av在线免费中文字幕,精品免费视频亚洲一区二区三区,大屁股熟女一区二区视频,91蜜臀人妻中文字幕网站,55夜色66夜色视频,青青视频手机在线免费观看,91九色官网在线视频,亚洲激情网久久app,亚洲第一福利视频在线观看

項目制實踐與基層治理結(jié)構(gòu)*

——基于中國南部B縣的調(diào)查分析

內(nèi)容提要：中國基層大規(guī)模的項目制實踐引起了學(xué)界廣泛關(guān)注。本文以中國南部某縣項目制實踐為個案，從參與主體互動的角度，呈現(xiàn)項目制實踐中的基層治理結(jié)構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn)，政治機制、行政機制和治理機制三大機制主導(dǎo)了項目制實踐中的基層治理結(jié)構(gòu)。其中，政治機制反映出縣級政府政治意志貫徹及其對分散的部門項目資金的整合；行政機制代表著項目制實踐中縣涉農(nóng)部門的方向性合作以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地位的邊緣化；治理機制意味著縣級政府部門在項目制實踐中與村莊社會的選擇性對接和上下聯(lián)動。三大機制統(tǒng)合作用，形塑當(dāng)前項目制實踐中基層治理的“扇形結(jié)構(gòu)”，其背后反映出項目資源非均衡供給、項目制實踐與典型治理的耦合以及國家與村莊社會關(guān)系調(diào)整等多重現(xiàn)實。

關(guān)鍵詞：項目制實踐  基層治理  “扇形結(jié)構(gòu)”

一、問題的提出

作為一種國家資源配置方式（周雪光，2015）和國家治理體制（渠敬東，2012），項目制從不同層面對基層政府行為帶來影響。依關(guān)注的政府層級來看，既有研究從縣鄉(xiāng)兩級基層政府層面展開了分析。在縣級層面，通過項目“打包”、搭建項目平臺實現(xiàn)項目公司化運作，借助項目資源成為縣級政府推進經(jīng)濟發(fā)展的重點環(huán)節(jié)（折曉葉、陳嬰嬰，2011；折曉葉，2014）；在項目制下，政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的明晰化使下級（縣、市）政府通過倒逼機制影響上級政府行為，維護地方政府利益（陳家建等，2015）；在國家重點項目推進中，縣級政府集“代理性政權(quán)經(jīng)營者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”角色于一身，成為基層各種利益關(guān)系的連接點（荀麗麗、包智明，2007）；在項目資金配套制度中，縣級政府通過向項目受益方轉(zhuǎn)嫁配套任務(wù)而軟化自身的財力約束，進而使上級設(shè)置的激勵制度失靈（狄金華，2015）。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，項目制實踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為從原來的向農(nóng)民汲取資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏?ldquo;爭資跑項”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為與基層社會相疏離的“懸浮型政權(quán)”（周飛舟，2006）；而隨著“項目治國”時代的來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一方面資源和權(quán)力被繼續(xù)上收，另一方面又不得不開始為項目進村“跑腿辦事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮型政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”（付偉、焦長權(quán)，2015）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過項目包裝滿足項目實施要求，進而通過獲得更多的項目資金來克服后稅費時期的財政困境（馮猛，2009）。

總的來看，既有研究均從地方政府行為的角度展示了項目制實踐出現(xiàn)的意外后果，將更多關(guān)注點放在了項目制實踐中基層政府如何通過策略應(yīng)對來突破各種制度和財政約束獲得自身生存空間。既有研究成果為后續(xù)研究提供了啟發(fā)，但也啟示了新的研究方向。第一，既有研究側(cè)重于對項目制實踐中特定層級的基層政府行為的討論，而對項目制實踐中基層政府各個層級或各個行為主體之間的關(guān)系以及由此形塑的縣、鄉(xiāng)、村治理結(jié)構(gòu)問題缺乏系統(tǒng)分析；第二，已有研究多從政府行為內(nèi)部反思“資源下鄉(xiāng)”過程中國家與社會的關(guān)系，而因為村莊的缺場，對于政府主導(dǎo)的項目制實踐到底如何與村莊社會對接問題并沒有給出令人滿意的回答（焦長權(quán)，2014）。為克服村莊缺場，既有研究從村莊項目實施經(jīng)驗出發(fā)，試圖呈現(xiàn)項目制實踐背景下的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)（例如李祖佩，2013）、村莊自主性發(fā)揮（例如應(yīng)小麗，2013）以及村級債務(wù)（例如尹利民、全文婷，2014）等治理風(fēng)險。但必須看到，這又在一定程度上忽視了基層政府角色與行動邏輯，而后者在項目制實踐中起著至關(guān)重要的作用。也就是說，關(guān)注社會反而從客觀上忽視了基層政府，亦無法從整體上認(rèn)識項目制實踐中國家與社會的關(guān)系。

基于此，本文試圖從項目制實踐中基層治理結(jié)構(gòu)的角度展開研究，具體包括兩個層面：首先，從縣級政府、縣涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊社會等主體互動的層面，探討項目制實踐中縣、鄉(xiāng)、村治理結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)；其次，從項目制實踐的村莊層面，村莊是項目制實踐的最終落腳點，將村莊社會作為縣、鄉(xiāng)、村治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，既能夠呈現(xiàn)基層治理結(jié)構(gòu)的完整面向，又能為分析項目制實踐中基層治理績效以及更為宏觀層面的國家與社會的關(guān)系提供學(xué)理依據(jù)。因此，本文的分析邏輯是，結(jié)合基層項目制實踐的田野經(jīng)驗，從各利益主體的行動邏輯入手，理清基層治理結(jié)構(gòu)的形塑機制，進而勾勒出諸種機制主導(dǎo)下基層治理結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)。在上面分析的基礎(chǔ)上，從資源供給、國家治理以及國家與村莊社會關(guān)系的角度對當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)作進一步討論。

2015年7月，筆者在中國南部B縣開展了為期一個月的實地調(diào)查[①]。本次調(diào)查采用深度訪談和實地觀察搜集資料的方法，訪談對象包括縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)、主要涉農(nóng)部門負責(zé)人、村莊精英等。通過此次調(diào)查，筆者獲得了大量一手資料。而為避免因研究內(nèi)容的規(guī)模效應(yīng)而帶來的縣域研究難以操作的難題（吳毅，2007），本文研究中的涉農(nóng)項目主要涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公益類建設(shè)項目，且將問題聚焦于在此類項目制實踐中基層各參與主體的行動邏輯及其形塑的治理結(jié)構(gòu)。

