空心村治理的困境與出路
劉 銳[①]
（四川大學公共管理學院 四川成都 610064）
摘要：空心村是我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的產物，我們既應看到其存在的必然性，也應采取措施緩解空心村問題。主流的空心村治理思路之所以需要檢討，主要是其只考慮地利不考慮農民權益，沒有縷清空心村的資源、資產和治理實質。空心村治理困境是多重制度變遷的結果，根源是鄉(xiāng)村組織的治理能力和動力喪失。從空心村的公共池塘資源屬性出發(fā)，我們應一手加強鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，一手強化違建治理能力。依托非正式制度及培育社會資本，能實現(xiàn)空心村治理目標促進村莊發(fā)展。
關鍵詞：空心村 問題實質 治理困境 關系網絡 公共池塘資源
空心村是城市化、工業(yè)化的伴生物，是鄉(xiāng)村人地關系變遷的地域現(xiàn)象。圍繞空心村的科學內涵、形成原因、整治意義、治理模式等，相關研究從地理學、社會學、管理學角度進行了全面討論。根據(jù)研究內容的差異，主要有兩類研究路徑：
第一類從應然的角度，討論土地利用效率。相關研究認為，宅基地使用權模糊是宅基地閑置的根本原因，只有改革宅基地產權制度允許自由交易，才能適應市場經濟提高宅基地使用效率[①]。相反研究認為，物的效率與制度結構有關，制度效率并不總是指經濟效率，從小農家計和社會保障角度看，當前農村宅基地使用是高效的，空心村的存在具有階段合理性[②]。
第二類從政策的角度，討論空心村的治理。以人為內容的研究認為，空心村形成與農民的城市流動不完全有關，用行政手段快速消滅空心村不太現(xiàn)實，以規(guī)劃為媒介、以管理為主體的方案，值得相關部門探索和實踐[③]。以地為內容的研究認為，應先搞清楚空心村土地利用現(xiàn)狀和整治潛力，再利用增減掛鉤政策開展土地整治試驗，創(chuàng)新空心村整治制度，因地制宜探索整治策略[④]。
還有一類從實證的角度，討論宅基地空心化形成原因，倡導宅基地有償使用方案，探索宅基地有償退出制度[⑤]�？傮w說來，相關研究尚處起步階段，對空心村的形成機制、社會問題著墨多，對空心村治理目標、策略論述含糊，難與前兩類研究并列，故僅做簡要說明。
已有研究有三大不足：一是較多聚焦空心村治理的應然目標，對空心村的問題實質缺少深刻分析；二是空心村治理研究或微觀或抽象，從中觀角度探討的相關研究較少；三是受單一學科視角影響，相關研究的系統(tǒng)性差、綜合性研究視野不足。筆者以為，空心村既是理論問題，也是經驗問題；空心村既涉及資源利用，也涉及農民家計。只有將人地關系結合起來，先搞清楚空心村問題實質，縷清楚空心村治理的困境，再面向經驗進行中觀提煉，才能找到空心村治理的出路。
空心村作為空間社會現(xiàn)象，被廣泛討論卻未有統(tǒng)一概念。用聚落形態(tài)、土地利用等視角進行界定，認為村莊內部空置率在30%以上即為空心村[⑥]，忽略了人口學特征帶來的宅基地閑置[⑦]。其實，除少數(shù)村莊在城鄉(xiāng)經濟推拉下徹底空心化，大部分空心村是多重因素影響的產物。要制定正確的空心村治理策略，就要立體化討論空心村形成機制，對空心村問題的實質有深刻認識。
改革開放以來，隨著城市經濟的快速增長，人口流動制度的逐步放開，農村青壯年大量流入城市，它帶來兩大社會后果，一是宅基地或長或短的閑置現(xiàn)象擴大，二是農民收入增長帶來建房訴求高漲，空心村現(xiàn)象是上述兩個后果的伴生物。我們依據(jù)人口、土地與治理的關系，先將全國農村分為平原、丘陵、山區(qū)三類，再分別討論不同區(qū)域農村空心化的主要原因。
地理原因。山區(qū)農村如長江上游，交通不便土壤貧瘠，農業(yè)生產辛苦且收益低，農民在田地不遠處建房，村莊居住分散呈點狀分布。農民在家庭經濟有余力的時候，從山區(qū)搬到交通便利地方居住。若家庭再生產依賴山地，農民就將老屋當作休息室，新建房屋顧及農業(yè)耕作半徑，部分農民會復墾老宅基地種植。若不依賴農業(yè)收益，農民就會由任老房子廢棄。拉長視野我們發(fā)現(xiàn)，隨著城市經濟的進一步發(fā)展，農業(yè)收益的家庭地位持續(xù)降低，農民將放棄不多的山地收益，老村宅基地得以自發(fā)地退出。換句話說，山區(qū)農村空心化是小農家計變遷的結果，該類土地理應納入退耕還林政策范圍。
