摘要：本文試圖從國家干預的視角解釋當前中國農業(yè)轉型的邏輯。國家干預塑造農業(yè)轉型的具體形態(tài)發(fā)生在稅費改革前后農業(yè)治理體系轉型的大背景下，農業(yè)治理轉型表現(xiàn)為政府與市場的邊界、國家與農民關系以及農業(yè)治理的組織費用發(fā)生重大變化，這使得以項目化為表現(xiàn)形式、以農業(yè)現(xiàn)代化為政策目標的國家干預行為與分散的、數量眾多的小農戶打交道時治理成本高昂，農業(yè)管理部門越來越傾向于通過扶持龍頭企業(yè)、種糧大戶、家庭農場、合作社等規(guī)模經營主體以降低政策執(zhí)行成本，故而規(guī)模經營主體成為國家農業(yè)政策的接應主體和政策具體執(zhí)行的代理人。這個代理人的培育過程，正是中國農業(yè)轉型的推進過程。

關鍵詞：國家干預，農業(yè)轉型，家庭農場，資本下鄉(xiāng)

一、問題與進路

與南亞、東南亞很多發(fā)展中國家農業(yè)的資本主義轉型在20世紀七八十年代綠色革命期間就已經大致完成不同，中國的農業(yè)資本主義轉型姍姍來遲，盡管很多研究認為，這一過程從20世紀80年代分田到戶之后就開始啟動（嚴海蓉，2014），但是這一進程的加速則是從21世紀初期農業(yè)稅費改革，尤其是十七屆三中全會之后，中央開始出臺政策鼓勵農村土地流轉開始。

那么究竟是什么力量在推動著中國的農業(yè)資本主義轉型呢？從大的方面而言，學界一般將農業(yè)轉型的推動力量歸納為市場（商品化）、國家干預等都兩大因素（Hart, 1989；Pincus，1990）。本文試圖從國家干預的視角，對中國農業(yè)轉型的內在邏輯進行分析。進而本文的中心主題就是分析國家干預和農業(yè)轉型之間的內在關聯(lián)機制，通過結合不同層次的國家干預行為與微觀的農業(yè)結構變遷過程，試圖揭示國家干預對農業(yè)轉型的作用機制。并在此基礎上，進一步追問，國家干預的邏輯是怎樣的？這樣一種邏輯和農業(yè)轉型之間存在何種內在關聯(lián)性？

在分析問題之前，首先對農業(yè)轉型的基本概念和學術界的研究脈絡做一個大致梳理。按照伯納 (Brenner，1986)的定義，農業(yè)轉型是指，農業(yè)生產經營方式、土地占有關系、積累與收入分配方式在農村的變化，農業(yè)轉型不僅僅是技術變遷的過程，而且涉及到社會關系、生產關系的變化。更具體而言，則是指資本主義生產關系進入農業(yè)領域，將傳統(tǒng)的農耕納入到資本主義的工業(yè)化的農業(yè)生產體系下來，進而農業(yè)生產成為一個為資本積累服務的部門。在這個過程中，農業(yè)領域的生產關系發(fā)生重構、農民分化、非農化和無產化（Bernstein, 2001）。那么是什么因素在推動農業(yè)轉型呢？學術界主要有兩種答案，也對應著兩種不同的分析進路。

一種研究進路是起源于馬克思的生產關系與階級分析框架。本來農政問題向來就具有深刻的政治屬性，但是農政的經典研究以及后續(xù)研究都將國家及其權力結構視為農業(yè)經濟過程的外生性的變量，這樣一種忽視國家權力和政治的研究路勁導致的一個后果就是，在分析農政變遷的推動力時，過度地將分析視野集中到商品化和技術進步上，進而將農政變遷描繪成為一個線性的、會導致必然性結果的過程（portrays agrarian change as a uniplanar process leading to a determinate outcome）（Hart、white,1989；Collier,1974）。即在在分析農政變遷的驅動力中，過于注重商品化和技術、市場化的影響，這樣，“商品化、技術進步——生產關系變化、農業(yè)結構變遷——農民分化之間就構成線性關系”，甚至是前者決定后者。比如說，關于20世紀70年代的綠色革命的討論中，一些新民粹主義（Neopopulist）傳統(tǒng)的學者認為，綠色革命是導致這些地區(qū)在此期間不平等增加和農民分化的主要原因（Palmer,1997），而另外一些新古典傳統(tǒng)的作家則認為，技術進步的不足是不平等增加的主要原因（Hayami，1982）。

另外還有一種獨特的研究進路就是將國家及其權力結構、國家干預視為農業(yè)轉型的內生性變量，注重分析具體的、歷史的經驗語境下的農業(yè)轉型的多種形態(tài)和路徑。這種分析視角認為經典的農政變遷分析框架和經驗現(xiàn)實中距離很大，根據馬克思等經典作家的公式化的套路去描繪農業(yè)轉型難以刻畫農業(yè)轉型的內在邏輯，因為從來就沒有一種普遍的農政分析范式可以概括不同語境下的農業(yè)轉型過程。農業(yè)轉型過程是嵌入在復雜的、多過程的政治、經濟、文化語境中的，這樣，“商品化、技術進步——農業(yè)結構轉型和生產關系轉型”這個過程因為加入了國家干預及其權力結構這個中介變量而具有了多種變遷的路徑和具體形態(tài)。所以要結合具體的經驗過程來分析農政變遷過程。這些研究路徑幾乎無一例外地認為，要將地方層次上的農業(yè)轉型的經驗過程和宏觀層次上的政治-經濟系統(tǒng)關聯(lián)起來，關聯(lián)這二者的核心要素是不同層次上的權力結構，進而國家權力和地方精英在推動農業(yè)轉型與農民分化過程中發(fā)揮著幾乎是決定性的作用，進而農業(yè)政策及其執(zhí)行的具體形態(tài)總是受到密切關注。

比如，哈特等人結合東南亞四國在綠色革命期間的農業(yè)轉型的經驗，認為，從純粹的技術進步和商品化角度來分析農民分化和農業(yè)轉型的過程是不夠的，更為重要的是，應該將國家到地方的權力結構納入到分析框架中，因為技術進步以及商品化過程的推進，實際上是被國家干預和權力結構所推動的，不同層次的權力結構，因為作用于技術進步和商品化推進的具體過程和具體形態(tài)，影響了農業(yè)轉型過程中利益結構的重新調整，進而也會影響技術進步、商品化過程中農業(yè)轉型以及農民分化的具體形態(tài)（Hart、white,1989）。

哈特的解釋路徑可以被歸納為代理人邏輯（Jonathan, 2007）。其中的內在機制就是，這些東南亞國家在綠色革命期間，國家為了追求在農業(yè)部門內外、復雜的、經常是存在相互矛盾的利益（比如技術進步、糧食產量增加、維持糧食低價格、保護城市消費者的利益）等等，需要在農村尋找實現(xiàn)國家意志的代理人，一方面通過這些代理人實現(xiàn)國家的農業(yè)改造計劃，另一方面也需要同時控制鄉(xiāng)村社會秩序。進而，農村地方精英比如大地主、農場主成為國家實施農業(yè)改造計劃的代理人，國家對這些地方精英進行農業(yè)補貼來調動這些代理人的積極性，進而農村地方層次上的地方精英成為綠色革命過程中的直接受益者而與國家一拍即合。國家對農村精英階層的這樣一種補貼，改變了農業(yè)的階層結構和生產關系，推動了農民的無產化，以及農村的貧富分化�？梢哉f，國家對這些農村強勢群體的補貼是推動這些國家農業(yè)轉型的決定性的力量，這不僅影響了這些強勢群體的汲取與積累的形式，而且所產生的緊張和矛盾構成農業(yè)轉型和農村社會分化的源泉。

