轉(zhuǎn)型時期的項目制研究：一個文獻(xiàn)綜述
田孟1 ，蘇莉2
摘 要：項目制是目前國家向農(nóng)村輸入財政資源以解決農(nóng)村公共品問題的主要方式。本文通過對主流學(xué)術(shù)界關(guān)于項目制的主要特征、形成原因、本質(zhì)內(nèi)涵、運作方式和結(jié)果異化等方面研究成果進(jìn)行梳理并發(fā)現(xiàn)，既有的研究主要集中關(guān)注了宏觀的國家體制和國家治理層面，缺乏基于村莊視角的內(nèi)在機(jī)制分析。因此，項目制研究仍然具有“重心下沉”的空間和必要性。
關(guān)鍵詞：文獻(xiàn)綜述；項目制；國家體制；鄉(xiāng)村治理；重心下沉
改革開放以來，“財稅包干”和“行政分權(quán)”改革導(dǎo)致了地方政府職能及其行為方式發(fā)生了重大變遷：地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要力量，促成了中國經(jīng)濟(jì)的快速增長。在這個過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，村民自治制度得以實行。然而，上述改革所造成的弊端也不容忽視：其中，最突出的問題是中央與地方收入“兩個比重”的極不協(xié)調(diào)[]，從而最終促成了“分稅制”改革的醞釀和出臺。
“分稅制”是中央與地方關(guān)系的巨變，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨財政方面的結(jié)構(gòu)變遷。地方政府的“預(yù)算內(nèi)收入”收緊[]，促使其逐漸向“非預(yù)算收入”及“預(yù)算外收入”傾斜[]——地方政府在受到約束的同時也獲得了更大的自主性。在“逆向軟預(yù)算約束”[]和“發(fā)展主義沖動”的驅(qū)使下，造成了農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)的加重和城市政府的“大興土木”[]。
這種實質(zhì)性地賦予地方政府較大自主性的體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)發(fā)展。但這種不受約束的基層政府收入模式也造成了日益嚴(yán)重的問題：具體來說，在“以地生財”的發(fā)達(dá)地區(qū)，征地拆遷的矛盾十分突出，引起了當(dāng)?shù)厣鐣牟环�(wěn)定——但由于當(dāng)時這個問題的涉及面并不大，且一般都被當(dāng)?shù)卣浴傲舻匕仓谩钡鹊胤叫哉呶{和消化[]，因此并未引起全國性的關(guān)注。與此同時，在以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”[]的形成和壯大，制造了越來越沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，形成了備受關(guān)注的“三農(nóng)問題”[]。隨著農(nóng)民的不斷地抗?fàn)幒凸賹W(xué)媒等力量的積極參與，“三農(nóng)問題”成為了社會關(guān)注的焦點。三農(nóng)危機(jī)嚴(yán)重影響國家政權(quán)的合法性，“反倒逼”[]中央政府采取措施，最終造成了農(nóng)業(yè)稅費體制的改革。自此，鄉(xiāng)村治理步入了“后稅費時代”。
農(nóng)業(yè)稅取消及其配套制度改革，增強(qiáng)了農(nóng)民對中央政府的合法性和認(rèn)同，實現(xiàn)了中央預(yù)期的政治目標(biāo)。但是，由于這是一個典型的“政治消解行政”邏輯[]，不僅使基層政權(quán)背負(fù)惡名，面臨“正當(dāng)性”危機(jī)——即“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等常見說法。具體來說，稅費改革以后，國家不僅大幅度地減少了基層政府和村級組織的治理資源，而且還連帶性地極大壓縮了村民自治的運作基礎(chǔ)。在“后稅費時代”，那些在此之前主要以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入的農(nóng)村基層組織，頃刻間陷入了“空殼”的尷尬困境。這些與農(nóng)村中的千家萬戶直接打交道的基層組織，在治理資源和行動能力上極其衰弱，甚至連自身的運轉(zhuǎn)都成了問題，缺乏為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的條件和能力[]。
