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官僚組織間關(guān)系與政策的象征性執(zhí)行[1]

——以重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估政策為討論中心

田 先 紅、羅興佐

摘  要：重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估政策對于規(guī)范地方政府決策、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。然而，在實(shí)踐過程中，“穩(wěn)評”政策卻陷入了象征性執(zhí)行的困境，即地方政府在執(zhí)行該項(xiàng)政策時(shí)采取做表面文章、走過場、制作文本材料等儀式化的策略。地方政府在形式上完成了上級安排的“穩(wěn)評”政策執(zhí)行任務(wù)，并為自身的決策行為提供了合法性證成依據(jù)。“穩(wěn)評”政策象征性執(zhí)行的形成根源于官僚組織內(nèi)部的張力關(guān)系。上級賦予下級穩(wěn)定與發(fā)展的雙重任務(wù)，造成官僚組織的激勵(lì)不兼容，誘發(fā)了下級的各種應(yīng)對策略。同時(shí)，中國官僚組織內(nèi)部自上而下的集權(quán)決策模式與“穩(wěn)評”自下而上的政策邏輯之間存有難以調(diào)和的矛盾�！胺�(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行能在一定程度上緩解上級壓力與政策執(zhí)行環(huán)境之間的張力，使公共政策執(zhí)行過程與既有的政治和行政體制相適應(yīng)。但是，“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行也容易誘發(fā)新的基層治理問題，導(dǎo)致社會(huì)矛盾積壓。為減少“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行現(xiàn)象，不僅需要進(jìn)一步理順官僚體制內(nèi)部關(guān)系，而且應(yīng)該改變地方政府的發(fā)展主義取向和公共政策制定模式。

關(guān)鍵詞：官僚組織間關(guān)系；象征性執(zhí)行；“穩(wěn)評”；風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)代中國，社會(huì)穩(wěn)定問題被提升到非常重要的地位。特別是近十多年來，伴隨社會(huì)矛盾和沖突形勢的惡化，信訪總量高位運(yùn)行，各類群體性事件頻發(fā)，從中央到地方各級政府對于社會(huì)穩(wěn)定問題都傾注了大量的關(guān)注和投入。在制度建設(shè)層面，國家先后推出了一系列重要制度改革舉措，例如，一票否決制、信訪包保責(zé)任制、群眾工作部改革和處理信訪突出問題與群體性事件聯(lián)席會(huì)議等等；在資源投入方面，從中央到地方的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)都大幅度增加[2]。尤其是近年來國家還設(shè)立了信訪疑難專項(xiàng)資金，致力于化解一大批信訪難案、“骨頭案”。凡此種種，無不表明國家對于社會(huì)穩(wěn)定問題的高度重視。

同時(shí)，為從源頭上防范社會(huì)穩(wěn)定問題的發(fā)生，國家于近年來推行了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度。所謂重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估（以下簡稱‘穩(wěn)評’），指按照風(fēng)險(xiǎn)評估工作的原則、方法和程序，對重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點(diǎn)工程建設(shè)等重大事項(xiàng)的制定、出臺(tái)、實(shí)施進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、研判、介入、化解的制度性措施[3]。自“穩(wěn)評”政策出臺(tái)后，它一度被政界、學(xué)界寄予厚望。人們希望通過“穩(wěn)評”政策的實(shí)施，能夠規(guī)范地方政府決策行為，提升地方政府決策的科學(xué)性、合法性。不過，在“穩(wěn)評”政策的實(shí)施過程中，常常出現(xiàn)走過場、流于形式、評估主體不明確、責(zé)任追究不到位等問題[4]。我們的田野觀察也發(fā)現(xiàn)，地方政府對于“穩(wěn)評”政策往往采取象征性執(zhí)行的應(yīng)對策略。所謂象征性執(zhí)行，即地方政府在執(zhí)行政策時(shí)采取做表面文章、走過場、制作文本材料等儀式化的策略。這使得“穩(wěn)評”政策未能落到實(shí)效，形成“象征性穩(wěn)評”的局面。

由此，與各級政府對社會(huì)穩(wěn)定問題高度重視形成鮮明對比的是，“穩(wěn)評”政策的實(shí)踐卻陷入了象征性執(zhí)行的困境，使得該項(xiàng)政策未能達(dá)到有效防范社會(huì)不穩(wěn)定因素的效果。對于這一悖論性的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，本文基于政策執(zhí)行的研究視角，運(yùn)用官僚組織間關(guān)系的分析框架進(jìn)行解釋。本文關(guān)注的主要問題是：“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行是如何呈現(xiàn)的？誘發(fā)“穩(wěn)評”政策象征性執(zhí)行的組織機(jī)制是什么？

一、文獻(xiàn)回顧

改革開放以來，中國公共政策的執(zhí)行問題引起海內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。其中，公共政策執(zhí)行的偏差現(xiàn)象尤其引人注目。諸如“政策變通”、“政令不出中南�！�、“上有政策，下有對策”等等，都是政策執(zhí)行發(fā)生偏差的生動(dòng)描述。學(xué)界對這一問題的研究思路主要有兩種：其一，行動(dòng)者的視角。[5]這一視角主要關(guān)注政策執(zhí)行者的利益和行為。學(xué)者們將政策執(zhí)行者視為理性人，認(rèn)為政策制定者與執(zhí)行者的利益分殊、執(zhí)行者對自身利益的追求是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的主要原因（丁煌、定明捷，2004；張靜，2006；楊善華、蘇紅，2002；李瑞昌，2012；等等）。

其二，結(jié)構(gòu)的視角。學(xué)者們從中國宏觀政府體制架構(gòu)來解釋政策執(zhí)行發(fā)生偏差的原因。正式制度制定權(quán)的高度集中與制度執(zhí)行能力缺失之間的矛盾、權(quán)威體制與有效治理之間的張力、中央與地方的矛盾、上下級政府之間的博弈、條條和塊塊關(guān)系的沖突等等是這些研究重點(diǎn)探討的問題（王漢生、劉世定、孫立平，1997；周雪光，2008，2011；周黎安，2008，2014；艾云，2011；賀東航、孔繁斌，2011；陳家建、邊慧敏、鄧湘樹，2013；李侃如，2010:190；陳家建、張瓊文，2015；O’Brien＆Li，1999）。

總體而言，學(xué)界越來越意識(shí)到公共政策執(zhí)行偏差的形成并不僅僅是政策執(zhí)行者的理性選擇行為所致，而與中國獨(dú)特的政府體制結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)聯(lián)。所以，近年來從結(jié)構(gòu)的視角探討政策執(zhí)行偏差的研究文獻(xiàn)日益增多。這一研究路徑為我們提供了關(guān)于政策執(zhí)行偏差問題的深層次結(jié)構(gòu)性認(rèn)識(shí)，同時(shí)也留下了有待進(jìn)一步研究的課題。

