av在线免费中文字幕,精品免费视频亚洲一区二区三区,大屁股熟女一区二区视频,91蜜臀人妻中文字幕网站,55夜色66夜色视频,青青视频手机在线免费观看,91九色官网在线视频,亚洲激情网久久app,亚洲第一福利视频在线观看

城管執(zhí)法的能力構(gòu)成及其實踐困境

——國家治理能力的視角

魏程琳*

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）

摘要：執(zhí)法能力是政府維持公共秩序的基本保障，更是國家能力的重要組成部分。而今備受關(guān)注的城管執(zhí)法陷入一個權(quán)責(zé)利失衡的結(jié)構(gòu)之中，處于結(jié)構(gòu)底層的城管執(zhí)法者受到四重約束：國家法律體制頂層設(shè)計缺陷，地方責(zé)權(quán)配置失衡，現(xiàn)代社會的沖突性訴求和城管隊伍自身的人力資源困境。以上四個方面恰恰是城管執(zhí)法

能力的關(guān)鍵組成部分，這種結(jié)構(gòu)性缺陷所引發(fā)的張力和沖突匯集、傳輸?shù)揭痪�執(zhí)法實踐中，導(dǎo)致城管執(zhí)法面臨基礎(chǔ)性困境，嚴(yán)重阻礙國家治理能力的建設(shè)和完善。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；國家治理；權(quán)責(zé)失衡；沖突性訴求；人力困境

城市是現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)的中心，也是人類的重要棲息之地。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年末中國城鎮(zhèn)人口比例為54.77%，其中流動人口為2.53億（以農(nóng)民為主），城市成為絕大多數(shù)中國人的謀生之所和居住之所。當(dāng)下，快速的城市化和大量農(nóng)民進(jìn)城給城市治理帶來巨大挑戰(zhàn)，與流動人口相關(guān)的治安犯罪、環(huán)境衛(wèi)生及街頭暴力沖突等問題已不容忽視，涉及城管部門的街頭沖突日益引起中央政府的關(guān)注，十八屆三中全通過的《關(guān)于若干重大歷史問題的決議》中提出，要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，城管問題首次出現(xiàn)在如此高規(guī)格的文件中，足以說明城市治理問題之復(fù)雜、城管執(zhí)法能力建設(shè)任務(wù)之艱巨。

一、問題的提出與理論資源

城管部門是城市治理和公共服務(wù)的核心部門之一，然而，近些年來的城管執(zhí)法實踐呈現(xiàn)在群眾面前的卻是一副“打砸搶”的形象，嚴(yán)重危及政府形象及政權(quán)合法性，這突出地表現(xiàn)在2006年北京攤販崔英杰、2009年沈陽攤販夏俊峰分別刺死城管隊員的社會大討論之中。學(xué)界的相關(guān)研究整體上看較薄弱，已有研究大都集中在街頭沖突和城管形象上，宏觀的、實證的城管執(zhí)法體制機(jī)制和能力研究并不多見。

（一）問題的提出

學(xué)界傾向于將攤販視為弱勢群體（窮人）進(jìn)而將城市管理問題歸結(jié)為“面子與肚子”[1]的問題，認(rèn)為城市不應(yīng)該為了面子（干凈靚麗形象）而損害他人的生存權(quán)，唐鈞、胡錦光等人強(qiáng)烈要求城管執(zhí)法應(yīng)“保障人權(quán)”[2]、“給窮人留活路”[3]。莫于川[4]指出街頭暴力沖突的根本原因在于城管素質(zhì)太低、法治觀念不強(qiáng)，尤其缺乏人權(quán)觀念和服務(wù)精神。何兵[5]以媒體報道為基礎(chǔ)，生動地展示了攤販管理中的利益沖突景象，將攤販暴利、暴力的一面揭示出來。面對社會的污名化，城管隊伍也奮力反抗，2009年6月19日，河南濟(jì)源市城管手持“我要生存，還我尊嚴(yán)”的條幅集體在市政府門前上訪[6]，城管隊員面臨的工作壓力及其身份認(rèn)可困境引起關(guān)注�！冻枪軄砹恕�[7]一書因幽默詼諧的表述風(fēng)格獲得大眾青睞，對于改變城管形象起到一定作用。各種爭執(zhí)和討論最后演變?yōu)椤白钊鮿萑后w”與“最委屈執(zhí)法者”之間的是非恩怨，以至于達(dá)成“城管和攤販都是制度的受害者”的共識[8]。馬懷德等人的實證研究將這一討論深入到現(xiàn)實中來，馬懷德、王柱國[9]基于北京市城管執(zhí)法調(diào)研指出城管部門建立以來面臨著執(zhí)法目的、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障等多種困境。陳那波[10]等人從自由裁量權(quán)和街頭官僚理論出發(fā)，聚焦于一線執(zhí)法人員與行政相對人的行為邏輯，充分展示了執(zhí)法情境之中執(zhí)法隊員的復(fù)雜心理。

以上研究從道德倫理和個人素養(yǎng)的視角展現(xiàn)了小販和城管悲情的一面，不足之處在于，他們將問題抽象的歸結(jié)為國家體制和個人道德，缺乏有力的實證分析，尚未觸及城管部門現(xiàn)實運(yùn)作中的實質(zhì)問題；為數(shù)不多的實證研究的關(guān)注點也較為分散，為我們初步勾勒了城管部門面臨的法制、體制和現(xiàn)場情景問題，未曾關(guān)注到城管執(zhí)法的能力構(gòu)成問題，本文將從國家治理能力的視野討論城管執(zhí)法的能力構(gòu)成和結(jié)構(gòu)性實踐困境。