為了解決這一問題，中央政府啟動了“新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略”[]，加大了對基層社會的財政轉(zhuǎn)移支付力度和規(guī)模。但由于國家采取了“項目制”的方式，通過條條（部門）的方式向下輸入財政資源，這就使這些財政資源的遞送面臨結(jié)構(gòu)性的“對接”困境。一方面，造成了基層政府和農(nóng)村組織與農(nóng)民的關(guān)系連結(jié)減弱，形成“懸浮型”政權(quán)[]；另一方面，基層政府把原本用于公共服務(wù)的財政資金“輾轉(zhuǎn)騰挪”地用在了基層政府的建設(shè)和投資的項目上，成為了啟動基層“土地資本化”[]的重要的原始積累，最終造成了“新三農(nóng)問題”[]的出現(xiàn)。
“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”是當(dāng)前絕大多數(shù)基層政府的生存狀態(tài)和運行方式。新一輪的城鎮(zhèn)土地開發(fā)與大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)在全國大大小小的縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）里普遍興起。此時，圍繞著“征地拆遷”所產(chǎn)生的利益博弈和農(nóng)民抗?fàn)�、以及為獲得緊缺的土地指標(biāo)而在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)開展的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點”[]等，成為了社會各界關(guān)注的熱點。
然而，不管是土地制度創(chuàng)新，還是農(nóng)田水利、扶貧、治安、科教文衛(wèi)等其他類型的農(nóng)村政策實踐，國家大都是以“項目”作為基本的載體來運作和實施的。由于其獨特的比較優(yōu)勢和運行機(jī)制，“項目制”成為了一種十分普遍的進(jìn)行組織和動員的體制或機(jī)制，深刻影響了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等多個方面[]。當(dāng)前，學(xué)界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果和智慧，梳理這些相關(guān)的重要文獻(xiàn)并進(jìn)行評述，具有十分重要的意義。
一、項目制的含義—— 財政資金的“專項化”
雖然“項目制”是近年來的新潮說法，但“項目”本身并不是一個新東西。按照常見的定義，“項目是為創(chuàng)造獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進(jìn)行的臨時性工作”[]。顯然，這是一個非常寬泛的概念。按照這個定義，“項目”自古有之、中外有之。
項目具有“臨時性”和“獨特性”的特征�！芭R時性”代表項目開始和結(jié)束的時間具有確定性，而“特殊性”則是指項目的產(chǎn)品、服務(wù)或成果擁有具體的針對性或指向性，因此是獨特的。項目的運作和實踐，表現(xiàn)出“漸進(jìn)”和“明細(xì)”的綜合性特征。
與上述寬泛定義不同，“項目制”下的“項目”，具有明確的內(nèi)涵和指向性。折曉葉等人[]認(rèn)為，“項目”是一種國家財政資金再分配的方式。在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權(quán)的體制下，資金分配出現(xiàn)的依靠‘條線’體制另行運作的情形，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項目制的方式在行政科層體制之外靈活處理”，“是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式”。周飛舟[]也曾指出，在政府間（中央政府向地方政府、上級政府向下級政府）的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。
按照渠敬東[]的說法，這種作為國家財政再分配方式的“項目”之所以具備“項目制”的意義，主要是因為這些項目在具體執(zhí)行的過程中，從項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對等一系列的環(huán)節(jié)和過程看，已經(jīng)超出了單個項目所具有的漸進(jìn)明細(xì)的事本主義特性，轉(zhuǎn)而成為了一種使整個國家社會體制聯(lián)動運行的機(jī)制。這樣說來，“項目制”不僅是單個“項目”的組織形式，也對從中央到地方以及社會各領(lǐng)域進(jìn)行了連結(jié)、組織和動員，是一種特定歷史階段或環(huán)節(jié)的“社會事實”。所以，“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，而且還可以擴(kuò)展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習(xí)俗。
