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微自治：鄉(xiāng)村治理轉型的實踐與反思

劉成良[①]

（華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢430074）

摘  要：“微自治”作為鄉(xiāng)村治理轉型的新探索，通過治理單元下沉、重塑基層自治主體等手段，從而以理事會作為組織載體，利用本土社會資源開展自我管理和自我服務。這一實踐形式不僅激發(fā)了基層的自治活力，促進基層民主發(fā)育進程，還探索了社會治理精細化的有效模式，然而在當前也面臨著諸如被行政力量吸納和消解、缺乏法律和理論支撐等困境。

關鍵詞：微觀權力，村民自治，治理創(chuàng)新，社會治理，精細化

一 鄉(xiāng)村治理轉型的背景

十八屆五中全會提出：加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局[[1]]。然而，當前的治理思維和格局遠遠不能適應農村社會發(fā)展的現(xiàn)狀。在農業(yè)稅費取消之后，國家資源雖然不斷輸入為農村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理帶來新的契機，但是基層組織卻無法有效承接，并遭遇官民不合作的困境，基層組織主要呈現(xiàn)出消極作為與難以作為兩種樣態(tài)[[2]]。村級組織因為失去了往日的權力和作用而變得渙散，打工經濟的興起進一步加速了村莊的空心化，在此背景下，地方政府為了節(jié)省行政成本，大力推進合村并組，精簡基層組織人員，同時塑造制度化的基層治理模式，將建立現(xiàn)代公共治理規(guī)則作為農村基層政權建設的方向[[3]]。從而帶來的后果是村級組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化，村級治理喪失了靈活性[[4]]，原本在村民自治制度背景下，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人，又是村民當家人[[5]]的村干部角色發(fā)生了轉化，更像是政府在基層的工作人員，被行政化的村兩委懸浮于農村社會之上，無法將群眾凝聚起來，進一步帶來的問題是國家支農惠農項目在落地時遇到困難、農民訴求無法滿足、村莊公共品供給繼續(xù)失效。從整體上看，當前基層治理面臨著三大問題：

一是“行政村懸浮”與村民小組運轉失效。在空心村增多、村級組織癱瘓的情況下國家開始推行合村并組，一方面是為了減少行政開支，另一方面是進一步整合空心化的村莊，但這又在客觀上加劇了村級組織的萎縮。合村后行政村干部工資主要由財政負擔，很多地方實行坐班制度，村干部一方面為村民提供辦理新農合、新農保等基礎服務，另一方面配合好鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好上傳下達和文字材料工作。合村后的行政村更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，村干部不需要主動地到村莊中與農民打交道，面對合村后更多、更陌生的人口，他們也無法深入基層。合村的結果是造成行政村范圍大、村“兩委”干部少，群眾個體化，精英邊緣化，“看戲的人多，辦事的人少”，少量村干部無法應對有著龐大人口的村莊，只能做好服務工作，保持不出事的邏輯。由于村級組織與基層政府更加貼近，與農民進一步疏離，造成彼此更加不了解，結果造成“跑斷村干部的腿”“堵不住埋怨的嘴”，村民自治徒有其名；

二是后稅費時期，由于基層組織乏力，帶來村莊公共品供給失效，村莊內民生問題多，利益需求差異大。項目下鄉(xiāng)作為國家治理的一種重要手段，旨在用一種程序化、標準化的資金分配及使用方案解決從中央到地方的公共服務問題，但是項目制在基層實踐中卻出現(xiàn)了較大的效果差異，項目進村實踐效果與農村基層組織存在著較大關聯(lián)，而當前的組織困境又造成了農民被排除在項目運作過程之外，需求無法表達、資源下鄉(xiāng)滋生分利秩序、項目實效難以持續(xù)發(fā)揮等問題。[[6]]村干部爭取項目解決村莊公共品供給困難，而爭取到項目之后讓項目落地更難，甚至項目落地之后，能否發(fā)揮效果，是否能夠得到維護都是困難的；

