——以H市若干近郊村為考察對象
孫敏，田孟
摘要：在利益密集型村莊，“分利秩序”成為瓦解村級基層組織合法性的關鍵變量，探討如何規(guī)避“分利秩序”的問題便具有政策研究意義。本文以H市若干近郊村為研究對象，通過對近郊村村級基層組織現(xiàn)狀的考察，發(fā)現(xiàn)村級基層組織在三個層面發(fā)生改組：第一，村干部通過內(nèi)部分工與分層完成“雙重角色”的分離；第二，通過調(diào)整村級組織的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)權(quán)力的集權(quán)化；第三，通過“嵌入式”鎮(zhèn)管村體制將村級權(quán)力運作的外部監(jiān)督制度化。村級治理在權(quán)力主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)和鎮(zhèn)村關系三個層面的變化重塑了村干部的行為邏輯，村干部由“結(jié)構(gòu)性自利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)構(gòu)性自制”，從而實現(xiàn)對“分利秩序”的規(guī)避，為利益密集型村莊走出村治困境提供了新的經(jīng)驗與路徑。
關鍵詞：分利秩序；結(jié)構(gòu)性自制；“雙重角色”分離；村級集權(quán)結(jié)構(gòu)；“嵌入式”鎮(zhèn)管村體制
隨著國家宏觀政策在農(nóng)村的全面調(diào)整，尤其是2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，以及自上而下的項目資源密集輸入村莊的背景下，“后稅費時代”的村級治理成為學界關注的熱點問題。在利益密集型村莊，村級治理困境主要表現(xiàn)為“分利秩序”對基層組織合法性的瓦解。由于村級基層組織正式權(quán)力的非正式運作，[]導致村干部對上不能有效對接國家下達的項目資源，對下不能有效回應基層群眾的實際需求，由此出現(xiàn)了一系列村莊治理之“亂象”：資源密集型農(nóng)村滋生出侵蝕集體利益的“分利秩序”，資源稀薄型村莊則出現(xiàn)“無人當村干部”的權(quán)力真空；面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的各項規(guī)則化的行政性事務，村干部采取極簡的“形式主義”作風來應付，面對村莊內(nèi)部出現(xiàn)的各種不規(guī)則的群眾性事務，如村莊公共品的供給、村民矛盾糾紛的調(diào)節(jié)、村莊文化的建設等等，村干部則采取“消極無為”的態(tài)度來應對。這些“亂象”總體表現(xiàn)為無組織的村民自治“空殼化”，村干部的“分利行為”導致村級治理內(nèi)卷化，“國家-村級組織-農(nóng)戶”三者關系的異化是該問題的癥結(jié)所在，尤其是做為承上啟下、上傳下達的中介組織村級組織成為問題的關鍵變量。
不同地區(qū)的村級組織受村莊經(jīng)濟、文化和社會結(jié)構(gòu)等地方性環(huán)境的影響，但學術界在討論時往往將它看作一個具有普遍一致性的制度化設計的組織框架，鮮有對其進行微觀層面的考察。村級組織既是村莊權(quán)力主體的承擔者，也是村莊權(quán)力客體的承載者，其自身的形態(tài)對村級治理有著結(jié)構(gòu)性的影響。H市近郊農(nóng)作為利益密集型農(nóng)村的典型代表，其村級組織具有不同于中東部地區(qū)的“特殊形態(tài)”，該“特殊形態(tài)”使得當?shù)氐拇寮壷卫沓尸F(xiàn)出“善治”而非“亂象”的圖景：村莊利益有分配無分贓，村莊權(quán)力有自主無失序，村莊治理有活力無暴力，鎮(zhèn)村關系有權(quán)力控制無利益連帶。它集中表現(xiàn)為村干部對村莊集體利益保持一種來自主觀理性和制度理性的克制，這種來源于結(jié)構(gòu)性力量的自我克制即“結(jié)構(gòu)性自制”成為規(guī)避“分利秩序”的核心力量。村干部對集體利益的理性克制從哪里來？“結(jié)構(gòu)性自制”如何改變村干部的行為邏輯從而規(guī)避“分利秩序”？本文以H市若干近郊農(nóng)村為經(jīng)驗研究對象，試圖對這兩個問題進行微觀層面的探討。
1.“分利秩序”的由來
“分利秩序”一詞最早由賀雪峰提出，他認為在有利益的地方就會有爭奪，有分享，在沒有明確利益分配的規(guī)則或明確規(guī)則不管用的情況下，就會滋生出潛規(guī)則來，這套潛規(guī)則逐步固化便形成“分利秩序”。[]隨后，“分利秩序”成為探討村級治理的重要概念，不同學者從不同視角進行場域化的剖析和界定。“分利秩序”的分利對象是指能夠產(chǎn)生利益的兩類資源，一是村莊內(nèi)生的“無主公共資源”，二是村莊外輸?shù)捻椖抠Y源。李祖佩從村莊本位的視角出發(fā)，依照項目資源的進村方式將村莊劃分為三種類型，由此歸納“分利秩序”的形成機制：“分利秩序”以權(quán)力為主導，以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式，以“去目標化”為基本后果。[]王海娟則從項目資源的分配和落地環(huán)節(jié)歸納“分利秩序”的特點，認為“分利秩序”是一種非正式的資源分配規(guī)則，它以“權(quán)力”為分配中介，具有廣泛性、隱蔽性和自我穩(wěn)固性的特征，其結(jié)果是公共資源的“私人化”。[]陳鋒則跳出村莊，在“鄉(xiāng)域政治”范圍將“分利秩序”與基層治理內(nèi)卷化高度關聯(lián)，認為在資源不斷輸送的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機會主義農(nóng)民等行動主體相賴相生，形成“分利秩序”，普通民眾被排除在外，村莊治理出現(xiàn)內(nèi)卷化。[]以上研究的共同特點是將分利秩序作為研究的客觀對象，試圖揭示分利秩序形成機制、特點和后果。而將“分利秩序”作為分析手段運用于農(nóng)村的其他領域的研究不多，王海娟從農(nóng)業(yè)治理主體之間的分利秩序來解釋農(nóng)業(yè)治理的困境是一次有意義的嘗試。[]