目前關于中國農業(yè)的資本主義轉型的研究剛剛啟動（Zhang, 2008, 2013；Chen, 2013），并已經有研究開始注意到國家干預在中國農業(yè)轉型過程中的作用。

在張謙(2013)的研究中涉及到農業(yè)轉型過程中地方的政治經濟因素，但是他將政府干預作為一種間接的影響機制，即不同的地方政府因為塑造了不同的市場結構類型，而使得生產者與市場進行連接時存在不同的權力結構，有些市場結構中，工商企業(yè)處于絕對主導地位，進而形成“公司 + 雇農”的農業(yè)結構；有些地方工商企業(yè)的市場壟斷地位較弱，往往需要支付一定的交易成本，其經營模式表現(xiàn)為“公司 + 基地 + 農戶”的訂單農業(yè)模式。此文在分析農業(yè)轉型的動力機制時，并沒有把國家干預納入分析的中心，即結合厚重的經驗全面展示不同層次的國家干預邏輯及其與農業(yè)轉型之間的內在關聯(lián)機制。

葉敬忠（Ye, 2014）、陳義媛（2013）、孫新華（2014）等學者系統(tǒng)總結過在宏觀的國家政策層面，包括糧食安全政策，土地流轉政策等政策對家庭農場興起、龍頭企業(yè)等工商資本下鄉(xiāng)的推動作用。另外，還有一些學者已經指出國家干預在推動農業(yè)轉型過程中的作用，比如中央農村工作領導小組辦公室農村副組長趙陽指出，“近兩三年土地流轉加速的主要原因之一便是地方政府的行政推動”（趙陽，2011），也正是因為政府在十七屆三中全會之后對土地流轉的大力干預和對新型農業(yè)經營主體的大力扶持，中國土地流轉的規(guī)模從2008年以來急速擴大：2006年土地耕地流轉面積只占家庭承包耕地總面積的4.57%，這一比例到2008年為8.6%，2011年上升到17.8%，2013年6月上升到23.9%，2014年6月底，上升到28.8%（Zhang, 2013）。

綜上，已有開拓性研究主要從經驗事實層面揭示在國家干預下規(guī)模經營主體正在快速興起，至于國家干預是以何種形態(tài)、以怎樣的邏輯驅動農業(yè)轉型等重要問題，則有待進一步深化。本文試圖揭示其中的內在機制：中國加入WTO之后以及農業(yè)生產要素全面市場化之后，由于糧食安全依然是中國政府治國安邦的首要任務，在這樣的背景下，國家如何保證糧食安全等治理目標的實現(xiàn)呢？在農業(yè)稅費改革之前，國家依靠鄉(xiāng)村集體組織動員小規(guī)模散戶，而農業(yè)稅費改革之后，原來組織散戶的鄉(xiāng)村集體組織瓦解，農民大量外出務工經商。這時國家如何在農村找到執(zhí)行其農業(yè)政策進而實現(xiàn)政策目標的代理人是國家必須考慮的關鍵問題。本研究發(fā)現(xiàn)，通過土地流轉塑造大規(guī)模經營主體，比如家庭農場和農業(yè)工商企業(yè)，正是一個國家在農業(yè)領域重新尋找執(zhí)行農業(yè)政策代理人的過程，在小規(guī)模散戶與國家交易成本無限大的背景下，家庭農場和工商企業(yè)，正是順應了國家一系列有關農業(yè)現(xiàn)代化、糧食安全的政策執(zhí)行的需求，而順利地在國家和各級政府的扶持與推動下，成為與國家利益相一致的執(zhí)行國家農業(yè)政策的代理人,這個以新型農業(yè)經營主體形式出現(xiàn)的代理人群體的興起過程，正好就是中國的農業(yè)資本主義的轉型過程。

下面通過我們在湖南省平晚縣2013年-2014年長達8個月的田野調研所收集的資料進行詳細說明。本文的主要數據來源于這次調查過程中，和小農戶、種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)以及各級政府的訪談獲得。

二、國家干預農業(yè)的變遷：農業(yè)治理體系轉型

作為一個后發(fā)的發(fā)展中國家，國家對農業(yè)領域的干預從建國初期開始就一直存在，當前國家對農業(yè)領域的干預邏輯與農業(yè)稅費時代有何不同？為何當前的國家干預帶來了農業(yè)的資本主義轉型呢？這是回答國家干預與農業(yè)轉型之間關系的前提。下面我們通過引入“農業(yè)治理轉型”的概念進入分析。

（一）農業(yè)治理轉型的經驗內涵

農業(yè)是一個具有準公共品性質的部門，這種公共品性質，既包括糧食作為一種產品所具有的外部性，同時也包括糧食生產的過程中，單家獨戶不好辦和辦不好的事情需要以公共品的形式來解決的這樣一種外部性。進而農業(yè)治理，實際上就是國家通過制定政策和執(zhí)行政策對農業(yè)領域這樣兩重外部性進行治理，進而通過實行農業(yè)公共服務、農業(yè)補貼等手段保證國家糧食安全。

中國農業(yè)稅費改革前后，國家治理這樣兩種類型的農業(yè)外部性的邏輯發(fā)生巨變，從原來的汲取型的農業(yè)治理體系，轉變?yōu)榉床感偷霓r業(yè)治理體系。農業(yè)反哺是建立在中央財政集權的基礎之上的，大量的農業(yè)反哺資金如何進行有效分配呢？為了提高資金使用效率，國家對絕大部分財政資金的分配采取“項目化”的治理方式，進而中國農業(yè)治理體系的制度特征從原來的“集體制”向“項目制”過度，“農業(yè)的項目化治理”成為農業(yè)治理的新常態(tài)。

簡而言之，自農業(yè)稅費改革以來，中國的農業(yè)治理體系發(fā)生了從“汲取型”到“反哺型”，從“集體制”到“項目制”的轉變，與這樣一種轉變相伴隨的，還有政府與市場的邊界發(fā)生動態(tài)變化。本文將這些變化歸納為中國農業(yè)稅費改革以來的農業(yè)治理轉型。

（二）農業(yè)治理轉型的邏輯

大體而言，自農村改革以來，尤其是稅費改革以來的農業(yè)治理轉型包括以下三個層邏輯。

首先是組織費用邏輯。如果將農業(yè)治理體系的構成進行概括的話，那么這個體系應該是由“國家——基層——農民”組成的三位一體。在農業(yè)稅費時代，這個治理體系主要是由基層組織代替國家對農業(yè)進行治理，也就是說國家對農民的治理是一種間接治理，鄉(xiāng)村組織是農業(yè)治理的主體，農業(yè)治理的組織費用來源于農民，來源于鄉(xiāng)村組織向農民收取農業(yè)稅費，“三提五統(tǒng)”一方面即作為組織費用維系鄉(xiāng)村組織的運轉，另一方面農業(yè)稅則作為地方財政支撐縣級政府的運轉。這個時候，因為組織費用來源于農民，鄉(xiāng)村組織主要是為農民服務的組織。如果我們將“三提五統(tǒng)”以及農業(yè)稅費理解為基層政府以及鄉(xiāng)村組織治理農業(yè)的組織費用的話，那么正是通過這樣一種組織費用建立了鄉(xiāng)村組織與農民之間的制度性關聯(lián)，鄉(xiāng)村組織則利用這樣一種組織費用對農業(yè)進行“集體化”的治理。