首先，已有研究大多側(cè)重于靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)分析，而對政府間的互動(dòng)關(guān)系影響政策執(zhí)行的機(jī)制發(fā)掘不夠。

其次，已有研究要么關(guān)注縱向的政府層級關(guān)系對政策執(zhí)行的影響，要么探討橫向的政府部門間關(guān)系帶來的政策執(zhí)行梗阻問題，而對斜向的府際關(guān)系（條與塊之間）如何影響政策執(zhí)行則甚少關(guān)注。

此外，已有研究大多將不同層級的政府及政府部門視為相對獨(dú)立的行動(dòng)主體，而忽略了中國政府體制中的整合機(jī)制。如果說中國官僚體制是一個(gè)高度分化的結(jié)構(gòu)，那么它是靠什么來整合的呢？事實(shí)上，對于中國這樣一個(gè)條條、塊塊和條塊關(guān)系異常復(fù)雜的超大治理規(guī)模的國家而言，如果沒有一套有效的整合機(jī)制，那么政策的有效執(zhí)行將是無法想象的。在這套整合機(jī)制中，中國共產(chǎn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)無疑發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨委的高位推動(dòng)是中國公共政策執(zhí)行的重要經(jīng)驗(yàn)（賀東航、孔凡斌，2011）。隨之而來的問題是，黨委與條塊之間關(guān)系如何影響到政策執(zhí)行？黨委主導(dǎo)的整合機(jī)制生效的約束條件是什么？對于這些問題，學(xué)界尚未能給出滿意的答案。

在西方國家，公共政策執(zhí)行同樣面臨著偏差、走樣和失敗的難題。西方學(xué)界在這一問題上形成了自上而下（關(guān)注中央決策者對政策執(zhí)行的影響）、自下而上（關(guān)注基層執(zhí)行者對政策執(zhí)行的影響）和整合主義等三種主要研究路徑（丁煌、定明捷，2010）。在早期，西方公共政策研究較少借鑒組織理論方面的研究成果。直到20世紀(jì)70年代末，組織問題才逐漸受到政策執(zhí)行研究者的重視（Elmore,1978;Montjoy＆O’Toole,1979）。前期的研究成果較多關(guān)注單一組織或組織內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制對政策執(zhí)行的影響。諸如組織成員利益沖突、組織內(nèi)部的信息傳遞、官僚機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和過程等等被討論較多。隨后，學(xué)者們逐漸跳出單一組織或組織內(nèi)部的框架，轉(zhuǎn)而越來越多地關(guān)注不同組織間關(guān)系影響公共政策執(zhí)行的具體機(jī)制。主要研究視角包括組織之間的資源交換與控制、組織間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、不同組織的行為策略等等。

西方學(xué)界關(guān)于組織與政策執(zhí)行之間關(guān)系的相關(guān)理論（尤其是組織間關(guān)系理論及在此基礎(chǔ)上形成的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論）對本研究有重要啟發(fā)。當(dāng)然，由于政治體制的分殊，西方理論難以直接套用于中國的政策執(zhí)行研究，而需要在中國政策執(zhí)行場域下進(jìn)行再轉(zhuǎn)化。

本文在借鑒國內(nèi)外學(xué)界已有理論資源的基礎(chǔ)上，從官僚組織間關(guān)系的角度來解釋“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行問題。所謂官僚組織間關(guān)系，主要包括縱向的層級政府組織間關(guān)系、橫向的政府部門間關(guān)系和斜向的條條與塊塊政府組織之間關(guān)系。[6]我們將政策執(zhí)行問題放置于一個(gè)動(dòng)態(tài)的科層組織結(jié)構(gòu)連續(xù)譜系中進(jìn)行探討。

學(xué)界已有諸多研究關(guān)注到“穩(wěn)評”政策在實(shí)踐中發(fā)生的偏差。但這些研究多基于宏觀的、結(jié)構(gòu)——制度分析的視角，將“穩(wěn)評”政策實(shí)施過程中的偏差歸結(jié)于制度設(shè)計(jì)或者人為干預(yù)的原因，而缺乏基于微觀視角對該項(xiàng)政策的實(shí)踐邏輯進(jìn)行探討，尤其是未能將該項(xiàng)政策放置于官僚組織體系內(nèi)部的運(yùn)作邏輯中去考察。本文將在這方面做出初步努力。上下級政府組織間關(guān)系、黨委政府與下轄信訪部門之間關(guān)系、縣黨委政府與國土局、規(guī)劃局等官僚組織間關(guān)系對“穩(wěn)評”政策執(zhí)行的影響是本文討論的重點(diǎn)。

二、“穩(wěn)評”政策象征性執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

早在20世紀(jì)70年代，西方國家就已經(jīng)開始在公共政策決策過程中實(shí)施“穩(wěn)評”制度。在國內(nèi)，如何規(guī)范地方政府決策行為，在政府決策過程中充分吸納民意，以實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化，一直被認(rèn)為是一個(gè)亟待解決的難題。與此同時(shí)，近年來公共政策成為誘發(fā)各種信訪、穩(wěn)定問題的主要來源。由于公共政策決策不當(dāng)，帶來大量的信訪問題，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定局勢。

在此背景下，推行“穩(wěn)評”制度逐漸被提上各級政府的議事日程。近年來，中央頒布的一系列文件中都屢次強(qiáng)調(diào)要建立健全“穩(wěn)評”制度。2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)：“要把風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評估的，一律不得作出決策�！�2011年，國家頒布的《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》指出，“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”。2012年11月，中共十八大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，要“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”。時(shí)隔僅一年之后，中共十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”�？梢哉f，“穩(wěn)評”制度已經(jīng)上升為國家的頂層設(shè)計(jì)。

從公開的媒體報(bào)道和相關(guān)研究文獻(xiàn)來看，四川省遂寧市是國內(nèi)“穩(wěn)評”制度的起源地。早在2005年，遂寧市就開始在重大工程建設(shè)項(xiàng)目中引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，并探索出“五步工作法”[7]。中央對遂寧的“穩(wěn)評”經(jīng)驗(yàn)高度重視，并逐步在全國進(jìn)行推廣。當(dāng)前，全國各地都已普遍建立了“穩(wěn)評”制度�！胺�(wěn)評”制度一般包括成立臨時(shí)“穩(wěn)評”小組、制訂“穩(wěn)評”方案、公示擬決策事項(xiàng)、開展民意調(diào)查、召開評估論證分析會(huì)議、形成評估報(bào)告和備案審查等基本程序。

如果“穩(wěn)評”政策能夠嚴(yán)格執(zhí)行，那么它確實(shí)有利于防控決策風(fēng)險(xiǎn)。但是，在實(shí)踐過程中，“穩(wěn)評”政策卻并沒能得到真正落實(shí)，形成了象征性執(zhí)行的局面。主要表現(xiàn)為：

