當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 政策建言 >> 農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)與功能
——基于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策”的啟示
田孟*
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）
[摘要]:農(nóng)村集體建設(shè)用地制度是農(nóng)村土地制度的重要內(nèi)容，準(zhǔn)確把握農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和功能是農(nóng)村土地管理制度改革的基礎(chǔ)。通過對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行政策梳理和比較分析，指出農(nóng)村集體建設(shè)用地具有可復(fù)墾性是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策得以實(shí)施的前提，同時(shí)也決定了城鄉(xiāng)土地的增減具有不可逆性。由于錯(cuò)誤地利用了農(nóng)村集體建設(shè)用地的基本性質(zhì)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策既沒有保障糧食的有效供給，又沒有確保經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)作為國家糧食市場(chǎng)的“調(diào)節(jié)器”進(jìn)行管理和保護(hù)。
[關(guān)鍵詞]:土地資源管理；土地增減掛鉤；可復(fù)墾性；不可逆性；調(diào)節(jié)器
導(dǎo)言
建設(shè)用地制度是我國土地制度及土地管理制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如何進(jìn)行建設(shè)用地的合理使用和妥善管理，以及如何處理建設(shè)用地的使用和管理過程中政府和市場(chǎng)所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧�，一直是學(xué)術(shù)界和政策界熱衷討論的焦點(diǎn)問題。然而，上述這些焦點(diǎn)問題得以討論的前提，如“如何理解建設(shè)用地的內(nèi)涵”或“如何理解農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)”等相關(guān)的基礎(chǔ)性問題卻往往不被重視，從而出現(xiàn)了很多對(duì)中央精神的誤解和與中央精神相左的觀點(diǎn)[]。
比如，黨的十七屆三中全會(huì)提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)利。不少媒體和學(xué)者都把上述提法解讀成中央是要放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，突破《土地管理法》等法律關(guān)于建設(shè)用地制度的相關(guān)規(guī)定。這些解讀忽視了中央文件在上述提法中的幾個(gè)約束性條件，即“依法取得”、“經(jīng)營性建設(shè)用地”、“統(tǒng)一的有形的”、“規(guī)范的轉(zhuǎn)讓方式”以及“在符合規(guī)劃的條件下”等。綜合這些約束條件來看，中央關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的提法，與其說是一種對(duì)于當(dāng)前土地管理制度和法律法規(guī)的主動(dòng)突破，還不如說是對(duì)因歷史原因所遺留下來的少量現(xiàn)實(shí)問題的一種被動(dòng)認(rèn)定和行為規(guī)范。中央政府并不是想以中央文件的方式為這些行為進(jìn)一步“開口子”[]，而是要用中央文件的方式確認(rèn)那些歷史上或現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)開了口子的地方，進(jìn)一步規(guī)范并限定這些被開了口子的行為，最終消化掉這些歷史遺留的問題，閉合這些口子。2013年11月9日至12日黨的十八屆三中全會(huì)再次提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這里最容易引起誤解的是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。集體經(jīng)營性建設(shè)用地其實(shí)只是農(nóng)村建設(shè)用地里很少的一部分。很明確，中央對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的意思與十七屆三中全會(huì)是一致和一貫的，即針對(duì)的是農(nóng)村中那些因?yàn)闅v史原因所遺留下來的占農(nóng)村土地總量極少數(shù)的經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有的農(nóng)村集體建設(shè)用地。
為什么學(xué)術(shù)界、媒體或政策界屢屢誤讀中央關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的相關(guān)精神？賀雪峰認(rèn)為，其中最主要的原因在于對(duì)土地——尤其是建設(shè)用地的基本性質(zhì)缺乏基于國情和區(qū)域差別的現(xiàn)實(shí)理解和認(rèn)知[]。周其仁等人將土地看做一般意義上的商品，主張放開管制[]，然而土地的不可移動(dòng)性及其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的重要性決定了土地不可能是一般的商品[]。鄭振源等人將農(nóng)村建設(shè)用地等同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以為只要國家放開交易管制，農(nóng)村建設(shè)用地就能夠像城鎮(zhèn)建設(shè)用地一樣具有驚人的價(jià)值增漲潛力[]，實(shí)際上是忽視了土地價(jià)值的根本決定因素在于其所處的區(qū)位而非其政策規(guī)定性[]。農(nóng)村建設(shè)用地在性質(zhì)和功能上不同于一般的建設(shè)用地，因此是一種非常特殊的土地類型。本文試以近年來出臺(tái)并實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策試點(diǎn)為分析對(duì)象，利用比較和機(jī)制分析的方法，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的基本性質(zhì)及其作為“調(diào)節(jié)器”的功能等方面重新進(jìn)行認(rèn)識(shí)和探討。
一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺(tái)和演進(jìn)