農業(yè)稅費改革，徹底取消了原來用于治理農業(yè)的組織費用，農業(yè)治理的組織費用開始不再來自于農民，而是來自于國家，這導致了農業(yè)治理的財政基礎發(fā)生了革命性變化，進而導致整個農業(yè)治理體系發(fā)生變革。因為組織費用不再來源于農民，這就取消了鄉(xiāng)村組織與農民之間的制度性關聯(lián)。由于農業(yè)治理的組織費用來源于國家，從國家輸入到縣級政府，在這個過程中形成“以縣為主”的農業(yè)治理模式�？h級政府（具體的執(zhí)行機構主要是農業(yè)局）對項目資金按照�？顚Ｓ玫脑瓌t，在鄉(xiāng)村尋找能否與其合作完成項目任務的代理人。那么誰會成為地方政府運作農業(yè)項目的代理人呢？地方政府會選擇誰作為落實項目任務的代理人呢？就本研究將要分析的商品糧基地縣的糧食增產項目而言，下面的兩層機制分析表明，能協(xié)助地方政府完成項目任務、有效而低成本地與農業(yè)項目任務對接的只可能是大戶、合作社以及規(guī)模化的經營主體，而不是分散的小農戶。

其次是交易費用邏輯。農業(yè)稅費改革以及鄉(xiāng)村機構改革，導致原本能夠回應分散小農戶農業(yè)生產需求的鄉(xiāng)村組織的結構被破壞，治理功能弱化。賀雪峰認為，以“條條專政”為表現(xiàn)形式的財政專項資金和農業(yè)項目，難以和這樣一種分散的小農戶打交道，因為項目制強調條線的功能而弱化、解構“塊塊”的功能，這使得科層化的項目組織無法與分散小農戶對接，因為只有鄉(xiāng)村組織這樣的“塊塊”才能解決常規(guī)化的、彌散性的、不規(guī)則的小農生產需求，而“條條專政”無法解決這些問題；更無法解決交易過程中的釘子戶問題。在分配惠農資金方面也遵循同樣的道理，資源無法有效精準分配下去，如果要真正保證財政支農資金精準性話，那么也意味著一筆很高的交易費用，進而陷入政府與市場的雙重失靈，“與分散小農打交道的交易成本無限大”成為惠農財政資金分配的最大的制度性障礙。簡而言之，農業(yè)通過項目化的方式來進行治理之后，地方政府在農業(yè)項目與農業(yè)經營主體對接時面臨與分散小農戶打交道是交易成本無限大的問題。

表1：農業(yè)治理轉型的三大機制分析

最后是治理邊界邏輯。自分田到戶以來，農業(yè)改革可以被歸納為政府治理農業(yè)的邊界在逐步收縮，市場邊界在不斷擴張，農業(yè)稅費改革以后，這樣一種政府治理邊界的加快收縮，市場化改革的步伐加快，政府能夠直接干預的農業(yè)生產要素的領域越來越少。在這樣的背景下，由于保證國家糧食安全依然是國家必須保證的基本社會公共品，進而如何在讓市場機制配置農業(yè)要素的基本前提之下，將農業(yè)經濟主體的生產經營活動納入到政府的糧食生產規(guī)劃當中來，是一個關鍵的問題。在農業(yè)稅費改革之后，溝通政府與農業(yè)經濟主體之間的制度框架就是農業(yè)領域的“項目制”，由政府對農業(yè)經濟主體進行項目補貼，比如說本文所分析的雙季稻生產補貼，進而彌合政府意志與農業(yè)經濟主體追求經濟利潤的張力。

（三）農業(yè)治理轉型與農業(yè)結構變遷

如果和稅費改革以前以鄉(xiāng)村組織為主體的農業(yè)治理模式做一個比較的話，可能就會發(fā)現(xiàn)，當前中國的這種通過中央政府出財政專項資金，“以縣為主”（農業(yè)局作為其職能部門）的農業(yè)公共品供給、農產品產量控制、試圖制造大戶并與大戶對接的模式，不同于原來依靠鄉(xiāng)村組織與小農相對接的模式，原來的治理模式是強調鄉(xiāng)村組織的“綜合治理”，是一種嵌入鄉(xiāng)土社會與小農實際需求的治理模式；現(xiàn)在的農業(yè)治理模式，按照項目制的專業(yè)分工、�？顚Ｓ�、事本主義的邏輯，解決農業(yè)領域特定的具體事物，和“單位制”、“集體制”時代的農業(yè)治理體系相比，其治理模式蘊含了較強的現(xiàn)代農業(yè)治理的理念。本文把這樣一種從原來面向小農的、以鄉(xiāng)村組織為主體的農業(yè)治理模式轉變到現(xiàn)在“以縣為主”、財政來源于中央、以農業(yè)項目運作為主要形式的農業(yè)治理模式，概括為農業(yè)治理的現(xiàn)代轉型。

在這樣一種農業(yè)治理體系下，國家如何在農業(yè)領域尋找與其利益一致，并能有效接應其政策的代理人，成為新的農業(yè)治理體系下的關鍵問題。本文認為，以規(guī)�；癁橥怀鎏卣鞯募彝マr場、工商資本等新型農業(yè)經營主體是這一農業(yè)治理體系轉變過程中的理想代理人，即農業(yè)治理轉型需要與之相匹配的農業(yè)經營主體與之相適應，進而推動農業(yè)經營主體的轉型與農業(yè)的資本主義化。下面本文在梳理農業(yè)稅費改革以來國家層面的干預政策的基礎上，以湖南平晚縣——一個全國商品糧基地縣的地方經驗過程對這個命題進行闡釋。

三、國家層面的農業(yè)干預

農業(yè)稅費改革之后，國家層面的農業(yè)干預主要表現(xiàn)為以下兩個方面。

一是出臺了推動耕地流轉的政策。在農村勞動力大量外流，農業(yè)勞動力老齡化步伐加快的背景下，“誰來種田”成為一個中央決策的重要問題，這直接關系到國家的糧食安全和農業(yè)現(xiàn)代化。以十七屆三中全會為重要里程碑，農村耕地大規(guī)模流轉拉開序幕。國家通過鼓勵耕地流轉，主要是希望將耕地流轉到種糧大戶、工商企業(yè)、合作社，希望通過這些新型的、規(guī)模化的經營主體來遏制農地拋荒，解決“誰來種田”的問題，通過發(fā)展規(guī)模農業(yè)，推動農業(yè)現(xiàn)代化，專業(yè)化標準化，資本化。

二是出臺了扶持家庭農場、龍頭企業(yè)、合作社等規(guī)模經營主體的財政扶持政策。國家對農業(yè)領域加大財政轉移支付，大量的農業(yè)項目被輸送到農業(yè)領域，通過農業(yè)項目的實施，推動耕地流轉，扶持家庭農場的興起和工商資本下鄉(xiāng)。

農業(yè)稅費改革之后，大量農業(yè)反哺資金的分配采取“項目化”的運作方式，這成為國家干預農業(yè)的新常態(tài)，國家主要通過農業(yè)項目的安排和分配來體現(xiàn)和表達國家干預農業(yè)的意志。自農業(yè)稅費改革以來，中央財政轉移支付于農業(yè)領域的力度逐年增大，比如2014年國家向三農領域的投資高達1.4萬億，這1.4萬億中，絕大部分采取項目化的運作方式。從干預目標來看，這些農業(yè)項目可以大致分為三類。

第一種類型是保證國家糧食安全的，這些項目包括，比如新增糧食產能工程、超級產糧大縣獎補、產油大縣獎補、生豬生產大縣獎補、高產創(chuàng)建（這些可以用英文先翻譯，然后用中文的拼音補充）等項目類型。為了保證中國的糧食安全，中國政府對這些領域的投資額度非常巨大。以產糧大縣獎補項目為例，國家對全國800多個產糧大縣進行財政轉移支付，并重獎糧食產量、播種面積、商品糧供應量的前面200個超級產糧大縣，自2005年國家出臺產糧大縣獎勵政策至2013年，中央財政累計撥付獎勵資金1589.2億元。

下文我們將會以糧食安全項目為例，分析國家干預在基層政府的實踐，圖1和圖2分別顯示的是2009年—2013年國家財政部對全國超級產量大縣的年度獎補資金和獎補項目投資的縣。