（一）形式主義盛行

自“穩(wěn)評”制度實(shí)施以后，該項(xiàng)制度逐漸演變?yōu)椤鞍割^上的作業(yè)”。上級將“穩(wěn)評”納入了信訪考核體系之中。下級必須努力完成“穩(wěn)評”任務(wù)指標(biāo)，并定期向上級提供相關(guān)備案材料。按照程序規(guī)定，“穩(wěn)評”小組需要信訪評估員、群眾代表、專家學(xué)者等參加，但實(shí)際上所有的“穩(wěn)評”工作幾乎都由信訪局來主導(dǎo)，決策單位和決策涉及單位（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊、社區(qū)等）配合執(zhí)行。“穩(wěn)評”制度還要求召開評估分析論證會(huì)，而實(shí)際上大部分評估都是提交一份報(bào)告了事。在A縣，縣、鄉(xiāng)、村的眾多項(xiàng)目都制作有一整套完整的“穩(wěn)評”材料。A縣信訪局的資料室里面陳列著近千份備案的評估報(bào)告。更有趣的是，提交備案的“穩(wěn)評”報(bào)告模版具有高度相似性，只是決策項(xiàng)目名稱、內(nèi)容存在差異。這些文本都是為了應(yīng)付上級考核檢查。信訪局工作人員講到：

“（穩(wěn)評）可以在評估意見表上面做功夫，評估就是發(fā)表、填表，一收表完事�！�[8]

此外，省、市還制定了針對縣級的”穩(wěn)評”督查制度，省、市都要求縣級信訪部門定期報(bào)送”穩(wěn)評”備案材料。比如，河南省信訪局規(guī)定，從2013年開始，各省轄市、縣每季度都要向省局報(bào)送”穩(wěn)評”的數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)報(bào)送情況在全省范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)。報(bào)送數(shù)據(jù)內(nèi)容包括評估項(xiàng)目名稱、評估單位、評估結(jié)果等方面。各縣、市為了應(yīng)對上級的督查，都爭相在評估材料、數(shù)據(jù)上面做文章�！胺�(wěn)評”逐漸演化為上下級之間圍繞檢查和迎檢展開的一連串?dāng)?shù)字游戲。

縣、鄉(xiāng)、村三級必須認(rèn)真做好“穩(wěn)評”的形式工作，至于評估是否真正起作用，已經(jīng)不再重要。如此，地方政府開展“穩(wěn)評”很大程度上是為了應(yīng)對上級信訪部門的考核壓力�！胺�(wěn)評”成為“迎檢的游戲”（吳毅，2007）。筆者在A縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，為了應(yīng)對上級信訪部門考核檢查，信訪局局長劉志剛多次要求局里工作人員準(zhǔn)備好“穩(wěn)評”材料，使“穩(wěn)評”的數(shù)量能夠達(dá)標(biāo)或者超標(biāo)（超標(biāo)可以加分）。

由于“穩(wěn)評”在實(shí)際操作中往往流于形式，極大地影響了評估效果，這引起了省、市的高度重視。2009年8月，河南省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)信訪評估工作的通知》，指出不少地方“在信訪評估中搞形式主義，弄虛作假，造成決策失誤，引發(fā)信訪問題和群體性事件，給改革發(fā)展穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響”。這也從一個(gè)側(cè)面反映出“穩(wěn)評”的形式主義較為普遍。

（二）違背評估程序

按照“穩(wěn)評”制度規(guī)定，評估在前，決策在后。若擬決策事項(xiàng)未能通過評估，則應(yīng)放棄決策。不過，在現(xiàn)實(shí)中，地方政府一般都是先決策，后評估。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A縣大量的工程建設(shè)項(xiàng)目都是決策在前，評估在后。例如，早在2010年，該縣就將“濱河棚戶區(qū)城中村改造項(xiàng)目”計(jì)劃報(bào)告上報(bào)省、市政府并獲得批準(zhǔn)。隨后的一年里，該項(xiàng)目先后通過市國土局、規(guī)劃局、環(huán)保局等部門的審批。上述所有手續(xù)履行完畢之后，直到2012年項(xiàng)目即將啟動(dòng)之前，縣里才組織開展該項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作。如此，“穩(wěn)評”無法對決策構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的障礙。對于地方政府而言，“穩(wěn)評”在很大程度上只是一道證成決策合法性的必要程序而已。這在官僚組織內(nèi)部已經(jīng)成為一種默契。

此外，地方政府在決定是否進(jìn)行評估時(shí)也可以采取“選擇性政策執(zhí)行”（O’Brien&Li,1999）的策略，將那些能夠給民眾帶來明顯利益的、更容易通過的項(xiàng)目納入“穩(wěn)評”，而那些很可能面臨群眾阻撓的、難以通過的項(xiàng)目則不進(jìn)行評估。

（三）決策主體與評估主體重合

在理想狀態(tài)下，“穩(wěn)評”實(shí)施主體應(yīng)該與決策主體分開。評估應(yīng)該邀請群眾代表、專家學(xué)者、人大代表等參加。如此方能確�！胺�(wěn)評”的科學(xué)性和公信力。學(xué)界也有一些學(xué)者呼吁在“穩(wěn)評”中引入第三方主體，對政府?dāng)M決策事項(xiàng)展開獨(dú)立評估，以強(qiáng)化對政府決策的監(jiān)督。但是，在實(shí)際操作中，都是由地方政府授意下轄的信訪部門實(shí)施“穩(wěn)評”。信訪部門成為“穩(wěn)評”的主角。它幾乎主導(dǎo)了“穩(wěn)評”的所有工作程序。信訪部門作為地方政府的下屬機(jī)構(gòu)，不可能對擬決策事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格評估。這相當(dāng)于地方政府既是決策者又是評估的組織領(lǐng)導(dǎo)者。決策主體與評估主體的重合，難以確�！胺�(wěn)評”制度的嚴(yán)格貫徹落實(shí)。

筆者在A縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，“穩(wěn)評”工作領(lǐng)導(dǎo)小組一般與項(xiàng)目建設(shè)指揮部合署辦公。所謂“穩(wěn)評”工作領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上具有很強(qiáng)的儀式性，幾乎沒有發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)性的功能�！胺�(wěn)評”工作的開展幾乎都由信訪部門負(fù)責(zé)實(shí)施。由于縣里陸陸續(xù)續(xù)上馬的項(xiàng)目數(shù)量眾多，信訪局分管“穩(wěn)評”工作的副局長常常應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)付。

尷尬的是，信訪部門在行政權(quán)力結(jié)構(gòu)上的地位使它根本無法發(fā)揮“穩(wěn)評”的監(jiān)督功能。從政府體制架構(gòu)上看，信訪部門屬于條條序列，而地方政府屬于塊塊序列。信訪部門接受上級信訪局和同級地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。而實(shí)際上，上下級信訪機(jī)構(gòu)之間的垂直管理權(quán)力較弱，主要限于業(yè)務(wù)工作上的指導(dǎo)關(guān)系。信訪部門的人員編制、工作經(jīng)費(fèi)、辦公場地、職務(wù)晉升等都由地方政府掌控。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，縣信訪局必須接受縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)。換言之，信訪局只是縣委縣政府的一個(gè)辦事部門，必須聽從縣里的調(diào)配和安排。它無法對縣級黨委政府決策實(shí)施實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。信訪局不僅不能給縣里決策項(xiàng)目添麻煩，反而必須迎合縣里的需要，否則就會(huì)被視為“添亂”，信訪局領(lǐng)導(dǎo)也將自身難保。A縣信訪局工作人員曾這樣談到：