總體而言，“分利秩序”既是一種對村莊利益資源進行分配的相對穩(wěn)定權(quán)力格局靜態(tài)描述，也是一種對圍繞村莊利益不同權(quán)力主體進行權(quán)力博弈的動態(tài)展現(xiàn)。從前人的研究成果中可剝離出“分利秩序”形成的四個關鍵要素：資源密集、權(quán)力主體、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)以及鎮(zhèn)村利益連帶關系。資源密集且能夠轉(zhuǎn)化為可爭奪的利益是“分利秩序”出現(xiàn)的充分條件，不同權(quán)力主體之間的博弈以及由此形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了“分利秩序”的不同形態(tài)，鎮(zhèn)村兩級特殊的利益連帶關系成為“分利秩序”外部合法性的來源。不管何種形態(tài)的“分利秩序”，其關鍵性變量是具有能動性的村干部。村干部模糊化的雙重角色，[]即村干部既是國家代理人又是村莊當家人，在治理“政治冷漠”的原子化村莊時，村干部一方面利用國家代理人的角色侵蝕項目制下達外部利益，另一方面利用村莊當家人的角色蠶食內(nèi)部“無主公共利益”。于是，如何規(guī)范村干部短期的機會主義的自利行為，成為規(guī)避“分利秩序”的關鍵所在。村干部“自利性”的機會主義行為邏輯受村級基層組織三個變量的影響，一是作為權(quán)利主體的主觀偏好，二是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約能力，三是約束村級權(quán)力運作的鎮(zhèn)村關系。
2. 方法與背景簡介
本文以駐村調(diào)研為基礎，以半結(jié)構(gòu)式的個人訪談與開放式的小組討論相結(jié)合的方式，逐步形成對所調(diào)研村莊的整體認識。由于村級治理存在較大的區(qū)域差異，有必要介紹所調(diào)研的若干近郊村莊的基本情況。
C村、Y村、W村屬于H市J鎮(zhèn)的近郊農(nóng)村。J鎮(zhèn)位于H市的東北方，位置偏內(nèi)陸，經(jīng)濟發(fā)展屬于全市中等水平。三個近郊村雖然遠離市中心，但與它相鄰的A鎮(zhèn)是大眾汽車廠的生產(chǎn)基地，本地充裕的工業(yè)崗位促使當?shù)剞r(nóng)民較早形成一種脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“離土不離鄉(xiāng)”生活方式。在沒有特殊技能情況下，農(nóng)戶之間的務工收入的差距很小，扁平化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形塑了“寶塔型”的社會分層，從而消解了政治精英與經(jīng)濟精英核膜的社會基礎。更為重要的是，村民在村莊內(nèi)部僅僅保留了低密度的儀式性人情往來，村民“只知小組長，不知村書記”政治現(xiàn)實，使得“原子化的村民”與“去政治化的村民”重疊，村莊治理的群眾動力就難以被激活。
1 . 村級組織權(quán)力主體的分層：“雙重角色”的分離
在由“鎮(zhèn)干部——村干部——村民”組成的基層社會管理系統(tǒng)中，村干部處于中心位置，村干部狀態(tài)直接影響著農(nóng)村基層治理系統(tǒng)的效能。[]村干部作為村級組織的權(quán)力主體，其成員構(gòu)成、工作實態(tài)、選任及工資情況是對村干部性質(zhì)進行分析的主要依據(jù)。對H市近郊農(nóng)村村干部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)卮甯刹績?nèi)部存在明顯的分層結(jié)構(gòu)與角色分離：以書記為領導核心的村兩委班子成員完成村干部職業(yè)化，化民為官，單獨承擔國家代理人角色；村兩委班子之外的其他村干部則依舊保持“亦官亦民，以民為主”的村莊代言人角色。
（1）村干部的類型與工作實態(tài)
調(diào)查顯示，當?shù)匦姓拇甯刹康娜藬?shù)一般在15-20人，其規(guī)模遠遠超過普通農(nóng)村。全國絕大部分農(nóng)村的村干部一般只有4-7人，其中書記1人，村主任1人，副主任1人，會計1人，婦女主任1人，治保主任、民兵隊長等一般都由村兩委干部兼任。而當?shù)剌^大規(guī)模的村干部數(shù)量是隨著農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展而逐步出現(xiàn)的。以C村為例，從20世紀90年代開始，該村依靠集體建設用地的廠房租賃和土地租賃，每年至少擁有250萬元以上的集體經(jīng)濟收入。面對如此巨額的集體收益，該村村民在2000年成立了由5-7名村民代表組成的村級財務監(jiān)督小組，以防止村干部侵蝕集體財產(chǎn)。2015年在鎮(zhèn)政府的要求下，該村民自治組織由財務監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榇鍎毡O(jiān)督，即只要是涉及老百姓利益的村莊事務都有權(quán)監(jiān)督村兩委，遂改為村務監(jiān)督委員會，簡稱村監(jiān)會，于是村監(jiān)會的5-7人便成為村干部。由此，依據(jù)村干部的來歷，可將當?shù)氐拇甯刹糠譃槿悾?/span>