2000年11月，國土部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2000]337號(hào)），第一次提出小城鎮(zhèn)建設(shè)所需的土地指標(biāo)要“立足存量，內(nèi)涵挖潛”，促進(jìn)集約用地。2000年12月，國土部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)[2000]408號(hào)），提出要“實(shí)行建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)置換政策”，對(duì)于將原來的農(nóng)村宅基地或鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，經(jīng)省國土部門復(fù)核驗(yàn)收后，可以申請(qǐng)?jiān)黾印敖ㄔO(shè)用地指標(biāo)”。此時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策已經(jīng)初具了雛形。
2004年10月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革，嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)），在“加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理”條目里提出：城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少“相掛鉤”。國務(wù)院28號(hào)文發(fā)布后，國土部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號(hào)），將增減掛鉤項(xiàng)目納入“試點(diǎn)”探索。國土部207號(hào)文件第一次詳細(xì)表述了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)的基本術(shù)語、內(nèi)涵和要求，標(biāo)志著增減掛鉤政策進(jìn)入了試點(diǎn)運(yùn)行階段。
2008年6月國土部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號(hào)），將這一工作統(tǒng)一表述為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”，明確了增減掛鉤的基本內(nèi)涵、具體做法和基本要求。即是指依照土地利用總體規(guī)劃，把擬要整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地和擬要用于城鎮(zhèn)建設(shè)的土地等面積共同組成增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)；在確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地動(dòng)態(tài)平衡的條件下，實(shí)現(xiàn)耕地有效面積的增加，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)。隨后，國土部擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍；針對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為乃至侵害農(nóng)民權(quán)益等現(xiàn)象，國務(wù)院和國土部分別出臺(tái)文件進(jìn)行了規(guī)范和糾正。自此，增減掛鉤試點(diǎn)政策進(jìn)入了正軌。
增減掛鉤政策的本質(zhì)是“從存量要增量”，即從農(nóng)村建設(shè)用地中獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)增量，同時(shí)確保耕地的總量不被突破。近年來，由于各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，非農(nóng)建設(shè)占用土地的規(guī)模越來越大，速度越來越快，越來越逼近耕地保有量這個(gè)控制性指標(biāo)。對(duì)此，中央政府采取了偏緊的土地指標(biāo)供給，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了用地指標(biāo)匱乏的硬約束。一邊是保證吃飯問題的基本需要，另一方面是保證發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)的迫切需要，兩種需要都很重要，哪一方面都耽誤不得。正是在這個(gè)兩難困境下，增減掛鉤政策出臺(tái)，積極應(yīng)對(duì)了這個(gè)問題。把農(nóng)村現(xiàn)有的建設(shè)用地用一定的方式“挪”到城鎮(zhèn)周邊來，便既解決了城鎮(zhèn)建設(shè)的土地指標(biāo)瓶頸，又確保了耕地總量的不受影響；從而既“保了發(fā)展”又“保了吃飯”。
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的步驟和啟示
從增減掛鉤政策的具體內(nèi)容來看，這項(xiàng)工作可以分為三個(gè)具體環(huán)節(jié)：一是對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)民宅基地上的房屋、構(gòu)筑物和附屬物進(jìn)行拆除或清除以及對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，并建設(shè)還建安置點(diǎn)（拆遷和安置）；二是將拆舊區(qū)的農(nóng)民集體建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地（農(nóng)村土地整治工程）；三是拆舊還建后節(jié)余的土地指標(biāo)在建新區(qū)落地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)的土地供應(yīng)（進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地的出讓）。各地的試點(diǎn)基本遵循了這三個(gè)步驟，同時(shí)在具體的操作上根據(jù)各地的實(shí)際情況采取了不同的工作方案[]。增減掛鉤政策取得了較好的效果，受到了地方政府的歡迎。
增減掛鉤政策要能夠順利進(jìn)行，首先需要拆舊區(qū)的土地具備整理復(fù)墾為耕地的條件和可能性；其次，這項(xiàng)政策的目標(biāo)是為了在確保耕地紅線不被突破的條件下增加城鎮(zhèn)的用地指標(biāo)，因此建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換方向自然是從農(nóng)村獲取土地指標(biāo)用到城鎮(zhèn)中去，而不是相反的方向。增減掛鉤政策的這兩個(gè)特點(diǎn)為理解農(nóng)村建設(shè)用地的性質(zhì)和功能提供了兩個(gè)重要的啟示。
（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地具有“可復(fù)墾性”