（二）理論資源：國家治理能力

中國正處于大發(fā)展、大轉(zhuǎn)型、大變革時期，社會訴求日益多元，社會矛盾日益凸顯，國家治理體制面臨巨大挑戰(zhàn)，在此背景下，中共十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)——“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在該次會議的《決議》中，中央提出“推進(jìn)依法治國，理順城管執(zhí)法體制，提升執(zhí)法和服務(wù)水平”，無疑對城管執(zhí)法能力建設(shè)有著重要指導(dǎo)意義。

國家治理能力的概念實際上源于20世紀(jì)70、80年代國家學(xué)派提出的“國家能力”理論。面對日益貧瘠的理論資源以及國家制度性因素的凸顯，國家學(xué)派的學(xué)者提出“將國家?guī)Щ胤治龅闹行摹?a href="file://C:/Users/nwsuaf/Desktop/%E9%AD%8F%E7%A8%8B%E7%90%B3%EF%BC%9A%E5%9F%8E%E7%AE%A1%E6%89%A7%E6%B3%95%E7%9A%84%E8%83%BD%E5%8A%9B%E6%9E%84%E6%88%90%E4%B8%8E%E5%AE%9E%E8%B7%B5%E5%9B%B0%E5%A2%83.doc#_ftn12" name="_ftnref12">[11]，并強(qiáng)調(diào)國家對社會的主導(dǎo)作用，進(jìn)而從“國家自主性”[12]出發(fā)提出了國家能力的概念。斯考切波[13]關(guān)于國家能力的討論可以概括為“國家在實現(xiàn)其公務(wù)目標(biāo)，特別是通過克服強(qiáng)有力的社會集團(tuán)的反對力量實現(xiàn)其政策目標(biāo)的能力”。米格達(dá)爾[14]則指出，國家能力是“國家通過種種計劃、政策和行動實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)人所尋求的社會變化的能力”，它表現(xiàn)為“影響社會組織、規(guī)置社會關(guān)系，抽取資源和撥款或以特定的方式使用資源”。在中國，王紹光、胡鞍鋼是國家能力概念的引入者，他們將國家能力定義為“國家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力”[15]。從曼[16]的專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力區(qū)分出發(fā)，王紹光[17]將國家基礎(chǔ)能力進(jìn)一步細(xì)分為：強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)制、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合等8項能力，他指出前三項（強(qiáng)制、汲取、濡化）是近代國家（20世紀(jì)50年代以前）的基本能力；中間四項（認(rèn)證、規(guī)制、統(tǒng)領(lǐng)和再分配）是現(xiàn)代國家（20世紀(jì)50年代以后）的基礎(chǔ)能力；最后一項（吸納與整合）能力是民主國家的基礎(chǔ)。

國家能力顯然是相對于社會并放在“國家-社會”關(guān)系視角下而提出的概念。米格代爾將國家能力視為國家汲取、分配社會資源，影響、規(guī)置社會生活的能力，從而將社會納入了國家能力的分析框架，“但他將國家能力視為國家與社會爭奪社會控制權(quán)或者社會支配權(quán)的斗爭”[18]。之后，埃文斯[19]提出的國家社會協(xié)同發(fā)展而非零和博弈的觀點為國家治理概念的誕生提供了空間，因為只有國家與社會從傳統(tǒng)的統(tǒng)治-反抗、斗爭-博弈關(guān)系轉(zhuǎn)為協(xié)同治理關(guān)系時，“國家能力”才得以轉(zhuǎn)化或表現(xiàn)為“國家治理（社會）”的能力。

按照王紹光的國家基礎(chǔ)能力分類，城管部門所承擔(dān)的職責(zé)是規(guī)制，展現(xiàn)的則是國家規(guī)制能力，所謂規(guī)制就是改變個人和團(tuán)體的行為，使他們的行為符合國家制定的規(guī)則。王紹光[20]指出，“在現(xiàn)代國家，規(guī)制幾乎無所不在，可以這樣講，哪個國家規(guī)制得比較細(xì)，你到這個國家就會覺得比較有秩序；哪個國家規(guī)制得比較粗放，那個國家就顯得比較亂，不規(guī)范。比如，在美國很多地方，你是不能把衣服曬在你家的窗臺上或你家后院，因為你的鄰居們會覺得這樣做的話，看起來讓人不舒服，不賞心悅目�；氐�1920 年的紐約，滿街都是飄著那種萬國旗，也是把衣服都放在外頭曬。所以規(guī)制表現(xiàn)了一種國家能力”。福山[21]指出，國家能力就是國家“制定并實施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈透明的執(zhí)法能力”。由此可見，從國家治理能力的視角考察城管執(zhí)法體制乃題中應(yīng)有之意。

既往國家能力研究是在國家與社會二元分析框架內(nèi)進(jìn)行的，他們重點關(guān)注國家資源投入、治理策略與社會效果上。這種二元分析框架便于宏大簡略分析，但它忽視了能力構(gòu)成的層級復(fù)雜性，也未關(guān)注具體（某項）國家能力的內(nèi)部構(gòu)成。本文重點關(guān)注國家規(guī)制能力中的城管執(zhí)法能力構(gòu)成，學(xué)界在此尚無直接的主題研究。本文認(rèn)為，城管執(zhí)法能力由以下四部分構(gòu)成：國家法律體制、地方行政責(zé)權(quán)配置、社會認(rèn)可度和執(zhí)法隊伍，它們直接決定了城管執(zhí)法的效果。