三是鄉(xiāng)村關系失衡，村級組織行政化負擔過重。由于自上而下的壓力型體制，強化了鄉(xiāng)政權力對村治的滲透，村委會的工作往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制型操縱[[7]]。從整體上來看，村級行政化負擔主要來自于三個方面：在簡政放權背景下，地方政府為了推行社會治理創(chuàng)新，將一些行政審批服務下沉到村，使得村兩委干部坐班、職業(yè)化成為常態(tài)；政府各項工作要求的報表、臺賬不斷增多，甚至材料本身比是否做事更要重要，村莊項目、土地確權、精準扶貧、環(huán)境衛(wèi)生、三資管理、農民建房、低保評定、黨建、計劃生育、糧食補貼、創(chuàng)建工作等工作都需要做大量的材料；部門惰性作祟，部門因為人員和權利有限，在做涉農工作時，往往找不到合適方法，隨意將手腳伸向村里，要求村干部配合完成工作，但是卻沒有配套相應的工作經費，由于政府各個部門、條口眾多，這些部門都將手腳伸向村里時，村莊不堪重負。

在此背景下，鄉(xiāng)村治理亟待轉型，然而轉型之后的鄉(xiāng)村治理向何處去又是一個新的問題。2014年中央一號文件在“改善鄉(xiāng)村治理機制”中提出：“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。”[[8]]2015年中央一號文件在“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制”提出：“探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式……進一步規(guī)范村‘兩委’職責和村務決策管理程序……激發(fā)農村社會組織活力。”[[9]]2015年的十八屆五中全會又提出了社會治理精細化的要求。而在鄉(xiāng)村治理實踐中，很多地方正在積極探索，積累了一些成功的經驗，如成都都江堰地區(qū)推行的“一核多元、合作共治”基層治理機制和崇州市推行的公共服務資金與村民議事會，以及湖北宜昌秭歸縣推行的“兩長八員”等。地方治理創(chuàng)新的核心在于推動治理單元下沉，從而在村以下更為微觀的層面激發(fā)基層自治的活力，這一創(chuàng)新不僅在實踐中取得了一定的效果，也得了一些學者的認同，趙秀玲指出“注重村民小組，甚至更小單位的‘微自治’，是對于以往村民自治的超越式發(fā)展”[[10]]。但是學界還有另外一種聲音，陳明認為未來中國農村的自治方向不是“單元下沉”，而是“單元上移”，在他看來農村市場化進程帶來的家戶消費膨脹以及家戶主義的盛行，是導致村民自治無法“落地”的根本原因，農民無法在家戶利益之外具有成本限制的公共領域達成合作共識[[11]]。

2015年底筆者所在的研究團隊對湖北宜昌秭歸縣的基層治理創(chuàng)新進行了為期20天的調研，系統(tǒng)總結了基層治理改革經驗，對于鄉(xiāng)村治理轉型背景下“微自治”有了新的認識，認為趙秀玲的研究雖然在“微自治”的范式特征、成效、意義等方面有比較全面的理解，但是很顯然她對于“微自治”何以可能、微觀權力如何運作以及“微自治”的限度與危機等方面認識存在諸多不足，而陳明以悲觀的視角看待家戶主義對村民自治的阻礙作用，卻沒有看到農民依然在村莊的公共領域內存在廣闊的合作空間。因此本文在其研究基礎上對于這些問題進行了更進一步的探討。

二 鄉(xiāng)村治理轉型——地方治理創(chuàng)新經驗

秭歸縣位于三峽庫區(qū)，山大人稀，隨著外出務工人員不斷增多，村莊空心化、發(fā)展缺乏活力，不僅產業(yè)結構調整困難，村莊內的公共品供給也成為了難題，農業(yè)稅費取消后，又經歷了大規(guī)模的合村并組，三五個村干部要面對居住分散且地域廣闊的村莊，工作開展困難，導致在政策上傳下達、糾紛調解、困難幫扶、公共服務等方面難以滿足群眾的需求，“干部辛苦跑斷了腿，堵不住群眾埋怨的嘴”，迫使政府要進行基層治理改革。