因此，“項目制”首先是一種體制，是一種關(guān)于政府間關(guān)系的一種組織、規(guī)范和管理的體系。其次，通過“項目”實踐和運作的“項目制”，具有組織和動員體制運轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，從而使項目制具有了不同于一般體制的特殊性。第三，正是因為這種特殊性，使得項目制成為了一種“制度化的體制”，深刻影響了從宏觀的社會結(jié)構(gòu)到微觀的個體思維和行動策略的方方面面，將一個特定的歷史階段變成一個“項目制的時代（社會）”。故而，項目制也是一種國家治理的基本方式。第四，項目制也可能構(gòu)成了一種特點時代的精神品質(zhì)，具有“意識形態(tài)”的含義。
二、 項目制的形成——分稅制與國家治理轉(zhuǎn)型
通常認(rèn)為，分稅制改革促使了項目制的形成。因為，只有中央政府的財政收入實現(xiàn)集權(quán)化，才有可能通過項目的方式向下進(jìn)行財政的再分配。周飛舟[20]從一個義務(wù)教育的案例出發(fā)，細(xì)致地分析了項目制形成的具體原因。在稅費改革前，農(nóng)村義務(wù)教育采取“農(nóng)民自辦教育”模式，即資金來源主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)民集資。稅費改革以后，實行“以縣為主”的義務(wù)教育投入體制，即資金來源從鄉(xiāng)級財政上劃到縣級財政。義務(wù)教育投入主要包括教師工資、公用經(jīng)費和學(xué)校基建支出。以縣為主的義務(wù)教育投資體制保證了教師工資的正常發(fā)放，但由于縣級財政收入有限性的約束，義務(wù)教育的公用經(jīng)費最終只能采取“專項化”的方式，通過“項目”載體進(jìn)行“選擇性”供給。顯然，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權(quán)和事權(quán)的不相匹配，導(dǎo)致了地方政府不得不將有限的資金“專項化”，然后通過“項目化”的方式向下供給，以提高資金使用的效率。因此，項目制其實是地方政府在既有的各種約束條件下的一種應(yīng)對策略。
但渠敬東[21]認(rèn)為，分稅制改革僅僅構(gòu)成了項目制產(chǎn)生的一個基礎(chǔ)。如果從項目制作為一種具有治理意義的體制機(jī)制上看，形成項目制的結(jié)構(gòu)要件主要包括以下五個方面：首先，在財政關(guān)系上，不僅要建立一種自下而上的財政資金的抽取制度，即財政收入的集約化制度，而且還要建立一種自上而下的財政資金的再分配制度。前者是通過分稅制改革實現(xiàn)的，而后者則是通過1999年預(yù)算改革所推行的“部門預(yù)算”和“國庫集中支付制度”實現(xiàn)的。其次，項目制的財政資金必須要能夠?qū)Φ胤秸蚧鶎由鐣a(chǎn)生強(qiáng)大的激勵作用。這種“激勵作用”既可能是項目資金本身的增量，也有可能是項目所帶來的合法性空間的增量。再次，項目制的產(chǎn)生，必須要符合中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和階段的客觀要求，成為政府積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長中的結(jié)構(gòu)性壓力的通道。第四，項目制還需要表現(xiàn)出政府積極回應(yīng)社會需求，履行提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本職能，并成為積極應(yīng)對社會發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性困境的手段。最后，項目制的存在也離不開關(guān)于通過技術(shù)理性或形式理性來實現(xiàn)績效合法性的思維模式，這種思維模式要能夠成為一種普遍被接受的社會觀念。
三、項目制的內(nèi)涵——“項目治國”
渠敬東等人[]曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。按照這樣一種演化模式，具有“合理性”和“專業(yè)化”特點的“現(xiàn)代科層制”邏輯，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成當(dāng)前我國社會建設(shè)和國家治理的根本機(jī)制。
但是，實際的發(fā)展脈絡(luò)卻是“項目制”成為了一種體制性的制度，深刻影響了當(dāng)代社會的方方面面。項目制的初始設(shè)計目標(biāo)之一，就是要打破那種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關(guān)系的生成和社會資源的動員。但在實際的運作過程中，項目制既具有科層制的特點，同時也具有反科層制的層面。項目制在部分符合“技術(shù)治理”特征的同時，卻又在某些方面與這一判斷形成了鮮明的張力。這是如何可能的呢？