集體建設(shè)用地的“可復(fù)墾性”，是指可通過一定的工程技術(shù)手段將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地乃至耕地。這說明，農(nóng)村集體建設(shè)用地具有一定的農(nóng)用地乃至耕地屬性。實(shí)際上，正是借助于農(nóng)村建設(shè)用地可以復(fù)墾為農(nóng)用地乃至耕地這一基本特點(diǎn)，才促成了增減掛鉤政策的出臺(tái)。由于中央政府對(duì)耕地紅線的保護(hù)越來越嚴(yán)格，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對(duì)城鎮(zhèn)周邊耕地的占用所需要的土地指標(biāo)越來越稀缺；這時(shí)候，通過復(fù)墾整理農(nóng)村的建設(shè)用地，一方面增加了耕地，另一方面增加了土地指標(biāo)。將這些土地指標(biāo)落在城鎮(zhèn)周邊的耕地上，然后用農(nóng)村增加了的耕地進(jìn)行補(bǔ)充，耕地總量并沒有減少，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地指標(biāo)瓶頸也被破解了。
農(nóng)村建設(shè)用地可以復(fù)墾為耕地，這是增減掛鉤政策能夠順利開展的一個(gè)非常重要的條件和基本需要。這是增減掛鉤政策的第一個(gè)啟示。倘若農(nóng)村建設(shè)用地也像城市里的建設(shè)用地那樣，對(duì)土地的表層構(gòu)造乃至深層構(gòu)造都進(jìn)行了精細(xì)而復(fù)雜的鋼混水泥工程建設(shè)等，開發(fā)、鋪設(shè)或布置了大量的進(jìn)排水管道和電、氣、視、光纖等管網(wǎng)設(shè)施，那么這樣的建設(shè)用地要想復(fù)墾為耕地就會(huì)十分困難，而且成本高昂。這樣的土地根本不具備“可復(fù)墾”的基本屬性。
（二）城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的“不可逆性”
按照增減掛鉤的政策要求，政策中的“增”和“減”的方向十分明確，不能隨便調(diào)換。具體說來，增減掛鉤是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“增”和農(nóng)村建設(shè)用地的“減”相掛鉤，而不是農(nóng)村建設(shè)用地的“增”和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“減”相掛鉤。后面這種掛鉤形式既不符合節(jié)約集約用地的基本要求，同時(shí)也不具有現(xiàn)實(shí)可能性。因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)用地已經(jīng)不可能再復(fù)墾為耕地。
增減掛鉤的總體思路就是利用“農(nóng)村集體建設(shè)用地可以復(fù)墾為耕地”這個(gè)特點(diǎn)，在確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的背景下，通過減少農(nóng)村建設(shè)用地的總量來增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總量。在土地利用類型上，各類用地的總量并沒有發(fā)生變化——尤其是耕地的保有量不受影響；而在建設(shè)用地的具體類別里，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量增加了，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量則減少了。這是增減掛鉤的基本方向，也是增減掛鉤政策提供的第二個(gè)重要啟示。
綜合來看，農(nóng)村集體建設(shè)用地是一種十分特殊的土地類型。它雖然不是農(nóng)用地，但卻具有一定的農(nóng)用地屬性；它雖然是建設(shè)用地的一種類型，但卻與城鎮(zhèn)建設(shè)用地又有很大的差別。筆者以為，上述兩個(gè)啟示具有十分重要的價(jià)值，有助于重新理解農(nóng)村建設(shè)用地的屬性和功能。這對(duì)于深化理解增減掛鉤政策的內(nèi)涵，完善和創(chuàng)新我國土地管理制度，并對(duì)耕地保護(hù)制度的創(chuàng)新和提升國家糧食安全戰(zhàn)略的水平等方面，都具有十分重要的意義和價(jià)值。
三、農(nóng)村建設(shè)用地的“可復(fù)墾性”與城鄉(xiāng)土地增減的“不可逆性”
（一）農(nóng)村建設(shè)用地“可復(fù)墾性”的原因
我國的土地從大的層面分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。建設(shè)用地是其中的一個(gè)涵蓋面非常大的土地類型。根據(jù)所有權(quán)權(quán)屬的不同，可以分為集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地兩種類型。為了保護(hù)耕地，國家對(duì)于非農(nóng)建設(shè)需要占用土地的行為進(jìn)行嚴(yán)格管理。
1.政策限制確保了土地的可復(fù)墾性。根據(jù)《土地管理法》第43條，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民自主建房以及農(nóng)村建設(shè)公共設(shè)施或公益事業(yè)等可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地外，其他任何人或單位進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)都必須使用國有建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用范圍受到了嚴(yán)格限制。在絕大多數(shù)農(nóng)村，非農(nóng)建設(shè)主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于我國人多地少，土地分散零碎，為了耕作方便，農(nóng)民的居住形態(tài)普遍是“小聚居、大散居”模式；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)主要集中在了范圍十分有限的居住集中區(qū)，因此導(dǎo)致我國農(nóng)村建設(shè)用地的開發(fā)程度普遍不高。
2.用途管制有助于降低土地深度開發(fā)。根據(jù)《土地管理法》第4 條、第20 條和第26 條的規(guī)定，“國家實(shí)行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”，“鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途”，“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途”。土地用途管制制度不僅嚴(yán)格管制農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化，而且還對(duì)不同利用類型的建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)換也進(jìn)行了嚴(yán)格的管制。如將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯套∮玫匦枰?jīng)過嚴(yán)格的審批程序，并繳納相應(yīng)的土地價(jià)款。農(nóng)村宅基地只能用于農(nóng)宅建設(shè)( 如農(nóng)民住宅、廚房、廁所、柴火房、畜圈等) ，不得用于建設(shè)工業(yè)廠房、磚窯、酒店等商業(yè)性建筑。同時(shí)，也不能擅自將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益事業(yè)用地以及公共設(shè)施用地等土地改為宅基地或其他建設(shè)用地類型。不同利用類型的土地不得私自轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用范圍，降低了農(nóng)村集體建設(shè)用地深度開發(fā)機(jī)會(huì)，有利于保留農(nóng)村集體建設(shè)用地的可復(fù)墾屬性。