第二種類型是致力于推動農業(yè)現(xiàn)代化、產業(yè)化的項目。這些項目，比如現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)項目、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園區(qū)項目、農業(yè)科技示范園項目，主要著眼于推動農業(yè)現(xiàn)代化、轉變農業(yè)發(fā)展方式、增強農業(yè)產業(yè)化等，和第一種類型的項目一樣，一般是投資于產糧大縣等等，一般投資額度巨大。

第三種類型可以看是作為上述兩類項目做配套投資的，一般指向的問題比較具體，為解決糧食安全、推動農業(yè)現(xiàn)代化和產業(yè)化做配套和鋪墊的，比如國土綜合整治項目、農業(yè)綜合開發(fā)項目、小型農田水利項目、農機補貼項目、農技推廣項目等等，這種類型的項目主要是解決生產環(huán)節(jié)單家獨戶不好辦和辦不好的田間公共工程等公共品的供給問題。因為這些項目，與前面兩種類型的項目相比，投資量相對較小，在地方的項目實踐中，往往被縣政府整合進入前面兩種大型項目中，前面兩種項目經常被地方政府看作是地方的戰(zhàn)略性項目，以此為核心，通過配套第三種類型的專門性項目而搭建農業(yè)項目平臺。

國家以農業(yè)項目的形式，出臺財政扶持政策扶持家庭農場和工商資本的原因，除了“誰來種田”這樣的問題之外，還有一個重要的原因，即與農業(yè)投資有關系。長期以來，中國國家財政對農業(yè)的投資不足，中國幅員遼闊，農業(yè)是一個龐大的產業(yè)部門，要解決農業(yè)領域的投資問題，不可能全部依靠中央政府的公共財政來解決。所以，當前中國政府在農業(yè)領域推行項目制，其核心機制在于，中央用農業(yè)項目扶持的手段來調動地方政府和工商資本（主要是地方龍頭企業(yè)）進行配套投資。

以下文我們將會重點介紹的農業(yè)產業(yè)化項目為例，中央財政投資1000萬，中央、地方政府、工商企業(yè)等社會資本的配套比例為1:2:3，也就是說中央試圖通過1000萬的項目投資，來推動地方政府和工商企業(yè)5000萬的配套資金投向農業(yè)領域，即實現(xiàn)“四兩撥千斤”的效果。地方政府的配套主要以財政配套和項目配套的形式因應項目制的制度邏輯，而工商資本的配套則構成項目運作的主力，龍頭企業(yè)一般以項目業(yè)主的形式參與農業(yè)項目運作。

農業(yè)項目的運作過程構成國家干預農業(yè)的宏觀政策的主要方面。那么，這些農業(yè)項目被發(fā)包到鄉(xiāng)村基層社會，會對農業(yè)轉型產生怎樣的影響呢？農業(yè)項目在縣、鄉(xiāng)、村這三級政府那里是如何被得到執(zhí)行的？縣鄉(xiāng)村三級政府通過農業(yè)項目對農業(yè)領域進行干預的特征是怎樣的？

下面，我們以農業(yè)項目在縣鄉(xiāng)村這基層社會的運作為分析對象，分析基層政府的干預對農業(yè)轉型的影響。我們的基本結論是，農業(yè)項目在基層社會的實踐，基層政府通過農業(yè)項目來干預農業(yè)生產，直接推動了家庭農場的興起和龍頭企業(yè)下鄉(xiāng)。如果說，中央層面的干預是推動農業(yè)轉型的初始動力的話，那么直接推動家庭農場的興起和工商資本的下鄉(xiāng)，是在縣鄉(xiāng)村這三級基層政府。即基層政府的干預是推動農業(yè)轉型的直接動力。

四、地方經驗：湖南平晚縣的農業(yè)轉型

（一）地方情況簡介

湖南省平晚縣是中國中部地區(qū)一個比較典型的農業(yè)縣。全境總面積383.8萬畝。本縣地處中亞熱帶季風濕潤氣候區(qū)，四季分明。平晚縣地處五嶺上升和洞庭湖下陷的過渡地帶，即“平晚盆地”北沿�？h內中部丘陵起伏，小塊平原數量星羅棋布。全縣地貌可分為山地、丘陵、平原、盆地四種類型。平晚縣是一個農業(yè)大縣，2011年，全縣耕地面積104.5萬畝，其中水田90.1萬畝，旱地14.4萬畝。農作物播種總面積257.88萬畝，其中糧食播種面積152.1萬畝，冬種油菜71.5萬畝，棉花11萬畝，蔬菜播種面積12.5萬畝。

2009年之前，本地基本上都是小農戶進行糧食生產，很少有種糧大戶，2008年全縣最大的一個種糧大戶是湖鎮(zhèn)的王長元，政府鼓勵他種了40多畝單季稻。本地在2003年農業(yè)稅費改革之前，雙季稻種植還很普遍，農業(yè)稅費改革以后，農業(yè)勞動力加速外流，種植雙季稻日益不劃算，所以到2009年左右的時候，全縣的的農民絕大部分都像王長元那樣種植單季稻�？梢哉f，2008年可以成為我們分析平晚縣農業(yè)結構轉型的一個起點，因為那個時候還是以小規(guī)模農戶為絕對主體的經營結構模式。故事從2009年開始發(fā)生變化。

（二）糧食安全項目與家庭農場的興起

平晚縣是中國南方水稻種植區(qū)的商品糧基地縣，全國產糧大縣，是保證中國糧食安全的重鎮(zhèn)。在工業(yè)化時代，在糧食生產越來越成為地方政府財政負擔的情況下，從2005年農業(yè)稅費改革取消農業(yè)稅費開始，國家為了繼續(xù)保證糧食產量不斷增加，不斷加大對平晚縣的財政扶持力度，進而調動地方政府生產糧食的積極性。國家對平晚縣的這些財政扶持，蘊含著國家增加糧食產量、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)等意圖。國家的這樣一種意志在農業(yè)稅費改革之后，主要是通過項目制來實現(xiàn)的，很多中國的學者的研究也發(fā)現(xiàn)，項目制是一種用于體現(xiàn)中央部門意志的制度模式（渠敬東，2013）。

產糧大縣項目的運作。自2009年以來，在平晚縣所有的中央財政轉移專項資金或項目資金當中，產糧大縣專項資金的數量一直是最高的，因而成為平晚縣農業(yè)治理的重點，也是爭資跑項的重點。以2009年為例，共引進項目資金 4500多萬元。其中糧食生產先進縣爭取獎勵資金3000多萬元。正因為如此，爭取全國糧食生產先進縣的獎勵，歷年來都是平晚縣治理農業(yè)的重頭戲，因而也可以成為我們分析政府治理農業(yè)的重點。

要爭取產糧大縣的獎勵資金，就必須在糧食播種面積上下功夫，因為只有播種面積上去了，商品糧的總量和糧食生產的總量才會上去，這成為縣級政府大力發(fā)展和推廣雙季稻工作的根本動力。推廣雙季稻，是提高地方政府入圍下一年的全國糧食生產先進縣的核心競爭力�，F(xiàn)在的問題是，如何把縣級政府發(fā)展雙季稻，爭取產糧大縣獎勵資金的動員和治理過程刻畫出來，以及這個過程所呈現(xiàn)出來的農業(yè)項目的運作模式和邏輯，就成為我們理解問題的基礎。

在產量大縣獎補項目中，中央和平晚縣政府的關系是，中央通過項目發(fā)包的方式，將項目資金發(fā)包給平晚縣政府，同時對平晚縣政府完成項目任務的具體情況、糧食生產的績效進行考核驗收。從2009年開始，農業(yè)部和湖南省政府開始加大對產糧大縣的考核力度了，不但要求地方政府匯報糧食增產的績效，而且中央和省級農業(yè)部門還要對雙季稻生產的現(xiàn)場進行考核。每年在早稻插秧之后，以及晚稻插秧之后，農業(yè)部和省農業(yè)廳的官員就會在平晚縣委書記、農業(yè)局長等領導的陪同下，開著公車在全縣檢查雙季稻播種情況。平晚縣政府為了能夠應對上級領導的檢查，保證完成考核能夠順利過關，就必須盡可能多地種植雙季稻。