社會原因。平原地區(qū)如黃淮海平原，農村土地多是堿性沙土，地形平坦利于工具運輸，農業(yè)耕作半徑因此較大。因土地開發(fā)早、人地關系緊張，村莊居住緊湊呈團狀分布。改革開放以來，隨著家庭人口的增加，及農民生活水平的提高，農民對宅基地的功能要求增多，小胡同過不了大車、小院子停不下機械，要是改建房屋或拓寬巷道，又可能帶來土地相鄰權糾紛。村民就在經濟寬裕時搬出老村，加上分家?guī)淼娜丝谥饾u外遷，老人一旦去世老宅基地隨即閑置�，F(xiàn)在除開少數(shù)貧弱者住村在老村，大部分村民在村莊外圍都有房屋，“外擴內空”的空心村現(xiàn)象較普遍。
治理原因。丘陵地區(qū)如長江中游，農村土質黏性強，農民為耕作方便，多將房屋建在田地邊，村莊居住格局呈點狀或帶狀分布。因土地開發(fā)歷史晚，人地關系不太緊張，宅基地面積普遍較大，且不需要院子去劃定邊界。農業(yè)在家庭收益來源中不占主導但地位重要，農民對農業(yè)生產設施和公共生活服務的需求高。因居住分散且村莊占地面積大，公共設施的輻射范圍是個問題，不少居住點的水、路、電至今未通。若鄉(xiāng)村組織不適時進行建設規(guī)劃管理，農民有閑錢后就會在路邊建房或買房，部分位置偏僻的居住點因此逐漸空心化。另外，地方政府推動的小城鎮(zhèn)建設、教育部出臺的中小學合并政策，會加劇一般農村的空心化速度。
生態(tài)地理和人地關系決定宅基地閑置形態(tài)。就筆者及所在團隊調查看，城市經濟發(fā)展的拉力水平有限，農民要放棄農業(yè)收益還需要時日，宅基地仍有較強的保障和生產功能，完全的空心村僅在少數(shù)地方存在。相較于宏觀經濟約束下的空心村現(xiàn)象，當前行政主導的空心村治理策略，切斷了農戶家庭再生產來源、增加了貧弱者的生存窘境，將拓展空心村類型、擴大空心村范圍。
空心村作為問題被政學兩界廣泛探討，除開存在安全隱患、影響村莊環(huán)境等問題，還與“保紅線、保增長”的政策導向有關。從城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的角度看，空心村是客觀現(xiàn)象且短期內難以消除，只有當大部分農民在城市體面生活，宅基地的政治社會功能基本完成時，空心村整治戰(zhàn)略才會有戰(zhàn)略價值。否則，就會抬高整治成本、破壞農村穩(wěn)定、侵蝕政府合法性。
在我國宏觀經濟約束下，空心村整治應該是策略性的，以方便農民生產生活為宗旨。當前以增減掛鉤政策為載體的方案，之所在空心村治理實踐中屢屢出問題，除開制度不完善、程序不遵守等組織原因，還在于空心村內涵被誤識、宅基地性質被忽視。從資源利用的角度看，空心村現(xiàn)象不造成土地浪費，行政主導宅基地退出成本高，空心村治理重點在人不在地，以下詳細說明。
宅基地的閑置不構成問題。宅基地作為土地資源之一，其資源性質來源于利用活動，嵌入于具體的經濟活動中。當市場經濟尚不能瓦解農村社會結構，農民經濟行動深嵌于社會關系中時，宅基地就難以作出為獨立要素被區(qū)分。宅基地的四大資源屬性[⑧]中何者占主導，就很值得討論。我們在各地調研發(fā)現(xiàn)，農民依據(jù)生產生活界定的宅基地性質，與正式的土地管理制度規(guī)定差異較大。如不少農民認為，宅基地是產出較差的耕地，農民一直以來的建房選擇，是那些土壤貧瘠、地力不高的土地。農民對宅基地資產屬性認知模糊，源于一般農村土地商品化程度低，宅基地具有高使用價值低交換價值[⑨]。將宅基地定義為類耕地而非城市建設用地，我們就能在地化的理解農村宅基地利用活動。如不少農民認為宅基地不如耕地有價值，典型表現(xiàn)即為他們會適時自發(fā)復墾宅基地，不少老村莊在過去幾十年里都曾自發(fā)更新過�，F(xiàn)在的問題是種糧效益不高，無論村社集體還是農民都沒有動力退出，宅基地就作為潛在耕地暫時閑置在那里[⑩]。
一般農村的宅基地不是資產。宅基地作為自然資源之一，只有被利用資源特點才顯現(xiàn)，利用價值不高的宅基地，資產屬性會受到相應抑制。當“自然土地”不一定變成“經濟土地”[11]，實現(xiàn)農民宅基地財產權的討論就應該有常識。宅基地具有不移動的屬性，城市化擴張占地需要平面推進。據(jù)陳錫文的估計，未來我國有機會非農化的農村土地只有1億畝，而我國的農地有60億畝（包括2.77億畝的建設用地）[12]。換句話說，占全國農村95%的一般農村，其土地就難有投資增性值機會。現(xiàn)在一般農村的宅基地流轉是不少，但宅基地交易的價值比率不清楚，交易本身不遵從人個人利益算計，湖北荊門農村1980年代以來的“搭（耕）地賣房”現(xiàn)象，即是有力證明[13]。主流設想的土地價值釋放思路是，整理土地掛鉤指標用于城市征地，它帶來了一般農村宅基地的增值。但該種增值只面向部分農村，兩類農村土地數(shù)量的懸殊，使大部分宅基地難有機會增值[14]，一般農村宅基地的財產價值因此長期微弱。