正是由于上述原因，使得我國農(nóng)村建設(shè)用地的使用范圍受到了嚴(yán)格的限制。國家以法律的形式對(duì)集體建設(shè)用地的取得方式、申請(qǐng)資格、使用方式、交易范圍等內(nèi)容進(jìn)行了十分詳細(xì)且明確的規(guī)定。再加上在我國大多數(shù)的普通農(nóng)村里，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地的使用主要是滿足于基本的居住需求和生活需要，他們往往沒有能力也沒有機(jī)會(huì)利用自己享有的集體建設(shè)用地去謀取城鎮(zhèn)土地非農(nóng)化所產(chǎn)生的增值收益，從而導(dǎo)致我國農(nóng)村建設(shè)用地的深度開發(fā)比較少見。農(nóng)村建設(shè)用地的內(nèi)部構(gòu)成和結(jié)構(gòu)等與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的內(nèi)在構(gòu)成和結(jié)構(gòu)相差較遠(yuǎn)，而與農(nóng)用地的內(nèi)部構(gòu)成和結(jié)構(gòu)等具有較強(qiáng)的一致性，因此具備了“可復(fù)墾性”的特征。
（二）農(nóng)村建設(shè)用地“可復(fù)墾性”的功能
增減掛鉤試點(diǎn)政策給我們的第一個(gè)啟示是農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過一定的工程措施可以復(fù)墾為農(nóng)用地乃至耕地。這一啟示符合邏輯常識(shí)和基本事實(shí)，而且在各地試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)踐中也得到了檢驗(yàn)。各地的試點(diǎn)均發(fā)現(xiàn)，通過開展農(nóng)村土地整治工程，清理掉拆舊區(qū)里的建筑廢料和石塊等垃圾，然后平整土地，配套溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施，再經(jīng)過一段時(shí)間的培肥恢復(fù)地力，就能夠把原來用于居住的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變農(nóng)用地，甚至變成肥沃的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田。
上述事實(shí)證明農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)用地之間的關(guān)系十分密切。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變成農(nóng)用地之后，便具備了生產(chǎn)糧食的功能，這意味著農(nóng)村建設(shè)用地具有潛在糧食生產(chǎn)能力，也即具有農(nóng)用地的一般屬性。因此，一旦現(xiàn)有的農(nóng)用地產(chǎn)出的糧食不足以供應(yīng)需求時(shí)，就可以通過并不復(fù)雜土地整治項(xiàng)目，將這些集體建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，釋放出其糧食生產(chǎn)的潛能。反過來說，倘若國家現(xiàn)有的農(nóng)用地生產(chǎn)出的糧食已經(jīng)能夠滿足市場(chǎng)需求，那么就可以把一部分具有糧食生產(chǎn)潛力的土地以“集體建設(shè)用地”的形式儲(chǔ)備起來。顯然，集體建設(shè)用地可以成為國家或農(nóng)民自主調(diào)解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃以適應(yīng)糧食市場(chǎng)供求關(guān)系的一個(gè)有利的工具。因此，從這個(gè)意義上講，把農(nóng)村建設(shè)用地看成潛在的耕地資源，能夠啟發(fā)我國糧食安全戰(zhàn)略的完善。
因此，筆者認(rèn)為，農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)用地雖然因?yàn)橥恋乩梅绞缴系牟顒e而歸屬在了不同的土地利用類型之中，但由于國家相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格控制和農(nóng)村的實(shí)際需要，使農(nóng)村集體建設(shè)用地的非農(nóng)開發(fā)利用空間十分有限，從而導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的利用水平和開發(fā)強(qiáng)度與城市建設(shè)用地的利用水平和開發(fā)強(qiáng)度存在巨大差別。從糧食生產(chǎn)潛力來說，城市建設(shè)用地基本上不可能復(fù)墾為農(nóng)用地，糧食生產(chǎn)能力基本為零；而農(nóng)村建設(shè)用地卻可以較為輕松地復(fù)墾為農(nóng)用地，從而進(jìn)行糧食生產(chǎn)和供應(yīng)。在土壤的有機(jī)構(gòu)成上，農(nóng)村集體建設(shè)用地具備“可復(fù)墾性”，更加類似于農(nóng)用地。這是農(nóng)村建設(shè)用地的一個(gè)非常獨(dú)特而且十分重要的功能。
（三）土地增減掛鉤“不可逆性”的原因
農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地在糧食生產(chǎn)潛力上存在巨大差異。但這種巨大差異常常因?yàn)槎咄瑢儆?/span>“建設(shè)用地”這個(gè)大的類別而被嚴(yán)重地忽視了。增減掛鉤政策就是在忽視這種巨大差異的基礎(chǔ)上才有可能出臺(tái)的，否則兩者根本不可能實(shí)現(xiàn)“掛鉤”。更重要的是，增減掛鉤出臺(tái)之后，明確了土地掛鉤的增減順序，實(shí)際上又暗含了這兩類土地的巨大差異。