對此，渠敬東[21]從制度變遷的歷史視野里分析指出，項目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”的意義。具體說來，項目制的策略是在保留“單位制”和“市場制”體制存量的基礎(chǔ)上，培育和發(fā)展了這些既有體制之外的增量，然后通過這個不斷積累和發(fā)育的增量所形成的一種結(jié)構(gòu)性變遷動力，去促使原有體制進(jìn)行應(yīng)激性反應(yīng)，最終實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和變遷。項目制無非是這一雙軌制改革邏輯中增量不斷積累和發(fā)育過程中的一個過渡形態(tài)。它的最終指向還是科層化的技術(shù)治理架構(gòu)。從這個意義上說，項目制所體現(xiàn)出來的邏輯，依舊服從中國社會從“總體支配”到“技術(shù)治理”轉(zhuǎn)變這一基本判斷。田飛龍[]也曾指出，“項目制”并非是對韋伯式經(jīng)典科層制的簡單替代，而是科層制在其“集權(quán)邏輯”與“理性內(nèi)涵”下的自然擴(kuò)展。
但是，渠敬東[21]也清醒地意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的。因此，這種雙軌制改革的增量邏輯，從理論上看，是要在行政體制內(nèi)再造一種增量，而不是像之前的市場化改革那樣，只需要在體制外尋找增量即可。這實際上增大了項目制有效運行的成本，也給這種雙軌制改革的最終指向帶來了危險性。項目制能否在有效克服市場制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？或者說，項目制在“集權(quán)”與“分權(quán)”之間的鋼絲繩上驚險地通過時，如何能夠保持基本的平衡而不至于滑向鋼絲繩的任何一邊呢？
渠敬東[21]發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段極具“社會學(xué)想象力”的論述，深刻地描畫了項目制下政府及部行為門的變遷。即在項目制的運作邏輯之下，作為“條條系統(tǒng)”的政府部門出現(xiàn)了明顯的“塊塊化”的傾向，形成了一種“條條專政”的局面；而作為“塊塊系統(tǒng)”的地方政府——尤其是基層政府，則出現(xiàn)了比較明顯的“重新組織化”的傾向。但上述論斷主要是基于概念的闡釋和邏輯的自我演進(jìn)，缺乏扎實可靠的經(jīng)驗證據(jù)的支持，因此遭到黃宗智等人[]的批評和質(zhì)疑。
通過對成都市溫江區(qū)民政局開展的“三社互動”項目的考察，陳家建[]歸納出項目制區(qū)別于常規(guī)科層制在動員機(jī)制上的四個表現(xiàn)。其中，項目制往往對人事安排和管理制度進(jìn)行重新變革。作為項目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進(jìn)這一項目進(jìn)展時，另行組建了項目工作組，并繞開了政府體系內(nèi)的層級管理模式，直接管理項目試點單位的工作人員，深入到過程中進(jìn)行管理，試點的社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個“派出機(jī)構(gòu)”。顯然，這里的“增量邏輯”是很明顯的，而且也證實了“條條的塊塊化”這一判斷。但在實際過程中，項目部門還是會不斷地調(diào)整工作機(jī)制，與基層政府保持溝通與合作。這顯然又表明項目制并不完全會導(dǎo)致“條條專政”的局面。
與此同時，在現(xiàn)實生活中，各地普遍興起的“政府項目（協(xié)調(diào)）辦公室”、“建設(shè)工程指揮部”、（開發(fā)）“新區(qū)”等等，反映了地方政府或基層政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中行為方式的變遷，恰恰證實了渠敬東“舊塊塊重新塊塊化”的判斷。但是，由于這種地方政府或基層政府綜合行政的現(xiàn)象在項目制作為一種制度化的體制之前便已經(jīng)存在了，因此，這些行為變遷與項目制之間究竟是一種什么樣的關(guān)系，學(xué)術(shù)界目前還缺乏有說服力的研究成果。
項目制究竟是科層制或市場制在某一階段的變體，還是實質(zhì)性地區(qū)別于上述兩者的“第三條道路”？可以預(yù)見的是，對這個問題的認(rèn)識分歧將持續(xù)進(jìn)行下去。而這些認(rèn)識上的分歧的焦點，主要集中在研究者對項目制的運行邏輯及其以外后果的看法和態(tài)度。
四、項目制的實踐——“分級運作機(jī)制”