二、權(quán)責(zé)失衡：城管執(zhí)法的體制約束

城管部門可能是中國行政體系中最為特殊的部門之一了，至今，在中央和省級人民政府既未設(shè)立城管部（廳），也未出臺一部全國性的城管法規(guī)，城管部門的最高行政級別是市城管局（副廳級單位），城管執(zhí)法最直接、最高法律依據(jù)是市級人大制定的地方性管理條例，獨(dú)特的法律和行政體制設(shè)置，造就了獨(dú)特的行政部門——城管部門成為地方政府的“垃圾桶”和最弱勢的部門。

（一）國家法律與部門設(shè)置

城管部門的設(shè)立始于《行政處罰法》（1996年）第16條的規(guī)定“省、直轄市，以及國務(wù)院批準(zhǔn)的地級市，可以設(shè)立一個行政機(jī)關(guān)行使其他部門的行政處罰權(quán)”。1997年初，北京市政府向國務(wù)院遞交了《關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的函》（京政辦[1997]2號），擬成立宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊，集中行使原有數(shù)個行政部門分散行使的行政處罰權(quán)，成為全國第一個“綜合執(zhí)法”試點地區(qū)。到2002年8月，全國已有北京、天津、重慶3個直轄市和23個省、自治區(qū)的77個城市獲批進(jìn)行相對集中行政處罰權(quán)的試點，城管部門如雨后春筍般生長起來。

全國各地城管部門成立15余年來，至今尚無一部相關(guān)的全國性法律法規(guī)出臺，城管部門的執(zhí)法資格及其合法性不斷遭到學(xué)界、社會和城管隊員們的質(zhì)疑，概括起來有以下幾點。第一，城管執(zhí)法人員的身份合法性，《行政處罰法》明確規(guī)定，行使行政處罰的人員必須是國家公務(wù)人員，然而，從全國范圍內(nèi)看，絕大多數(shù)地方的城管執(zhí)法人員都不是公務(wù)人員而是事業(yè)編制（參照公務(wù)員），不具備行政執(zhí)法資格。第二，執(zhí)法依據(jù)不足或位階太低[22]，城管部門基本上都是“借法執(zhí)法”，最高執(zhí)法依據(jù)是市級人大制定的“條例”，執(zhí)法依據(jù)不充分，執(zhí)法效果和力度深受影響。第三，城管作為地方政府的組成部門，是否按照法律程序請國務(wù)院批準(zhǔn)備案了？第四，城管局所行使的權(quán)力是行政授權(quán)還是委托？地方政府可以隨時增添行政事務(wù)，但不可能隨時修改行政條例，因而委托城管執(zhí)法的情況大量存在，而委托執(zhí)法必須以被委托方的名義行使權(quán)力且后果由被委托方承擔(dān)責(zé)任，這在現(xiàn)實中顯然未得到貫徹落實。第五，行政強(qiáng)制權(quán)力的合法性[23]存疑，行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)是兩個相互獨(dú)立的權(quán)力，行政處罰后相對人不履行的，行政部門應(yīng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，但是，現(xiàn)實中城管人員往往以暫扣之名行扣留之實，再如北京市城管強(qiáng)拆上帝建材城，被建材城以其無強(qiáng)制權(quán)、程序不當(dāng)為由告上法庭并被索賠6億元[24]。為了緩解城管執(zhí)法的法制困境，李利軍[25]主張將行政強(qiáng)制權(quán)賦予城管部門。第六，城管隊員執(zhí)法無安全保障，行政處罰法將人身強(qiáng)制權(quán)保留給公安警察行使，而在日常執(zhí)法中，城管與相對人很容易出現(xiàn)拉扯甚至暴力沖突，城管隊員一旦還手就是暴力執(zhí)法，若不還手，人身和生命就會受到威脅，攤販崔英杰、夏俊峰刺死城管隊員卻在社會上獲得一邊倒的輿論支持，城管隊員紛紛表示人身安全無保障、一線執(zhí)法無底氣。由于身份和職權(quán)都未法定，因而，城管部門在各地機(jī)關(guān)的組織形態(tài)各異，城管執(zhí)法也是在身份未名、依據(jù)未妥、自身無保障的混亂狀態(tài)中進(jìn)行。

從全國范圍看，城管部門在地方政府中的設(shè)置有兩種類型：第一，在行政級別上作為同級政府的一個直屬（組成）部門，獨(dú)立行使地方法規(guī)規(guī)定的行政管理、行政許可、行政執(zhí)法等職能，例如湖北省武漢市城管管理執(zhí)法局；第二，不直接隸屬于同級政府，而是劃歸為政府某個部門（如市政管理委員會、市政管理局等）管轄，成為其二級單位，例如北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局就隸屬于北京市市政管理委員會。城管部門沒有“條條”領(lǐng)導(dǎo)部門，相關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)常抱怨“上無父母”（中央沒有城管部，省政府沒有城管廳），為此在現(xiàn)實中因此遭遇諸多不公（從下文中的行政事務(wù)中可見一斑）。然而，正是由于國務(wù)院法制辦在相對集中行政處罰權(quán)試點中采取歸地方政府“口”管理的方式，才獲得地方政府的歡迎，這實際上是將城管執(zhí)法部門完全交由地方政府支配，加強(qiáng)了地方政府的權(quán)力。與其他常規(guī)部門相比，城管部門的行政法律依據(jù)和部門依據(jù)的頂層設(shè)計是殘缺的，這直接影響著城管部門在基層的運(yùn)作和實踐。