秭歸縣基層治理改革的核心是創(chuàng)建幸福村落，所謂的村落是指在行政村以下依山勢地形居住，有著相同的地緣文化、農耕文化、習俗文化和親情文化的最基本的自治單元，幸福村落創(chuàng)建就是以村落為自治單元，通過成立村落理事會，推選“兩長八員”（見表一）。“兩長八員”和村兩委就構成了“雙線運行，三級架構”的村莊治理格局，一條主線是：村黨組織—村落黨小組—黨員，另一條軸線是：村委會—村落理事會—農戶。幸福村落創(chuàng)建后，全縣186個村由過去的1152個村民小組變?yōu)?span>2055個村落，村干部和小組長隊伍由過去的1847人增加到11000人，村小組平均服務面積由2.4km2減少到1.18km2。在資金支持方面，縣財政每年給每個村增加2萬元創(chuàng)建經費，解決工作經費和以獎代補經費；每年安排1500萬元“一事一議”資金，支持村落發(fā)展；整合部門資金8000萬，爭取項目資金7億元，支持新農村建設。同時，縣政府將一些列項目，如土地整治、安全飲水、通村工程、產業(yè)結構調整等項目捆綁進幸福村落創(chuàng)建中。在行政審批方面過去兩萬元以上的項目要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資管理平臺上發(fā)包，現(xiàn)在調整為十萬元以下的項目由村莊自主發(fā)包。

表一 兩長八員及其職責

村落中“兩長八員”并非是指要在村莊中選出十個人來進行治理，而是要明確幾種職責，實踐中往往是由三四個人進行兼職�！皟砷L八員”的產生都是由村落召開戶長會議選舉產生，村委會并不提名，否則容易引起群眾的不滿。群眾在選擇“兩長八員”時有一些基本標準：一是要能夠長期在家，保障有充分的時間參與村莊公共事務，能夠隨喊隨到；其次要公道正派，做事情時才能得到群眾信服，讓群眾覺得靠得��；三是要有奉獻精神，“兩長八員”所要承擔的事務非常繁雜，沒有工資，只有一些誤工補貼，要有意愿為群眾服務奉獻。群眾一般會選擇有工作經驗的人，如村里原來的老干部、老組長、老教師等，豐富的工作經驗使他們能夠更好地勝任鄉(xiāng)村工作�！皟砷L八員”的選舉不設候選人，由戶長會海選，按照得票多少決定由誰來做理事長，八員的設置則是按照得票數(shù)少于理事長的人選依次選擇，但前提條件是必須得票過半數(shù)，八員分工是由理事長和得票數(shù)位于八員人選之列的人一起討論。

幸福村落創(chuàng)建使村落社會發(fā)生了較大變化，村落群眾通過自籌資金，投工投勞，解決基礎設施建設問題，從2012到2015年，在田間道建設方面，新修田間道1008.39千米，投工投勞230676萬個，籌集資金4308萬元；在水渠建設方面，新修水渠53062千米，投工投勞15551個，籌集資金193萬元；在水池建設方面，新建水池9291口、1229518立方、投工投勞178975個、籌集資金15836.8萬元。除此之外，在矛盾糾紛調解、環(huán)境衛(wèi)生整治、困難群眾幫扶、文體活動等方面均取得了較大成績。如李家壩村，原有六個村民小組，同一小組的居民有的居住在山上，有的居住在山下，溝通不便，集體公益事業(yè)難以達成一致意見，并且當?shù)匾园l(fā)展柑橘產業(yè)為主，由于山上沒有通往山下的水泥路，柑橘收獲時農民只能靠肩挑人扛，不僅效率低，還因為雇工增加了成本，居民原本很想集資修路，但是同一小組的總是無法達成共識。幸福村落創(chuàng)建后，山上的居民和山下的居民被分為兩個村落，山上村落的“兩長八員”考慮的第一件實事就是修路，很快就拿出了方案和爭得了大多數(shù)人的同意，但是有一戶因為修路要被占三分多柑橘地不同意方案，無論兩長八員和鄰居怎么做工作都不妥協(xié)，最后理事長只能召開戶長會商議更改修路方案的事情，新的方案需要多繞遠兩百多米，同時成本也要增加不少。其他村民對于那一戶意見很大，有時說話總是對他們指指點點，甚至有的人還專門放出話來，“路修好以后，看他還敢用不敢用，以后年紀大了，讓他自己去背柑橘吧！”后來這個農戶感覺到了壓力，考慮到自己家庭以后的安排，同意了最初的方案。

秭歸縣基層治理改革的積極成效在于：一是通過強化村落這一實際治理單元，創(chuàng)新了村民自治的基層民主實踐形式，動員群眾在公共事務中發(fā)揮參與、監(jiān)督、決策作用，培育議事規(guī)則，有效提升了基層自治能力；二是提高了公共財政資金支農惠農的使用效率，基層掌握了自主權，解決最為迫切的民生問題，在一定程度上減輕了以往村干部為解決公共事務而不斷向上爭取資源項目的壓力，同時也改善了以往項目落地困難的問題，滿足群眾的基本訴求，改善了以往公共品供給困境。