“（穩(wěn)評）效果不怎么樣，沒有實(shí)質(zhì)性的作用。你說，如果領(lǐng)導(dǎo)拍板了，好不容易引來一個(gè)項(xiàng)目，就因?yàn)槟阈旁L評估通不過，就停了��？你講原則，那還要不要發(fā)展啊？你得講政治，要服從大局�！�[9]

可見，信訪部門在開展“穩(wěn)評”工作中必須面對來自地方政府決策者的壓力�！胺�(wěn)評”無法阻擋地方政府大上項(xiàng)目的步伐�！胺�(wěn)評”必須服務(wù)于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大局”。對于地方政府而言，發(fā)展才是政治，才是大局�！胺�(wěn)評”僅是證成項(xiàng)目合法性的裝飾品。所以，除非該項(xiàng)目會(huì)給相關(guān)利益群體帶來明顯的直接損害（比如環(huán)境污染），或者一開始實(shí)施時(shí)遭到大部分人的反對，地方政府一般不會(huì)因?yàn)槲赐ㄟ^“穩(wěn)評”就撤銷該項(xiàng)目。

概言之，地方政府與信訪局實(shí)際上是主導(dǎo)和跟從的關(guān)系。信訪局必須對地方政府唯命是從。信訪局的任務(wù)是負(fù)責(zé)給地方政府做好“穩(wěn)評”材料，走完“穩(wěn)評”程序。一旦上級前來檢查，可以有個(gè)交代。在必要的時(shí)候，還得替地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)起責(zé)任。

（四）精心制作“穩(wěn)評”文本材料

“穩(wěn)評”制度設(shè)定了一系列嚴(yán)格、規(guī)范的程序，以壓縮地方政府變通操作的空間，確保評估的科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)化，達(dá)到預(yù)期評估效果。不過，程序的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范同樣無法規(guī)避地方政府對“穩(wěn)評”的改造和利用。在“穩(wěn)評”過程中，為了增加項(xiàng)目獲得民眾同意通過的可能性，評估者可以在調(diào)查意見表上面做文章，對文本進(jìn)行精心制作，引導(dǎo)被調(diào)查者“同意”擬決策事項(xiàng)。例如，A縣的“穩(wěn)評”征求意見表中的第一道問題為：你認(rèn)為該項(xiàng)目是否必要？第二道問題為：你認(rèn)為該項(xiàng)目的實(shí)施方案是否可行？意見表最后請被調(diào)查者提供相關(guān)意見和建議。

“穩(wěn)評”的關(guān)鍵是第一道問題，它直接關(guān)系到“穩(wěn)評”能否通過。只要80%以上的被調(diào)查者認(rèn)為該項(xiàng)目“必要”，則意味著項(xiàng)目評估通過，如果低于80%，則需要進(jìn)行重新論證和做好宣傳解釋工作。一般而言，即使同意率低于60%，該項(xiàng)目也不會(huì)立馬被否決，而是由評估者繼續(xù)給民眾做工作，逐步提高同意率，最后使該項(xiàng)目通過評估。對于那些頑抗的“釘子戶”，基層政府、鄉(xiāng)村干部可以通過各種方法和手段給被調(diào)查者做工作，比如通過親戚朋友關(guān)系、工作關(guān)系等非正式權(quán)力（孫立平、郭于華，2000）運(yùn)作方式，恩威并施，迫使他們同意。

可見，“穩(wěn)評”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“制造同意”（邁克爾·布若威，2008）的過程�！胺�(wěn)評”以科學(xué)化、規(guī)范化的形式吸納了民眾的意愿，使該項(xiàng)制度獲得形式上的合法性。地方政府通過一系列變通方式將自身的意志巧妙地融入進(jìn)了“穩(wěn)評”之中。地方政府的變通策略既沒有暴露出明顯的程序規(guī)范問題，又能夠成功應(yīng)付上級的檢查考核和責(zé)任追究，最終達(dá)到自身的目的。

    三、雙重任務(wù)與官僚組織的激勵(lì)不兼容

我們發(fā)現(xiàn)，“穩(wěn)評”政策象征性執(zhí)行的形成與上級政府賦予下級政府的雙重任務(wù)有著密切關(guān)系。為分析的簡便，我們可將上下級政府之間關(guān)系視為委托——代理關(guān)系。在這一關(guān)系中，上級政府需要解決對下級政府的激勵(lì)和監(jiān)督問題。對于上級政府而言，實(shí)施“穩(wěn)評”制度主要有兩種收益：

其一，鞏固政權(quán)的合法性。長期以來，地方政府決策時(shí)往往以政府自身利益為中心，而不顧甚至侵害民眾的權(quán)益，引發(fā)了民眾的普遍不滿和抗?fàn)�。長此以往，必將危及社會(huì)穩(wěn)定和政權(quán)的合法性。中央顯然不愿意放任此形勢惡化。在信訪維穩(wěn)的考核壓力下，高層地方政府也不愿自己轄區(qū)內(nèi)的不穩(wěn)定因素日益滋長�！胺�(wěn)評”制度要求地方政府決策時(shí)尊重民意，實(shí)質(zhì)上就是回應(yīng)民眾的需求，顧及民眾的利益�！胺�(wěn)評”若能有效實(shí)施，就可以在地方政府與民眾之間形成一種制衡機(jī)制，有利于減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，鞏固政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

其二，防控決策風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府決策過程中，“拍腦袋”、“長官意志”現(xiàn)象較為普遍，帶來大量的行政和財(cái)政資源浪費(fèi)。“穩(wěn)評”制度有利于強(qiáng)化地方?jīng)Q策者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)決策的科學(xué)化、理性化。因此，上級政府特別是中央政府有著強(qiáng)大的落實(shí)“穩(wěn)評”制度的激勵(lì)。自上而下的各種“穩(wěn)評”考核制度得以建立。

同時(shí)，中國國家政權(quán)還面臨著績效合法性壓力（趙鼎新，2006；馮仕政，2011）。為了穩(wěn)固和提升合法性，執(zhí)政黨必須確保維持一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。而要達(dá)到這一目的，又依賴于對地方政府提供強(qiáng)激勵(lì)。中央政府將政績作為選任、提拔官員的主要標(biāo)準(zhǔn)，由此形成了“錦標(biāo)賽體制”（周飛舟，2009）和“地方官員晉升的錦標(biāo)賽模式”（周黎安，2008）。這也被認(rèn)為是形成“中國奇跡”的重要?jiǎng)右�。地方政府官員為了在升遷競爭中占據(jù)優(yōu)勢，需要將政績作為主要追求目標(biāo)，而政績的核心就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。在這樣的背景下，發(fā)展主義自然成為地方政府行為的主要依歸。盡管近年來執(zhí)政黨提出了一系列新的發(fā)展理念，比如科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)等等，對地方政府的發(fā)展行為做出了一定的限制，迫使其改變了之前盲目追求GDP的狀況，但其對經(jīng)濟(jì)績效的追求沒有也不可能放棄。