（二）地方政府的責(zé)權(quán)配置

“上無父母”的行政體制設(shè)置直接決定了城管局在地方政府中的地位。如果按照職能權(quán)限，也許城管部門并不是最弱勢的部門，如果從事權(quán)、事責(zé)匹配度看，城管部門無疑是最為弱勢的部門。“垃圾桶”和“火藥桶”形象地展示了城管局在地方政府中的地位和所管事務(wù)的性質(zhì)——即城管部門所管事務(wù)基本上是其他部門不愿管、拋棄的瑣碎繁雜事務(wù)（垃圾桶）和最容易“擦槍走火”、被追責(zé)的棘手事務(wù)（火藥桶）。

通常來講，城管部門管理的事務(wù)是“7+1”，“7”即市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（違建）、城市綠化、市政管理、交通管理（黑的）、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理（小商販）等7個部門的所有或部分行政處罰權(quán)；“1”即省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的其他行政處罰權(quán)，事實上，“1”包羅萬象，基本上由地方（市級）人民政府決定。因為職權(quán)沒有法定，所以各地城管局所行使的職能和權(quán)限并不一樣。以武漢市為例，城管局近些年逐漸增加的職能有：架空管線（十余家權(quán)屬單位）、窨井蓋（近20個權(quán)屬部門）、油煙噪音（環(huán)保部門）、超限超載（交管、公安等部門），查違控違（規(guī)劃部門）、建筑垃圾（建委）、城市綠化（園林部門）等，這些問題都是市民反映強(qiáng)烈，又長期得不到有效治理的事務(wù)。以窨井蓋為例，城市道路上的井蓋權(quán)屬單位有19家之多，如供電、供水、供熱、排水、聯(lián)通、廣電等權(quán)屬單位，井蓋型號、規(guī)格、材質(zhì)不一，質(zhì)量參差不齊，還有多家共用的井蓋，常人往往難以辨認(rèn)權(quán)屬。井蓋破損容易影響交通行人安全，造成人員傷亡、車輛損傷，但是市民發(fā)現(xiàn)井蓋破損卻因無法清晰確認(rèn)井蓋權(quán)屬，不知向何處投訴，即使打了市長熱線，也無法及時有效解決問題。行政體制做事的邏輯和程序一般是，首先確定權(quán)屬單位，其次才督促該單位前去修復(fù)。如果權(quán)屬清晰，問題解決順理成章；如果權(quán)屬不清或是多家共用的井蓋，問題就麻煩了，因為任何一個部門都不愿意當(dāng)“冤大頭”，結(jié)果部門之間相互推諉延誤時機(jī)，影響市民生產(chǎn)生活。

通常的行政邏輯是一旦遇到問題，各部門不是坐在一起討論如何把問題解決了，而是在認(rèn)真地討論、區(qū)分到底是誰的責(zé)任，一拖二推，市政府表現(xiàn)出一幅反應(yīng)遲鈍、平庸無能的形象，極易遭到市民、媒體的攻擊和質(zhì)疑。既然各部門都不愿管或者管不好，那就指定專業(yè)部門來管理，顯然，沒有部門愿意要這些責(zé)任大、利益小的棘手事務(wù)，城管局自然而然成為此類事務(wù)的承擔(dān)者。再如，環(huán)保局不但有專業(yè)的執(zhí)法隊伍而且有國家環(huán)保部、國家環(huán)保法這些強(qiáng)有力的體制資源，正因油煙噪音事務(wù)就像油煙噪音一樣，既噪雜瑣碎又難以有效管理，令環(huán)保部門大傷腦筋，結(jié)果環(huán)保部門向市政府打報告說難以有效執(zhí)法、請求轉(zhuǎn)移職能或者委托執(zhí)法，在部門博弈之中和市長拍板之下，事情就移交給城管部門了，城管部門因其弱勢地位毫無還價余地。架空管線、園林綠化、建筑垃圾和油煙噪音污染等各部門不愿管的垃圾事務(wù)，依同樣的邏輯轉(zhuǎn)移到城管部門，在“不換思想就換人”的行政運(yùn)作體制下，城管部門無可奈何地一并接收。相比做“火藥桶”，城管部門寧愿做一個“垃圾桶”，至少管理那些垃圾事務(wù)還不至于經(jīng)常出事、被問責(zé)，影響工作者的仕途和工資待遇。

提到火藥桶，大家可能會立即想到城管與攤販的街頭暴力沖突，事實上，這在城管部門的工作并不算“事”，真正算得上“事”的是那些涉及公眾安全和城市長遠(yuǎn)發(fā)展的棘手事務(wù)，例如燃?xì)夤芾�、拆違控違、渣土管理等工作，城管部門在這些事務(wù)上被追責(zé)的可能性要大的多。燃?xì)夤芾聿坏�涉及人民日常生活而且涉及公共安全，是各級政府的重要監(jiān)管職責(zé)之一。如今，武漢市將燃?xì)夤芾砉ぷ鏖_展到每一個燃?xì)饨?jīng)營點和燃?xì)馐褂命c都有一個明確的責(zé)任人（城管正式在編隊員），但凡出了事故首先問責(zé)責(zé)任人。然而，燃?xì)馐敲考颐繎粼钆_上的事情很難有效管理，且黑煤氣店若非他人舉報是很難查處的。一旦出現(xiàn)煤氣事故造，不但第一責(zé)任人，就連城管局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都難逃其責(zé)，難怪一線執(zhí)法隊員說：“現(xiàn)在我們懷里抱的炸彈是越來越多了”。拆違控違工作是關(guān)涉市容維護(hù)和城市長遠(yuǎn)發(fā)展的大事，這項工作在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)極為繁重，每逢有征地情報，被征范圍內(nèi)的田地往往會在一夜之間房屋遍地。在拆違中，違建戶不惜拼命護(hù)房甚至以自殺、自焚相威脅，拆違工作的沖突性和風(fēng)險性要比整治占道經(jīng)營強(qiáng)很多倍。