而究竟是種單季稻還是種雙季稻，是農民的生產決策的事情，農民是按照經濟效益的比較來決定究竟是種單季稻還是種雙季稻。所以政府的糧食項目實施涉及到如何與作為糧食生產主體的農民進行互動的問題。那么地方政府會選擇誰來種雙季稻呢？這是一個委托-代理的問題，即政府需要通過與糧食生產主體建立一個有關糧食生產的合約，政府對糧食生產主體進行一定的項目補貼，進而將農民的生產決策納入到政府的項目實施規(guī)劃中來。那么政府會選擇哪些農民來作為執(zhí)行項目任務的代理人呢？

1.政府與市場邊界變化，政府要糧與農民要錢的矛盾

在政府與市場的邊界發(fā)生動態(tài)變化之后，農業(yè)生產的絕大部分生產要素按照市場來進行配置，因而決定農民的糧食生產行為是否盈利的不再是政府，而是市場，政府無法通過計劃指令直接干預農民的生產行為。比如說政府現(xiàn)在希望農民種雙季稻，但是生產雙季稻的農資價格、糧食價格、勞動力價格等等這些縣級政府都無法控制。平晚縣政府在2009年的時候，也拿“國家糧食安全”等這樣的意識形態(tài)話語來和農民做思想工作，但是農民作為一個獨立的經濟主體，他們現(xiàn)在有權按照自己的要求安排耕作制度，他們會選擇種植更為劃算的單季稻。

拙文曾經從成本收益的角度指出，自2000年以后，在中國南方水稻種植區(qū)，種植雙季稻，對于農民而言是一件不劃算的事情，正因為如此，本地的散戶普遍不愿意種植雙季稻，這與政府要完成強調種雙季稻的“政治任務”之間存在尖銳沖突。地方政府發(fā)現(xiàn)散戶模式無法有效運作之后，在政策設計過程中開始拋棄散戶，而注重發(fā)展大戶和引進工商企業(yè)下鄉(xiāng)種田了，一方面，通過行政的方式強制性地推動在政府的雙季稻規(guī)劃區(qū)內的耕地流轉，將耕地流轉到種糧大戶和工商企業(yè)的手上；另一方面，從項目資金中安排一部分財政資金出來，給幫助政府種植雙季稻面積在50畝以上的大戶和工商企業(yè)進行150元/畝的補貼，另外還進行集中育秧補貼、以及農業(yè)保險補貼。

大戶種植雙季稻的特點，概括起來有以下兩方面，一方面可以保障糧食產量比散戶種植一季稻要高；另一方面，大戶的面積比較大之后，盡管單位面積上的平均畝產量沒有散戶高，但是總體的純收益要遠遠高于散戶。正是規(guī)模效應，使得大戶種植雙季稻有利可圖（黃宗智、龔為綱、高原，2014；龔為綱，2015）

所以，地方政府從糧食增產、增加復種指數的角度認為：單家獨戶的單干式已經嚴重制約當前糧食生產發(fā)展，種植業(yè)轉型勢在必行。扶持和培育耕種水田50畝以上和早、晚兩季共種糧100畝以上大戶是適合本地種植業(yè)轉型的理想選擇，也是當前糧食生產穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要。該縣從2012年開始出臺，對于符合條件的種糧50畝以上的規(guī)模種糧戶種植雙季稻補助150—200元/畝。這樣地方政府實現(xiàn)了發(fā)展雙季稻的目的，而種植大戶也能通過大面積經營的方式獲取利益，這樣政府的意愿和大戶的盈利兩者一拍即合，目前這些大戶已經是平晚縣發(fā)展雙季稻生產的主力軍。

2.交易成本邏輯：大戶是落實糧食項目的理想代理人

上文從農業(yè)生產要素的全面市場化、經濟效益的角度分析地方政府扶持種糧大戶、拋棄散戶的邏輯。除此之外，政府扶持大戶的另外一個非常重要的原因在于交易成本問題。上面的分析指出，政府必須給種植雙季稻的主體進行補貼，進而農民“幫助”政府種植雙季稻，地方政府和農民之間存在這樣一個“交易”。

散戶是高度分散和分化的，因為散戶數量眾多，沒有辦法與政府整齊劃一的項目任務相對接，交易成本大，治理成本高，而規(guī)模經營的大戶和工商資本則可以導致交易對象大幅度減少，降低交易成本。所以，縣鄉(xiāng)村三級干部對于制造大戶的積極性背后，存在的一個關鍵問題就是政府面對數量眾多而且分散的農戶時，因為交易成本過高而導致的政府失靈，產生這一問題的根源是項目在鄉(xiāng)村運作的過程中無法與分散的小農戶對接。“制造大戶”降低交易費用的機制主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一層機制就是通過政府干預把散戶的土地流轉給大戶之后，地方政府運作項目時打交道的對象大規(guī)模減少，進而導致項目示范區(qū)內各個農戶的雙季稻面積的測量、生產過程的監(jiān)控、生產進度的統(tǒng)一協(xié)調、耕作方式的統(tǒng)一、項目資金的撥付等等治理成本都大幅度降低。交易對象的減少，通過表2可以清晰地呈現(xiàn)這一問題。表2最有趣的的地方在于：為什么“制造大戶”可以降低治理成本，即降低與散戶的交易費用。

從全縣的角度來講，在所列舉的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)當中，大戶流轉的耕地為12098畝，涉及到的農戶數量為3135戶，這3135戶的耕地流轉給66個大戶耕作，很顯然，這中間是交易對象的巨減�？h農業(yè)局的技術服務隊如果要與這3135個散戶打交道的話，幾乎是不可能的，但是如果將這3135個農戶的耕地通過土地流轉，轉化成為66個種糧大戶，那么農業(yè)局與這66個大戶進行對接則游刃有余。

而且大戶耕作，有利于大戶步調與政府保持一致，整齊規(guī)劃，有利于地方政府按照項目考核的要求、在項目資金的約束下“保質”、按時應對項目考核驗收。

第二層機制就是因為將耕地流轉給了大戶，那么在與散戶打交道的過程中所可能遇到的“釘子戶”的機會幾乎為0.當政府面臨數量眾多的散戶的時候，出現(xiàn)“不配合的釘子戶”的機會是很大的，釘子戶的一個特征就是抓住政府在推行項目示范片過程中的弱點進行要價，獅子大開口，并引起其他散戶“效尤”，進而大大提升項目的實施成本。將耕地流轉給散戶之后，發(fā)生這些事情的概率幾乎為0，政府與大戶的對接，談判的成本很低。

同時散戶存在嚴重分化，家計模式多元，往往與政府的政策目標難以形成一致，有些散戶對政府的扶持，因為面積小，而對政策的補貼不敏感（比如說種一畝雙季稻補貼150元，或者購買100元的種植業(yè)保險返回20%等等），但是大戶因為面積大，對單位面積上利益流量的小幅度增加，都極為敏感，并具有積極性。

（三）農業(yè)產業(yè)化項目的運作與工商資本下鄉(xiāng)

在文章的開始，介紹國家層面扶持龍頭企業(yè)的干預政策的時候，我們已經介紹過，國家為了通過農業(yè)項目引導社會資本投資農業(yè)領域，進而出臺了大量扶持龍頭企業(yè)的財政扶持政策。現(xiàn)在的問題是，基層政府為什么有動力扶持龍頭企業(yè)？他們采取了怎樣的干預措施來扶持龍頭企業(yè)？這和龍頭企業(yè)流轉耕地、進入農業(yè)生產環(huán)節(jié)，及其資本積累之間是什么關系？下面我們以平晚縣對龍頭企業(yè)的扶持政策和農業(yè)產業(yè)化項目的實踐為例，對此問題進行說明。