首先是依據(jù)“國家法”成立的村兩委班子成員，屬于“正式村干部”，他們包括：依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》(簡稱《村組法》)選舉產(chǎn)生的村委會成員及依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(簡稱《條例》)推選產(chǎn)生的村黨支部成員。主要有“一肩挑”的村書記1名，負責全局工作，分管鄉(xiāng)村工業(yè)；副主任2名，分管集體農(nóng)業(yè)及村內(nèi)其他行政事務；總會計1人，分管村莊的財務；另外有1-2名支委委員，充當村書記或村主任助理。村兩委班子成員屬于鎮(zhèn)村兩級系統(tǒng)中的編制人員。
其次是依據(jù)“地方法”成立的“半正式村干部”，即按照上級市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府的要求成立的組織干部，如村監(jiān)會、老大人組織、聯(lián)勤隊等等。其中老大人組織的成員一般由退休的老干部組成，他們憑借其威信和豐富工作經(jīng)驗，主要協(xié)助正式村干部解決村莊內(nèi)部糾紛調(diào)解、政策宣傳和解釋等工作。聯(lián)勤隊則是應對外來務工人員涌入農(nóng)村帶來的社會治安問題而成立的治安組織，一般5-7人，每天輪流巡邏負責村莊的公共安全�！鞍胝酱甯刹俊贝蠹s10-15人左右，占村干部總數(shù)的50%左右。
最后是因事而設的“業(yè)余村干部”，主要包括條線干部和專職人員。條線干部是應對鎮(zhèn)政府各個部門的專業(yè)辦事員。以C村為例，村兩委班子成員基本上會兼任部分條線干部，如C村副主任主管村集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他既是“正式村干部”又是鎮(zhèn)政府下設的農(nóng)業(yè)委員會的條線干部。但在比較重要的政務如宅基地管理、水利建設、治安等方面，則會由“正式村干部”之外的村民擔任。C村里的“農(nóng)建員”是該村一個比較有威望、辦事公正的普通村民，他是鎮(zhèn)政府土管所下設的條線干部，其主要職責是監(jiān)管農(nóng)村的宅基地的使用情況。專職人員主要指每個村部配備的電工1名，外來人員協(xié)管員2人、老齡書記1人、大學生村官1人等等。這些人員，從嚴格意義上講，他們并不是村干部，而是幫助村委會和鎮(zhèn)政府處理具體事務的辦事員。
不同類型的村干部其工作形態(tài)存在一定的差異。村兩委干部、部分條線干部以及鎮(zhèn)里統(tǒng)一分配的“三員”實行坐班制。所謂坐班制即工作人員按照村委的相關規(guī)定按時上下班與值日。上述人員周一到周五上午7點半上班，11點半下班，下午1點半上班，四點半下班。周末安排1-2人值班來應對村民可能的出現(xiàn)的緊急事情。而諸如老大人組織成員、村監(jiān)會成員、聯(lián)勤隊等“半正式村干部”，則通常是村里有具體任務需要分派和交待時，才將其叫到村里處理具體事務。當?shù)刂詫Α罢酱甯刹俊睂嵭袊栏竦淖嘀�，與大量繁雜的行政性事務有密切關系。以C村為例，該村委員K負責農(nóng)業(yè)、治保、城建、紀委等方面的工作，H負責婦女、計生、科協(xié)、組織等方面的工作。與中西部農(nóng)村不同，這些工作并不是只是掛在墻上的工作，而是實實在在需要落實的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會對每一項工作進行全面具體的考核。在常規(guī)性工作之外，村里每年還要對接上面下達的各項“為民服務”的活動，比如每月一次的睦鄰點活動、每年兩次的大型的文藝表演活動、“三下鄉(xiāng)”活動、鄉(xiāng)村運動會等等。一年下來，大大小小的活動累計有三四十次，這些活動和任務花費了村干部不少時間和精力，以至于有村干部感嘆到，“感覺上一次活動才搞，怎么又有活動了”。
（2）村干部的工資與等級結(jié)構(gòu)
當?shù)卮甯刹抗べY浮動較大。90年代村干部工資每年在7000-10000元左右，隨后逐步微漲，到2006年大幅度上漲，并逐年提升。以Y村書記徐華為例，1991年被鎮(zhèn)黨委派出擔任Y村書記。當時他很不情愿，“自己剛剛被提拔到鎮(zhèn)里工作，有正式編制，崗位比較穩(wěn)定，如果回村當村書記，就又變成沒有事業(yè)編制‘編外’人員。90年代初，我們這里剛剛改革開放，村集體是很窮的，村書記的工資一年才1萬多一點，只相當于鎮(zhèn)農(nóng)機服務站站長的工資。當時我老婆在工廠上班，工資比我高三分之一�！�可見，徐書記之所以不愿意下村當村干部主要是因為編制和工資。最后黨組織的多次談話，在同意保留事業(yè)編制，并承諾其工資比一般書記高出20%情況下，他才下來當了村書記。此后，徐華便一直擔任W村的村書記兼村主任。2015年徐書記年工資收入為20萬，加上每月汽車燃油補貼2400元、通訊補貼400元、交通費480元，工資加上補貼大約有24萬左右。表1為其他村干部的工資情況：
表1 Y村部分村干部工作報酬情況表（2014年度）
姓名
主要職務
任職月數(shù)
全年報酬（元）
合計
其中
基本報酬
獎勵報酬
XQH
副主任
12
112480
32400
80080
XJW
委員
12
107475
32400
75075
ZYH
委員
4
35825
10800
25025
HCY
書記助理
6
53737
16200
37537