宅基地的資源屬性需要清理。宅基地主要用于居住，只供本村成員使用，對外村人產生一定排斥性，宅基地的供給單位是村社集體。在既定的時空范圍內，宅基地資源相對稀缺，村莊分配某人特定位置的宅基地，就會排斥他人占有該位置的宅基地，集體成員在宅基地占用上具有高度競爭關系。另外，農戶使用宅基地不是任意的，在采光、通風、出行等方面，個體的利用行為會產生外部性。若不遵守集體安排多占濫占，就會影響他人的居住福利，對后來者使用也會有影響。依據(jù)奧斯特羅姆的物品分類原則，我們發(fā)現(xiàn)宅基地使用固有外部性，針對一定范圍和位置的住戶，不具有純粹公共物品的性質。從高排他性、低競爭性的屬性看，宅基地不是私人資源和俱樂部資源，其資源性質更接近于公共池塘資源[15]。“擁擠效應”和“過度利用”情況的存在，要求集體發(fā)揮好自主治理宅基地的功能。
我國城鄉(xiāng)經濟轉型的長期性，決定了一般農村宅基地資源性質的穩(wěn)定，宅基地的資產屬性不會大幅度提高，集體主導的宅基地治理有實踐空間。調動基層治理的積極性，賦予基層組織一定治權，因此具有相當?shù)默F(xiàn)實必要性。
無論激進還是保守的治理方案，都主張以宅基地整治為媒介。以人不以地為目標實施整治，要求從農民的宅基地訴求出發(fā)，盡可能低成本改善農民居住條件。一般農村宅基地的交易價值不高，農民選擇宅基地主要考慮兩個因素，農業(yè)生產方便和公共設施便利。它要求治理主體回應農民的訴求，因地制宜地制定鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，制裁不遵守宅基地使用規(guī)則者。
從宅基地的公共池塘資源屬性看，只要地方政府保證集體層次的完整，調動村組織的治理積極性并給予支持，集體主導的空心村治理就能順利實施。分田到戶以來，國家權力上移及村民自治的推行，使農村規(guī)劃編制主體變?yōu)猷l(xiāng)村兩級，制裁違建同樣需要鄉(xiāng)村組織的配合。鄉(xiāng)村組織治理能力的不足，將會帶來空心村協(xié)同治理困境。
農業(yè)稅時代的宅基地治理問題有但不嚴重，盡管正式土地制度的形式化改革嚴重，但村社集體的權威性治理資源受損不大，以土地為主的物質性治理資源也相對富足，不少地方曾出現(xiàn)集體主導的農民集中居住案例[16]。宅基地自主治理的逐漸失效，與集體土地所有權虛化、集體治違能力不足有關系。
宅基地與耕地的關系密切，退出和占用宅基地涉及耕地增減，宅基地利用是個動態(tài)的整體過程。1998年《農村土地承包法》頒布和實施，對農村宅基地利用的影響是革命性的。該法的最大特點是，將湄潭“增人不增地、減人不減地”試驗，以法律的形式推廣至全國，農地制度向永佃化方向邁進了一大步，村組織從此不再有調整集體土地的權力。若鄉(xiāng)村組織規(guī)劃出建設區(qū)，農民按規(guī)劃建房就要協(xié)商調地，或者直接出錢流轉別人的土地。規(guī)劃的約束性帶來特定位置的土地升值，村集體又不再具備無償分配宅基地的能力，加上基礎設施和公共服務的建設投入成本，使農民在規(guī)劃區(qū)建房需支付不低的宅基地費。那些家庭經濟條件差、別人不愿換地的農戶，部分在老宅基地附近建新房，部分在自家路邊地上建新房。村組織嵌鄉(xiāng)村社會，村干部知道其中原委，多數(shù)情況下不會去追究，一戶多宅及宅基地空心化出現(xiàn)。
相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國土所，村社集體與農民生活更近，更能因地制宜治理宅基地。在很長的一段時間內，國土所依托村社集體自主治理，村組織以其強大的治理能力，不僅制定村莊規(guī)劃，而且打擊惡意違建者，只要沒有觸碰到底線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會維護村組織。1998年頒布的《村民自治法》規(guī)定，村組織是“自我管理、自我服務、民主決定、民主管理”的自治組織。村干部由任命制向競選制的變化，放大了村莊原有的社會關系結構，包括宅基地治理在內的村莊公共治理，受到很大影響。村干部一般是四年一屆的任期，若嚴格管理宅基地得罪了村民，下次換屆選舉他（她）就可能不選你，連任村干部的可能性就會大大地縮小。聰明的村干部不得罪人，違建治理的績效因此打了折扣。
2002年啟動的稅費改革及鄉(xiāng)村體制改革，使村組織治理村莊公共事務的能力降低。改革后的村組織人數(shù)大大減少，有些上千人的村只有4個村干部，湖北省還制度性取消村民小組長。國家轉移支付僅夠維持村組織基本運轉，不少村干部就到外面打工以補貼家用。編制一個村莊規(guī)劃至少要2-3萬元，缺乏人力財力的村組織只好放棄。另外，改革后的村組織由管理變成服務，不再有能力制止村民的違建行為。如荊門某村書記抱怨說，“現(xiàn)在村一級沒得權力了，要是百姓建了違建房，村里也不敢拆，拆了他會住你屋里去。”