縣級政府扶持龍頭企業(yè)的原因主要有以下兩方面。一是這與政績考核有關系，縣級政府希望招商引資，推動地方經濟增長，國內生產總值（GDP）在中國一直作為政績考核的重要指標。扶持龍頭企業(yè)，實際上就是招商引資的主要方面。

二是和農業(yè)項目本身的制度邏輯有關系。來自中央政府的農業(yè)項目資金，對于地方政府而言，是一種推動地方經濟發(fā)展的重要經濟資源，是國家向地方的一種財政轉移支付，有利于地方經濟增長。所以縣級政府都有很強的積極性去爭取中央財政項目。但是問題在于，正如前文所介紹的那樣，縣級政府爭取中央的財政項目，既需要縣級政府進行財政配套投資，還要有社會資本投資，因為國家的農業(yè)項目的一個重要目的原本就是引導社會資本投資農業(yè)領域。所以，縣級政府爭取中央農業(yè)項目的過程中，總是需要取得地方龍頭企業(yè)的合作投資。這樣才能爭取來自中央的農業(yè)項目。這是縣級政府之所以要和龍頭企業(yè)合作，并扶持龍頭企業(yè)的重要原因。

現(xiàn)在的問題是，縣級政府如何扶持農業(yè)領域的龍頭企業(yè)呢?除了在稅收、信貸方面對龍頭企業(yè)進行支持之外，一個重要的方面，就是將本地的耕地流轉給龍頭企業(yè)作為生產加工的基地。所以，通過政府的行政手段推動耕地流轉，成為縣級政府扶持龍頭企業(yè)的一個重要方面。下面以農業(yè)產業(yè)化項目為例進行說明。

當前中國政府對農業(yè)領域進行大規(guī)模投資，一個重要目的就是轉變農業(yè)發(fā)展方式，推動農業(yè)的產業(yè)化經營，進而提高農業(yè)的市場競爭力。以2014年正在強力推行的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園項目為例，該項目以省份為競爭范圍，對于勝出的縣級產業(yè)園區(qū)，中央財政對每個產業(yè)園扶持項目資金1000萬，僅僅湖南省2014年就要扶持1000個現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園，中央財政的這1000萬主要用于水利基礎設施建設和新技術推廣，而建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園則是一個系統(tǒng)工程，生產環(huán)節(jié)的公共品投資涉及到農田機耕道建設、水利建設、農業(yè)技術推廣、高產優(yōu)質農產品的引進等等；在加工環(huán)節(jié)則涉及到工商企業(yè)在加工領域的投資、生產加工線的建設、倉儲建設等等。生產環(huán)節(jié)的公共品投資主要由中央涉農項目以及地方財政配套和項目配套完成，而生產加工、農產品存儲等則由企業(yè)配套投資完成。

所以，農業(yè)產業(yè)化項目的一個重要制度邏輯在于，通過中央財政的項目投資，來推動地方和工商資本配套投資進入農業(yè)領域，即通過中央財政來引導社會資本進入農業(yè)領域。這個制度邏輯中蘊含著農業(yè)產業(yè)化的邏輯，并將國家對基礎設施的投資和工商企業(yè)“生產加工線”的投資對接起來，中央財政投資完善基礎設施，工商資本負責生產加工領域的投資。

問題在于，工商資本為什么有積極性進行配套投資呢？很顯然，動員他們進行投資的一個前提就是，他們的配套投資能夠為資本產生收益。那么，這個項目的實施過程中，工商資本的利益如何與項目的運作實現(xiàn)利益關聯(lián)呢？平晚縣地方政府的普遍做法就是，將項目區(qū)的耕地從農民手上流轉出來，將項目區(qū)打造成為工商資本的生產基地，在生產基地上，建立“龍頭企業(yè)+基地+代管戶或則雇農”的經營模式，項目區(qū)通過公共財政投資形成的高產糧田并實行新品種優(yōu)質稻推廣，由納入到公司產業(yè)鏈條中的大戶來耕作。

為什么要進行耕地流轉呢？為什么要建立企業(yè)的生產基地呢？因為如果是具有自主性、獨立性經營的分散的小農戶，那么就無法與意欲進行產業(yè)整合的工商資本之間建立交易關系，因為在這些生產基地推行農業(yè)產業(yè)化項目計劃，農戶可以根據市場行情來銷售優(yōu)質稻，不一定非要將優(yōu)質稻賣給進行了配套投資的工商企業(yè)，農民的行動邏輯往往是，合同價格低于市場價的時候，要賣給市場；合同價高于市場價時則賣給工商企業(yè)，這個時候這些工商企業(yè)沒有辦法與分散的小農戶之間形成穩(wěn)定的合約。

進而地方政府為了保證工商企業(yè)進行配套投資時能夠得到預期收益，為了調動工商企業(yè)進行配套投資的積極性，一個前提條件就是通過行政手段將項目區(qū)的耕地流轉出來，流轉給工商企業(yè)作為生產基地，或者流轉給愿意與工商企業(yè)合作的種糧大戶，種糧大戶與工商企業(yè)對接，交易成本相對要低。這就是為什么產業(yè)化項目落地時，在案例縣項目區(qū)的耕地進一步被地方政府流轉出來的原因。

以平晚縣的西渡鎮(zhèn)和臺源鎮(zhèn)為例，表3顯示，2009年—2012年間，平晚縣政府為實施糧食安全項目，已經流轉了5500畝耕地，在這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)推動耕地流轉，形成了很多種糧大戶。

但是從2013年開始，在產糧大縣項目的基礎上，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步通過行政力量推動耕地流轉，在項目區(qū)的13個村莊，項目計劃從2014年—2016年間進一步流轉7167畝耕地。

因為產業(yè)化項目實施過程中存在的一個重大問題，就是項目投資的基礎設施如何和企業(yè)的投資相對接的問題：企業(yè)投資的一個前提，就是項目投資能為企業(yè)收益增加創(chuàng)造條件；那么如何才能實現(xiàn)這樣一種對接呢？企業(yè)和分散的小農戶無法有效建立這樣一種對接。主要的辦法就是，一方面，將項目建設區(qū)的耕地流轉出來，作為企業(yè)的生產基地，在基地上實行“公司 + 基地 + 農戶”的模式，將農戶的生產經營活動高度嵌入到企業(yè)的控制之下；另一方面，是生產基地進行耕地流轉，耕地流轉給大戶，建立大戶與企業(yè)進行對接的模式。

所以我們看到，在農業(yè)產業(yè)園項目的實施基地，西渡和臺源13村的耕地加速流轉。這是從項目制制度邏輯中推導出來的“公司 + 項目基地 + 農戶”的邏輯，以及公司+大戶的邏輯。之所以這樣，一個重要的原因是工商資本進行了配套的投資，這些配套的投資要和項目的基礎設施投資所產生的效益相對接。企業(yè)主要投資生產加工環(huán)節(jié)，而政府財政投資主要強化基礎設施，要保證企業(yè)在上游的投資和項目在下游的投資相對接，就必須使得公共財政對基礎設施的投資要推動規(guī)�；�經營，形成公司的生產基地，將這些公共財政投資所產生的生產效益納入到工商資本的產業(yè)整合過程中，當分散的小農戶無法被整合進入工商資本的產業(yè)鏈條中的時候，一個唯獨的辦法就是進行耕地流轉，建立工商資本的生產基地，或者通過耕地流轉形成大戶與工商資本進行對接。