可見，當?shù)卮甯刹康哪晔杖?/span>可以分為四個等級：一等：書記14-18萬；二等：副主任、會計、委員10-12萬；三等：婦女主任、治保主任等業(yè)務主任6-8萬；四等：部分條線干部等普通職員4-5萬。所有工資，除“帶編”村干部的部分工資由財政補貼之外，剩余部分全由村集體支出。因此，當?shù)厝w村干部的工資成為村集體經(jīng)濟支出重要組成部分，每年大概在90萬-120萬之間。表1顯示H市近郊村正式村干部的平均工作報酬大約為8-10萬/年，幾乎是中部地區(qū)村兩委干部的3-4倍，是當?shù)仄胀ㄞr(nóng)民務工收入的1.5-2倍，高額的工作報酬成為當?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化的物質(zhì)基礎�？傮w而言，通過梯度明顯的工資分化，形塑了不同村干部地位的“金字塔型”結(jié)構(gòu)。
（3）村干部的角色分離與職業(yè)化
村干部“既作為國家代理人又作為村莊當家人”的雙重角色，在面對村莊公共利益和公共事務時會采取完全不同行動。在面對公共利益時，“雙重角色合一化”，村干部積極參與并構(gòu)建“分利秩序”；而在面對公共事務時，便出現(xiàn)“雙重角色邊緣化”，[]村干部既不用心完成上級下達的行政事務，也不用心回應村莊內(nèi)部群眾的不規(guī)則事務和需求。兩種看似矛盾的行為，其實質(zhì)是村干部在不同條件下的策略性、自利性的行為邏輯，其關鍵問題在于，村干部的“雙重角色”模糊化了村干部責權(quán)邊界。但在H市近郊農(nóng)的村干部中，通過專業(yè)分工和工資分化，將村干部分裂為“職業(yè)村干部”和“兼業(yè)村干部”，以實現(xiàn)村兩委干部即“正式村干部”的“雙重角色”的分離。
其中“職業(yè)化的村干部”即正式村干部具有三大特點：從工作內(nèi)容看，村干部的主要以完成上級下達的各類行政任務為主，工作內(nèi)容行政化；從工作的方式看，村干部以單位制的“朝九晚五”的坐班制為主，工作方式脫產(chǎn)化；從工作的報酬來看，村干部以績效考核為依據(jù)的工資制為主，工作報酬績效化。村兩委干部由此完成了從“兼業(yè)村干部”到“職業(yè)村干部”的轉(zhuǎn)型，化民為官，成為職業(yè)化的村干部，單獨承擔國家代理人的角色。而大量非正式村干部和業(yè)余村干部充當了“兼業(yè)村干部”：他們工作時間不定、工作內(nèi)容不定（除條線干部）、工作報酬不高，主要應對村莊內(nèi)部不規(guī)則的群眾性事務。除當村干部之外，他們一般還有務工收入，“亦官亦民，以民為主”身份讓他們成為村莊的代言人，在輔助正式村干部完成上級下達的行政事務的同時向上表達村民的具體需求。
H市通過擴大村干部規(guī)模，將村兩委干部由傳統(tǒng)“雙重角色”的兼業(yè)村干部轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢我唤巧钡穆殬I(yè)村干部，并將大量非正式村干部和業(yè)余村干部納入“兼業(yè)村干部”隊伍之中，村級權(quán)力主體的構(gòu)成發(fā)生重大變化，從而改變了“正式村干部”的行為邏輯。職業(yè)化的“正式村干部”首先考慮的是如何完成上級下達的任務從而保證自己的工作崗位，在獎勵報酬占工資極大比例的工資體系下，他們不僅要完成任務而且任務完成要達標，因為只有達標了才能獲得績效上的最高分，才能拿到全額的獎勵報酬。對于他們而言，當村干部就是他們的職業(yè)和事業(yè)，因此他們必須全身心的投入，不能在工作中出現(xiàn)紕漏，否則就可能工作不保。因而，他們的行為邏輯并不是機會主義的，也不允許他們有投機的想法，[]這成為正式村干部規(guī)避“分利秩序”的內(nèi)在原因。
另外，村干部的平均工資略高于普工的務工年收入，而村兩委成員的工資則是普通務工人員的2-3倍，而其他村干部的工作報酬也略高于務工收入，因此，“當村干部”在當?shù)乇憔哂辛艘欢ǖ奈Γ瑥亩軌驅(qū)崿F(xiàn)部分村民在村里做脫產(chǎn)村干部。正如Y村書記所言：“現(xiàn)在村干部的收入跟老百姓的收入差不多，而且當村干部比打工輕松，大部分人還是在乎這份工作的。”可見，依托高額的工作報酬，一方面可以讓部分村干部在辦公室“坐得住”從而高效地完成上級所下達的各項任務；另一方面也讓他們對未來有長遠穩(wěn)定的預期，“只要不出錯，飯碗就保得住”、“只要做的優(yōu)秀，就有上升的空間”。穩(wěn)定的工資收入和可能的職位提升減少村干部進行“風險性分利行為”的嘗試，從物質(zhì)基礎層面構(gòu)筑了規(guī)避“分利秩序”的經(jīng)濟基礎。
總之，作為村莊權(quán)力主體的村干部，在其收入穩(wěn)定且略高于本地農(nóng)民工的工資體系下，村干部權(quán)力尋租的機會主義在“村干部職業(yè)化”的過程中被消解，從而抑制了權(quán)力主體對村集體資源和利益進行分利的自利傾向，為規(guī)避“逆分利秩序”塑造了具有自我克制力的權(quán)力主體。但作為權(quán)力主體的村干部，其自我克制力因人而異、因時而變，主觀能力的不穩(wěn)定性并不足以解釋上海農(nóng)村長達近20年的“善治”，人事背后還隱藏著制度性、結(jié)構(gòu)性的力量。
2 . 村級組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的改造：“集權(quán)結(jié)構(gòu)”的形成