1.農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的巨大差異。我國的土地分類以“土地利用現(xiàn)狀”作為基本依據(jù)。根據(jù)這種分類方法，農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同屬“建設(shè)用地”這個(gè)大的類別，均是用于非農(nóng)建設(shè)。因此，農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)用地分屬于兩種不同的土地類型，從而掩蓋了這兩種土地類型相似的一面。于是，政學(xué)兩界在討論農(nóng)村建設(shè)用地的管理、使用和制度創(chuàng)新時(shí)，也多從這個(gè)概念出發(fā)，把集體建設(shè)用地當(dāng)做純粹的建設(shè)用地進(jìn)行談?wù)?/span>[]，而很少有人會(huì)注意到農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)用地在糧食生產(chǎn)潛力方面的相似性，也很少有人重視農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的巨大差別。比如，有很多學(xué)者就把近年來農(nóng)村建設(shè)用地總量的增加看作是對(duì)國家糧食安全的一大威脅。由于錯(cuò)誤地理解了農(nóng)村建設(shè)用地的性質(zhì)和功能，因此這個(gè)觀點(diǎn)是很值得商榷的。這個(gè)觀點(diǎn)其實(shí)就是把農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地混同在了一起，想當(dāng)然地以為農(nóng)村建設(shè)用地也如國有建設(shè)用地一樣不可復(fù)墾。但事實(shí)卻并非如此。農(nóng)民新建住房后，原來的宅基地往往便自動(dòng)復(fù)墾，變成了農(nóng)民的菜地、園地乃至耕地[]。這種情況在糧食緊張的特殊時(shí)期將會(huì)變得更加普遍。
2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減轉(zhuǎn)換具有“不可逆性”。仔細(xì)分析增減掛鉤政策的具體內(nèi)容將不難發(fā)現(xiàn)，這個(gè)掛鉤中的“增”和“減”是有明確的主體限制的。其中，“增”指的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，而“減”則是指農(nóng)村建設(shè)用地的減少。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的權(quán)威表述：“農(nóng)民集體建設(shè)用地的減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加相掛鉤”，而不是城鎮(zhèn)建用地的減少與農(nóng)民集體建設(shè)用地的增加相掛鉤。當(dāng)然，這樣“逆向”掛鉤既沒有政策上的必要性，也沒有現(xiàn)實(shí)中的可能性——當(dāng)前，農(nóng)民集體建設(shè)用地的增加主要是因?yàn)檗r(nóng)民建房，而農(nóng)民建房需要的宅基地只需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所申請(qǐng)就可以得到了，根本不需要以城鎮(zhèn)建設(shè)用地減少作為來源。更重要的是，城鎮(zhèn)建設(shè)用地“不可復(fù)墾”的性質(zhì)已經(jīng)決定了它不可能減少，只會(huì)不斷增加，因此，用城鎮(zhèn)建設(shè)用地的減少來增加農(nóng)村建設(shè)用地也是不現(xiàn)實(shí)的。
顯然，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的差別在這里體現(xiàn)得非常明顯，說明這兩種土地類型僅僅是共同歸屬于“建設(shè)用地”這個(gè)大的類而已，而實(shí)際上它們是兩種差異巨大的土地類型。農(nóng)村建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換是單向度的，具有“不可逆性”。依據(jù)土地利用現(xiàn)狀，將它們歸屬于“建設(shè)用地”這個(gè)大的范疇，從而便于土地的分類管理，這是沒有什么問題的。但是，若要用這樣的分類概念體系來制定我國具體的土地使用制度和相關(guān)政策，就可能會(huì)不可避免地出現(xiàn)事實(shí)偏差和形勢(shì)誤判，影響戰(zhàn)略部署，因此需要引起我們的高度注意。
四、土地增減掛鉤遭遇結(jié)構(gòu)性困境的實(shí)質(zhì)原因
正是由于沒有注意到農(nóng)村建設(shè)用地的這種特殊性，導(dǎo)致了當(dāng)前我國土地政策的實(shí)踐出現(xiàn)了很多嚴(yán)重的問題。以下再以增減掛鉤政策為例，分析這個(gè)政策在具體實(shí)施過程中遭遇尷尬困境的實(shí)質(zhì)性原因。筆者以為，增減掛鉤政策非常典型地誤解了農(nóng)村建設(shè)用地的實(shí)際性質(zhì)和基本功能，因此在實(shí)踐過程中難以達(dá)到其政策目標(biāo)，甚至造成了更多的問題。
前文提到，增減掛鉤政策的出臺(tái)是基于我國耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的宏觀背景下，政府試圖在確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，通過挖掘農(nóng)村建設(shè)用地的“存量”，來滿足城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)土地的“增量”需求。簡(jiǎn)單說即是既保吃飯、又保發(fā)展。由于農(nóng)村存量建設(shè)用地主要是農(nóng)民的宅基地，因此，增減掛鉤在具體的操作過程中就會(huì)不可避免地涉及到對(duì)農(nóng)民房屋的拆遷、還建和補(bǔ)償安置[]。即便操作完全公開透明，也沒有逼農(nóng)民上樓的情況出現(xiàn)，增減掛鉤依舊普遍遭遇到了兩個(gè)突出的結(jié)構(gòu)性問題，使得“保吃飯”和“保發(fā)展”的目標(biāo)雙雙落空。
（一）增減掛鉤政策無益于解決當(dāng)前的糧食市場(chǎng)問題
增減掛鉤的第一個(gè)目標(biāo)是通過復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地“保吃飯”，但這個(gè)目標(biāo)往往很難實(shí)現(xiàn)。“保吃飯”的關(guān)鍵在于農(nóng)民的耕種決策，而農(nóng)民的耕種積極性一般取決于糧食市場(chǎng)的實(shí)際狀況。近年來，我國的糧食生產(chǎn)形勢(shì)大好，農(nóng)產(chǎn)品供給比較充裕。2015年實(shí)現(xiàn)“十二連增”，部分農(nóng)產(chǎn)品甚至出現(xiàn)嚴(yán)重過剩[]，農(nóng)民“賣糧難”問題十分突出。對(duì)此，很多地方的農(nóng)民都依據(jù)市場(chǎng)狀況自發(fā)調(diào)整了耕種模式，比如老人在家種田、年輕人在外務(wù)工，水田改旱地，放棄冬播，降低復(fù)種系數(shù)（三季改兩季或一季、兩季改一季等等），甚至將部分水利、光照和交通條件不是很好的土地直接撂荒，將部分優(yōu)質(zhì)耕地季節(jié)性拋荒或“休耕”等等。