這樣，上級政府實(shí)際上給下級政府賦予了雙重任務(wù)：發(fā)展和穩(wěn)定。這種雙重任務(wù)導(dǎo)致上級對地方政府的激勵(lì)陷入悖論境地：一方面，要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行“穩(wěn)評”政策，減少甚至杜絕社會(huì)不穩(wěn)定因素；另一方面，又要求地方政府必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)就不可避免地涉及利益再調(diào)整，從而誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。這種激勵(lì)不兼容狀況必然催生“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行現(xiàn)象。

當(dāng)前，在項(xiàng)目治國的背景下，大上項(xiàng)目已經(jīng)成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎。各地政府通過“跑部錢進(jìn)”、“人才回鄉(xiāng)工程”等途徑想方設(shè)法招徠項(xiàng)目，通過項(xiàng)目帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。問題恰恰在于，發(fā)展必然帶來利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，并不可避免地會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾和沖突。而“穩(wěn)評”要求地方政府在做出涉及群眾利益的重大決策之前必須充分估量社會(huì)不穩(wěn)定后果。若一項(xiàng)決策引發(fā)不穩(wěn)定因素過多，應(yīng)該終止該事項(xiàng)決策。于是，發(fā)展主義取向便與“穩(wěn)評”制度要求維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)相悖。如果地方政府不顧評估結(jié)果，而一意堅(jiān)持決策上馬項(xiàng)目，則容易帶來新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。如果地方政府切實(shí)執(zhí)行“穩(wěn)評”政策，尊重評估結(jié)果，那么擬決策事項(xiàng)和項(xiàng)目將要被取消。這意味著地方政府前期花費(fèi)“九牛二虎之力”招徠的項(xiàng)目將要化為泡影。這不僅給地方政府帶來損失，而且將阻滯地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是地方政府所不愿面對的事實(shí)，也跟當(dāng)前官僚組織內(nèi)部的官員激勵(lì)機(jī)制相悖。地方官員對自身政治風(fēng)險(xiǎn)的考量要遠(yuǎn)甚于對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

所以，在實(shí)踐中，受發(fā)展主義取向的驅(qū)動(dòng)，地方政府都會(huì)選擇各種“變通”方式，來盡力推動(dòng)決策和項(xiàng)目的實(shí)施。“穩(wěn)評”只能對地方政府形成軟約束。從根本上而言，“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行源于發(fā)展主義取向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。地方政府（尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府）招徠項(xiàng)目十分不易。對他們而言，關(guān)鍵問題在于引進(jìn)項(xiàng)目，而不在于引進(jìn)的項(xiàng)目是否有風(fēng)險(xiǎn)。對于一個(gè)要不斷維持和強(qiáng)化自身“卡里斯瑪”權(quán)威的執(zhí)政黨而言，它必須向民眾展現(xiàn)其超凡業(yè)績，其中的核心內(nèi)容就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。因此，執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國家追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的目標(biāo)不會(huì)發(fā)生根本改變，更不會(huì)以“穩(wěn)評”來犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自然而然，政績依然是中央考評地方政府的主要指標(biāo)。

為了應(yīng)對上級政府的激勵(lì)悖論，盡可能擺脫“穩(wěn)評”制度的束縛，地方?jīng)Q策者采取了一系列策略。例如前文提及的精心制作“穩(wěn)評”文本材料、先決策后評估等等。在地方政府那里，實(shí)際上沒有通不過的評估�！胺�(wěn)評”在很大程度上成為地方政府避責(zé)的擋箭牌。對于地方政府而言，盡管“穩(wěn)評”制度難以形成實(shí)質(zhì)性的制約作用。但經(jīng)過“穩(wěn)評”之后，地方政府的決策便具備了更強(qiáng)的合法性。若某些決策事項(xiàng)實(shí)施過程中引發(fā)了信訪突出問題或者群體性事件，那么地方政府可以將“穩(wěn)評”材料作為證明自己決策正當(dāng)性與合法性的武器，從而規(guī)避上級的責(zé)任追究。

組織學(xué)研究領(lǐng)域早已關(guān)注到激勵(lì)不兼容導(dǎo)致的行為偏差問題（周雪光，2003）。在本文的案例中，上級對地方政府同時(shí)實(shí)施兩種激勵(lì)。面對上級互不兼容的激勵(lì)機(jī)制，地方政府進(jìn)退兩難，無所適從。若嚴(yán)格實(shí)施“穩(wěn)評”制度，則地方政府的決策行為將受到極大的束縛，決策空間將被大大壓縮，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。若以經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，則必須將“穩(wěn)評”政策擱置一邊。在晉升錦標(biāo)賽體制下，地方政府自然不愿意在任上碌碌無為，而必須大上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目。這樣，“穩(wěn)評”政策就極可能被歪曲或者虛假執(zhí)行。

此外，“穩(wěn)評”還被地方政府用作控制上訪的武器。筆者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，就“穩(wěn)評”制度而言，地方官員最在意的是通過該項(xiàng)制度來減少、控制上訪和群體性事件。在許多地方官員的潛意識(shí)里，評估似乎只是為了減少和避免上訪�！胺�(wěn)評”制度成為地方政府用以控制上訪和群體性事件的武器。

總之，“穩(wěn)評”制度要求官僚集團(tuán)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這在某種程度上與政府的發(fā)展主義取向相悖。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，它從根本上決定了官僚集團(tuán)的決策和行為邏輯。雖然穩(wěn)定是第一責(zé)任，但在發(fā)展主義取向的驅(qū)動(dòng)下，穩(wěn)定責(zé)任時(shí)常被拋諸腦后。穩(wěn)定與發(fā)展的張力使得“穩(wěn)評”制度不可能按照既定的規(guī)則和方向得以貫徹落實(shí)。在現(xiàn)有的體制環(huán)境下，地方政府必須采取相應(yīng)的策略加以應(yīng)對，以使“穩(wěn)評”制度朝著有利于自己的方向發(fā)展。這些應(yīng)對策略變更了“穩(wěn)評”制度設(shè)計(jì)者的初衷。發(fā)展與穩(wěn)定的矛盾，背后實(shí)質(zhì)上是執(zhí)政黨績效合法性、官僚集團(tuán)自身利益與民眾利益之間的張力。