二、項目制實踐與基層治理結(jié)構(gòu)形塑的機制分析

治理結(jié)構(gòu)是治理過程中各主體間關(guān)系所呈現(xiàn)的制度化的權(quán)力安排和互動模式（王臻榮，2014）。本文討論的基層治理結(jié)構(gòu)則是項目制實踐中，縣級政府、縣涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊社會等參與主體所形塑的制度化的權(quán)力安排和互動模式。通過剖析B縣的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，政治機制、行政機制和治理機制統(tǒng)合形塑了當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)。

（一）導(dǎo)向與粘合：基層治理中的政治機制

政治是國家或政府意志的表達，行政服務(wù)于政治，并且執(zhí)行政治意志（古德諾，2012）。政治機制是由行政統(tǒng)合權(quán)延伸出來的非常規(guī)的權(quán)力運作方式，旨在打破傳統(tǒng)科層制的束縛，依靠政治動員增加治理的靈活性，使組織或個人權(quán)威得以跨級跨界繞過既定規(guī)則設(shè)計而產(chǎn)生影響力（折曉葉，2014）。據(jù)此，本文中政治機制是指縣級政府在掌握行政統(tǒng)合權(quán)的基礎(chǔ)上對部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的引導(dǎo)與超越，從而增加其資源整合能力，使自身意志得以貫徹。

既有研究指明，對于官僚體制的超越和克服是中國政治體制中的常態(tài)（周雪光，2011；狄金華，2010）。而按照項目制要求，“堅持集中財力保重點的原則，要有所為、有所不為，集中資金保重點項目以及重點項目中的重點環(huán)節(jié)，避免項目多而散、小而全，進一步提高投資效益，通過重點投入帶動其他地區(qū)和相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展”[②]。由此，在項目制實踐過程中，政治機制的作用得以進一步凸顯。

訪談1：2013年以來，扶貧工作是我們縣黨委政府的中心工作。全縣貧困村48個，其中重點村5個。重點村包括坪村（福門鎮(zhèn)）、留村（和昌鎮(zhèn)）、鋪村（人意鎮(zhèn)）、東村（開路鎮(zhèn)）、王村（布頭鎮(zhèn)），其中，除了王村之外，其他四個村子都是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較好的村子。相關(guān)涉農(nóng)部門（農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、畜牧局、扶貧辦、交通局、能源局、交通局、民政局、衛(wèi)計局等等）都要重點傾斜這幾個村子，對每個重點村，要求每個部門每年的投入都要在200萬元以上。所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要重點傾斜這幾個村子，并將工作成效納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終考核指標(biāo)之中。（B縣政府辦公室主任毛子強訪談，2015年7月4日）

結(jié)合調(diào)查資料和訪談1可以發(fā)現(xiàn)，政治機制的主要表現(xiàn)方式包括：第一，圍繞縣級政府的階段性中心工作實施項目。除上述扶貧開發(fā)外，清潔鄉(xiāng)村、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等均是當(dāng)前B縣政府的中心工作。第二，通過組織設(shè)置整合各個部門。在扶貧工作中，縣政府設(shè)立扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長，各涉農(nóng)部門領(lǐng)導(dǎo)任小組成員。扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組雖然是臨時機構(gòu)，但因縣一把手掛帥，能夠有效整合各個部門的力量。第三，通過績效考核的形式動員各個部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，進而實現(xiàn)資金整合。

訪談2：在中心工作中，不同部門的考核任務(wù)并不相同，這要視部門的業(yè)務(wù)而定。扶貧開發(fā)工作中，縣扶貧辦的考核指標(biāo)要求最高，分值也最高。如果以百分計算，這一項任務(wù)在扶貧辦那里要占60分，在農(nóng)業(yè)局、水利局、交通局等其他部門那里占20分。在下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年終績效考核中，扶貧開發(fā)工作績效分值為30分�？冃Э己耸强h委縣政府根據(jù)當(dāng)年的實際工作確定下來的，下面的各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要照此執(zhí)行。（B縣績效辦副主任姜曉麗訪談，2015年7月13日）

基層政府考核指標(biāo)關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)晉升和部門業(yè)績，且存在著極為激烈的競爭（陳家建等，2013）。這樣，圍繞縣政府中心工作設(shè)定的指標(biāo)能夠極大地調(diào)動部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。一方面，縣涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照縣政府的意志集中投放項目資金。換言之，政治機制為基層各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金投放提供了方向。以B縣農(nóng)業(yè)局為例，2014年全年掌握的項目資金為2300余萬元，其中投放在扶貧開發(fā)、清潔鄉(xiāng)村建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)等中心工作中的資金1800余萬元，占部門項目資金總數(shù)的78%；另一方面，縣涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于縣政府意志進行橫向合作，同一中心工作往往整合了數(shù)個部門的力量。從這個意義上講，政治機制對基層各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為起到粘合作用。B縣在新農(nóng)村建設(shè)工作中整合了縣農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、水利局、建設(shè)局、規(guī)劃局、林業(yè)局等數(shù)個部門。

圍繞縣政府意志實施項目確保了縣涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目制實踐中的“政治正確”，并極大地影響著涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動邏輯。縣政府意志規(guī)定了縣涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上申請項目的內(nèi)容，而對于那些不在縣政府意志范圍內(nèi)或與縣政府意志無直接關(guān)系的項目指標(biāo)，縣涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用項目制運作空間仍能達到向縣政府意志靠攏的目的[③]。

農(nóng)業(yè)稅費時期，公共品供給等村莊事務(wù)多依靠村莊自身完成，村莊事務(wù)完成的過程可視為村莊內(nèi)部多元利益主體權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的過程（賀雪峰，2011）。而農(nóng)村稅費改革之后，國家通過項目制的形式承擔(dān)了越來越多的村莊社會發(fā)展任務(wù)。在“以縣為主”的項目制基層實踐模式下，縣政府意志在村莊社會發(fā)展中的作用得以強化。但還需要看到，政治機制為縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目制實踐提供了導(dǎo)向。而如果認(rèn)識由項目制實踐形塑的整個基層治理結(jié)構(gòu)，還需要對作為縣政府意志執(zhí)行者的縣涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為做出分析。