“城管局就是一個筐，什么都可以往里面裝，凡是屬于別人不愿管、不便管、交叉管的事務(wù)都?xì)w城管局來管”，這基本上成為城管工作人員的共識。從城管部門所管事務(wù)可知，城管部門在地方政府中管理的事務(wù)多且瑣碎，權(quán)力和地位極低，是一個責(zé)權(quán)配置嚴(yán)重失衡的弱勢部門。就當(dāng)下城管部門的行政資源和行政權(quán)力，與其所管事務(wù)的復(fù)雜性、繁重性和瑣碎程度相比，城管部門的運(yùn)作就像一條懸河，所管事務(wù)不斷高漲，所擁有的權(quán)能卻像一個低谷，這種權(quán)責(zé)失衡下的高負(fù)荷運(yùn)作狀態(tài)隱藏著泄洪之險。

三、多元訴求：城管執(zhí)法的社會擠壓

在所有的行政事務(wù)中，大概沒有哪一項比城管街頭執(zhí)法更易遭到社會的非議了，這不僅與現(xiàn)代城市社會的性質(zhì)有關(guān)，也與城管所管事務(wù)的復(fù)雜性有關(guān)。

（一）現(xiàn)代社會的性質(zhì)

現(xiàn)代文明在一定意義上表現(xiàn)為工業(yè)文明和城市文明，機(jī)器大生產(chǎn)的工業(yè)生產(chǎn)方式深刻地改變、重組了傳統(tǒng)社會，古典社會學(xué)家對轉(zhuǎn)型時期的城市社會性質(zhì)有諸多論述。馬克思從資本生產(chǎn)所有者的關(guān)系，論述了當(dāng)代資本主義生產(chǎn)體系的邏輯及其危機(jī)，他指出城市社會是一個階級對抗的社會。涂爾干則關(guān)注了轉(zhuǎn)型時期社會道德的分裂與沉淪，他呼吁“職業(yè)倫理與公民道德”的重構(gòu)[26]。在《非正當(dāng)性支配：城市社會學(xué)》[27]中，韋伯論述了城市支配關(guān)系的歷史變革，從傳統(tǒng)的封建制度到中世紀(jì)的神權(quán)支配體系，再到近代的法理社會，城市文化經(jīng)歷了從身份到契約的轉(zhuǎn)型[28]，法律的治理是現(xiàn)代城市社會的標(biāo)志。韋伯特別強(qiáng)調(diào)行會、社團(tuán)等社會組織的興起對于現(xiàn)代城市公民社會的重要意義，他同時指出印度和中國的種姓、家族制度嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代公民社會的興起。[29]

一個人生活在特定的時空和人群中時，必然要遵循特定的社會規(guī)范，因而厚重的人情期待和社會規(guī)范使得一個人在農(nóng)村不像在城市那般自由。故而有言“城市的空氣使人自由”，這種自由的本質(zhì)是人際關(guān)系薄弱的個體主義、自由主義的文化氣質(zhì)。自1990年代單位制在城市社會解體之后，中國城市社會的共識、文化和結(jié)構(gòu)面臨重組。在全球資本主義經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展中，中國城市與世界其他國家城市日趨相同，城市成為時髦、現(xiàn)代、先進(jìn)的象征。中國現(xiàn)代城市社會是一個個體化的、碎裂的社會，在社會共識上，除了傳統(tǒng)的道德共識外很難說有其他共識，法治還未成為城市社會的治理規(guī)則。哈貝馬斯[30]寄希望于第三空間和理性溝通來重構(gòu)公共領(lǐng)域，其著作《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》的副標(biāo)題是“論資產(chǎn)階級社會的類型”，實際上是對現(xiàn)代西方城市社會面臨解體的困境的反應(yīng)。理解城市社會的性質(zhì)是城市有效治理的前提，中國城市社會的碎裂和共識混亂現(xiàn)狀是理解城管執(zhí)法的重要背景。

（二）城管事務(wù)中的社會分裂

事實上，城管部門的每一項執(zhí)法實踐都在回應(yīng)社會某個群體的訴求，結(jié)果往往會遭到另一個群體的強(qiáng)烈攻擊和質(zhì)疑，社會群體在城管事務(wù)上的利益訴求和道德分裂隨處可見。以城管街面執(zhí)法為例，社會群體分成兩派，一派主張保障小販生存權(quán)、給小販活路；一派強(qiáng)調(diào)公共秩序不可侵犯，小販經(jīng)營不應(yīng)影響居民生活，學(xué)界的爭論不過是社會爭論的反映。我們順著這個問題討論城管執(zhí)法所處的社會環(huán)境，首先討論一下小販?zhǔn)遣皇歉F人。