項目的運作過程中來把握項目制。折曉葉等人[19]提出了項目制的“分級運作機(jī)制”。基本邏輯是，由于在項目制度框架之內(nèi)，存在中央政府、地方政府和村莊三個行動主體。基于利益訴求的差別，不同主體的行為方式和行為邏輯存在差異。但是，由于中央集權(quán)的總體模式之下，即便存在利益差別且有擴(kuò)權(quán)之必要，仍然不足以形成分權(quán)，從而便形成了“分級治理”的制度安排和架構(gòu)。分級治理使中央政府在某些特定領(lǐng)域和某些公共事項上，對地方政府進(jìn)行非科層的競爭性授權(quán)，而不是采取傳統(tǒng)的行政指令性授權(quán)，從而有可能在“條線”直接控制能力有限時，形成一種不同于“條線”運作的分級運作體系。
這是一種既不同于行政科層制下的純粹的縱向權(quán)力運作，又不同于“多中心制度安排”下的權(quán)力運作模式。這就意味著，從縱向上看，下級政府需要通過積極運作才可能獲得資源；而從橫向上看，民眾缺乏自主參與的機(jī)會，因此給下級政府帶來了更多的自主權(quán)力。折曉葉等人19把這種項目過程分級制度的運作機(jī)制分別概括為：國家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。具體模式如下：
國家部門的“發(fā)包”是指上級部委以招標(biāo)的方式發(fā)布項目指南書，下級政府代表地方或基層最終投標(biāo)方的意向，向上申請項目。申請過程具有行政配置和自由競爭雙重性。而后，上級部門作為發(fā)包方，將項目管理的一攬子權(quán)力發(fā)包到獲得項目的地方政府，地方政府則有權(quán)確定行政配置那一部分的最終承包方，并且對各類項目的各項事務(wù)實施“條線”管理。通過引入“專項”和“競爭”的機(jī)制，國家試圖以此增加財政資源利用的有效性，從而實現(xiàn)對公共產(chǎn)品的供給和地方資源動員的雙重目標(biāo)。
而縣（市）在項目運作中處于非常關(guān)鍵的位置，不僅是項目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，而且還可以為項目的再組織搭建制度空間和社會場域。這種再組織的機(jī)制，即為“打包”。具體來說是指按照某種發(fā)展規(guī)劃和意圖，把各種項目融合或捆綁為一種綜合工程，使之不僅可以利用財政項目政策來動員適用方的資源，而且還可以加入地方意圖，借項目之勢，積極運作和轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)目標(biāo)更加宏大的地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。
村莊、企業(yè)連帶項目戶是項目的最終承擔(dān)者。經(jīng)過上級的“發(fā)包”和“打包”運作之后，當(dāng)項目輸入到村莊之時，必然導(dǎo)致村莊的“抓包”反應(yīng)，即村莊主動調(diào)適與項目之間的關(guān)系的過程，并在這個過程中，加入村莊自己的發(fā)展意圖和訴求。能動性或自主性不同的村莊，對于項目將有著不同的反應(yīng)和表情。村莊“抓包”是地方政府“打包”的延續(xù)。
總的來看，如果說政府部門或上級政府的“發(fā)包”是一種自上而下的控制邏輯的話，那么地方政府或下級政府的“打包”和村莊的“抓包”便體現(xiàn)了自下而上的反控制的邏輯。在分級治理架構(gòu)下，項目制的運行邏輯體現(xiàn)出一種對立又互補(bǔ)、競爭又合作的辯證關(guān)系，而不是單純的沖突關(guān)系。
五、項目制的 “異化”——意外或必然之爭
盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現(xiàn)，但在實際過程中,項目實踐確實在不同程度上出現(xiàn)了一定的問題[]。現(xiàn)有的研究[19]對此也進(jìn)行了詳細(xì)的清理：
首先，國家項目的“發(fā)包”設(shè)計，實行科層管理和“一個項目一個政策”可能導(dǎo)致部門的“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”，而要求配套措施則可能導(dǎo)致地方借機(jī)“借殼建設(shè)”，而分級的科層體制與競爭性的越級運作并存將可能導(dǎo)致“條線”和“塊塊”的自主性同時增強(qiáng)，進(jìn)而助長部門利益的膨脹和科層長鏈條中“跑、冒、滴、漏”的增加，從而無法有效回應(yīng)地方實際的需求偏好，最終致使國家意圖出現(xiàn)“偏差”。
其次，由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，而“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此項目與發(fā)展便存在了極強(qiáng)的親和性。地方政府通過配套措施、開現(xiàn)場會、結(jié)對子等等工作機(jī)制進(jìn)行項目“打包”，積極運作條線項目，實現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。這一方面造成了“條線”控制的弱化，即“條線秩序”和項目目標(biāo)的模糊化——雖然可能在形式上仍舊滿足“條線”要求。另一方面，也造成了地方融資的擴(kuò)大化和村莊貧富差別的拉大。這顯然是項目制初始設(shè)計所未曾料想到。