顯然，決定農(nóng)民種糧積極性的關(guān)鍵是市場(chǎng)，而不是耕地面積。在現(xiàn)有耕地都存在較多拋荒或休耕的實(shí)際情況下，通過復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地增加額外的耕地，對(duì)于“保吃飯”的目標(biāo)沒有太大意義。在我國糧食生產(chǎn)“十二連增”的背景下，政府通過土地增減掛鉤政策將大量的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成為了耕地。但面對(duì)糧食市場(chǎng)的供需狀況，農(nóng)民的耕種決策普遍趨于保守和消極，連現(xiàn)有的耕地都沒有得到充分的利用，更何況這些通過土地增減掛鉤項(xiàng)目所新增的耕地？在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)復(fù)墾出來的耕地并沒有被農(nóng)民用于農(nóng)用，大部分復(fù)墾耕地直接被拋荒，有些地方則栽樹種草（比如國土部對(duì)西南某省的增減掛鉤“特殊照顧”，允許將房前屋后的林盤作為集體建設(shè)用地，于是有些地方將這些栽樹的林盤復(fù)墾拿到土地指標(biāo)后，又在復(fù)墾的耕地上栽上了樹[]）。增減掛鉤難以實(shí)現(xiàn)“保吃飯”的目標(biāo)。
增減掛鉤不僅對(duì)于“保吃飯”的目標(biāo)沒有多少作用，而且在政府強(qiáng)力干預(yù)農(nóng)民種糧行為的條件下，很有可能進(jìn)一步加劇糧食市場(chǎng)上的供給過剩，損害農(nóng)民的實(shí)際利益。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，糧食供給過剩就應(yīng)該降低糧食價(jià)格，但這會(huì)打擊農(nóng)民的種糧積極性，于是國家通過保護(hù)性政策收購糧食，穩(wěn)定糧價(jià)和農(nóng)民預(yù)期。然而，從農(nóng)民利益的角度出發(fā)，國家應(yīng)該利用政策提高糧食價(jià)格，增加農(nóng)民收入，但這樣的話，又會(huì)導(dǎo)致物價(jià)上漲，影響城市市民的生活穩(wěn)定性；更何況糧價(jià)人為上漲，最終會(huì)引起農(nóng)資價(jià)格的攀升，農(nóng)民真正能夠獲得好處的空間并不大。實(shí)際上，由于我國農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)早已進(jìn)入了“增產(chǎn)不增收”階段[]，糧食供應(yīng)的增加并不帶來農(nóng)民收入的增加。因此，國家政策對(duì)于糧食問題的作用是非常有限的。但政府卻可以通過財(cái)政、政策和行政權(quán)力等工具，刺激甚至強(qiáng)迫農(nóng)民種糧，從而人為地增加糧食供給，擾亂糧食市場(chǎng)現(xiàn)有的基本均衡，從而造成“谷賤傷農(nóng)”的悲劇——這樣的悲劇并不罕見。顯然，增減掛鉤不僅難以實(shí)現(xiàn)“保吃飯”的目標(biāo)，甚至還可能會(huì)損害農(nóng)民的利益和權(quán)益。
更需要注意的是，作為可以復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地，原本可以作為我國糧食市場(chǎng)的調(diào)控機(jī)制之一，為糧食供給提供彈性空間，現(xiàn)在通過增減掛鉤政策的介入，這樣一種彈性空間越來越小，調(diào)控機(jī)制的有效性越來越低，從而將使得我國的糧食供給呈現(xiàn)出剛性結(jié)構(gòu)。一旦發(fā)生糧食市場(chǎng)危機(jī)，必將措手不及，因此需要引起高度警惕。耕地資源是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)性資源，自然需要好好地保護(hù)。但是，保護(hù)耕地的核心在于保護(hù)耕地的糧食生產(chǎn)能力。對(duì)于那些沒有生產(chǎn)糧食的能力的土地，即便它在圖紙上被標(biāo)為了耕地，那也是沒有任何意義的；同樣，只要是具有糧食生產(chǎn)能力的土地，即便它沒有被命名為耕地，也還是應(yīng)該納入到國家糧食安全的戰(zhàn)略體系之內(nèi)予以保護(hù)。農(nóng)村建設(shè)用地就是這樣一種具有糧食生產(chǎn)能力的特殊土地資源。當(dāng)前我國的糧食安全戰(zhàn)略，過于強(qiáng)調(diào)對(duì)存量耕地的機(jī)械式的保護(hù)，而忽視了對(duì)潛在的糧食生產(chǎn)能力的高度重視，體現(xiàn)出現(xiàn)有戰(zhàn)略思路的局限性和短視性特征[]。
（二）增減掛鉤政策不利于央地關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展
增減掛鉤政策的第二個(gè)目標(biāo)是“保發(fā)展”，但這個(gè)目標(biāo)很容易就變成了中央政府對(duì)地方政府調(diào)控行為的失效和偏離，引發(fā)“央地關(guān)系”[]的脫節(jié)問題。
新時(shí)期，國家之所以偏緊地供給土地，一方面是為了保護(hù)耕地資源，鼓勵(lì)地方政府集約節(jié)約利用土地；另一方面也是為了對(duì)全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，調(diào)整各個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。中央通過控制地根來調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效率和方向，這完全是一種宏觀調(diào)控的行為。倘若各地真的出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地指標(biāo)稀缺，甚至稀缺到了制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全國經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的地步，國家只需要在土地供給上采取較為寬松的方式即可，完全不需要通過折騰農(nóng)民的房子、“讓農(nóng)民上樓”來騰土地指標(biāo)，最后反而造成了巨額資源的浪費(fèi)。
更何況，地方政府并非鐵板一塊，而是有上下級(jí)之分。增減掛鉤在實(shí)際操作過程中，很容易出現(xiàn)上級(jí)政府向下級(jí)政府“下任務(wù)、定指標(biāo)”的現(xiàn)象。根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)查，有部分地方甚至出現(xiàn)了上級(jí)政府扣減下級(jí)政府正常計(jì)劃用地指標(biāo)，“倒逼”下級(jí)政府開展增減掛鉤項(xiàng)目的情況（有些地方甚至不給下級(jí)政府基本的土地指標(biāo)，逼迫其在不符合客觀條件的背景下開展增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目，給下級(jí)政府部門及農(nóng)民帶了巨大壓力）。而下級(jí)政府在資金約束和進(jìn)度要求下，往往就很難再考慮農(nóng)民的意愿、農(nóng)村的需求，強(qiáng)行推動(dòng)，從而加劇了干群矛盾。