四、官僚組織決策模式與“穩(wěn)評”政策邏輯之間的張力

在中國官僚組織內(nèi)部，公共政策遵循的是一種自上而下的集權(quán)決策邏輯。地方政府的重大決策事項(xiàng)往往要經(jīng)過上級的批復(fù)。在獲得上級的準(zhǔn)許之后，決策程序才能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。一旦擬決策重大事項(xiàng)被上級否定，則決策將被迫終止�？v使擬決策事項(xiàng)能夠通過“穩(wěn)評”，地方政府也不可能一意孤行。如果上級批復(fù)同意擬決策事項(xiàng)，則地方政府便可以啟動(dòng)決策程序。即使該事項(xiàng)可能無法通過“穩(wěn)評”，但因?yàn)橛辛松霞壍闹С�，地方政府也不必有所顧忌。因�(yàn)榈胤秸�府決策的合法性來源于上級，而不是源自“穩(wěn)評”。

恰恰是在這里，“穩(wěn)評”制度理念與地方政府公共政策決策模式之間充滿張力甚至沖突�！胺�(wěn)評”制度要求決策者充分考慮擬決策事項(xiàng)的社會(huì)影響，顧及利益相關(guān)者的權(quán)益。它遵循的是一種自下而上的邏輯。這樣，自下而上的“穩(wěn)評”制度邏輯與自上而下的集權(quán)決策邏輯必然發(fā)生沖突。地方政府的重大決策必須先獲得上級的準(zhǔn)許。而在爭取上級對擬決策重大事項(xiàng)提供支持的過程中，地方政府必須付出較大努力，甚至免不了采用公關(guān)手段。所以，地方政府費(fèi)盡九牛二虎之力獲得上級的批復(fù)之后，必然不會(huì)因?yàn)椤胺�(wěn)評”未能通過而輕易放棄擬決策事項(xiàng)。對地方政府而言，一旦獲得上級批復(fù)，則實(shí)施決策成為理所當(dāng)然之事。

官僚組織內(nèi)部的集權(quán)決策邏輯給“穩(wěn)評”政策實(shí)施帶來的影響和沖擊在A縣的“穩(wěn)評”政策實(shí)踐中得到清晰的呈現(xiàn)。如前已述，在A縣，許多重大項(xiàng)目都是決策在前，評估在后。在項(xiàng)目上馬之前，必須先獲得上級政府和相關(guān)部門的審批。只有經(jīng)過上級的允準(zhǔn)和審批之后，項(xiàng)目才能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性決策階段。無論是楓林大道項(xiàng)目，抑或是濱河棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等，都遵循著同樣的決策程序。待上級審批決策項(xiàng)目的程序走完之后，才進(jìn)入“穩(wěn)評”階段。此時(shí)，“穩(wěn)評”能否通過已經(jīng)不再重要。當(dāng)然，為了使決策項(xiàng)目具備更強(qiáng)的程序合法性，地方政府仍然會(huì)想方設(shè)法使得“穩(wěn)評”順利過關(guān)。

可見，“穩(wěn)評”制度成為地方政府決策獲得合法性的外衣。“穩(wěn)評”并不能阻擋地方政府的決策步伐，真正能對地方政府決策發(fā)揮實(shí)質(zhì)性約束作用的，仍然是掌握其政治命運(yùn)的上級。在這個(gè)意義上，與其說是地方政府改變了“穩(wěn)評”制度，毋寧說是既有官僚體制對“穩(wěn)評”進(jìn)行了重新塑造。地方政府只要確�！安怀鍪隆庇绕涫恰安怀龃笫隆保�那么其它制度皆為應(yīng)對上級督查之需。

五、條塊組織間關(guān)系掣肘與風(fēng)險(xiǎn)的再生產(chǎn)

“穩(wěn)評”制度的初衷，是從源頭上控制決策風(fēng)險(xiǎn)，避免決策失當(dāng)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，大量的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)并非決策事項(xiàng)本身導(dǎo)致，而是由決策實(shí)施過程中官僚組織內(nèi)部各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系所帶來。我們發(fā)現(xiàn)，在中國官僚體制內(nèi)部，由條塊組織間關(guān)系掣肘而不斷再生產(chǎn)出來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，致使“穩(wěn)評”政策的執(zhí)行進(jìn)一步陷入困境。

以A縣為例，該縣許多項(xiàng)目都在實(shí)施過程中不斷生產(chǎn)出各種新的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。例如，2008年，A縣在啟動(dòng)楓林大道綜合改造工程項(xiàng)目之前，曾經(jīng)對該項(xiàng)目開展了“穩(wěn)評”工作并獲得通過。絕大部分民眾對該項(xiàng)目都持同意態(tài)度。他們認(rèn)為，若該項(xiàng)目實(shí)施，確實(shí)有利于改善民眾的居住生活環(huán)境。對于“一比一”產(chǎn)權(quán)置換的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大部分民眾也非常歡迎。在項(xiàng)目拆遷工作啟動(dòng)的前面3個(gè)月時(shí)間里，就有1000余戶居民與項(xiàng)目指揮部簽訂了拆遷協(xié)議，約占動(dòng)遷總戶數(shù)的三分之二。

然而，隨著項(xiàng)目工作的推進(jìn)，許多無法預(yù)料之事接二連三地發(fā)生。就在當(dāng)年4月、5月份，項(xiàng)目涉及的兩戶居民家中有人先后非正常死亡（一老人患上絕癥，點(diǎn)燃煤氣罐自殺，一保安死在工作崗位上）。盡管這兩起死亡事件與項(xiàng)目本身并無直接關(guān)系，但卻極大地影響了項(xiàng)目拆遷工作的進(jìn)度。隨后，又恰逢北京奧運(yùn)會(huì)、60周年國慶等舉國重大事件，為避免和控制上訪，項(xiàng)目被迫暫時(shí)停頓，這再次延緩了項(xiàng)目進(jìn)展。如此拖延幾年之后，隨著房價(jià)的上漲及國家拆遷政策文件的變更，尚未搬遷的居民的期望值日益攀升，許多被拆遷戶開始向政府索要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。拆遷談判工作越來越艱難。

更為重要的是，條塊間關(guān)系的掣肘大大延緩了項(xiàng)目的進(jìn)度。

首先，某些垂直管理單位阻撓項(xiàng)目拆遷工作。由于項(xiàng)目拆遷工作涉及某些垂管單位的利益，這些單位以種種理由拒絕搬遷，導(dǎo)致拆遷工作步履維艱。地方政府不得不動(dòng)用各方關(guān)系對這些單位施壓，但有些單位仍然推諉拖延。在筆者調(diào)查期間，仍然有部分單位未予動(dòng)遷。