總而言之，農業(yè)產業(yè)化項目的制度邏輯，就是通過工商資本參與配套投資，形成“產、供、銷、貿、工、農”一體化的產業(yè)化模式，所以，實際上就是將分散的小規(guī)模經營通過產業(yè)化項目，整合進入工商資本的生產鏈條之中。進而在這樣一個過程中推動了農業(yè)生產關系的變遷。簡而言之，產業(yè)整合的邏輯，耕地流轉的邏輯，大戶的形成邏輯，農業(yè)結構的變遷邏輯，都可以從農業(yè)產業(yè)化項目的制度邏輯中推導出來。這就是農業(yè)的項目化治理和農業(yè)轉型之間的另一層邏輯關系。

1.政府扶持與龍頭企業(yè)的資本積累

在平晚縣，自2009年以來，承包農業(yè)項目的一個重要主體，是當地的一個農業(yè)企業(yè)——安農公司，該企業(yè)原來是一個農資經銷企業(yè)，從2009年以來通過改組，開始大量涉足該縣農業(yè)項目的運作。從2009年開始，在政府的支持下，在全縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉耕地，2013年的時候，在全縣已經流轉了水田大致是3萬畝左右。如果沒有縣鄉(xiāng)兩級政府的大力推動，安農公司根本就流轉不到耕地，農民不會把耕地流轉給安農公司。一是農民不信任外來人，二是他們擔心安農公司把耕地種壞了。而安農公司也不能強制性流轉農民的耕地。

安農公司流轉了這些耕地之后，建立公司的生產基地，在生產基地上實行“公司+基地+雇農”的辦法，這些雇農一般是安農公司從外村請的代管戶，公司給代管戶提供“套餐服務”，包括提供農藥、種子、化肥、機耕、機插、機收等農資供應和機械服務，雇農主要負責除草、看水以及田間管理，稻谷收割之后，直接運往公司，公司按照稻谷的價格，扣除套餐價格，給代管戶支付費用。我們的調研結果顯示，公司從產前的農資供應、產中的機械服務、產后的稻谷價格中賺取利潤，這是安農公司從生產環(huán)節(jié)中獲得利潤的方式。

實際上，從農業(yè)生產環(huán)節(jié)獲取利潤并不是安農公司進行資本積累的主要來源，安農公司資本積累的主要來源是政府的各種農業(yè)項目扶持。最近幾年公司承包的項目越來越大，在這個項目承包與實施的過程中，資本迅速擴張，延伸到糧油生產、加工、流通、農資生產與經銷等等各環(huán)節(jié)。目前，平晚縣的農業(yè)生產，已經在該公司的大力推動下，走向以龍頭企業(yè)為主導的產業(yè)整合。根據筆者的觀察，這樣的情況，在整合湖南省都已經非常普遍。

四、農業(yè)結構轉型與農民分化

在平晚縣政府的行政推動下，該縣自2009年以來土地流轉全面加速，規(guī)模化的家庭農場不斷涌現(xiàn)，而工商資本席卷的耕地規(guī)模越來越大。根據官方的統(tǒng)計數據，截止到2013年,全縣90萬畝耕地當中，耕地流轉面積為50.32萬畝，占耕地總面積56.1%；農村土地流轉中，耕地轉包面積為27.16萬畝，占耕地流轉面積的54%；轉讓面積為3.44萬畝，占耕地流轉面積的7%；互換面積為0.89萬畝，占流轉面積的1.8%；入股面積為3.5萬畝，占耕地面積的7%；出租面積為14.42萬畝，占耕地面積的28.7%；其它為0.91萬畝，占1.5%。

政府通過行政手段推動的耕地流轉，其主要去向除了安農公司這樣的工商企業(yè)之外，另外還有兩個重要去向：一是流向種糧大戶，2013年累計流轉面積為32.08萬畝，占流轉總面積64%，二是流向專業(yè)合作社，2013年累計流轉面積為13.28萬畝，占26%。目前全縣50畝以下的小規(guī)模經營戶11043戶，50至100畝的業(yè)主有288個，100-500畝的190戶，500畝以上的55戶，其中湖南安農農業(yè)科技有限公司總流轉面積為35500畝，富農優(yōu)質稻合作社5500畝。

政府干預與農業(yè)項目補貼的中農瓦解效應。政府通過行政手段推動耕地流轉的直接結果就是本地土地流轉租金水平的上漲；政府針對大戶和企業(yè)的補貼則增加了它們的競爭力，推動大戶和工商企業(yè)流轉小農戶的耕地。那些沒有得到補貼的中農和散戶，要么沒有實力支付租金，要么出租金的話，也極大地削弱了其利潤空間而遭遇困境。這樣因為項目補貼，增加了大戶和資本的競爭力，使耕地地傾向于集中，那些沒有競爭優(yōu)勢的中農和散戶被大戶與資本吞并和瓦解。這個過程表現(xiàn)為：原來很多不需要地租的親戚、朋友之間的自發(fā)性的耕地流轉模式被打破，因為那些外出務工的農戶自己不能種田，平時把田流轉給親戚朋友種，只要是為了田不拋荒，糧食直補歸田主，而田則交給種田戶耕作，一般不要租金，或者說只需要給田主繳納稅費等等。這樣一種耕地流轉模式，往往是按照血緣、人情關系等來進行流轉，耕地流轉具有很強的嵌入性。但是現(xiàn)在大戶和企業(yè)在政府補貼的支持下而愿意出高租金來流轉耕地，那么那些外出務工或者不方便耕作的農戶，更愿意將耕地有償性地流轉給大戶，這樣原來自發(fā)性的耕地流轉模式被打破。那些原來通過親友之間自發(fā)的耕地流轉方式而形成的中等規(guī)模經營農戶，因為不愿意支付租金而難以流轉到耕地，面臨瓦解；或者如果不愿意繳械投降的話，就需要像安農公司和大戶那樣支付地租，而收益率下降。

簡而言之：因為在產糧大縣項目下的雙季稻生產示范片區(qū)內，對大戶和企業(yè)進行項目補貼，增強了大戶和企業(yè)的競爭力，迅速地打破了原來無租金的親戚朋友之間的“代種模式”和中農模式，耕地從不愿意支付租金的中農手上向愿意支付租金的大戶和企業(yè)集中（是因為得到了政府的項目補貼，項目補貼大致可以沖抵租金），那些原來依靠無償的方式流轉親戚朋友耕地的中農的生機模式瓦解。而大戶和企業(yè)則在這個過程中增強了其競爭性和擴張性，加快了資本積累。

五、總結與討論

通過上文的案例分析，我們可以得出以下幾個基本結論。

第一，中國農業(yè)稅費改革之后，國家對農業(yè)的干預在宏觀上表現(xiàn)為國家制定一系列有利于種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)的農業(yè)政策，這些農業(yè)政策的意志通過各種類型的農業(yè)項目來表達和實現(xiàn)，各級政府通過農業(yè)項目對種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)進行扶持；而在微觀的地方干預的實踐過程中，農業(yè)項目落地往往與縣鄉(xiāng)兩級政府所推動的耕地流轉結合起來。種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)只有依靠政府的力量，將耕地從分散的小農戶手中流轉出來，通過政府大量的項目扶持來進行積累，才有可能發(fā)展壯大。所以，在當前的農業(yè)轉型過程中，國家干預集中地表現(xiàn)為農業(yè)項目的實踐過程和地方政府所推動的耕地流轉過程。

本文試圖通過對這兩個層面的國家干預過程的理解，去分析資本主義化的經營主體——即種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)的產生、興起，及其資本積累的邏輯。正是在國家干預的大力推動下，目前中國農業(yè)轉型趨勢表現(xiàn)出以下兩個鮮明特征：一是形成以規(guī)模經營主體為主力的農業(yè)經營體系，二是工商資本下鄉(xiāng)，并形成以龍頭企業(yè)等工商資本為主導的農業(yè)產業(yè)整合。本文分別以糧食安全項目、農業(yè)產業(yè)化項目對這兩個趨勢出現(xiàn)的制度邏輯進行分析。從上述案例縣兩個個農業(yè)轉型的特征可以看出，該縣農業(yè)正在快速趨向資本主義化。