2016年3月10日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文接受媒體采訪時(shí)指出，當(dāng)前縣級(jí)商品房大都不是使用國家建設(shè)用地指標(biāo)，而是增減掛鉤土地指標(biāo)，嚴(yán)重干擾了中央“去庫存”政策目標(biāo)的有效落實(shí)。他甚至直言，根本就“沒有必要出臺(tái)增減掛鉤的政策”[]。中央偏緊地供應(yīng)土地，地方政府應(yīng)該是在國家總的土地供應(yīng)量下，探索如何調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、集約節(jié)約用地和提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平及質(zhì)量，而不應(yīng)該不切實(shí)際地玩“建設(shè)用地”這個(gè)概念游戲，通過折騰農(nóng)村建設(shè)用地這一潛在的耕地資源，反抗中央政府的宏觀調(diào)控。而中央政府和有關(guān)部門更不應(yīng)該為這種方式增加土地指標(biāo)提供政策或輿論上的支持。
五、小結(jié)與建議：積極發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地的“調(diào)節(jié)器”功能
城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策的出臺(tái)和試點(diǎn)提供了兩個(gè)重要啟示。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地是一種十分特殊的土地類型，從土壤的構(gòu)造特點(diǎn)和使用潛力來看，由于可以通過一定工程技術(shù)手段，較為便捷且廉價(jià)地復(fù)墾為農(nóng)用地乃至耕地，因此與耕地具有較強(qiáng)的“親和性”，而與城市建設(shè)用地有著巨大的區(qū)別。其次，增減掛鉤政策的要點(diǎn)在于，在耕地保有總量上不做觸動(dòng)，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地總量的減少來增加國有建設(shè)用地的總量。它的實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村的建設(shè)用地倒過來給城鎮(zhèn)使用，因?yàn)檫@里面的“一增一減”既是單向度的，也是不可逆的[]。
（一）農(nóng)村建設(shè)用地是一種特殊的土地類型
農(nóng)村建設(shè)用的基本性質(zhì)分析，有助于深化對(duì)土地學(xué)科的認(rèn)識(shí)。土地分類看似是一個(gè)基礎(chǔ)性工作，意義不直接，但其實(shí)它對(duì)于政學(xué)兩界的思維方式具有決定性的作用，從而反過來影響土地相關(guān)政策的制定的討論。政策制定不應(yīng)該迷失在概念體系里，而應(yīng)該走出概念大詞，回到基本事實(shí)層面上來，回到實(shí)在的土地利用和功能層面，進(jìn)而反觀概念中的土地類型。筆者認(rèn)為，農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地有著本質(zhì)性的差別，前者是一種潛在的耕地資源，蘊(yùn)藏著糧食生產(chǎn)能力，是具有戰(zhàn)略意義的資源類型，因此應(yīng)納入到確保國家糧食安全的戰(zhàn)略體系范圍之內(nèi)予以考慮。比如，建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度[]等。因此，筆者建議應(yīng)將“農(nóng)村集體建設(shè)用地”從“建設(shè)用地”大類中單列出來，不再混同于一般的建設(shè)用地類型。
（二）積極發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地“調(diào)節(jié)器”功能
在明確農(nóng)村集體建設(shè)用地基本性質(zhì)的同時(shí)，還要積極發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地的功能。通過利用農(nóng)村集體建設(shè)用地“可復(fù)墾性”的特點(diǎn)，可以將其作為我國糧食市場(chǎng)的“調(diào)節(jié)器”。顯然，國有建設(shè)用地因?yàn)椴痪邆?/span>“可復(fù)墾性”，因此不可能成為這樣一種“調(diào)節(jié)器”。然而，通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地“不可逆”的增減掛鉤政策，使得在總的建設(shè)用地構(gòu)成中，國有建設(shè)用地的比重越來越大，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的比重越來越��；從而導(dǎo)致糧食市場(chǎng)上的“調(diào)節(jié)器”功能越來越受限制，糧食供給越來越依賴于現(xiàn)有的耕地資源，出現(xiàn)糧食供給剛性化。由于糧食需求也是剛性的，一旦出現(xiàn)天災(zāi)人禍導(dǎo)致糧食供應(yīng)不足，就極有可能加劇社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。而且，這種風(fēng)險(xiǎn)涉及到基本生存機(jī)會(huì)的爭(zhēng)奪，因此這種風(fēng)險(xiǎn)極有可能“極端化”，使市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)乃至政治風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步演化為系統(tǒng)性的全面風(fēng)險(xiǎn)和全面危機(jī)。
要使農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)揮糧食市場(chǎng)“調(diào)節(jié)器”的功能，首先需要斬?cái)喑青l(xiāng)建設(shè)用地之間的“掛鉤”關(guān)系。實(shí)際上，只要農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在某種制度性的關(guān)系，便必然會(huì)刺激地方政府尤其是基層政府對(duì)土地指標(biāo)的強(qiáng)大欲望。通過采取行政動(dòng)員等手段，強(qiáng)迫基層政府干部推進(jìn)和逼農(nóng)民上樓，從而使基層怨聲載道，農(nóng)民苦不堪言，使國家政策的美好愿望也大打折扣。隨著城市化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加具有必然性，但這不應(yīng)該是建立在減少農(nóng)村建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，而應(yīng)該建立在城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際需要的基礎(chǔ)上；與此同時(shí)，隨著農(nóng)村人口的外流和遷移，農(nóng)村建設(shè)用地的減少也具有必然性，但也絕不應(yīng)該將其與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間建立聯(lián)系，而應(yīng)與農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際需要相契合[]。