三 “微自治”何以可能？

“微自治”何以可能？如果僅僅是形式上的變革，縮小自治單元、進行組織和資源輸入等，那么是否可以起到同樣的效果？因此，這就涉及到基層治理改革兩個非常關鍵的問題：一是秭歸基層治理改革為何在村兩委這一自治組織的下方再造自治組織，讓自治進入了更加微觀和細化的層面；二是“微自治”何以能夠有序運行。

（一）“微自治”何以產生

雖然自1982年《憲法》確定村民委員會為群眾性自治組織以來，村民自治制度已實行3 0余年，但是村級治理依然難以擺脫半行政化的命運，[[12]]甚至伴隨著稅費改革過程出現(xiàn)的合村并組進一步加劇了村兩委的行政化問題，造成了行政村懸浮。從而帶來的后果是作為自治組織的村兩委難以扎根基層，無法取得群眾的充分信任，甚至往往被認為是政府基層工作人員。然而，近年來國家一方面不斷加大對于農村的資源投入，另一方面也強化社會管理，提出了社會治理精細化的要求，使得村兩委需要做的工作越來越多，但是由于群眾的不信任，農村基層組織工作難度越來越大。如近年來推行的美麗鄉(xiāng)村工作，往往是鄉(xiāng)村干部替農民掃家門口的地，還得不到農民的認可，甚至有的農民還會站在一旁說風涼話。

基層社會治理可以分為兩個層級，一層是村莊整體層面的治理，如村兩委的治理，不僅需要和政府進行密切的對接，完成一些復雜的行政任務，還要對村莊整體的發(fā)展進行把握和掌控。參與這一層面治理的人員主要是村兩委干部，他們屬于村莊中的政治精英，按照上級要求需要坐班，需要密切的配合上級來完成對于基層社會的掌握，村干部就成為了他們的職業(yè)，工資就成為了他們的主要經濟收入，這一層面的治理現(xiàn)在越來越正式化、行政化；另一個層級是村落層面的治理，村落層面就是涉及到農民生產生活的微觀層面，即日常的瑣碎事務都會成為治理的對象，如家庭或者鄰里矛盾，如農民家庭的紅白喜事，比如洗衣池、垃圾桶的管護等，這些事務非�，嵥椤⒎彪s，需要有主體去負責，但是又沒有非常特定的時間，往往是事情出來了才需要去應對，只要有人負責就行，不需要太多的準備工作，也不需要太多的技術和復雜的政治手段，當然，這些瑣碎繁雜的事務又不可能不去治理，否則也有可能釀成比較大的問題。

當村兩委無法擺脫半行政化的命運，基層治理亟待轉型，那么在村兩委之下重塑自治組織，依靠群眾認可的自治單元發(fā)動起社會的力量參與到社會治理中就成為了一種選擇。村落理事會的成立是為了解決和群眾生產、生活息息相關的問題，其實施的載體是一個由群眾選舉、具有自主性的議事協(xié)商機構，其本質是自治性，其在行政體制之外的特征決定了村落理事會的治理是一種非正式的、簡約的、由農民構成的自治團體。

村落理事會成立所要解決的問題：一是國家資源下鄉(xiāng)與農民需求對接的問題，理事會要給項目落地保駕護航；二是項目建成后，公共基礎設施的后期維護要由村落切實承擔起來，誰受益、誰負責，從而激發(fā)群眾的主體意識，項目維護問題難以依靠國家資源的再次投入來解決，否則就會造成資源的極大浪費，農民就成為了坐等國家資源救助的純粹食利者；三是解決日常生活中瑣碎細小、又持續(xù)存在、且發(fā)生時間并不固定的生產生活中的小問題，這些小問題純粹依靠行政力量解決的話，不僅效率低，效果也不好。因此，這些微觀、細小的事務就成為了“微自治”可以產生的基礎。