第二，國家干預與新興農業(yè)經營主體的興起之間的相關的具體邏輯可以概括為農業(yè)政策執(zhí)行的代理人邏輯。上文的案例分析表明，地方政府通過國家的糧食項目來干預糧食生產是通過在農業(yè)生產活動中選擇代理人來實現(xiàn)的，通過在農村選擇能否接應國家糧食生產目標的代理人，來實現(xiàn)國家在農業(yè)部門的利益與目標。而調動這些代理人的積極性是通過對他們進行農業(yè)補貼和項目扶持。在農村以散戶為絕對多數的時候，地方政府以行政的手段推動耕地向大戶、工商企業(yè)和合作社流轉，進行制造大戶作為代理人來完成地方政府的雙季稻生產項目。這樣一種政府干預的形式導致的后果就是在農業(yè)轉型的過程中，農業(yè)部門的利益被作為國家代理人的地方精英所攫取，這些地方精英以大戶的形式出現(xiàn)，或者是進入農業(yè)部門的地方工商企業(yè)。而普通的小農戶則成為這個利益重新調整過程中的犧牲者和利益受損者。

第三，代理人邏輯的出現(xiàn)和農業(yè)稅費改革以來農業(yè)治理轉型的宏觀語境有關系。本文將宏觀層次上的、與農政變遷相關的政治-經濟系統(tǒng)性因素歸納為農業(yè)治理轉型，這個農業(yè)治理轉型過程所蘊含的三層機制，構成我們理解地方層次上的農業(yè)結構調整的解釋變量。

組織費用機制使得地方政府不愿意扶持小農戶，而是重新尋找代理人以低成本的方式完成項目任務。組織費用機制是說，農業(yè)治理的組織費用——維系農業(yè)大縣政府系統(tǒng)運作的重要財政收入不再來源于小農戶，而是來源于國家的農業(yè)項目。正是因為組織費用來源于國家，縣級政府需要接受國家的考核驗收，只有在考核驗收過程中能拿出“無可挑剔”的糧食生產的現(xiàn)場（雙季稻種植面積），才能增加縣級政府入圍“全國糧食生產先進縣”的獎勵，才有可能獲得產糧大縣獎補資金，這決定了縣級政府在配置涉農項目以及財政資金的時候，首先要尋找實施項目任務的代理人，優(yōu)先保證能夠完成國家的糧食生產考核驗收。那么誰能協(xié)助地方政府以最低的成本、最小的風險完成雙季稻生產的項目任務呢？下面的治理邊界機制和交易費用機制得出的結論是，種糧大戶和工商企業(yè)，而不是小戶，是與政府合作完成項目任務的最佳對象。

治理邊界機制決定了大戶和工商企業(yè)才有可能在政府的補貼扶持下，幫助政府種植不劃算的雙季稻、增加復種指數。從20世紀90年代中國農村的市場化改革以來，政府不斷地從農業(yè)生產要素的管控中退出來，農業(yè)生產要素比如農資、勞動力、耕地等形成機制越來越市場化，同時政府對糧食價格的調控能力也越來越弱，這形成的一個結果就是，農民種糧的收益現(xiàn)在主要取決于市場，而不是政府。所以政府對糧食生產的調控能力實際上是在不斷下降的，政府已經陷入市場的全面包圍之中。進而農民的生產決策也以市場為導向，以計算成本收益為依據。我們對小戶和大戶的成本收益進行計算之后，得出結論：只有大戶和工商企業(yè)才能在政府的補貼下，協(xié)助政府種植雙季稻，小戶即便是有政府扶持和補貼，也難以成為幫助政府種植雙季稻的主力軍。

交易費用機制。當政府面對高度分散的小農經濟時，存在交易費用過高而難以有效治理的問題。在農業(yè)稅費改革之后，鄉(xiāng)村組織的治理功能被弱化，導致“國家——基層——農民”這樣一個治理體系中，作為連接國家與農民節(jié)點的鄉(xiāng)村組織的治理功能被取消，鄉(xiāng)村組織作為節(jié)點維系國家與農民之間的制度性關聯(lián)被取消之后，中國的三農問題才面臨“市場失靈 + 政府失靈”的雙重困境，在政府失靈的背景下，作為糧食主產區(qū)的地方政府，為了完成保證國家糧食安全的“政治任務”，而只有重構農業(yè)經營主體，“制造大戶”，引資下鄉(xiāng)經營種植業(yè)，進而在行政力量的主導下推動種植業(yè)的快速轉型。

簡而言之，地方政府一方面扶持大戶和企業(yè)來完成糧食生產的政治任務，政府扶持大戶和企業(yè)打敗小農戶，流轉他們的耕地之后，破壞了那些以種糧為生的小農戶以及中農的生計，加劇了農業(yè)的資本化，農民的去農化進程；另一方面，對于散戶的農業(yè)生產需求不愿意回應，也沒有能力回應，而成為財政支農資金的分配過程中被忽視的對象，成為“被遺忘的大多數”。正是在糧食主產區(qū)地方政府的行政推動和項目補貼的扶持下，平晚縣的農業(yè)結構正在發(fā)生快速的變革，農業(yè)生產關系正在迅速調整，原本以小農戶為絕對主體的農業(yè)結構正在被打破，種糧大戶及其聯(lián)合形式的合作社、工商企業(yè)正在快速崛起，農業(yè)生產關系的資本主義化趨勢正在形成。

第四，基于本文的分析，可以得出國家在農業(yè)轉型過程中的角色大致可以被歸納為兩方面：一是直接推動作用，國家在農業(yè)生產要素全面市場化和鄉(xiāng)村集體組織瓦解的背景下，重新培植與其利益相一致、便于農業(yè)政策執(zhí)行的代理人的這一動因，是國家對農業(yè)轉型的直接推動作用，這是本文試圖論證的核心邏輯。

二是間接推動。本文著眼于從國家干預的角度解釋2006年農業(yè)稅費改革之后中國的農業(yè)資本主義轉型過程。但這并不意味著我們忽視資本積累、商品化、技術進步、農業(yè)勞動力轉移等因素在農業(yè)轉型過程中的作用。這些因素在中國農村土地集體所有制的約束下，因為難以獲得大規(guī)模的耕地，規(guī)模經營受到阻礙，而正是在國家重新尋找農業(yè)領域政策執(zhí)行的代理人的過程中，農村土地流轉的枷鎖被打破，商品化、資本積累、技術進步、農業(yè)勞動力轉移等因素長期積累的推動農業(yè)轉型的勢能被釋放，所以國家干預也為資本積累、商品化、技術進步、農業(yè)勞動力轉移等推動農業(yè)轉型的因素發(fā)揮作用解除了枷鎖。

第五，本文的分析主要是基于湖南省這樣一個中部糧食主產區(qū)而得出。很顯然，湖南省的經驗和從中歸納出的結論不能代表整個中國的實際情況，不過我們選擇湖南省平晚縣作為分析對象有以下優(yōu)勢。一是湖南省是中國南方水稻糧食生產的最為重要的省份之一，湖南省是中國的糧食生產大省，國家糧食安全政策的實踐對象的重點就是湖南省，進而從政策實踐層面來講，湖南省具有典型性，從湖南省所概括的經驗，應該可以大致反應中國中部經濟相對落后的農業(yè)省份，尤其是水稻生產地區(qū)，國家政策的干預與農業(yè)轉型之間的內在邏輯。二是平晚縣又是湖南省的典型。平晚縣是一個典型全國產糧大縣，是國家產糧大縣獎補政策和農業(yè)產業(yè)化政策實踐的重點對象。另外，和分析經濟作物不同，本文的分析對象主要是水稻生產，因而其結論也僅僅是反應糧食生產領域的國家干預與農業(yè)轉型之間的關系。

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