村組織的權威來源于三方面，一是制度授權，二是村民認可，三是傳統(tǒng)賦予。現(xiàn)在正式制度削弱了村組織的治理能力，市場經濟沖擊使村莊社會關系越發(fā)松散，傳統(tǒng)倫理賦予個體的非正式權威受到沖擊。若在宅基地治理上過于堅持原則，會影響自己的家庭生活和關系交往，村干部因此奉行“不得罪邏輯”。當村組織的監(jiān)管和上報動力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理宅基地的成本隨之增大，農民違建因此很難被及時發(fā)現(xiàn)和制裁。
當村組織治理宅基地乏力時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應賦權并給予相應支持。畢竟，鄉(xiāng)村兩級位置層次不同，發(fā)揮的作用不同且不可替代，規(guī)劃的編制和執(zhí)行需雙方配合�，F(xiàn)在的問題是，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身能力不足，同時喪失治理宅基地的動力。
在農業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過上級補助和農業(yè)稅費，僅能夠維持本級政府基本運轉，提供公共物品的財力相對不足，宅基地治理因無關政績而被忽視。稅費改革后的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，財政困難格局不僅沒改善反而更嚴重，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至可以用“空殼化”形容；以精簡機構、分流人員為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，使本就困頓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉更缺人力資源。治理資源不足張使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行規(guī)劃的能力不足，土地利用規(guī)劃因此在“墻上掛掛、紙上畫畫”。
以湖北荊門陽鎮(zhèn)為例。2005年前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展任務少，國土所的工作相對輕松，當時國土所工作人員各管一片，收宅基地費的同時包干內外勤。改制后的國土所有2名工作人員，1個是所長1個是副所長。土地管理主要有兩塊，一塊是上級部門要求的任務，如地籍調查，土地確權，一塊是地方發(fā)展要求的任務，如增減掛鉤、新農村建設。相較于稅費改革前的管理重心向下，國土所無權收取任何宅基地管理費，繁重的工作使其難有動力服務農民。如果不是農民主動找上門來要求，國土所很少下村監(jiān)管宅基地利用，更無動力按“三到場”[17]規(guī)定執(zhí)行宅基地審批。于華江等人在開展“農村宅基地實地情況調查”后發(fā)現(xiàn)，沒有對被申請土地實地審查的國土所占調查總數(shù)的36%，沒有實地丈量土地的國土所占調查總數(shù)的23%[18]，陽鎮(zhèn)國土所則是除小集鎮(zhèn)外基本沒有實地審查過。
中央對土地管理工作重視，及地方經濟的快速發(fā)展，帶來國土所工作量的增大。陽鎮(zhèn)國土人員說，按照現(xiàn)在的國土所業(yè)務量，至少要有配備4個工作人員。但縣級財政也不寬裕，只能依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力及任務多少，增加部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)1-2個國土人員編制。部分國土所于是將分流人員聘回來，由縣國土局發(fā)放1100元/月的工資，聘用人員的工作積極性自然不會高�，F(xiàn)在的問題是，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配給中心任務，或者有土地管理中心工作，國土所會連續(xù)多天無人值班。村民找國土所辦事一看關著門，就可能心生不滿向上級部門檢舉，國土所就會因“庸政”、“懶政”問題被問責。國土所人員也很委屈，征地拆遷、土地確權等，任務重矛盾多耗時長又有期限，哪怕留一名人員看守也會耽誤工作進度。業(yè)務量增加帶來開銷的增大，國土所希望縣局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付經費。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很是拮據(jù)，只能憑感情適當補貼，國土局報銷部分任務經費。在人手不夠、經費不足的條件下，陽鎮(zhèn)國土所選擇消極管理宅基地。