其次，住房建設(shè)管理的混亂醞釀了大量社會(huì)沖突。在項(xiàng)目開工之前，B市住建局對居民建房用地手續(xù)管制較為混亂。有不少居民建房時(shí)未辦理相關(guān)手續(xù)，且已有較長的居住歷史。按照項(xiàng)目規(guī)定，對于違章建筑的認(rèn)定以2004年航拍圖為準(zhǔn)，2004年航拍圖上顯示存在的房屋為合法建筑。若航拍圖上未顯示但被拆遷人能夠出示相關(guān)合法手續(xù)證件，則該房屋也認(rèn)定為合法。最終，因?yàn)橛写罅康姆课轂?span>2004年之后建成且沒有合法手續(xù)，A縣政府將這些房屋認(rèn)定為違法建筑，遭到被拆遷戶的激烈反抗。政府與被拆遷戶在違章建筑認(rèn)定上的紛爭致使談判日益艱難。且項(xiàng)目動(dòng)工之后，一些居民繼續(xù)在拆遷區(qū)域內(nèi)“種房”，B市住建局未予有效管理。這導(dǎo)致拆遷工作難上加難。大量的動(dòng)遷戶都不滿政府的違建認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，紛紛上訪抗?fàn)帯?span>

再次，上級職能部門對項(xiàng)目的支持中斷。2010年初，主管該項(xiàng)目的B市某副市長因違法犯罪被逮捕。由于負(fù)責(zé)人出事，該項(xiàng)目之前在辦理手續(xù)、資金投入等方面所獲得的各種優(yōu)惠待遇都被取消。這對于該項(xiàng)目而言無異于雪上加霜。同時(shí)，該項(xiàng)目還有幾處安置房建設(shè)用地許可證未獲得上級部門批準(zhǔn)。而且，副市長出事后，B市的國土局、規(guī)劃局、住建局等部門的不少官員都牽涉其中，受到黨紀(jì)政紀(jì)或者法律處罰。A縣向這些部門申請辦理項(xiàng)目的手續(xù)時(shí)，這些部門不再如之前那樣快捷、高效，不再給該項(xiàng)目“開綠燈”。B市領(lǐng)導(dǎo)也不愿意再給該項(xiàng)目提供庇護(hù)。所以，直到筆者調(diào)研期間該項(xiàng)目的安置房手續(xù)和A區(qū)的建設(shè)用地許可證（該項(xiàng)目共有A、B、C、D四個(gè)區(qū)）都未辦妥。如此，受制于條塊間關(guān)系的掣肘，該項(xiàng)目進(jìn)展一直非常緩慢。

在A縣，除了楓林大道綜合改造工程項(xiàng)目之外，近年來已有多個(gè)大型工程項(xiàng)目實(shí)施之后被迫停頓，成為“爛尾”工程。據(jù)當(dāng)?shù)匾恍┕賳T說，在辦理相關(guān)審批手續(xù)時(shí)，開發(fā)商往往能獲得比地方政府更高的效率。

“區(qū)里去市直部門辦手續(xù)，很難，政府不可能去送禮。開發(fā)商個(gè)人去辦，可以送禮送錢，開發(fā)商比政府辦得快。開發(fā)商給市里的部門送禮多，花錢多，比如國土局、規(guī)劃局、住建局，辦事當(dāng)然快。你區(qū)里的副區(qū)長、常務(wù)副區(qū)長去市直部門辦事，也得好說歹說才行。人家一個(gè)小科長都不搭呼你�！�[10]

在官僚體制內(nèi)部，若能借助私人關(guān)系，往往能夠“特事特辦”，大大提高辦事效率。否則，就只能“公事公辦”。“公事公辦”就意味著按照科層組織的成規(guī)辦理，甚至還可能拖延、推諉，這將導(dǎo)致辦事效率降低。

條塊關(guān)系的掣肘大大延緩了項(xiàng)目的進(jìn)展。由于項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，拆遷安置房無法落實(shí)，導(dǎo)致大量的被拆遷戶無法如期入住新房。因此，近幾年來，眾多被拆遷戶紛紛上訪。2013年7月，正值筆者在A縣調(diào)研時(shí)，該縣另一大型項(xiàng)目的被拆遷戶因?yàn)槲茨苋缙谧∩习仓梅慷鴮⒄�在該地視察�?span>B市市長圍住討要說法（該項(xiàng)目自2009年啟動(dòng)，原計(jì)劃兩年內(nèi)交房）。由于項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，越來越多的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)被不斷地再生產(chǎn)出來。A縣政府也為此付出巨大的代價(jià)，承擔(dān)了巨額的拆遷安置過渡費(fèi)用。據(jù)悉，近幾年A縣為幾個(gè)大型項(xiàng)目支付的安置過渡費(fèi)每年高達(dá)2300萬元以上。這對于本就極為虛弱的縣財(cái)政而言無異于雪上加霜。

“穩(wěn)評”的主要功能是將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范于決策之前。但是，當(dāng)前大量的社會(huì)不穩(wěn)定因素產(chǎn)生的主要環(huán)節(jié)并不在于決策之前，而在于決策的實(shí)施過程之中。換言之，盡管不當(dāng)決策可能是誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素的重要原因，但是決策事項(xiàng)和項(xiàng)目的實(shí)施過程同樣是不斷地再生產(chǎn)出新的社會(huì)不穩(wěn)定因素的主要原因。即使是一項(xiàng)經(jīng)歷了嚴(yán)格“穩(wěn)評”的、高度科學(xué)合理的決策，一旦其進(jìn)入實(shí)際運(yùn)行，那么在官僚體制內(nèi)部各個(gè)主體以及官僚體制與民眾之間的反復(fù)碰撞與互動(dòng)過程中，各種社會(huì)不穩(wěn)定因素仍然會(huì)源源不斷地再生產(chǎn)出來。

進(jìn)一步而言，“穩(wěn)評”制度在預(yù)防和應(yīng)對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)中的角色和功能值得深究。社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素不僅僅來源于決策本身，而且產(chǎn)生于決策的實(shí)施過程。官僚體制對社會(huì)穩(wěn)定和秩序的焦慮、官僚組織內(nèi)部縱向上下級之間以及橫向的官僚機(jī)構(gòu)之間的種種博弈和沖突，不斷再生出新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。在這個(gè)意義上，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生于官僚體制之中，它并非“穩(wěn)評”制度所能承受之重。

    六、象征性執(zhí)行空間的壓縮：“穩(wěn)評”問責(zé)的意外后果

由于“穩(wěn)評”制度的剛性在執(zhí)行過程中被軟化，陷入象征性執(zhí)行的困境。大量的社會(huì)不穩(wěn)定因素仍然源源不斷地發(fā)生。這引起中央和高層地方政府的高度重視。近年來，上級政府創(chuàng)設(shè)一些新的制度安排來應(yīng)對地方政府的變通行為，以問責(zé)的硬約束來消弭“穩(wěn)評”的軟約束，強(qiáng)化“穩(wěn)評”制度的貫徹落實(shí)。例如，上級政府對某些引發(fā)重大不穩(wěn)定事件的工程項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)任倒查，抽查項(xiàng)目“穩(wěn)評”材料。一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假行為，則追究決策單位及主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