最后，對于村莊來說，由于項目本身所具有的競爭性和稀缺性，“項目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的爭取機(jī)制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應(yīng)項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應(yīng)項目，從而造成了項目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。從而偏離了項目的公益目的。這個過程相當(dāng)于一場“錦標(biāo)賽”，那些跑在前面的選手，將不斷地得到體能上的補(bǔ)充，而跑在后面的運動員，則將不斷地被淘汰出局，最終只剩下少數(shù)的幾個漂亮典型村�，F(xiàn)實中，那些沒有“特色”（既不窮也不富）的多數(shù)村莊，就是這場錦標(biāo)賽中注定要被被淘汰的對象。
如何評價上述項目制實行的“偏差”或“異化”，構(gòu)成了對項目制評判和定性的關(guān)鍵。項目制的不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價值失誤？有學(xué)者從國家的角度出發(fā)，將此作為項目制運行過程中的“意外后果”，這顯然是支持技術(shù)失誤說。而黃宗智等則基于廣泛的經(jīng)驗材料，從實踐的層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的地方異化稱為“變態(tài)的后果”，這顯然是價值失誤說。后者認(rèn)為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強(qiáng)勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”，吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財政資源。
不同的定性將影響解決方案的提出。如果是基于個體或組織的理性追求導(dǎo)致的“意外后果”，那么應(yīng)然的應(yīng)對的方法，自然是將這些“意外”納入到“意料之中”，進(jìn)行更加完善和精致的技術(shù)理性裝置設(shè)計，引導(dǎo)逐利理性的伸展方向。而如果界定為“變態(tài)的后果”，那么應(yīng)然的解決路徑，就是要強(qiáng)調(diào)國家的自主性，采取措施打掉這個日益緊密、且能量愈大的利益共同體，重建具有公平追求和民生理念的經(jīng)濟(jì)體制和社會體制。
五、項目制研究的未來：重心下沉
客觀地說，很難對上述兩種觀點進(jìn)行評價，因為項目運作的復(fù)雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實中找到扎實的依據(jù)和素材。但上述兩種研究取向也存在共性。具體來說，以上關(guān)于項目制的研究，大多“懸浮”在具體的村莊之上。既有研究的興趣點和興奮點主要集中在對國家宏觀制度體系和國家治理結(jié)構(gòu)變遷上，項目制本身則只是這些宏大述事的工具。而且，對于項目制的終端——村莊，現(xiàn)有的項目制研究成果缺少足夠的注意和關(guān)懷。但是，需要注意的是，在項目的實際落地過程中，項目制及其出現(xiàn)的上述“意外”或“變態(tài)”后果，大多發(fā)生在村莊這個層面，且這些后果主要也是由村莊和村民來承受和消化[]。因此，要全面認(rèn)識項目制，還需要“重心下沉”，傾聽自下而上的聲音和觀點，從而才能夠更加豐富和深化對這一主題的認(rèn)識。這應(yīng)該成為接下來項目制研究的方向。
實際上，既有的相關(guān)研究也曾有過下沉到村莊的努力，并取得了一定的成果。折曉葉等研究了“項目進(jìn)村”的過程、影響以及村莊的回應(yīng)性策略，是目前試圖從“村莊視角”進(jìn)行項目制研究的一個典范。實際上，盡管周飛舟對黑龍江省肇東市和綏棱縣義務(wù)教育投入體制改革的邏輯及其問題，馮猛[]對東北特拉河鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目包裝行為，荀麗麗等人[]對內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的項目化過程及其轉(zhuǎn)化，以及陳家建對成都市溫江區(qū)民政局的“三社互動”項目動員機(jī)制的研究，李祖佩[]對鴿鎮(zhèn)在項目制下出現(xiàn)了以分利秩序為主要特征的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型等等，都或多或少地涉及到了項目制對村莊社會結(jié)構(gòu)和治理的影響，均很有啟發(fā)意義。但由于上述研究并未將村莊作為行文關(guān)注的重點，因此便并沒有能夠在實質(zhì)上突破折曉葉等人對“項目進(jìn)村”研究的認(rèn)識深度和既有范式。