一方面，村社組織喪失治理能力，一方面，垂直體制無法深入農村。陽鎮(zhèn)所在縣局就創(chuàng)新治理機制，在村一級建立土地協(xié)管員制度。協(xié)管員有200-300元/年的補貼，主要工作是作為“線人”，檢舉本村違法違規(guī)建設情況。200-300元的補貼激勵作用有限，土地協(xié)管員不愿為此得罪村民。即使部分協(xié)管員履行職責及時上報，國土所也會囿于“穩(wěn)定壓倒一切”的政治壓力，只要違建不占耕地不阻礙公共建設，就本著多一事不如少一事原則冷處理�？紤]到拆違的風險大容易惹火上身，國土所有時會姑息性質惡劣的違建行為。
當鄉(xiāng)村組織治理宅基地不力，村民就會無序化占用宅基地，“居者有其屋”原則的被破壞，帶來農村宅基地的可持續(xù)利用問題。如果沒有相應規(guī)則明確宅基地使用權利和義務，沒有相應治理主體維護宅基地秩序制裁機會主義者，一戶多宅和住宅空心化就會成為鄉(xiāng)村發(fā)展之殤。
長期以來，公共資源治理在“國有化”和“私有化”之間搖擺。學界出流出于對“利維坦”手段的恐懼，提出釋放宅基地財產價值，明晰宅基地產權的主張，以激勵農戶的宅基地投資，限制其他農戶的過度占用。其潛在假設是，宅基地集體產權帶來公地悲劇，只有建立完全的私有產權，才能避免使用的低效率，促進土地要素自由流動。現(xiàn)實的政策表現(xiàn)是，推動農村宅基地的用益物權化改革，出臺增減掛鉤政策打破級差地租規(guī)律，以顯化一般農村宅基地的市場價值。問題是，宅基地使用具有外部性，影響他人使用和村莊格局，零星復墾老宅基地成本高，統(tǒng)拆又因農民居住訴求分化，易引起農民不滿制造干群沖突。各地出現(xiàn)的農民上樓后，生活成本增大、就業(yè)機會不足、心態(tài)失衡和群體上訪事件，對主流的宅基地制度改革思路是個警醒。
從宅基地的資源屬性角度看，宅基地集體產權與村民自治相結合，不僅能高效整治空心化住宅，而且能確保村莊規(guī)劃的科學性。正式規(guī)則、非正式規(guī)則、實施的形式與有效性，三者共同決定了公共事物治理的整體特征[19]。當國家權力的滲透能力有限、市場經濟的沖擊效果不明顯時，社會關系網絡能確保非正制度有效，彌補宅基地村社正式治理能力的不足，從而使空心村的自主治理順利實施。下面筆者以實地調查為例，來說明空心村善治可能路徑。
有研究表明，即使正式制度責任很是脆弱，非官方慣例和規(guī)則的約束作用，也能使連帶團體利用道德權威供給公共品[20]。筆者調查的華南宗族性村莊，宗族儀式和規(guī)范的影響很大。如果原有的宗祠倒掉，其位置不能被隨意占用，否則將受到村民共同譴責。再如，華北農村的房屋相隔較近，為了不影響鄰居通風、采光，集體自發(fā)形成一些使用規(guī)則，如后排房屋不低于前排，同排房屋的高度應該相差不大，等等。利用傳統(tǒng)關系網絡治理空心村，集體行動的困境能夠被克服。
山東東營孫村的孫姓占90%，其他姓氏與孫姓有親戚關系，家族一般以五伏為單位。只要孫村有公共事務協(xié)商，村委會會要求各家族出代表。各家族選出的村民代表，一般是本家族有威望的人，他們講話公道、晚輩也接受。孫村只要召開村民代表大會，所議之事經過村民代表同意，各家族的人就要遵從并執(zhí)行。
孫村居住格局緊湊，老宅基地的面積較小，歷史形成的胡同有2-3米，只能進小推車難通大車。隨著村民收入水平的逐漸提高，對交通條件和房屋面積要求增加，村民陸續(xù)搬到村莊外圍居住，它使得一方面老村的空心化問題加速，另一方面村莊外圍宅基地很快用盡。2006年中央提出新農村建設，集體設想著將老村復墾出來，騰出的土地用來規(guī)劃宅基地，以滿足新增人口建房需要。復墾老村不僅需要資金，而且需要集體成員的同意。村組織就召開代表大會，講明復墾的理由和設想，各家族代表紛紛贊成，并很快成立拆舊理事會。對于不理解不愿意的村民，由村民代表做本家族的工作。因代表們輩份高、有威望，又是為村莊公益無奔走，即使有些村民想趁機謀利，也經不住代表們的苦口婆心。幾輪工作做下來，只有3戶不愿拆舊，其他村民全部都答應。丈量老房子階段由代表們組成專班，村民因此信任并簽訂拆舊協(xié)議。之后村組織統(tǒng)一扒房屋，舊屋補償平均2000元/戶，補償資金部分集體出，部分由鄉(xiāng)政府支持，整個空心治理過程很是順利。