農(nóng)村建設(shè)用地的減少與農(nóng)民城市化過程密切相關(guān)。新世紀(jì)以來，盡管有大量的農(nóng)民向城市流動(dòng)和遷移，但他們的務(wù)工收入往往很難維持其全家在城市里安居樂業(yè)。從根本上說，這與我國整體經(jīng)濟(jì)在國際經(jīng)濟(jì)格局中的結(jié)構(gòu)性地位有關(guān)，產(chǎn)業(yè)的高端收益并沒有能夠惠及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本，更不用說這些國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本雇傭的農(nóng)民（工）。因此，很多農(nóng)民都還需要農(nóng)村的農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)村社區(qū)福利來解決家庭勞動(dòng)力的再生產(chǎn)、子女撫育和老人養(yǎng)老等巨大的隱性開支。集體建設(shè)用地是重要的載體之一。實(shí)際上，只有當(dāng)農(nóng)民能夠完全進(jìn)城即不再需要農(nóng)村支援時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地才有可能被農(nóng)民徹底放棄。然而，對(duì)于絕大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來說，雖然在城市務(wù)工的收入往往比在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的收入要高，但相對(duì)于城市里不菲的生活成本而言，他們的務(wù)工收入則顯得非常有限，根本不足以支撐他們?cè)诔抢镯樌瓿杉彝サ脑偕a(chǎn)。因此，他們中的大多數(shù)終究是要返回農(nóng)村的。也正是因?yàn)榻K究是要返鄉(xiāng)，所以農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的主要目的也就不再是過城市的生活，而是變成了掙更多的貨幣，然后拿回到農(nóng)村消費(fèi)，在農(nóng)村完成家庭的再生產(chǎn)。正是因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民的生活意義和價(jià)值歸屬指向農(nóng)村而非城市，所以他們才會(huì)盡可能地在城市里降低自己的生活成本，如住比較破舊的房屋，吃比較廉價(jià)的食物等，為了在農(nóng)村過上一種比較體面的生活。由于農(nóng)村較低的生活成本和較高的隱性福利能夠十分顯著地降低農(nóng)民的家庭貨幣支出，因此，農(nóng)村的耕地和宅基地仍然在農(nóng)民的家庭生活中發(fā)揮了非常重要的作用。由此能夠理解，很多常年外出務(wù)工且收入可能并不低的農(nóng)民，為什么仍然不僅不愿意把自己家里的耕地和宅基地出售給他人( 即使流轉(zhuǎn)土地往往也是短期流轉(zhuǎn)而非長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)) ，甚至反而還要將自己在外辛辛苦苦掙來的錢用于農(nóng)村的房屋建設(shè)。誠然，為了兒子順利結(jié)婚往往是一個(gè)重要而又普遍的理由，但為了自己年老以后由城返鄉(xiāng)還能夠有房可住，也是一個(gè)不可忽視的重要原因。以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成這個(gè)問題的表面原因，而更深層次的原因則在于當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和結(jié)構(gòu)性地位[]。經(jīng)濟(jì)階段具有相對(duì)的穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不能一蹴而就，因此農(nóng)民進(jìn)城將是個(gè)漫長(zhǎng)過程，而農(nóng)村建設(shè)用地減少也會(huì)十分漫長(zhǎng)——甚至由于農(nóng)民收入水平的提高，反而掀起新一輪的農(nóng)村建房高潮，造成農(nóng)村建設(shè)用地增加。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增加，農(nóng)民的改善性住房需求越來越旺盛，農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)的精細(xì)化程度也會(huì)不斷地提高，集體建設(shè)用地的可復(fù)墾性有所降低。不僅如此，有些地方農(nóng)民“建新不拆舊”，一戶多宅現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致農(nóng)村老宅基地閑置浪費(fèi)，村莊“外擴(kuò)內(nèi)空”產(chǎn)生空心化[]和土地產(chǎn)權(quán)碎片化等問題。以上種種情況，嚴(yán)重影響了農(nóng)村建設(shè)用地“調(diào)節(jié)器”功能的發(fā)揮。這些問題歸根到底都是由監(jiān)管和規(guī)劃不當(dāng)導(dǎo)致的。土地承包到戶以后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民集體“統(tǒng)”的功能難以發(fā)揮，基本上不再能夠進(jìn)行村莊規(guī)劃和土地調(diào)整；而基層行政體制改革以后，基層土地管理部門對(duì)農(nóng)村建房的管理缺乏內(nèi)在積極性和有力手段，從而導(dǎo)致農(nóng)民建房行為處于失控狀態(tài)，農(nóng)村建設(shè)用地的布局較為混亂，使用效率低下。
解決這些問題的關(guān)鍵在于加強(qiáng)職能部門的管理和增強(qiáng)集體“統(tǒng)”的能力，實(shí)行以村莊規(guī)劃為導(dǎo)向的新農(nóng)村建設(shè)[]。首先是要科學(xué)規(guī)劃，既注重長(zhǎng)遠(yuǎn)性，又考慮農(nóng)民的實(shí)際需要；其次是要嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)于農(nóng)民擅自建房、違規(guī)建房等行為要進(jìn)行嚴(yán)格處罰，防止建房上的攀比和競(jìng)爭(zhēng)；三是要賦予農(nóng)民集體一定的權(quán)力，允許集體將“建新不拆舊”的農(nóng)民老宅基地收回，然后按照規(guī)劃的要求重新分配給有需要的農(nóng)戶。盡管具有糧食生產(chǎn)潛力，但農(nóng)村建設(shè)用地并不需要特殊保護(hù)，只需要不被猛烈破壞既可。農(nóng)村建設(shè)用地減少是一個(gè)自然而然的過程，因此其調(diào)節(jié)器功能具有歷史性。通過政府部門的外部監(jiān)管和農(nóng)民集體內(nèi)部的民主管理，將能夠盡可能地減少農(nóng)村土地的閑置、浪費(fèi)和細(xì)碎化，確保集約節(jié)約用地，切實(shí)保護(hù)土地資源。
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本文修改稿發(fā)表于《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第6期
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