（二）方向性合作：基層治理中的行政機制 

“就政治行為來說，不僅要求統(tǒng)治者的意志在能夠被執(zhí)行之前就表達出來，還要求把這種意志的執(zhí)行在很大程度上委托給一個不同于國家意志表達機關(guān)的機關(guān)”（古德諾，2012）。行政以科層制為組織載體，秉持事本主義邏輯，以科學(xué)、規(guī)范和高效的權(quán)力運作為目標(biāo)（周雪光，2011；折曉葉，2014）。據(jù)此，本文中行政機制是指作為縣政府意志的執(zhí)行者和操作者的縣涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托科層體制形成的制度化權(quán)威，在制度框架內(nèi)，以事本主義為原則的資源供給和權(quán)力運作。

從表1可以看出，在寨村的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，縣級政府將農(nóng)業(yè)局、畜牧局、林業(yè)局、交通局、民政局、水利局、建設(shè)局、旅游局、文化局以及寨村所屬街鎮(zhèn)人民政府都納入責(zé)任單位之中。縣級政府通過任務(wù)下達的方式整合各涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目資金，通過時間設(shè)定、任務(wù)分解、責(zé)任劃分等手段，實現(xiàn)“目標(biāo)管理責(zé)任制”（王漢生、王一鴿，2009）在項目制實踐中的有效運用。圍繞縣政府意志整合項目資金既是政治機制的具體表達，又為項目制實際運作中行政機制的發(fā)揮提供了方向，但在其中涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻有著不同的角色地位和話語空間。

表1           2015年1～6月B縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范點（寨村）建設(shè)任務(wù)一覽表

正如古德諾（2012）指出的，雖然行政服務(wù)于政治，但在行政執(zhí)行過程中，其自身的利益訴求得以彰顯，政府意志實現(xiàn)的過程其實是政治與行政不斷協(xié)調(diào)的過程。而在項目制實踐過程中，行政機制表現(xiàn)出相對自主性而并非完全附屬于政治機制。對于涉農(nóng)部門而言，整合項目資金不僅是被動接受縣級政府行政任務(wù)的過程，也是其主動促成的結(jié)果。一方面，各部門掌握的項目資金數(shù)量有限，通過資金整合能夠做到項目制所要求的“避免小而散，實現(xiàn)大而全”；另一方面，同一項目的實施內(nèi)容往往分布于不同部門，如表2中的村莊道路建設(shè)在縣建設(shè)局和縣交通局都有相應(yīng)的項目資金。項目資金來源的多元化無疑增加了縣部門之間協(xié)調(diào)和溝通的成本。通過整合資金實現(xiàn)資金供給對象的單一化，能夠最大程度地降低運作成本。也因此，資金整合成為各部門運作項目的主導(dǎo)方式。例如，B縣建設(shè)局2012年整合使用的項目資金占該部門全年項目資金總額的65%，2013年該比重增加到73%，2014年進一步增加到82%。但必須認(rèn)識到，各部門整合資金只是做到了資金投放方向的集中，而并非實現(xiàn)了建立在資金統(tǒng)一預(yù)算、組織充分溝通協(xié)調(diào)、工程實施主體單一基礎(chǔ)上的實質(zhì)性合作。

訪談3：資金整合只是文字游戲。資金來源不變、任務(wù)不減、各計其功。只有資金集中使用，才能一下出來規(guī)模，如果是一個部門，打造十年也做不完。只能集中使用，但也只是集中投放而已。各部門投放在一個或幾個村子，建設(shè)密度極大，一個小村子數(shù)十個部門在做，項目落地存在矛盾的地方都不想做，都想挑容易的做。（縣級）政府領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)部門之間的利益沖突。按照縣政府要求去做，縣政府責(zé)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合，部門責(zé)任和項目開展難度就降低了。大家各做各的，項目規(guī)劃、設(shè)計、驗收都是各自的事，一個部門做項目，其他部門不能參與，也無權(quán)參與。（B縣農(nóng)業(yè)局局長廖長貴訪談，2015年7月19日）

從訪談3中可以看出，項目制實踐過程中，各個部門有著相對自主的運作空間，且在本部門項目制實踐中掌握著足夠的話語權(quán)。項目資金方向性集中投放，既滿足了項目資金使用的要求，回應(yīng)了縣政府意志，又能降低項目實施成本，進而通過資金使用成效最大化滿足本部門利益。項目資金在各層級“條條下達”的過程中，明確賦予并規(guī)定了縣涉農(nóng)部門的責(zé)權(quán)內(nèi)容�？h涉農(nóng)部門處于上級部門與縣級政府之間，一方面需要遵循縣級政府的任務(wù)安排，另一方面又需要滿足上級部門項目設(shè)定要求并擁有運作權(quán)力。由此而來的結(jié)果是涉農(nóng)部門項目資金投放方向上的集中以及具體實施中相對自主性的保持。

訪談4：（縣部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）同正科級單位。但在項目工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要聽我們部門的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只起到協(xié)助作用。項目實施不能聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，他們不懂業(yè)務(wù)，容易走偏。可征求他們的意見，但不是聽取。政府跟農(nóng)戶的關(guān)系是“熟悉”，我們部門與農(nóng)戶的關(guān)系是“密切”。正因為熟悉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為村莊內(nèi)矛盾糾紛的調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民存在利益沖突，而我們部門給農(nóng)民錢，不存在利益沖突。（B縣水利局局長黃自強訪談，2015年7月20日）

結(jié)合訪談4可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是項目制實踐中的協(xié)調(diào)者而并沒有話語權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)者角色集中體現(xiàn)在項目實施中村莊內(nèi)部矛盾糾紛的調(diào)解上，其原因可歸結(jié)為以下三點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以滿足項目制實施對技術(shù)化、專業(yè)化的要求，即部門眼中的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不懂業(yè)務(wù)”；二是農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的弱化強化了其自利性的一面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于將爭取到的項目資金挪作他用以滿足自身發(fā)展需要（李祖佩，2015）；三是長期的農(nóng)業(yè)稅費汲取帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會的利益對立關(guān)系不斷增強，且征地、拆遷等工作又使得兩者關(guān)系進一步惡化。而縣涉農(nóng)部門與村莊社會并不存在利益沖突，且在項目進村的背景下，掌握著項目運作權(quán)力的涉農(nóng)部門無疑會密切與村莊社會的關(guān)系。由此，表1中雖然規(guī)定了寨村所在街鎮(zhèn)在新農(nóng)村建設(shè)中的任務(wù)，且用于農(nóng)家樂規(guī)劃與建設(shè)的300萬元資金屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取的項目資金，但項目實施的主體仍是相關(guān)部門。