小販群體通常來自于城市無正規(guī)就業(yè)群體、退休人員和外地農(nóng)民、少數(shù)民族，其中真正屬于低收入群體或者弱勢群體的比例有多大呢？據(jù)筆者訪談近百名的一線執(zhí)法隊員分別向作者表述的情況看，這一比例在10%到30%之間。一線執(zhí)法人員整天在固定的轄區(qū)和街道走動，對轄區(qū)內(nèi)的攤販非常熟悉，這個判斷是可信的。事實上，在繁華地段、人口密集區(qū)或?qū)W校周邊擺攤設(shè)點的小販，如手機(jī)貼膜的、賣雞蛋灌餅的、煎餅果子和水果的，月純收入都在1萬元以上，遠(yuǎn)高于一般市民。而那些真正的城市貧困戶，基本上都能獲得政府救濟(jì)，在城管允許的范圍內(nèi)是可以擺攤賣飲料、早點的，城管并沒有像一些學(xué)者想象的那樣斷窮人的活路。絕大多數(shù)小販不但不是窮人而且形成了強(qiáng)大的利益集團(tuán)，其中常見的有親戚裙帶和老鄉(xiāng)關(guān)系團(tuán)體、少數(shù)民族團(tuán)體和有灰黑勢力保護(hù)的團(tuán)體，他們是最容易與城管起沖突的人。更有甚者，小販雇人擺靈堂詐尸城管部門[31]，跟蹤和威脅城管隊員[32]，小販已成為一個不可忽視的利益集團(tuán)。

社會的利益分裂導(dǎo)致社會沖突的加劇，而社會的道德輿論分裂則陷城管執(zhí)法于合法性之爭的泥沼之中。我們來做以下假設(shè)：

假設(shè)你上班出行的道路上擺滿了攤點，

假設(shè)你所在小區(qū)的花園被賣菠蘿的、賣羊肉串的、賣茶葉蛋的小販占據(jù)，

假設(shè)你家樓下就是夜市大排檔，整晚煙霧彌漫、吵鬧不斷，

于是，你上下班要經(jīng)過路面黏稠的街道，你所在的小區(qū)花園遍布垃圾，你還要常年忍受油煙、噪音的污染。

假如你有選擇權(quán)，你選擇忍受還是選擇投訴？

相信所有人都會因為涉及到個人利益而去投訴要求城管前來執(zhí)法，那些主張保障小販生存權(quán)的大學(xué)教授也不例外，因為這是任何一個公民對環(huán)境、生活質(zhì)量和日常便利的基本要求。此時你會發(fā)現(xiàn)城市管理沖突的根源是大多數(shù)人對公共秩序和公共福利的要求與少數(shù)人對違法經(jīng)營利益的追求之間的對抗。

也可能出現(xiàn)這樣的情形：你昨天因為買菜方便，看到城管驅(qū)趕菜農(nóng)而罵城管多管閑事、“斷小販的活路”；今天卻因為送孩子上學(xué)被菜農(nóng)擠的水泄不通耽誤了上課時間，又罵城管“吃閑飯、不管事”。這充分揭示了：現(xiàn)代城市社會中的個人，在涉及個人利益的事情上喜談權(quán)利，在涉及公共利益的時候卻大談道德。城市管理以公眾利益為準(zhǔn)則，不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，維護(hù)的是公共秩序和公共利益，這與個人的利益有時是沖突的。

城管事務(wù)所涉主體的利益沖突和張力最后集中到一線執(zhí)法者身上，而一線執(zhí)法人員又難以從社會上獲得有效的支持力量，結(jié)果執(zhí)法者被分裂的社會所分裂——道德評價上的分裂和執(zhí)法合法性的缺失。

四、隊伍凌亂：城管執(zhí)法的人力困境

政府對轉(zhuǎn)型期城市社會的規(guī)制，就像規(guī)制一條極不規(guī)則的河流，必須筑牢堤防、疏浚河道才可以維持河流暢通運(yùn)轉(zhuǎn)。這個河堤就是由行政制度和行政資源組合而成，人力是其中的關(guān)鍵要素。在大眾的印象中和網(wǎng)絡(luò)搞笑視頻中，城管隊伍似乎成了一支無堅不摧的“王牌軍”，事實上，城管隊伍之虛弱和凌亂遠(yuǎn)超常人想象。鑒于城管隊伍由正式隊員和協(xié)管員組成，而且協(xié)管員構(gòu)成了一線管理的主體，因而筆者分別述之。

（一）正式隊員：職業(yè)激勵與身份困境

成就感和榮譽(yù)感是最好的職業(yè)激勵機(jī)制，它包括工作負(fù)荷、體制身份、職業(yè)升遷、道德激勵等多個方面。

按照國家編制規(guī)定，城市中每1萬人應(yīng)配備4名城管隊員，而今全國幾乎沒有一個城市達(dá)到這個水平，以武漢市為例，武漢市常住人口1033萬人，每天經(jīng)由武漢轉(zhuǎn)乘的流動人口有100多萬，城市人口總量約為1200萬人，應(yīng)有4800名城管執(zhí)法人員，然而，它的城管隊員才2200名，不足應(yīng)有的一半。武漢市城管局2013年新增棘手事務(wù)11項，如批后違建控制、超限超載整治、架空管線、窨井蓋等，雖然獲得一定的專項活動經(jīng)費(fèi)，但城管局的工作人員一個也沒有增加[33]，執(zhí)法隊員的任務(wù)不斷增加，時間不斷被擠壓，工資待遇并未相應(yīng)改善，城管部門超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，一線執(zhí)法者不堪重負(fù)、怨聲載道。