從廣義上講，權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的配置及各權(quán)力主體之間的相互關系。陳國權(quán)等將權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分為制約結(jié)構(gòu)與集權(quán)結(jié)構(gòu)，其中集權(quán)結(jié)構(gòu)是指權(quán)力在橫向?qū)蛹壣舷蚰硞�個人集中，在縱向關系上，下級向上級集中。[]H市的經(jīng)驗表明，通過“書記兼主任”實行橫向?qū)蛹壌鍟泴χ魅蔚臋?quán)力集權(quán)，通過“書記考核村干部”實現(xiàn)縱向?qū)用娲鍟泴ζ渌甯刹康臋?quán)力集中，從而形成領導核心一元化的“棱錐型”集權(quán)結(jié)構(gòu)。
（1）“書記主任一肩挑”，橫向集權(quán)結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)
2014年當?shù)匦姓逦瘯䲟Q屆選舉，Y村的新任書記是從鎮(zhèn)政府文體中心下沉到村，而其前任書記兼主任從90年代中期上任后就一直做到去年退休。C村的現(xiàn)任書記兼主任是從原來的村會計提拔上來的，其前任書記兼主任也在村里做了23年直至退休。W村書記，從1991年從鎮(zhèn)里下派到村，因其還未到退休年齡，故繼續(xù)連任。書記主任一肩挑并長期連任直至退休，成為當?shù)卮逯蔚钠毡楝F(xiàn)象。
要實現(xiàn)“書記主任一肩挑”和“書記長期連任”在利益密集型村莊并非易事。要理解這一現(xiàn)象，需分析三個問題：第一，為什么要求“書記主任一肩挑”？第二，書記和主任在選舉程序上是分離的，上級黨組織如何實現(xiàn)書記和主任的選舉結(jié)果一致？第三，為什么是“先選書記后兼主任”而不是“先選主任后兼書記”？
對于第一個問題，L書記是這樣的解釋的：80年代，經(jīng)常出現(xiàn)書記和主任關系不和諧的事情，以前村書記或村主任能做到兩屆的就很不錯，村委和黨委形成的派系斗爭有時候很激烈。兩派之間的斗爭嚴重影響村委班子的團結(jié)，鎮(zhèn)里為了方便管理，90年代就開始推行書記主任一肩挑。讓一個人同時兼任，就不可能出現(xiàn)以前的分裂情況。
對于第二個問題，一位老黨員G談起他2014年參與選舉的經(jīng)歷：村里黨員選書記，上面都是有指示的。在換屆選舉的前半年，鎮(zhèn)里就把現(xiàn)任書記下放到村里做老書記的助理，名義是協(xié)助老書記工作，實際上是讓新書記提前熟悉村里的情況，也是讓村里的黨員熟悉新來的準書記，上面的意思很明顯，大家都知道。新書記選出來后便組織村主任的選舉，村主任選舉時一次性的“大海選”，每村民一張選票，在村主任一欄填一個名字，所以，就算有少數(shù)人填了別人的名字，但因選票極其分散，選書記的人基本上是多數(shù)，少數(shù)人的意見影響不了村書記當選村主任。
對于第三個問題，M書記是這樣解釋的：畢竟天下是共產(chǎn)黨打下來的，不管是誰都要先聽黨的指揮，村主任也不另外，村書記比村主任的權(quán)力大。所以先選書記，由書記兼主任。
可見，在村兩委權(quán)力結(jié)構(gòu)中，書記主任一肩挑，使得村級領導核心一元化，其最大的制度優(yōu)勢是，消除了以書記和主任為首的村兩委班子因利益密集而產(chǎn)生的分裂傾向。另外，在“無政治性”的原子化村莊，普通村民便遵循“前任干部依賴”的選舉邏輯，村書記在無重大過錯的情況下，一旦上任便能長期連任，由此降低因書記頻繁更換而帶來的更大范圍內(nèi)分裂的可能性�！皶浿魅我患缣簟焙汀皶涢L期連任”實現(xiàn)了村書記在橫向?qū)用娴募瘷?quán)。
（2）“書記考核村干部”，縱向集權(quán)結(jié)構(gòu)的塑造
在訪談普通村干部時，他們提到書記時都稱呼為領導：“領導讓我來跟你們聊天，我就來跟你們聊”、“領導安排的事情，我們都要做的”、“書記一直都是我們領導啊，是他給我們發(fā)工資的”，詢問一位副主任為什么稱書記為領導時，他說：“這只是我們對書記的尊稱而已�！�另外，當?shù)卮鍟浂紦碛幸婚g獨立的辦公室，其辦公室面積至少是其他辦公室的1-2倍，其他村委干部基本上2-3人共用一間面積較小的辦公室。稱呼上的尊稱和空間上的差異直觀顯示村書記的地位不一般。這種“不一般”源自于兩個關鍵變量：一是村書記的產(chǎn)生方式，由前文可知，村書記是在上級指導下經(jīng)村民選舉出來的，與村兩委其他村干部不一樣的地方在于村書記有上級黨組織的鼎力支持。二是村書記對其他村干部具有考核權(quán)，村書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核，但村書記之外的村干部由村書記考核。由此，通過上級黨組織部門的授權(quán)，將書記懸浮于其他干部之上，同時賦予村書記考核權(quán)以實現(xiàn)書記對其他村干部的權(quán)力支配，兩者合力使“列位于上”的村書記與其他村干部形成典型的“立體棱錐型”權(quán)力結(jié)構(gòu)，而不是全國大部分農(nóng)村中的“平面多邊型”權(quán)力結(jié)構(gòu)，如下圖：
圖一：立體棱錐型 圖二：平面多邊型
圖一的“立體棱錐型”權(quán)力結(jié)構(gòu)對村干部內(nèi)部關系產(chǎn)生重要影響：