綜上，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色地位的邊緣化，項目制實踐中形塑基層治理結(jié)構(gòu)的行政機制表現(xiàn)為縣涉農(nóng)部門通過方向性合作實現(xiàn)項目資金和部門行政權(quán)力的形式化整合。誠然，行政權(quán)力不斷延伸到鄉(xiāng)村社會進而實現(xiàn)國家意志的輸入以及鄉(xiāng)村社會的整合，貫穿于現(xiàn)代國家建構(gòu)的全過程（徐勇，2007）。長期以來，行政權(quán)力延伸依托于鄉(xiāng)村兩級組織建設(shè)，即通過培育現(xiàn)代組織作為國家在基層的正式代理人來實現(xiàn)現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)任務(wù)（杜贊奇，2010）。而在項目制實踐中，作為縣政府意志執(zhí)行者的涉農(nóng)部門成為行政權(quán)力行使的組織核心。相較于鄉(xiāng)村兩級組織運作，部門行政遵循事本主義邏輯，且更加強調(diào)規(guī)劃、規(guī)則和程序等的重要性（折曉葉，2014）。如果政治機制是“造勢”的過程，那么，行政機制則是主動“借勢”的過程，即涉農(nóng)部門借助縣級政府項目資金集中供給的形勢要求實現(xiàn)項目效益和部門利益最大化。

（三）選擇性對接與上下聯(lián)動：基層治理中的治理機制

根據(jù)聯(lián)合國全球治理委員會的定義，治理是個人和公共或私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理包括以下4個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動（俞可平，2000）。據(jù)此，治理機制是指基層社會中各個參與主體在協(xié)調(diào)、博弈和互動基礎(chǔ)上的資源利用和權(quán)力運作。具體到本文研究中，限于篇幅并同時更好地聚焦于核心議題，治理機制討論的核心問題有二：一是縣政府意志的貫徹和縣涉農(nóng)部門行政權(quán)力運作與村莊社會對接的作用機制；二是村莊社會在獲得大量項目資金后的自我調(diào)適。

村莊治理能力的提升以村莊自身掌握的資源（物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源）為基礎(chǔ)（狄金華、鐘漲寶，2014）。雖然項目制實踐的最終落腳點是村莊，但縣涉農(nóng)部門作為項目實施的主體，項目資金并不下到村里，村級組織只是扮演與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相似的協(xié)調(diào)者角色。從這個意義上說，項目制實踐并不能提升后稅費時期日益弱化的村級治理能力（李祖佩，2016）。在此背景下，縣級政府和涉農(nóng)部門在通過項目制實踐與村莊社會對接時，存在一系列篩選機制，即滿足相應(yīng)條件的村莊享有大量項目資金，而不滿足這些條件的村莊則被排除在項目制實踐之外。通過篩選，縣政府和縣涉農(nóng)部門減少了項目對接對象，從而降低了項目對接成本。在B縣調(diào)查中，鋪村、寨村、賀村、東村等9村成為縣政府和涉農(nóng)部門訪談中出現(xiàn)的“高頻詞”。通過對這9個村莊的分析，可以總結(jié)出縣政府和縣涉農(nóng)部門與村莊社會對接的作用機制。

從表2可以看出，無論是縣級政府的一線工作，還是服務(wù)于政府意志的各涉農(nóng)部門的項目資金整合，大都與極少數(shù)村莊對接。換言之，極少數(shù)村莊的項目制實踐實現(xiàn)了政治機制與行政機制的統(tǒng)一。表2中的9個村在2012年1月至2015年6月的三年半時間內(nèi)獲得了大量的項目資金累積。而從表2中“自身優(yōu)勢”一欄看，縣級政府和縣涉農(nóng)部門所對接的村莊具備軟硬兩方面條件：在硬件條件方面，村莊區(qū)位（靠近高速公路）、地勢條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)（黃花梨、三華李、蔬菜的規(guī)模化種植）、旅游資源（歷史遺跡、鄉(xiāng)土景觀）等成為項目對接的主要參考依據(jù)；在軟件條件方面，村干部工作力度、村民配合程度、上級領(lǐng)導(dǎo)重視程度以及村莊“第三種力量”（羅興佐，2002）等構(gòu)成項目對接的重點參考。

表2                       B縣項目對接重點村莊一覽表（2012年1月～2015年6月）

縣級政府和涉農(nóng)部門在項目制實踐時只能與極少數(shù)村莊對接。一方面，滿足上述軟硬件條件的村莊本就屬少數(shù)。村莊只有滿足這些條件，縣政府才能以最快的速度推進工作，涉農(nóng)部門也才能順利完成項目實施。另一方面，在不改變村莊治理水平的基礎(chǔ)上，將對接村莊限定在小范圍內(nèi)，無疑能夠降低項目制實施中的組織成本。農(nóng)業(yè)稅費時期，國家直接從億萬小農(nóng)手中收取稅費的成本極大，國家通過村級組織的構(gòu)建將小農(nóng)整合起來，以村為單位收取稅費且賦予村級組織處理村莊內(nèi)部事務(wù)的相應(yīng)權(quán)力，能夠降低國家治理成本（溫鐵軍，1999）。而項目制實踐中村級組織被繞開后，為降低對接和治理成本，減少對接村莊的數(shù)量以實現(xiàn)項目制實踐的選擇性對接，成為縣政府和涉農(nóng)部門的可行方案。當(dāng)然，被選中的村莊并非完全被動的項目承受方，而是能夠借助縣級政府和部門項目傾斜的形勢不斷擴大自身的利益空間。