（二）“微自治”何以運行

自治的困境在于自治主體的自覺和組織成本的分擔，如果具備這兩個因素，那么微自治就會簡單很多。通過對擔任村落“兩長八員”人員的個人經歷調查可以發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，擔任兩長八員的村民大都有共同性的特征，有公心、有奉獻精神、有時間、有經驗，從而形成了一個老黨員、老干部、老教師的三老群體擔任基層治理主體結構。村民講“擔任理事長的人一般都是負擔不重的人”，所謂的負擔不重就是完成了基本的人生任務，比如在當?shù)亟ㄆ鹆藰欠�、子女成了家，老人就基本上完成了人生任務，就是負擔不重的人，從而他就有精力來為集體做一些事業(yè)�！皟砷L八員”基本上都是這樣的情況。年輕人和中年人真是為家庭財富積累的階段，正是在拼搏完成自己人生任務的時期，他們的壓力最大，是沒有時間和精力來參與瑣碎的村莊治理的。村莊治理繁瑣、切割時間、低報酬的特征也不適宜年輕人參與。

因此從年齡結構上來看，擔任村落兩長八員的人差不多都是在六十歲左右，基本上完成了人生任務，也不需要再去花費大的精力去賺錢，一方面可以在村莊種種茶葉、蔬菜，閑暇時附近打打零工，夫妻兩個人一年可以積攢一兩萬元，其余時間就是在村莊內打牌、串門、聊天，生活節(jié)湊比較舒緩。村莊內六十歲以上的人大都是這樣的生活模式。而這部分群體中被公認的有公心、肯奉獻、有經驗的人就會被推選出來擔任兩長八員，參與村莊瑣碎的村莊治理，那些完成了人生任務、沒有負擔、退養(yǎng)在家的人就成為了基層治理可以依靠的中堅力量。如陳家壩村是秭歸縣的一個普通農業(yè)型村莊，村莊內的年輕人大都出去打工，老人在家種田，有2400多人，在創(chuàng)建幸福村落之前是五個村民小組，村干部忙于政府各項工作，無暇顧及更多的民生問題，創(chuàng)建幸福村落后分為十三個村落，村落內的環(huán)境、基礎設施都得到了很大的改善。

表二 陳家壩村村落理事長概況

在組織成本方面，幸福村落創(chuàng)建作為地方基層治理創(chuàng)新的重要內容，配套了相應的資金和項目，從而分擔了“微自治”的組織成本，為其保持活力創(chuàng)造了條件�！皟砷L八員”經常要為集體的公益事業(yè)付出，地方政府給予了專門的經費予以誤工補貼，同時由于村落理事會開會都是在農戶家中，村里一般都會補貼二三十元的茶水錢，與此同時，針對村落提出的關于村落基礎實施建設的項目，村兩委也會從能夠爭取到的項目中給予支持，當農民對于自己村落的事情有了自覺性和主體性，項目落地也就容易很多。

四 “微自治”中的微觀權力運作機制

推行村落理事會之后，村落里需要做哪些事情，由兩長八員組織村落群眾討論商議，發(fā)揮群眾的主動性。在改革村落組織架構的同時，村兩委將一些權力下放給村落以提高群眾對公共事務的決策參與，如：外地遷入本村人口是否能夠落戶的商討和決議；低保、困難戶的評議；五星級黨員、十星級文明戶的評選等。在日常管理方面，村兩委每月召集各個村落理事長開會，集中匯報工作，商討要解決的問題，安排下一階段工作；年底各個村落按照村兩委要求，召開會議商討本村落在下一年度公共基礎設施建設計劃，由村落理事長匯總后上報到村兩委，村兩委根據(jù)各個村落上報的項目，按照輕重緩急以及可以爭取到的項目進行安排，對于那些資金量比較少的項目，村兩委會通過動用村集體收入來解決。通過村落理事會的運作，村落發(fā)生了多個維度的變化：村莊的公共基礎設施改善起來更為便利，內部矛盾能夠得到及時有效的化解，村落人心也得到了凝聚。

“微自治”中的微觀權力是在溫情脈脈的熟人社會中運作，并沒有強制性的基礎，而是依靠的熟人社會中大多人所認可的交往規(guī)則，因此通過諸如強制命令、行政手段等方式進行社會動員往往是失效的。

（一）民選構成了“微自治”的重要組織基礎

民選構成了“微自治”的重要組織基礎，這就決定了理事會是一個協(xié)商機構，而非辦事機構。村落理事會充分發(fā)揮民選在做工作過程中能夠起到非常關鍵的作用，民選也成為理事會做工作獲得合法性的一個重要前提，理事會做事情要綜合考慮村集體、村落的利益以及國家對于鄉(xiāng)村的扶持政策和群眾的實際需求，但是群眾的意愿并不總是和國家的惠農政策相一致，尤其是一些有利于大多數(shù)人的項目會傷害到個體的利益，就需要村落理事會去做工作，就要得罪人，因此一些人是不愿意擔任村落理事會成員的。