第一，書記權(quán)力上浮，凸顯書記在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的領導地位，與其他村干部更容易形成領導與被領導的關系，并使得普通干部與書記保持一種的正式權(quán)力下的制度距離感。第二，從村干部的考核程序看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核村書記、村書記考核村兩委、村兩委考核其他工作人員，三層考核形成三個層面的上下級關系。第一等級是鎮(zhèn)領導與書記的上下級關系，第二等級是書記與村兩委其他成員的上下級關系，第三等級是村委與“半正式村干”、“業(yè)余村干部”的上下級關系。三層等級關系一環(huán)扣一環(huán)，形成垂直狀的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，該權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度化的權(quán)威相結(jié)合，將職業(yè)化村干部對上級的“行政性服從”內(nèi)化為自己職業(yè)操守。
綜上所述，當?shù)卮寮壗M織首先通過“書記主任一肩挑”實現(xiàn)核心領導一元化，消解因權(quán)力爭奪而產(chǎn)生的村兩委分裂的可能性。其次利用“懸浮型書記”建構(gòu)“立體棱錐型”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，由此產(chǎn)生制度化的“領導與被領導”關系。通過橫向與縱向的集權(quán)，實現(xiàn)了村書記對其他村干部的有效制約，從而實現(xiàn)權(quán)力主體的內(nèi)部監(jiān)督，防止了村干部之間的合謀，為規(guī)避“分利秩序”奠定了結(jié)構(gòu)性的領導力量。在村干部工作報酬與村集體經(jīng)濟高度關聯(lián)的情況下，在“大河滿了小河有水”的現(xiàn)實利益驅(qū)動下，發(fā)展村集體經(jīng)濟成為團結(jié)型村干部的主要工作內(nèi)容。
3. “嵌入式”鎮(zhèn)管村體制：“外部監(jiān)督”制度化
正式村干部“雙重角色”的分離及職業(yè)化，對權(quán)力主體的“分利”投機行為產(chǎn)生一定的軟約束。村級組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)化，則實現(xiàn)對權(quán)力運作規(guī)則的調(diào)整，在村干部內(nèi)部形塑“逆分利秩序”的結(jié)構(gòu)性核心權(quán)力人物——村書記。但如果村書記自身“想做壞事”，高度集權(quán)結(jié)構(gòu)反而增加了他與普通村干部合謀分利的可能性，內(nèi)部結(jié)構(gòu)性的監(jiān)督力量就會因村書記個人意愿隨意性而大大減弱，要防止權(quán)力集權(quán)的書記“做壞事”，則需要村莊之外的制度力量來約束。為此，當?shù)劓?zhèn)政府主要通過“嵌入式”的村干部，包括“長線式”后備書記和“條線式”業(yè)務干部，以及“村財鎮(zhèn)管”的報批制度實現(xiàn)對基層組織權(quán)力運作的深度監(jiān)控和全面管理，塑造外部制約的結(jié)構(gòu)性力量。
（1）“長線培養(yǎng)”的后備書記
后備村書記的培養(yǎng)，是實現(xiàn)核心權(quán)力更替的主要途徑，對后備村書記的選拔與培養(yǎng)，上級黨組織建立“長線式”的后備干部培養(yǎng)機制。所謂長線式，首先是指對后備書記的考察和培養(yǎng)時間長；其次是指其培養(yǎng)方式有一整套模式化的程序。在挑選后備干部時，黨組織首先看重的是其工作能力，其次是年齡最好不超過35歲，最后考察其是否有當村干部的意愿。如果三項條件基本符合，不是黨員的便發(fā)展為黨員，是黨員的就直接進入培養(yǎng)模式。
2010年以前，村書記的培養(yǎng)是遵循“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線的方式：首先挑選“優(yōu)質(zhì)青年人”入村，讓其在基層工作3-5年，表現(xiàn)優(yōu)秀則逐步提拔，工作能力突出則調(diào)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作繼續(xù)考驗，等到時機成熟，便由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織下派到村掌握核心權(quán)力。這種培養(yǎng)模式，一般需要8-10年，培養(yǎng)時間較長，但村書記的群眾工作經(jīng)驗豐富。2010年以后，后備書記的選任發(fā)生變化，書記助理成為書記的主要來源，但書記助理不是從“群眾來的”而是從“考場中來的”，如表1中的書記助理作為后備書記的培養(yǎng)對象，便是通過招聘考試入職的。他們首先要參加類似公務員的筆試，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照1:3的比例，根據(jù)筆試成績依次排序選出進入面試的人員，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織面試，綜合兩項成績確定是否聘用。從書記助理到書記，需要在村兩委長期磨煉，其在工作崗位上的表現(xiàn)直接關系到他能否轉(zhuǎn)型成功。2010年前后培養(yǎng)模式的變化說明后備書記的培養(yǎng)開始逐步弱化鄉(xiāng)土社會的經(jīng)驗性知識而強化了社區(qū)社會的行政性知識。