訪談5：賀村從20世紀(jì)80年代以來就有種植三華李的傳統(tǒng)，目前已有800余畝。也正是有這個產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加上我們村干部工作力度大，2012年以后成為縣重點建設(shè)村。大多數(shù)項目都是政府直接給的，但有時候我們也去找項目。部門有什么項目我們都要，給錢不要那是傻子。因為是重點村，縣市領(lǐng)導(dǎo)視察是常有的事，在匯報的時候我們直接提出要求。也因為是重點村，我們提出的要求大多數(shù)都會優(yōu)先滿足。（賀村黨支部書記王興昌訪談，2015年7月23日）

訪談6：村里項目多了，大大小小的工程老板也多了。老板對我們（村干部）很大方，因為沒有我們，他做不好，耽誤一天工損失就不少。不聽（村干部）意見的老板，肯定做不下去。之前有個小農(nóng)水項目，工程實施中出現(xiàn)糾紛做不下去，老板小氣，連包煙都不給抽，我們也不去幫忙解決糾紛。我們鼓動村民鬧，最后給我們15噸水泥，搞了籃球場，請我們吃了飯，給了點勞務(wù)費。我們看老板大方了，才出面把糾紛解決了。（坪村村主任廖方訪談，2015年7月24日）

訪談5反映出因為賀村是部門集中打造的重點村，村干部的配合程度直接影響到部門項目的實施進程和實施成本。由此，重點村的村干部成為各部門甚至縣政府的“座上賓”。村干部也能夠利用重點村的優(yōu)勢主動爭取項目。訪談6則說明村干部通過配合項目實施主體的工作獲得了利益照顧，而當(dāng)項目實施主體沒有及時讓渡利益時，村干部采取鼓動村民鬧事的方法迫使項目實施主體滿足自身利益需求。上述訪談資料所反映的村干部行為的實質(zhì)，是在項目集中供給的大形勢下，村莊社會借助形勢獲得自身發(fā)展空間的努力。而村莊“借勢”的后果是形成了項目集中供給的上下聯(lián)動，使得項目制實踐集中化趨勢更為顯著，被選中的極少數(shù)村莊獲得越來越多的項目供給。

三、“扇形結(jié)構(gòu)”：基層治理結(jié)構(gòu)及其拓展討論

行文至此，筆者呈現(xiàn)了項目制實踐過程中縣、鄉(xiāng)、村基層治理的主導(dǎo)機制。如果將三大機制統(tǒng)合考慮，就能呈現(xiàn)項目制實踐中基層各利益主體之間相對固定的權(quán)力安排和關(guān)系模式。筆者將當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)的基本樣態(tài)概括為“扇形結(jié)構(gòu)”，其基本意涵如圖1所示。

圖1  項目制實踐與基層治理中的“扇形結(jié)構(gòu)”

如圖1所示，項目制實踐中基層治理結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)猶如一把折扇。扇沿和連接扇骨的中間部分象征著政治機制發(fā)揮作用，即將行政組織整合起來以實現(xiàn)縣政府意志，為涉農(nóng)部門資金投放提供指導(dǎo)方向。扇骨象征著行政機制發(fā)揮作用，即縣涉農(nóng)部門力量凸顯及其策略行為使得項目制實踐圍繞縣政府意志實現(xiàn)方向性合作，縣涉農(nóng)部門集中投放項目資金但又分別負責(zé)項目實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中承擔(dān)協(xié)調(diào)者的角色。扇體往下逐漸收窄，意味著項目落地逐漸集中到少數(shù)村莊。扇柄象征著治理機制發(fā)揮作用，即縣級政府和涉農(nóng)部門主導(dǎo)的項目制實踐選擇性對接到少數(shù)村莊，村莊只有符合相應(yīng)的軟硬件條件，才能被納入項目供給的范圍；而被選中的村莊又能夠利用自身優(yōu)勢發(fā)揮能動性，擴展利益空間。

如果放開歷史的視域，“扇形結(jié)構(gòu)”反映出項目制實踐帶來基層治理結(jié)構(gòu)的重塑。農(nóng)業(yè)稅費時期，稅費汲取和村莊社會秩序維持是縣鄉(xiāng)基層政府的主要任務(wù)，但縣鄉(xiāng)兩級政府扮演的角色和所處的位置并不相同。除非出現(xiàn)危害社會穩(wěn)定的事件，縣級政府并不會直接面對村莊社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了其中大多數(shù)工作內(nèi)容。農(nóng)業(yè)稅費征收直接關(guān)系到縣級政府的財政狀況，為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的積極性，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅費收取時“搭車收費”等問題采取默許態(tài)度。而也正是由于縣級政府的戰(zhàn)略性容忍賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府足夠的剩余索取權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作配合者的村級組織基于農(nóng)業(yè)稅費征收形成了鄉(xiāng)村利益共同體（賀雪峰，2003）。縣各涉農(nóng)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系更多地在于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，前者通過后者向村莊社會提供相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)支持。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的關(guān)系來看，無論表現(xiàn)為行政指令關(guān)系，還是表現(xiàn)為利益共謀關(guān)系（郭俊霞，2010），均是以農(nóng)業(yè)稅費征收為核心，且都能反映兩者關(guān)系的緊密性，而只是在不同的制度環(huán)境下表現(xiàn)出不同的形式。通過行政權(quán)力行使和利益共謀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)了與村莊社會的對接。盡管這種對接機制與現(xiàn)代國家建設(shè)所要求的公共規(guī)則相去甚遠，卻也從客觀上實現(xiàn)了國家與村莊社會的普遍化連接。換言之，在農(nóng)業(yè)稅費時期的基層治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織處于“前臺”，兩者關(guān)系結(jié)構(gòu)是其中的主要形塑力量；縣級政府及其部門處于“后臺”，它們作為行政權(quán)力和技術(shù)服務(wù)的提供者而存在。