在高負(fù)荷、無榮譽(yù)感和低社會認(rèn)可度的工作環(huán)境中，作為行政人員的城管隊員的仕途也并不樂觀，城管隊伍與警察隊伍類似都是執(zhí)法編制領(lǐng)導(dǎo)職位極少，晉升機(jī)會極少，但是，警察隊伍有警銜制（以資歷和業(yè)績給予相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)級別待遇）城管隊伍卻沒有。職業(yè)升遷既與城管體制的設(shè)立有關(guān)（中央無部委），也與城管執(zhí)法人員的事業(yè)編制身份有關(guān)，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織，如醫(yī)院、學(xué)校、科研單位等。城管部門大都依托于原來的環(huán)衛(wèi)、市政、公用等部門合并而成，底子是公共服務(wù)類事業(yè)單位，然而，后來增加了相對集中行政處罰權(quán)，具備了執(zhí)法功能，如上所述，執(zhí)法的任務(wù)日益加重且暴力沖突日益加��；加之行政處罰法明確規(guī)定，行使行政處罰權(quán)的主體必須是國家公務(wù)人員，城管執(zhí)法局如今仍然是事業(yè)單位顯然不合法理。

除職業(yè)激勵機(jī)制微弱外，城管部門也彌漫著一個挫敗機(jī)制，這表現(xiàn)為城管隊員的社會身份認(rèn)同度低、沒有成就感、工作心理壓力大等方面。2008年，武漢市小學(xué)生強(qiáng)強(qiáng)因為爸爸是城管遭到同學(xué)嘲笑，他再也不敢對別人說爸爸是城管。[34]2009年6月19日，河南濟(jì)源市城管手持“我要生存，還我尊嚴(yán)”的條幅集體在市政府門前上訪，對他們在政府中被邊緣化的地位表示抗議。[35]在被妖魔化和污名化后，城管成為一個貶義詞甚至是“打砸搶”的代名詞，城管隊員從社會中感受到的不是職業(yè)榮譽(yù)感而是職業(yè)歧視，很多城管隊員對筆者說自己從來不穿工作服回家，從來不會告訴別人自己的工作，因為這樣很“掉底子”（丟人）。

如上所述，城管隊員的正常執(zhí)法活動無法獲得社會的理解和支持，工作“每天從零開始”使城管隊員感到強(qiáng)烈的職業(yè)挫敗感，許多隊員在工作中覺得委屈、無奈甚至氣憤，抱怨自己是體制的受害者，筆者在城管部門感到一股很強(qiáng)的抱怨文化，這對國家（執(zhí)法）能力建設(shè)顯然不是好征兆。

（二）協(xié)管員：執(zhí)法質(zhì)量與人力困境

你在街頭看到的城管人員幾乎都是協(xié)管員，這個邏輯適用于公安、交警等部門，協(xié)管員治理一線中國成為現(xiàn)狀，這也是為什么筆者說城管隊伍之凌亂和虛弱超乎想象的原因。城管人員高度稀缺，協(xié)管員群體穩(wěn)定性差、素質(zhì)參差不一導(dǎo)致一線執(zhí)法能力和執(zhí)法質(zhì)量無法保障。城管隊員到底有多稀缺？以武漢市為例，目前全市在編城管人員有2200人，市、區(qū)城管部門聘用的協(xié)管員有8700人，加上街道聘用的協(xié)管員估計10000人以上，正式隊員與協(xié)管員的比例是5：1，具體到一線執(zhí)法力量，這個比例值還要擴(kuò)大很多倍。

以2008年新成立的H區(qū)為例，全區(qū)城管局僅有6個正式員工，協(xié)管人員102名，一線執(zhí)法人員有2名隊長，86名協(xié)管員，一線執(zhí)法中的正式隊員與協(xié)管員的比例是1:46，這個比例是否因新城區(qū)的特殊性而畸高了？再以中心城區(qū)A區(qū)直屬一中隊為例，該隊在崗人員9名，隊長、書記各一名，副隊長兩名（一個被借調(diào)到市政科，一個被抽調(diào)到客運(yùn)站專班），剩下5名隊員負(fù)責(zé)一線工作，協(xié)管員160名，一線執(zhí)法中的正式隊員與協(xié)管員的比例是1:32。協(xié)管員分為兩類，一類是市區(qū)政府1990年代招聘的市容監(jiān)督員屬于事業(yè)編制，后來在轉(zhuǎn)公考試沒有轉(zhuǎn)變成公務(wù)員的人，他們是體制改革的利益受損者，心中頗有怨言，且年級在50歲左右，能夠和愿意承擔(dān)的事務(wù)有限，城管局對他們以安撫維穩(wěn)為主，這個群體在一中隊有30人；第二類就是通過勞務(wù)市場、保安公司招聘的保安協(xié)管員，這個群體在一中隊有130名，其中有4名炊事員，1名門房（看門，收發(fā)報紙）。協(xié)管員是不是太多了？Q隊長說：