然而，不管是傳統(tǒng)的“從基層里走來的書記”還是“從考場考出來書記”，他們都離不開上級黨組織部門的培養(yǎng)與提拔，也只有經(jīng)過黨組織的考驗，他們才能作為“靠得住的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人”進入村莊掌握核心權(quán)力�？梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)黨組織對村書記的選拔、培養(yǎng)與考核形成一整套嚴密的體系，以保證“選對人、選準人”。在沒有明顯經(jīng)濟分化的情況下，寶塔型的社會分層難以出現(xiàn)諸如浙江地區(qū)出現(xiàn)的“富人治村”[]“狠人治村”[]的非正式權(quán)威人物，減少了這些精英人物與后備村干部的抗衡與競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從源頭上控制、培養(yǎng)村書記，從而實現(xiàn)了對村書記的有效控制，加上村書記其自身經(jīng)濟利益、提拔空間都掌握在上級黨組織手中，他只有當好“國家代理人”，與具有謀利傾向其他村干部保持距離，才能實現(xiàn)切身利益的穩(wěn)定和可持續(xù)性。
（2）“條線嵌入”的業(yè)務村干部
鄉(xiāng)鎮(zhèn)除對村書記的控制之外，還在村莊內(nèi)部設置“條線式”業(yè)務干部，進一步嵌入村級權(quán)力運作的內(nèi)部。當?shù)貜陌耸甏詠硪恢本陀袟l線干部的設置，一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多少部門，在村里就有多少條線與之對接。有的條線干部是由主職村干部兼任，而有的條線干部則是由專人負責。所謂“上面千條線，下面一根針”，條線干部就如同鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政部門在村莊中的“一根針”，上級下達的具體任務由條線干部“穿針引線”具體落實。
以W村為例，該村大約有15條線，包括調(diào)解、司法、衛(wèi)生、工會、治安、科普、社保員、農(nóng)建員等，承擔這15條線的有7個條線干部。一般而言，如果不是綜合性的中心工作，鎮(zhèn)里開會一般就直接通知相應的條線干部。條線干部開會回村后會簡單向書記匯報一下具體工作要求，如果工作簡單，則有條線干部獨立完成；如果完成該任務難度大，需要其他人員的配合，則由書記來調(diào)配。通過條線干部的設立，將村莊事務劃分給專人，一方面有利于條線干部集中精力完成上級下達的具體任務，另一方面使得村莊各項事務清晰化，權(quán)利邊界和責任邊界也隨之明晰化。
2014年考核方式的變化進一步加強了書記與條線干部的利益關聯(lián)。當?shù)?/span>2014開始實行以社會管理和服務為中心的600分考核制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村莊各項工作的完成情況進行量化處理，并以此為主要依據(jù)對書記進行業(yè)績考核和工資評定。在實際操作中，各項工作的具體執(zhí)行者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門對應的條線干部，因此，條線干部的任務完成情況事實上成為量化考核的主要依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對書記的年終考核事實上轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門對其條線干部的日�？己�。由于條線干部在日常工作的中表現(xiàn)直接關系到上級組織對村書記的年終考核，來自上級組織的考核壓力必然強化村書記對條線干部的管理。需要注意的是，條線干部雖然直接對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門，但在體制上他們還是屬于“業(yè)余村干部”，歸村級管理。這種“業(yè)余村干部”的身份使得條線干部具有一定的靈活性，他們一方面會聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門的安排、維持政策底線，另一方面又會從村莊的實際情況出發(fā)，傳達村民對于具體事務的看法和需求。
（3）“村財鎮(zhèn)管”的財務監(jiān)控制度
鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了在人事方面對后備書記進行長期觀察和培養(yǎng)之外，在村莊利益最密集的集體經(jīng)濟的財務方面的也落實了一套“村財鎮(zhèn)管”的財務監(jiān)督制度。所謂“村財鎮(zhèn)管”，按徐華書記說法就是“上級部門對村集體可支配性收入是有指導性規(guī)定的”。按鎮(zhèn)政府的話說，就是“村里的錢放在我們手里，但我們不會用村里的錢，錢怎么用、用多少通過村民自治決定，村民代表會議通過了，我們就拿錢出來給村里用，我們主要是防止亂村干部花錢。”例如，村干部D提及年終福利時說“平時如果在村里事情做得多，會有適當補貼和加班費。如果年底考核村里得到了上級的嘉獎，在福利沒有超額的情況下會給予適當?shù)莫剟睢！币簿褪钦f超出鎮(zhèn)政府設定的總額福利之外的獎勵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不批的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不批，獎勵就下不來。可見，總額福利是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村集體可支配收入的一項控制，目的是防止村干部以“福利”的幌子分贓村集體內(nèi)生的資源和利益。