農(nóng)村稅費改革之后，國家通過項目制方式逐年加大對農(nóng)村的資源輸送，并通過績效考核等行政手段將農(nóng)村發(fā)展納入各級政府的工作指標(biāo)體系中。由此，農(nóng)村對于基層政府而言成為關(guān)乎自身政績和發(fā)展扶持的對象，而不是以往資源汲取的對象。隨著項目制“以縣為主”的運作模式的推行以及后稅費時期鄉(xiāng)村兩級政府（組織）財政能力和行政資源的弱化，縣級政府和部門從“后臺”走向“前臺”。項目資金的獲得、資金投放方向的確定以及具體項目的實施安排均在縣級層面完成。其中，縣級政府通過政治機制克服項目資金來源的多元化和資金投放方向的分散化，它雖然并不直接參與項目實施，卻能夠通過中心工作推進、組織設(shè)置以及績效考核等手段“造勢”，將部門項目實施納入自身意志中來。而項目管理的條線化以及廣泛存在的部門利益，又使得項目資金集中投放中涉農(nóng)部門“各自為政”。各涉農(nóng)部門在項目制實踐中的方向性合作既能夠滿足縣政府意志要求，又能夠保證部門利益的順利實現(xiàn)和項目資金投放的便利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目制實踐中只能起到協(xié)調(diào)、配合的作用。項目制的集中化運作決定了縣級政府、縣涉農(nóng)部門只能對接少數(shù)村莊，而通過一系列篩選條件被選中的村莊又能夠通過“借勢”實現(xiàn)資源的進一步累積�？偠�言之，由項目制實踐所形塑的基層治理結(jié)構(gòu)中，基層各治理主體的作用地位和關(guān)系模式出現(xiàn)了調(diào)整，縣級政府、涉農(nóng)部門以及少數(shù)被選擇的村莊三者合力，主導(dǎo)了當(dāng)前項目制實踐中基層治理的“扇形結(jié)構(gòu)”。

再者，筆者結(jié)合田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“扇形結(jié)構(gòu)”還體現(xiàn)在地方政府的政策執(zhí)行、制度實踐等工作中。縣級政府和部門將其他方面的工作任務(wù)統(tǒng)一歸入項目集中運作之中，以獲得工作推進中的便利。被選中的村莊不僅成為項目資金集中投放的享有者，還是地方政府其他方面工作的具體承載者。

進一步看，“扇形結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)昭示著項目制實踐過程中的基層治理結(jié)構(gòu)既不同于學(xué)界已有的理論概括，又與學(xué)界對改善基層治理結(jié)構(gòu)的理論愿景相左。人民公社體制廢除后，國家對農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”型。即在縣以下的鄉(xiāng)一級恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會，實行村民自治（徐勇，2002）。而在項目制實踐中，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮”（周飛舟，2006）以及自身話語權(quán)的弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再發(fā)揮主要作用。換言之，“扇形結(jié)構(gòu)”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是基層治理結(jié)構(gòu)中的核心要件，而縣政府意志和部門行政權(quán)力成為其中的主導(dǎo)力量。再者，“扇形結(jié)構(gòu)”反映出政府意志和行政權(quán)力對村莊社會的強勢滲透，大量項目資金堆積所帶來的并非是村民自治的良性運行，而是以“資源消解自治”為主要表征的村治困境（李祖佩，2012）。在對取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究中，有學(xué)者指出，新形勢下應(yīng)建構(gòu)“強縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”三者協(xié)同作用的治理結(jié)構(gòu)（鄭風(fēng)田、李明，2006）。而在當(dāng)前的“扇形結(jié)構(gòu)”中，一元獨大的“縣政”壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊功能的發(fā)揮，這無疑與學(xué)界的相關(guān)理論倡導(dǎo)相悖。為進一步理解“扇形結(jié)構(gòu)”的深層意涵及一般化后果，筆者從以下三個方面展開分析：

1.資源輸入的非均衡性

行政體制與市場體制的有效結(jié)合，既是項目制得以產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)背景，又是項目制所秉持的精神特質(zhì)（渠敬東，2012）。國家試圖通過項目制實踐，既強化國家對市場的引導(dǎo)和約束，又促使行政體制規(guī)范、高效地提供公共服務(wù)（李祖佩，2015）。在基層，項目制所追求的市場機制主要包括兩個層面：一是市場機制的引入，即通過作為市場化手段的招投標(biāo)引入市場主體負責(zé)項目的具體實施；二是競爭機制的引入，即鄉(xiāng)村兩級政府（組織）通過自下而上的信息反饋和競爭獲得項目指標(biāo)，實現(xiàn)項目供給與基層社會實際需求的有效對接，以提升項目供給的精確性和項目資金的使用效率。但是，在“扇形結(jié)構(gòu)”中，縣級政府和涉農(nóng)部門所掌握的大部分項目資金集中投放在特定村莊之中，項目投放的動力來自于政府意志。無論是從項目投放的動力來源還是項目所選擇的村莊來看，競爭機制都難有發(fā)揮作用的空間。

在項目制實踐中，作為項目“抓包”方的村莊社會的行動邏輯是在與地方乃至國家的對視、博弈和融合中建立起來的（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。但需要看到，一方面，在當(dāng)前的基層治理結(jié)構(gòu)中，只有個別村莊具備項目“抓包”的條件，其他多數(shù)村莊因競爭機會不足而難以發(fā)揮能動性[④]；另一方面，對于能夠獲得“抓包”資格的村莊而言，雖然它們能夠“借勢”不斷獲得項目的眷顧，但項目制實踐裹挾著強勁的政府意志和部門利益，村莊自身的自主性難以獲得充分發(fā)揮。

由此觀之，“扇形結(jié)構(gòu)”的存在意味著項目供給的非均衡性。因為競爭機制難以發(fā)揮作用，真正需要項目扶持的村莊難以獲得項目供給，而大量項目堆積在并不急需甚至本就不需要項目的村莊中。項目供給不足與過剩并存。

2.項目制實踐與典型治理的耦合

一直以來，“樹典型”是黨和政府的重要工作方法之一。毛澤東同志在1943年發(fā)表的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中最早將“樹典型”作為一種工作方法來闡述。他指出：“共產(chǎn)黨人無論進行何項工作，有兩個方法是必須采用的，一是一般和個別相結(jié)合，二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。”[⑤]此后，“樹典型”作為一種工作方法被廣泛推廣和使用。而“中心—邊陲”二元分立的社會結(jié)構(gòu)、趕超型現(xiàn)代化之下國家對社會動員和整合能力的需要以及現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)對基層社會的滲透等諸多因素存在，使得“樹典型”不僅被當(dāng)作一種工作方法，還被視為一種常態(tài)化的政府治理方式延續(xù)至今（馮仕政，2003）。進而形成一種在地方政府主導(dǎo)下，通過樹立典型案例，發(fā)揮示范作用，帶動并激勵其他地方紛紛效仿，以實現(xiàn)地方有效治理的典型治理方式（張新文，2015）。然而，典型治理在政府實際工作中存在著示范作用不足、“以點帶面”變成“以點代面”以及資源吸納效應(yīng)強大等弊端（李元珍，2015）。