傳統(tǒng)關系網絡涵蓋的范圍較廣，既包括文化慣習構造的非正式制度，也包括影響個體行動的現(xiàn)世關系結構。文化慣習在長期共同生活中氤氳，它來源于歷史記憶有社會連續(xù)性。如基于對共同祖先的認同，村民們對家族權威很尊重，權威講話家族成員多會遵從。共同的倫理價值規(guī)范著個體行為，使得即使有村民想機會主義的謀利，也會因家族習慣法的威懾不敢造次。雖然新中國成立后打掉了舊傳統(tǒng)，從外部強制性嵌入社會主義新傳統(tǒng)，代表共同記憶的家族符號被消滅，但那些深刻的歷史記憶卻不容抹去。它通過習俗觀念再生產出來，人們很難從理性角度縷出原因，卻認可家族長老權威的言行，在乎家族成員的社會評價，空心村治理過程因此少有釘子戶。
血緣認同造就的非正式制度，對宅基地整治影響不可小覷。但孫村村民沒有被宗族所包圍，而是生活在更大范圍的村莊中。筆者不止一次地問村民，為何要同意低價拆老屋，不少人的回答是，“大隊收回也有用”、“不愿得罪領導”、“人家行咱就行”……筆者在江西調查發(fā)現(xiàn)，即使在宗族與村莊重疊的單姓村，也會因世代延續(xù)劃分成不同的房族，人們以房族為單位在生產生活中互助，宗族性血緣認同難以轉化為積極的行動[21]。更有甚者，房族為了自己的利益，甚至可以犧牲宗族利益。
如果東營孫村家族像南昌的房族那樣，成為影響村莊公共治理的唯一力量，空心村治理中的“謀利型釘子戶”[22]就會出現(xiàn)。孫村村民之所以“隨大流”，主要是村莊軟約束尚存在，若個體不履行集體的決策，就會被其他集體成員孤立。相較于祖先記憶帶來的縱向軟約束，庇護-依托關系網絡會帶來橫向軟約束。大多數(shù)村民既然難以脫離村莊，就會以遵守集體決定作為最佳策略。它不是村社準則或價值內化于心的結果，而是個體對既定環(huán)境評估后的理性選擇。小農家計與土地制度的互構，及市場經濟的瓦解作用有限，帶來強村莊社會關聯(lián)，空心村治理因此成功。
除開少數(shù)農村有較強承受力，能夠稀釋市場經濟的沖擊，大部分農村在城鄉(xiāng)經濟變遷中，社區(qū)記憶不再清晰有約束力、村莊關系也越發(fā)功利化疏離化。村社軟規(guī)范的難以發(fā)揮作用，意味著集體行動遭遇困境。即使以自然村或村民小組為界，也會因自發(fā)規(guī)范、互惠網絡被削弱，延伸出個別村民破壞信任與合作的問題。奧爾森因此認為，即使在最小規(guī)模的集團里，集體產品供給也不可能最優(yōu)，只有依靠強制或懲罰及選擇性激勵，才能克服排外集團干擾實現(xiàn)相容性利益[23]。
其實，市場在打破傳統(tǒng)關系結構的同時，也會自發(fā)塑造一些新型的習俗或慣例，“原子化”村民的想象源于舊規(guī)范參照。對于主要關系和利益在村的人來說，重復博弈會使其傾向于合作而非抗拒。再加上特定情境及懲罰機制的影響，會壓制理性自利心理促成個體的遵守。如果我們意識到民主協(xié)商的社會意義，加強交往頻率以激活村莊相容性利益，就能在一定范圍內建立信任、聲譽機制，就能以社會資本增進公共事物治理績效。事實上，村干部盡管不知道社會資本為何物，卻致力于以開會協(xié)商建設社會資本，空心化住宅的退出因此能高效有序。
湖北襄陽下村離城鎮(zhèn)距離適中，打工經濟及便利的交通條件，使該村農民家計快速轉型。因村莊土地面積廣闊、村級土地治理不到位，在很長的一段時間內，村民隨意占地建房現(xiàn)象成風。農村經濟發(fā)展帶來新建住房的快速增加，分散的居住點因村民路邊建房很快空心化。而村莊經濟的活躍，一方面消解掉傳統(tǒng)的守望相扶關系，一方面使村莊的交往更加平等理性。村民以核心家庭作為生活重心，對他人和村莊公共事務很淡漠，“家門口的陌生人”現(xiàn)象在下村逐漸擴大。
下村最早的規(guī)劃始于1998年，主要是為引導農民集中居住，以節(jié)約基礎設施建設資金，騰出的土地用于發(fā)展經濟。村民要想建新房，必須到規(guī)劃區(qū)建，建新與拆舊同時進行。因村莊規(guī)劃切合實際，村民建新想利用舊材料，空心化住宅順利被復墾。2000年后，下村的社會結構劇烈轉型，村莊輿論約束力逐漸減弱。2005年二輪規(guī)劃時有村民反對，理由是自己要更大的宅基地面積，土地不能調整要繳納的費用太高。下村的書記不僅個人能力較強，而且有服務村莊的積極性，他先后召開近10次會議凝聚規(guī)劃共識，再走訪那些不合作者不斷對其做思想工作。最終達成決議是，集體基于公益留存機動地且有權調整土地，村民必須在規(guī)劃區(qū)建房且要繳納1000元錢，除700元上交相關部門其余用作設施建設，其他支出用集體收入和跑來的項目經費補貼。要注意的是，盡管2005年的規(guī)劃由村書記倡導，縣建委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門均給予支持。有2戶村民建新后不積極拆舊，下村書記就借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量強拆。