但折曉葉等人的研究也存在兩個明顯的不足：第一，研究的案例村的選擇過于特殊，難以排除其他因素（比如城市發(fā)展導(dǎo)致的土地增值利益）對這個研究的干擾。第二，而且是更為重要的是，折曉葉等人的研究止步于村莊之間對項目制的差異化回應(yīng)及其拉大差距的意外后果，并沒有能夠深入到村莊內(nèi)部，揭示項目制對村莊內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)的影響。而她們所著墨較多的“草根民主”，盡管已經(jīng)觸摸到了“村莊治理結(jié)構(gòu)”這個實質(zhì)內(nèi)核，但卻已經(jīng)與“項目進(jìn)村”這個話題偏離較遠(yuǎn)了。我們看到的明顯是一個公司化村莊正在就村莊資源（比如宅基地）的開發(fā)進(jìn)行民主決策的過程，而這種現(xiàn)象在項目制之前的時代里就已經(jīng)廣泛地出現(xiàn)了。而她們提出項目制給那些自主性村莊增進(jìn)了治理能力，使這一項目成為了一個村莊公共事務(wù)，但是她們卻并沒有解釋項目制是如何在村莊里變成了一種公共事項，以及項目制是如何增強(qiáng)了村莊的治理能力的。顯然，這些變化都不可能是自然而然的，肯定是有一些什么樣的機(jī)制或結(jié)構(gòu)性的因素在其中起到了關(guān)鍵性的作用。上述這些優(yōu)秀社會學(xué)學(xué)者們的研究方法及其研究成果，將為接下來的項目制相關(guān)研究提供重要的思想資源和對話依據(jù)。
筆者認(rèn)為，“重心下沉”的項目制研究，首先需要關(guān)注：為什么同樣的自上而下的項目制在不同的農(nóng)村會出現(xiàn)不同的實踐模式、后果以及績效？即導(dǎo)致不同農(nóng)村項目實踐形式差異的原因是內(nèi)生的，還是外生的？其次是要基于村莊本位的視角，探討國家自上而下的統(tǒng)一的財政資源供給應(yīng)該如何與農(nóng)民自下而上的千差萬別的需求偏好相適應(yīng)的問題。這個問題的關(guān)鍵是如何在外來制度或政策的目標(biāo)與農(nóng)村及農(nóng)民的目標(biāo)之間求得最大的一致性，從而最終既有效地實現(xiàn)國家財政資源在農(nóng)村的有效利用，又切實地調(diào)動起農(nóng)民的積極性[]。概括地說，前者屬于項目制研究中的農(nóng)村學(xué)術(shù)研究，而后者則屬于項目制研究中的農(nóng)村政策研究。
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Research on Project System In the Period of Transition: A literature Review
Tian Meng1 Su Li2
Abstract:Project system is the main way to transfer the financial resources to rural areas to solve the problem of rural public goods.In this paper,through the research results of the academic circles,which include the main characteristics of the project,system formation,essential connotation,operation mode and the alienation about the project,it is found that the existing researches mainly focus on the macro institutional and governance level,but lack of internal mechanism analysis based on the perspective of the village.Therefore,the research of project system still has the space and necessity of "gravity sink".
Key words: Literature review;Project system;National system;Rural governance;Gravity sink
本文修改版發(fā)表于《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2016年第6期
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