雖然項目制實踐體現(xiàn)出縣級政府通過資金整合“集中力量辦大事”的要求，但從制度安排上看，項目制依托于科層體制運行，其中的各個環(huán)節(jié)均有嚴(yán)格明確的制度規(guī)定。從運作邏輯上看，項目制的“分級運作”邏輯強調(diào)項目制實踐中行政體制內(nèi)部的充分互動，同時，項目制“保留存量、盤活增量”的制度環(huán)境又強調(diào)對體制外資源的吸納和整合，最終達到“對癥下藥”的目的。如果說典型治理實質(zhì)上是運動式治理的具體體現(xiàn)（張新文，2015），那么，項目制運作則是分稅制之后技術(shù)治理邏輯的實踐形式（渠敬東等，2009）。

“扇形結(jié)構(gòu)”的存在反映出項目制實踐與典型治理實現(xiàn)了耦合。一方面，為降低治理成本，縣級政府和涉農(nóng)部門的項目供給向個別村莊集中，從而在客觀上與典型治理中“集中打造”的要求相一致；另一方面，從前文所述扶貧開發(fā)、清潔鄉(xiāng)村建設(shè)等工作中可以看到，縣政府意志貫徹本身就體現(xiàn)出“樹典型”的要求。換言之，“扇形結(jié)構(gòu)”形塑中的政治機制即是典型治理的部分體現(xiàn)，典型治理邏輯的實際存在進一步強化了縣級政府和縣涉農(nóng)部門對項目的集中供給。因此，項目制實踐和典型治理這兩種有著顯著差異的政府治理方式在項目制實踐中實現(xiàn)了統(tǒng)一。

3.國家與村莊社會關(guān)系的調(diào)整

項目資金屬于國家財政專項轉(zhuǎn)移支付資金，項目制實踐是國家財政運作的具體表現(xiàn)形式之一。正如有學(xué)者指出的，“財政下鄉(xiāng)”是國家權(quán)力集中與下延的主要形式，是與國家政權(quán)建設(shè)相伴隨而產(chǎn)生的（申端鋒，2014）。項目制實踐及其所形塑的基層治理結(jié)構(gòu)實質(zhì)上反映出國家與村莊社會關(guān)系的變化。無論是項目資源的非均衡供給，還是項目制實踐與典型治理的耦合，其背后更為深層的意涵則是項目制實踐中國家與村莊社會關(guān)系的調(diào)整。

具體而言，當(dāng)前國家與村莊社會關(guān)系的調(diào)整包括兩個層面：一是兩者相互作用關(guān)系的變化。進入21世紀(jì)以來，中國出現(xiàn)了蓬勃的反向運動。市場仍然是資源配置的主要機制，但政府通過再分配的方式，盡力對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進行“去商品化”，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔(dān)市場運作的成本（王紹光，2008）。在農(nóng)村，這集中表現(xiàn)為大量國家惠農(nóng)項目的輸入。在項目進村的背景下，國家與村莊社會從汲取與被汲取的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀峙c被扶持的關(guān)系。從現(xiàn)實利益上看，兩者之間并非對立關(guān)系（李祖佩，2016）。二是兩者連接機制的變化。上文述及，在農(nóng)業(yè)稅費時期，國家與村莊社會的連接機制基于農(nóng)業(yè)稅費收取而設(shè)立，其中，不斷強化的村級組織成為國家與村莊社會連接的組織機制，村級組織與農(nóng)民之間權(quán)利義務(wù)的連帶關(guān)系則保證了國家與村莊社會在資源汲取時的關(guān)系平衡（陳鋒，2012）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，稅費征收任務(wù)是確定的，所下轄任何一個村莊拖后腿都會影響任務(wù)的順利完成。因此，基層政府一方面不斷強化村級組織的行動力，以增強對村莊社會的資源汲取能力和公共品供給能力，一方面集中大量的人力、物力等行政資源以保證稅費征收任務(wù)的完成。換言之，農(nóng)業(yè)稅費時期，國家與村莊社會的連接機制以普遍化的強有力的村級組織為主，只是對一些經(jīng)濟發(fā)展落后、村級治理狀況不佳的個別村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政資源才會有所傾斜。在“扇形結(jié)構(gòu)”中，行政權(quán)力主導(dǎo)項目實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和多數(shù)村級組織并沒有足夠的話語權(quán)，村莊只有滿足縣政府意志和部門利益，才能獲得項目資源，進而實現(xiàn)村莊發(fā)展與政府意志的統(tǒng)一。由此，在項目制實踐中，國家與村莊社會的連接機制以特殊化的利益互惠為核心而形成。

如果將項目制實踐視為國家權(quán)力下滲和意志貫徹的過程，那么，在此過程中，項目制實踐中“扇形結(jié)構(gòu)”的存在使得裹挾在項目制中的國家意志只能在具備特殊條件的極少數(shù)村莊中獲得體現(xiàn)。對于絕大多數(shù)一般村莊而言，后稅費時期由基層政府“懸浮”帶來的國家與農(nóng)民之間關(guān)系疏遠的態(tài)勢（周飛舟，2006），并沒有因大量國家項目輸入基層而得到改觀。再者，雖然項目資源的集中投放能為極少數(shù)村莊在短期內(nèi)提供大量項目供給，進而拉近國家與村莊之間的關(guān)系，但作為國家意志執(zhí)行者的基層政府集中投放項目以滿足政績考核中的自身利益為主要目的，少數(shù)村莊只是“借勢”獲得外部增量資源。由此，基層政府與少數(shù)村莊之間基于項目制實踐搭建起利益互惠平臺。當(dāng)國家資源輸入方式、縣級政府意志的等方面發(fā)生變化時，二者之間的利益互惠關(guān)系也就隨之變動。這種短期性、非穩(wěn)定性的基層政府與少數(shù)村莊之間的利益互惠關(guān)系，并無助于現(xiàn)代國家政權(quán)要求的公共規(guī)則的培育。