不論村社行政建制與自然村有何關系，在經過集體為單位的共同生產生活實踐，及“三級所有、隊為基礎”的制度塑造后，多數(shù)的自組織治理單位落在行政村一級。傳統(tǒng)的情感性、認同性村莊關系瓦解，意味著自組織易出現(xiàn)委托-代理困境。僅有政治能人是遠遠不夠的，沒有集體成員的共同參與，就可能出現(xiàn)威權型的村治模式，空心村治理就會有專斷和壓制。下村的成功得益于以下兩點：
一是廣泛召開各類群眾會議。它使每個人都有機會發(fā)言，不愿意復墾老宅基地的，可以講原因發(fā)牢騷提意見，對村莊規(guī)劃建設及細節(jié)不滿的，也可以出出氣指出不足，村組織再做解釋疏緩村民情緒。如此，會議只要開完，共識基本能達成。開會形成的強大社會動員和氣場，讓那些有私利訴求的村民要面對輿論壓力。更重要的是，不斷的開會和互動重構了社會關系，村民因被尊重和理解更加信任村干部。通過賦權和培能的方式，利益相關者積極行動，新型關系網絡逐漸形成，信任和榮譽機制被催生出來[24]。村書記作為關鍵人物，對于引導和培育村莊社會資本，促成空心村治理發(fā)揮著基礎作用。
二是外在支持和治理策略。自主治理不僅需要關鍵人物動員，還需要外在制度環(huán)境和行政支持。如果不是上級給予行政和物質支持，如果不是村民自治制度得到體制保障，達成的規(guī)劃建設決議就不會具有村憲法效力，少數(shù)人就可能破壞自主治理機制利用體制縫隙謀利，空心村治理就會因違規(guī)行為不受制裁而失敗。另外，村治能人既可能做好事，也可能從事敗德行為。除開具有較強的責任感，村治能人應避免搞‘一言堂’，以良性互動引導村民遵守規(guī)范。下村的村書記作為關鍵人物，他用利用自身社會資本進行勸慰，將少數(shù)人帶入新型村社關系網絡，集體社會資本就像滾雪球般迅速擴大。
空心村是我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的產物，我們既應看到其存在的必然性，也應采取措施緩解空心村問題。主流空心村治理思路之所以需要檢討，主要是其只考慮地利不考慮農民權益，沒有縷清空心村的資源、資產和治理實質。從空心村的公共池塘資源屬性出發(fā)，我們應一手加強鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，一手強化違建治理的能力。
參照“公共事務治理”[25]理論，只要發(fā)揮好村民自治制度，就能低成本的退出宅基地，空心村治理之道孕育其中。具體說來就是，以鄉(xiāng)村協(xié)同治理為基礎，因地制宜編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，一方面引導農民集中居住，一方面要求拆新必須拆舊，如此，空心化宅基地自然退出。村治為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障的治理體制缺乏，使鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制和執(zhí)行受阻，加劇了一戶多宅及空心村問題。
若傳統(tǒng)村社關系網絡存在，依托信任、互惠和聲譽機制，能夠成功治理空心村；若村莊縱橫向關系均被稀釋，可憑借關鍵人物（群）的強動員效應，促成村莊公共生活的繁榮和高質量互動，以提升村莊社會資本解決集體行動困境。在當前的制度環(huán)境下，依托非正式制度及培育社會資本，能實現(xiàn)空心村治理目標促進村莊發(fā)展。
[①] 四川大學中央高校基本科研業(yè)務經費項目：增減掛鉤政策背景下的農民集中居住問題研究（skq201609）
劉銳，男，漢族，湖北十堰人，四川大學公共管理學院行政管理系副研究員，研究方向為土地問題與地方治理
[①] 孟祥仲、辛寶海：《明晰使用產權：解決農村宅基地荒謬問題的途徑選擇》，《農村經濟》2006第10期；韓康：《啟動中國農村宅基地的市場化改革》，《國家行政學院學報》2008年第4期。
[②] 劉銳：《農村宅基地性質再認識》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版）2014年第1期；賀雪峰：《地權的邏輯II——地權變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，第184-194頁。
[③] 許彥彬：《人口學視角下的空心村治理研究》，《西北人口》2012年第5期；劉銳、陽云云：《空心村問題再認識——農民主位的視角》，《社會科學研究》2013年第3期。