而對于外部性輸入的資源和利益，即上級部門下達到村項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則采取“項目入村不入村干部”的方式。以“新農(nóng)村建設”為例，改善居民住宅的“穿衣戴帽”項目、改善村民衛(wèi)生的“村兩管”（污水管道和天然氣管道）項目、土地平整、宅基地復墾等等這些大型涉農(nóng)項目，都由鎮(zhèn)政府直接移交給其下設的農(nóng)委負責，村干部主要負責事前的宣傳、動員和解釋工作，而不能參與項目實施的具體過程。在項目資源入村過程中，村干部扮演的是配角而非主角，這種“項目入村不入村干部”的外部性資源輸入方式就大大降低了村干部侵蝕外部輸入性資源的機會和概率。正如一位村民所談到的“農(nóng)委做的這些項目工程，都是由他們自己預算、自己設計、自己施工的，替政府省了不少錢”。
總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過掌控村書記和條線干部，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層權(quán)力組織關系擬“條塊關系”化，村書記作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人以“條條”的方式嵌入村莊核心權(quán)力，條線干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個部門的代表以“塊塊”方式嵌入村莊各項事務。“擬條塊嵌入”與“村財鎮(zhèn)管”相結(jié)合，便在鎮(zhèn)村兩級中形成一個由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村書記-村兩委-條線干部”組成的相對封閉的權(quán)力運作體系。該體系不僅實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織尤其是對村書記的有效控制，而且無論是村干部還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，均把村級組織看作是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級行政組織，并將兩者之間關系定位為領導與被領導的關系，[]從而產(chǎn)生村莊之外的制度化監(jiān)督，瓦解了“分利秩序”中自上而下的利益連帶。
在大部分利益密集型村莊，由于缺乏對村干部“自利”行為的有效約束，村干部將村莊內(nèi)外具有公共性的資源“私人化”，形成一個政治精英、經(jīng)濟精英和灰黑勢力相結(jié)合的“分利秩序”。本文對H市近郊村村級組織的微觀考察發(fā)現(xiàn)，通過改組和優(yōu)化基層組織能夠?qū)Υ甯刹俊白岳毙袨楫a(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的約束，具體表現(xiàn)為以下三個方面：
首先，作為權(quán)力主體的村干部的性質(zhì)變化，即角色分離和職業(yè)化，是對村干部這一職位的內(nèi)在性規(guī)定的改變。正式村干部從職業(yè)收入、職業(yè)發(fā)展、職業(yè)預期等方面來規(guī)范自己的職業(yè)行為，職業(yè)理性抑制了“自利”的分利傾向，這是第一股結(jié)構(gòu)性力量，也是村干部克服自利的前提條件。
其次，村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整塑造了“集權(quán)結(jié)構(gòu)”，這一結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵是村書記（核心權(quán)力）與其他村干部（邊緣權(quán)力）的“領導與被領導關系”。由此，在村干部內(nèi)部形成“村書記對其他村干的制約”，這是第二股結(jié)構(gòu)性力量，該力量來自于內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，成為克服“其他村干部自利”的重要條件，消解“分利秩序”的內(nèi)部組織基礎。
最后，“嵌入式”鎮(zhèn)管村體制，其重點是對村書記（核心權(quán)力）的深度監(jiān)控，其次是對整個村級權(quán)力運作進行監(jiān)督，由此形成“來自村級組織之外”的制度性的監(jiān)督力量，這是第三股“源自監(jiān)督制度”的結(jié)構(gòu)性力量，成為克服“村書記與其他村干部合謀分利”的外部力量，消解“分利秩序”的外源合法性。
可見，村級組織在權(quán)力主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)督三個方面的改組與優(yōu)化，三個方向上的合力，由內(nèi)而外，由外而內(nèi)完成了村干部由“自利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)構(gòu)性自制”，從而實現(xiàn)對“分利秩序”的規(guī)避，將基層組織的運作納入到理性化、制度化的治理體系中，為利益密集型農(nóng)村走出治理困境提供了新路徑。但需要注意的是，這種治理方式建立在H市特殊經(jīng)濟和社會基礎之上：首先，正式村干部職業(yè)化的物質(zhì)基礎在于強大的集體經(jīng)濟；其次，政府對村干部的強力控制是以“去政治化”的原子化村民為社會基礎的。這“兩大基礎”在全國絕大部分農(nóng)村難以同時出現(xiàn)，因而，從治理普遍性角度來看，它難以復制，存在一定的局限性。
從“自利”到“自制”：村級治理規(guī)避“分利秩序”的機制分析
一、問題提出
二、文獻綜述與方法
三、村級組織的改組與優(yōu)化
四、規(guī)避“分利秩序”：村干部從“自利”到“自制”
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