“我們一共16條路。一條路10人守著，他們每周休假一天，每天只能保證8個人上班。一天兩個班（7:00-14:30，14:30-22:00）一個班只有四個人。我們一條主干道例如HP大街，有3、4公里長，你從頭到尾走一遍，見到不規(guī)則的上前勸阻提醒一下，一來一回一個上午就沒有了，而且對于他們來說，一個上午只管理他們一次；JF大道有1000個門面，4個人去管，怎么管的過來？EQ路，蠻短吧，有400家門面，四個人管，一個人一天要管100家門面。你說，怎么能管的了？”（武漢調(diào)研訪談，20150508，RQ）

由于正式隊員稀缺，協(xié)管員成為管理一線的主體，然而，這一群體的工資待遇卻很低。武漢市協(xié)管員的工資待遇如下：工資1700元/月，扣掉社保等基金余1200多元/月；路段達(dá)標(biāo)獎補(bǔ)資金普通隊員200元/月，路長500元/月；一個月按規(guī)定可以休息4天，不休息的話，加班費(fèi)200元/月；最后能夠拿到手的資金是1600元/月。帶隊隊長抱怨說：

“協(xié)管員工資太低了，留不住人才啊！剛開始，他們覺得協(xié)管員蠻好，沒想到工資這么低，而且口碑也不好，許多人自己出去做事了，有的自己出去開館子，有的去交警隊了。你這里工資低，又不能耽誤人家，人家畢竟要養(yǎng)家糊口啊�！保ㄎ錆h調(diào)研訪談，20150508，RQ）

新聘協(xié)管員以年輕人為主，流動性強(qiáng)，大概每年流失1/3，這帶來兩個問題：職業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法質(zhì)量無法保證。工資待遇不高、職業(yè)榮譽(yù)感差使得多數(shù)協(xié)管員不太愛惜這個職業(yè)，在工作中懈怠，甚至?xí)�狐假虎威吃拿卡要、順便揩油。城市管理工作又是個老百姓看得見的精細(xì)活，管理者面對的主體各式各樣，有的攤販見了城管人員就“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”，一些協(xié)管員年輕氣盛受不了氣，也會粗暴以對，見到無理取鬧甚至言語挑釁的攤販也會大打出手。

“‘老子就是協(xié)管員，老子就是打你了，怎么了？！’他衣服一脫，把人打了，走人，我們還得為他們擦屁股。”（武漢調(diào)研訪談，20150430，XD和YSJ）

筆者訪談多個正式隊員和城管領(lǐng)導(dǎo)，他們反映寧肯自己多干點活，也要少招或者不招協(xié)管員，因為素質(zhì)難以保證，出了事還要城管部門擔(dān)責(zé)任，實在“劃不來”。但是，城管事務(wù)如此之多、如此之碎，街頭必須有人看守，店面必須有人提醒，正式編制下不來，只能招聘協(xié)管員。這時，強(qiáng)調(diào)流動性極強(qiáng)的協(xié)管員的職業(yè)素質(zhì)，多少顯得無的放矢，然而，正是他們構(gòu)成了中國城市管理的一線隊伍的主體。

行政體系從上到下權(quán)責(zé)不匹配的格局，以及社會沖突的張力最終匯聚到一線城管執(zhí)法者身上，具體表現(xiàn)為城管職業(yè)的挫敗感強(qiáng)、社會評價差、人身無安全保障等，城管編制稀缺、高度流動性的協(xié)管員難以保證執(zhí)法質(zhì)量，城管部門由是形成一股強(qiáng)烈的訴苦或抱怨文化，這都將影響城管執(zhí)法能力建設(shè)的進(jìn)程。

五、結(jié)語與展望

當(dāng)前中國正處于快速發(fā)展、變革、轉(zhuǎn)型時期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將繼續(xù)加快，城市管理問題將繼續(xù)突出，由此對政府規(guī)制能力的要求將繼續(xù)提高。城市不但是中國經(jīng)濟(jì)的引擎，而且是政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，如何實現(xiàn)城市發(fā)展和社會安定的雙重目標(biāo)，考驗著中國政府的智慧。城管部門無疑是實現(xiàn)以上目標(biāo)不可或缺的力量，該部門成立15余年來，至今尚無統(tǒng)一的城管法規(guī)，也無上下統(tǒng)一的城管行政部門，全國城管執(zhí)法體制由是呈現(xiàn)出混亂景象。在此背景下，中央提出理順城管執(zhí)法體制，無疑具有極強(qiáng)的問題針對性和現(xiàn)實緊迫性。

不同于學(xué)界抽象地將國家體制或管理者素質(zhì)視為城市管理、城管執(zhí)法問題的根源，本文發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法困境是由頂層制度設(shè)計、地方行政責(zé)權(quán)配置、社會共識和執(zhí)法隊伍所共同構(gòu)成的，這些因素恰恰是國家執(zhí)法能力重要組成部分，他們的殘缺或不足都會傳輸?shù)綀?zhí)法者身上，引起一線執(zhí)法的基礎(chǔ)性偏差�？傮w上看，城管執(zhí)法體制正處于變化之中，中央和地方尚有改進(jìn)的制度和行政空間，社會公共空間也處于分裂組合之中，基層執(zhí)法者有著突破困境的可能性。筆者認(rèn)為，要理順城管執(zhí)法體制，必須從城管執(zhí)法能力構(gòu)成的宏觀結(jié)構(gòu)入手，除了從法律制度上解決城管體制的頂層設(shè)計外，還要在地方行政事務(wù)中理清城管部門的職能范圍，同時，推進(jìn)法治進(jìn)程和公民道德教育，積極培育社會共識、塑造城管執(zhí)法的社會空間。

參考文獻(xiàn)