然而在選舉的時候，因為是海選，群眾在選擇什么樣的人擔任兩長八員都有一個較為一致的評判標準，基本上都會選出大家公認的人選，有時這些人員在選舉之前會專門強調“大家不要選我了，我不做了，選上也不做”，但是真的選上的話，這些人又不好推卸責任，因為群眾選擇是看得起、信任自己，如果執(zhí)意推辭就是“不識抬舉”，總之還要做下去。當群眾選出的兩長八員在做工作遇到釘子戶時，就可以理直氣壯地站出來講“群眾選是有依據(jù)的，我來做工作就是得罪人的，是你把我選出來得罪人，你做的不對，我肯定要說”。當理事長在工作中受到委屈或者覺得任務多的時候，想撂挑子，找書記說時，書記就可以說“又不是我選你做的，是老百姓選的”。

正是這些群眾選出來的人在基層社會治理中發(fā)揮著不可或缺的作用，他們并沒有考慮付出與經濟收益的算計原則，更多看中的是熟人社會溫情脈脈的交往規(guī)則，在熟人社會中如何做人、如何做事，從而成為了基層治理所能夠依靠的對象。

（二）公私轉化機制構成了“微自治”的彈性空間

村干部因為需要承擔繁雜的行政事務使得村兩委被行政化之后，村干部和農民的交往規(guī)則就成為了公和私的交往規(guī)則，缺乏一個可以轉化、緩和的過度地帶，做事情就要公事公辦，因此一旦牽扯到項目占地時，農民就會站出來理直氣壯地索要賠償，但是這些往往超出了項目預算。理事會做工作就不同，理事會是站在村落的立場，是為村落內大多數(shù)人的利益考慮，相對于個體小私的利益，理事會代表的是大私的利益，大私的利益和國家支農惠農的公共利益更容易達成共識，從而能夠將國家支持村莊公益事業(yè)的項目轉化為大私的公共利益。村落理事會之所以能夠達成共識和決議，依靠的是熟人社會中所特有的公私轉化機制。其運作機制是：在理事長+八員+戶長的結構中，理事長是公私轉化的接點，把自上而下輸入的來自國家層面的資源和自下而上的來自鄉(xiāng)村社會內部的各種訴求相結合，通過與八員的商議，形成理事會的共識。

在村落范圍內，依靠少數(shù)服從多數(shù)，小私利益服從大私利益的原則，村落理事會通過熟人社會中的人情與面子，以及熟人社會的交往規(guī)則，巧妙的在公共利益與小私利益之間建構了溫情脈脈的柔性過渡地帶，從而使得政策或者項目能夠平穩(wěn)落地，一位理事長將這套工作方法總結為“以心換心”。趙曉峰認為經過社會主義改造和消費主義導向的市場經濟的沖擊，人情和面子的發(fā)生機制也在發(fā)生變化，但其仍然在農民的日常生活實踐中延續(xù)了下來，成為“正式權力非正式運作”的重要治理資源，遵循特殊主義互通邏輯的人情和面子，是社會資本在村落社會里的基本體現(xiàn)形式，從中甚至可以看出一個人的社會地位和民間信譽。[[13]]。

（三）“微自治”的實施載體是組織而非個人

“微自治”并不簡單是對村民小組長權威的重塑，而是在一個更為合理的治理單元中培養(yǎng)起一個具有主體性、自覺性的村民議事組織。盡管理事會成員的誤工補貼不多，并且還有一些理事長抱怨處理不好與其他理事會成員在村落事務上的關系，盡管村落理事會要完全調動八員的工作積極性存在難度，盡管大多時候理事長一人就可以做完八員的工作，但是八員對于村落理事會來講仍舊存在著非常重要的意義。如果將八員的職能全部交由理事長一人承擔，也并非沒有可能，創(chuàng)建村落理事會之前村民小組長就會這樣的，但是對于理事會來講，一人和多人存在著本質的區(qū)別。