四、總結(jié)與討論

本文以中國南部某縣項目制實踐為切入點，通過對項目制實踐中各參與主體的分析，呈現(xiàn)當(dāng)前項目制實踐中基層治理結(jié)構(gòu)的形塑機制及其基本樣態(tài)。當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)中存在著三大形塑機制，其中，政治機制指縣級政府意志的貫徹及對分散的部門項目資源的整合，行政機制對應(yīng)縣涉農(nóng)部門在項目制實踐中的方向性合作以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的邊緣化，治理機制涉及縣級政府和各涉農(nóng)部門在治理成本最小化基礎(chǔ)上與村莊社會的選擇性對接。上述三大機制統(tǒng)合作用，形塑了當(dāng)前基層治理的“扇形結(jié)構(gòu)”。“扇形結(jié)構(gòu)”不僅體現(xiàn)在項目制實踐中，還體現(xiàn)在基層政府的政策執(zhí)行等工作中。“扇形結(jié)構(gòu)”反映了當(dāng)前國家資源非均衡供給、項目制實踐與典型治理的耦合以及國家與村莊社會關(guān)系的調(diào)整等多重現(xiàn)實。

自上而下的資金供給、政府意志和部門利益的存在，使得政府主導(dǎo)成為基層項目制實踐的主要方式。鄉(xiāng)村兩級在項目制實踐中話語空間的壓縮以及自身行動能力的弱化，又進一步強化了政府主導(dǎo)項目制實施的力度。在農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展過程中，縣級政府和涉農(nóng)部門從“后臺”走向“前臺”，并通過政治意志貫徹和行政權(quán)力推進實現(xiàn)與少數(shù)村莊特殊性利益互惠關(guān)系的構(gòu)建。但這種特殊性利益互惠關(guān)系并不具備可持續(xù)性，且對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)過程中國家與村莊社會關(guān)系的改善與提升并無實質(zhì)性幫助。因此，克服“扇形結(jié)構(gòu)”負面后果的核心在于規(guī)范裹挾進項目制實施中的政府權(quán)力。為此，一方面，需要切實完善項目制制度安排，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在項目實施中的話語權(quán)；另一方面，也更為關(guān)鍵的是，需要強化以村民自治為核心的村級民主政治建設(shè)和村級組織建設(shè)，進而既能夠通過村級自治的力量消解政府的自利性訴求，又能夠使得運行有效的村級組織成為連接當(dāng)前項目制實踐中國家（政府）與村莊社會的有效的和普遍的紐帶。項目制制度調(diào)整和村級民主政治建設(shè)雙管齊下，確保國家資源公共效益的最大化實現(xiàn)。

參考文獻

1.陳鋒：《連帶式制衡：基層組織權(quán)力的運作機制》，《社會》2012年第1期。

2.陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會學(xué)研究》2013年第6期。

3.陳家建、張瓊文、胡俞：《項目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機制及其影響》，《社會》2015年第6期。

4.狄金華、鐘漲寶：《變遷中的基層治理資源及其治理績效：基于鄂西南河村黑地的分析》，《社會》2014年第1期。

5.狄金華：《通過運動進行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略——對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，《社會》2010年第3期。

6.狄金華：《政策性負擔(dān)、信息督查與逆向軟預(yù)算約束——對項目運作中地方政府組織行為的一個解釋》，《社會學(xué)研究》2015年第6期。

7.［美］杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社，2010年。

8.馮猛：《后農(nóng)業(yè)稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為：以東北特拉河鎮(zhèn)為例》，《社會》2009年第4期。

9.馮仕政：《典型：一個政治社會學(xué)的研究》，《學(xué)海》2003年第3期。

10.付偉、焦長權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《社會學(xué)研究》2015年第2期。

11.［美］古德諾：《政治與行政——政府之研究》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社，2012年。

12.郭俊霞：《當(dāng)代中國鄉(xiāng)村互動關(guān)系的演變》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。

13.賀雪峰：《當(dāng)前縣鄉(xiāng)村體制存在的主要問題》，《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第6期。

14.賀雪峰：《論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的村級治理——以河南周口市郊農(nóng)村調(diào)研為討論基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2011年第6期。

15.焦長權(quán)：《中國的國家與農(nóng)民關(guān)系研究 ：“再認(rèn)識”與“再出發(fā)”》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。

16.李元珍：《典型治理：國家與社會的分離——基于領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點的分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第3期。

17.李祖佩：《“新代理人”：項目進村中的村治主體研究》，《社會》2016年第3期。

18.李祖佩：《項目下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項基于村莊本位的考察》，《中國農(nóng)村觀察》2013年第4期。

19.李祖佩：《項目制基層實踐困境及其解釋——國家自主性的視角》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。

20.李祖佩：《“資源消解自治”：項目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯》，《學(xué)習(xí)與實踐》2012年第11期。

21.羅興佐：《第三種力量》，《浙江學(xué)刊》2002年第1期。

22.渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。

23.渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

24.申端鋒：《財政下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國家的基層財政建設(shè)》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第1期。

25.王臻榮：《治理結(jié)構(gòu)的演變：政府、市場與民間組織的主體間關(guān)系分析》，《中國行政管理》2014年第11期。

26.王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制:農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，《社會學(xué)研究》2009年第2期。

27.王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學(xué)》2008年第1期。

28.溫鐵軍：《“三農(nóng)問題”：世紀(jì)末的反思》，《讀書》1999年第12期。

29.吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年。

30.徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第5期。

31.徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期。

32.荀麗麗、包智明：《政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2007年第5期。

33.尹利民、全文婷：《項目進村、集體債務(wù)與新時期的農(nóng)民負擔(dān)——基于贛北D村的個案分析》，《東華理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第1期。

34.應(yīng)小麗：《“項目進村”中村莊自主性的擴展與借力效應(yīng)——基于浙江J村的考察》，《浙江社會科學(xué)》2013年第10期。

35.俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社，2000年。

36.張新文：《典型治理與項目治理：地方政府運動式治理模式探究》，《社會科學(xué)》2015年第12期。

37.折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。

38.折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》2014年第1期。

39.鄭風(fēng)田、李明：《新農(nóng)村建設(shè)視角下中國基層縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第5期。

40.周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。

41.周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。

42.周雪光：《項目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。

（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系；                  

華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村社會建設(shè)與管理研究中心）

（責(zé)任編輯：杜 鑫）                                 

英文標(biāo)題：

The Practice of the Project System and the Grassroots Governance Structure——Based on the Research on B County in Southern China