[④] 劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第2-4頁；朱曉華等：《空心村土地整治潛力調查與評價技術方法——以山東省禹城市為例》，《地理學報》2010年第6期。
[⑤] 喬家君、劉嘉俊、謝淼：《欠發(fā)達農區(qū)村域空心化特征及其微觀機理——以蘭考縣三個村為例》，《人文地理》2011年第6期；王介勇、劉彥隨、陳秧分：《農村空心化程度影響因素的實證研究——基于山東省村莊調查數(shù)據(jù)》，《自然資源學報》2013年第1期。
[⑥] 薛力：《城市化背景下的“空心村”現(xiàn)象及其對策探討——以江蘇省為例》，《城市規(guī)劃》2001年第6期。
[⑦] 許彥彬：《人口學視角下的空心村治理研究》，《西北人口》2012年第5期。
[⑧] 詳見[美]伊利·莫爾豪斯：《土地經濟學原理》，騰維藻譯，商務印書館，1982年，第5-8頁。
[⑨] 賀雪峰：《論土地資源與土地價值——當前土地制度改革的幾個重大問題》，《國家行政學院學報》2015年第3期。
[⑩] 劉銳：《農村宅基地退出問題再探討》，《中州學刊》2013年7期。
[11] 周誠將“土地”分為“自然土地”和“經濟土地”，土地作為“物”，在使用和交換上既與一般的“物”有同質之處，也因自然屬性有較大的經濟差異。詳見周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第2-8頁。
[12] 陳錫文，大城市要疏散人口立等要疏散項目[EB/OL].http://news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/fangtan/detail_2014_03/11/34656451_0.shtml，2014年3月11日。
[13] 具體探討可參見賀雪峰：《土地問題的事實與認識》，《中國農業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第2期。
[14] 具體探討可參見譚林麗、劉銳：《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤：政策性質及實踐邏輯》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版）2014年第5期。
[15] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆等，《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，毛壽龍審校，陜西人民出版社，2010年，第5-8頁。
[16] 具體案例可參見劉銳：《義利合一：土地、財產與治理——農村宅基地制度變遷研究》，華中科技大學博士論文，2015年，第58-61頁。
[17] 即受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經依法批準后，要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。
[18] 于華江、王瑾：《我國農村宅基地管理調查分析——基于陜西、浙江和河南等地的農戶問題調查》，《中國農業(yè)大學學報》（社會科學版）2008年第2期。
[19] [美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，機行譯，韋森譯審，上海人民出版社，2012年，第5頁。
[20] [美]蔡曉莉：《中國鄉(xiāng)村公共品的提供：連帶團體的作用》，劉麗譯，《經濟社會體制比較》2006年第2期。
[21] 劉莉芬、劉銳：《宗族離散、治權弱化與農民集體上訪 ——以贛北S鎮(zhèn)為考察對象》，《南昌大學學報》（人文社會科學版）2012年第6期。
[22] 田先紅：《從維權到謀利——農民上訪行為邏輯的變遷的一個解釋框架》，《開放時代》2010年第6期。
[23] [美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社，1995年，第2頁。
[24] 羅家德、李智超：《鄉(xiāng)村社區(qū)自組織治理的信任機制初探——以一個村民經濟合作組織為例》，《管理世界》2012年第10期。
[25] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社，2012年，第59-65頁。
修改稿發(fā)表于《中州學刊》2016年第10期
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