村落中僅有理事長一個人的話，其做事就是一個執(zhí)行的邏輯，盡管理事長由村落成員選出，但是在具體做工作的時候，是他一個人面對著所有的村落成員，遇到反對者的時候，如果大多數(shù)人為了不得罪人而默不作聲的話，反對者的人數(shù)多于理事長就會對其工作造成巨大的壓力，理事長工作就會面臨進展不下去的問題。如果是多人組成的理事會在做工作，就是一個動員的邏輯，當理事會成員就某一項事情率先達成一致意見時，就會在做工作的過程中形成合力，理事長遇到反對者時，其他的理事會成員就能夠從側面進行幫腔，從多個角度來解釋同一件事情，更能夠得到大多數(shù)人的諒解和支持，并且在一個熟人社會中，當一些人不買理事長的面子時，并不意味著他也不買其他人的面子，而理事會作為一個整體能夠有效地將村落動員起來。這是一個人做事和一個理事會做事的本質差異。因此，盡管理事會中其他成員發(fā)揮的作用有限，具有可替代性，但是不可或缺，并且要清醒地明白基層治理的有效性在于能夠化解日常生活中的矛盾，能夠在必須的時候將群眾動員起來，而非時刻保持一種高度有效的行政能力，畢竟村落自治本身就是一種非正式的治理，治理主體本身并不以此為業(yè)，其治理目的也是為了維持有序的生產生活環(huán)境。這是基層社會治理的底線目標，如果要維持這樣一個底線，就意味著半正式的村落自治是一種簡約的治理，這樣不僅有效，還能節(jié)省成本，是基層自治的精髓所在。

五 “微自治”的實踐困境

“微自治”作為鄉(xiāng)村治理轉型的有效探索，在激發(fā)基層自治活力、促進基層民主發(fā)育、實現(xiàn)社會治理精細化等方面均發(fā)揮了積極地價值和作用，盡管如此，作為村民自治發(fā)展新趨勢的“微自治”也面臨著一定的實踐困境：

首先是能夠在基層治理中發(fā)揮重要作用和價值的“微自治”存在著被行政力量吸納、消解的風險，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委將越來越多的行政任務轉移、分解給村落理事會，另一方面為了調動起村落理事會成員的積極性，村兩委對村落理事會采取各種考核和補貼相結合的措施。在考核規(guī)則的引導下，村落“兩長八員”為群眾付出不再是純粹的貢獻，而有了與工作量相掛鉤的報酬，雖然報酬不多，但這意味著最初成立為解決村落事務、由村落成員自治的機構進一步被吸納進行政體系之中，開始變得像村兩委一樣，逐步被行政化了。而在此背景下，村落理事會成員還能否憑借自己的公心和奉獻精神取信于民就要打上一個問號。

其次是以“自治單元下沉”為手段的“微自治”不僅缺乏必要的理論支撐，還面臨著一些合法性困境。村民代表會議或者村民委員會都有憲法、村民委員會組織法以及各省制定的實施辦法作為法律保障，但是“微自治”多數(shù)是在自然村、村民小組或者村落中進行的，在依法自治的背景下，理事會的合法性如何體現(xiàn)，這直接關系到“微自治”的長遠發(fā)展[[14]]。二十世紀中國基層民主自治發(fā)展深受西方理論范式的影響，存在著實踐與理論相脫節(jié)的問題，如何在本土理論中為在實踐中探索行進的“微自治”尋找理論支撐，任重而道遠！

最后，“微自治”是一個長期的實踐過程，需要社會的發(fā)育和公民意識的覺醒，需要政府有限度的介入和扶持，但是當前“粗放式”的社會治理思維往往將其作為完成行政任務的工具，對基層自治能力的發(fā)展缺乏耐心，或者在經驗推廣和復制中注重形式而忽視了實質，都會造成“微自治”在基層實踐中的夭折。政府應該通過體制機制的調整給社會發(fā)展留下空間，充分認識到基層半正式治理結構在解決農民內部事務中的優(yōu)越性，從而以基層自治的形式帶來民生問題的解決，實現(xiàn)真正的社會治理精細化。

“微自治”在實踐過程中雖然存在著諸多困境，用辯證的眼光看的話，這些困境反過來又會成為推進“微自治”向前發(fā)展的動力，新形勢下村民自治該向何處去，鄉(xiāng)村治理轉型向何處轉都是重大的時代命題。

參考文獻：