在要求各級政府高度重視”穩(wěn)評”制度落實(shí)的同時(shí)，省、市兩級還啟動(dòng)了“穩(wěn)評”責(zé)任追究制度。對于某些級別較高、影響較大的集體上訪事件（比如赴京、到省集體上訪），省里要求市、縣進(jìn)行責(zé)任倒查。楓林大道綜合改造工程項(xiàng)目引起大量群眾上訪之后，省里曾經(jīng)于2010年5月派出督查組赴B市對該項(xiàng)目的“穩(wěn)評”工作進(jìn)行檢查。督查組除了查閱相關(guān)“穩(wěn)評”材料之外，還親自與某些被拆遷戶聯(lián)系確認(rèn)當(dāng)?shù)卣�府是否進(jìn)行了評估并征求了他們的意見。督查組發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目的部分“穩(wěn)評”材料造假，一些基層干部并沒有征求被拆遷戶的意見，而擅自在意見表上簽名。最終，相關(guān)責(zé)任人遭受處罰，A縣被上級通報(bào)批評。

近年來，上級還不斷加大了對“穩(wěn)評”工作的督查力度。省、市幾乎每年都會(huì)組織開展“穩(wěn)評”的督查工作。例如，2011年12月，河南省信訪局要求各市、縣對2011年度發(fā)生的20人以上赴京、30人以上到省委省政府門口、80人以上到省信訪局的集體上訪進(jìn)行“穩(wěn)評”責(zé)任倒查。倒查內(nèi)容主要包括信訪人反映的信訪事項(xiàng)決策和項(xiàng)目是否進(jìn)行了“穩(wěn)評”、評估的程序是否科學(xué)規(guī)范等等。若因“穩(wěn)評”缺位而引發(fā)集體上訪，那么要追究決策相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。各市、縣自查后，省局將組織督察組進(jìn)行抽查。

在信息不對稱的情況下，上級政府往往難以掌握下級政府在“穩(wěn)評”政策執(zhí)行中的變通行為。但上級政府可以通過責(zé)任倒查的方式，對下級政府形成問責(zé)的硬約束，以應(yīng)對信息殘缺的困境（即不論下級如何執(zhí)行‘穩(wěn)評’政策，只要出事就對下級問責(zé)，是否出事構(gòu)成‘穩(wěn)評’政策執(zhí)行與否的終極標(biāo)準(zhǔn)）。問責(zé)的硬約束以上級政府掌握著人事權(quán)或曰治官權(quán)（曹正漢，2011）為前提。一旦決策項(xiàng)目誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，上級隨即對地方官員進(jìn)行問責(zé)。在問責(zé)的硬約束面前，地方官員為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，必然要謹(jǐn)慎從事。這樣，“穩(wěn)評”政策象征性執(zhí)行的空間被上級的問責(zé)硬約束大大壓縮。

不過，上級對“穩(wěn)評”工作進(jìn)行督查的作用比較有限。盡管上級的督查能夠減少甚至杜絕下級在“穩(wěn)評”工作中的造假現(xiàn)象，使“穩(wěn)評”工作嚴(yán)格按照程序、規(guī)范開展。但此舉也僅能夠確保“穩(wěn)評”的形式合法性，而并不能達(dá)到真正控制社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。因?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不僅蘊(yùn)含在“穩(wěn)評”制度之中，而且內(nèi)生于項(xiàng)目實(shí)施過程中。換言之，不僅“穩(wěn)評”工作不到位可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，而且項(xiàng)目實(shí)施過程中各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系糾葛不斷生產(chǎn)和再生產(chǎn)出新的社會(huì)不穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)因素。況且，在“穩(wěn)評”過程中，地方政府可以想方設(shè)法“制造同意”，使得該項(xiàng)目的“穩(wěn)評”具備形式合法性。由于“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行根源于既有的官僚組織結(jié)構(gòu)，即使上級政府三令五申，也無法扭轉(zhuǎn)這一局面。

同時(shí)，上級政府的激勵(lì)不兼容機(jī)制和問責(zé)的硬約束還催生或強(qiáng)化了地方政府“花錢買平安”的權(quán)宜式治理策略。地方政府既要獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，又必須確保不出事，最終只能跟上訪者妥協(xié)，采取“花錢買平安”、“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的方式安撫上訪者。

七、結(jié)語

本文從官僚組織間關(guān)系視角討論了“穩(wěn)評”政策象征性執(zhí)行形成的組織根源。“穩(wěn)評”作為一種具有較強(qiáng)現(xiàn)代性的制度，是官僚體制理性化、規(guī)范化的表征。不過，“穩(wěn)評”制度一旦進(jìn)入實(shí)踐，便不可避免地遭受官僚體制的改造和重塑�？茖W(xué)化、理性化、規(guī)范化的制度設(shè)置被官僚體制的運(yùn)作邏輯吸納。官僚集團(tuán)根據(jù)自身的運(yùn)作規(guī)則和利益需求對“穩(wěn)評”制度進(jìn)行了變通操作。隨之，“穩(wěn)評”制度逐漸演化為科層制中上下級之間的一種權(quán)力博弈關(guān)系。

在各項(xiàng)程序、規(guī)范上面，“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行與政策文本規(guī)定本身沒有大的出入。在政策執(zhí)行過程中，下級政府在形式上完成了上級安排的“穩(wěn)評”任務(wù)，能夠應(yīng)付上級的檢查考核。同時(shí)，它又為自身的決策行為提供合法性證成依據(jù)。然而，相對于上級制定“穩(wěn)評”政策的目標(biāo)而言，下級執(zhí)行“穩(wěn)評”政策的結(jié)果卻呈現(xiàn)出極大的偏差。

“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行是地方政府主動(dòng)對政策進(jìn)行調(diào)適和改造的結(jié)果。它能在一定程度上緩解上級壓力與政策執(zhí)行環(huán)境之間的張力，使公共政策執(zhí)行過程與既有的政治和行政體制相適應(yīng)。但是，“穩(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行也容易誘發(fā)新的基層治理問題，導(dǎo)致社會(huì)矛盾積壓。待上級意識(shí)到下級對“穩(wěn)評”政策進(jìn)行象征性執(zhí)行所帶來的危害時(shí)，必然會(huì)給下級施加更大的壓力（比如強(qiáng)化對下級問責(zé)的硬約束）。如此，“穩(wěn)評”政策象征性執(zhí)行的空間被大大壓縮。但同時(shí)，問責(zé)的硬約束可能誘發(fā)新的政策執(zhí)行模式（比如政策過度執(zhí)行）。

我們認(rèn)為，政策象征性執(zhí)行的形成根源于官僚組織內(nèi)部的張力關(guān)系。上級賦予下級穩(wěn)定與發(fā)展的雙重任務(wù)，造成官僚組織的激勵(lì)不兼容，誘發(fā)了下級的各種應(yīng)對策略�！胺�(wěn)評”政策的象征性執(zhí)行模式形成于上級施加的壓力和既有的政策環(huán)境的共同作用。一方面，面對上級的壓力，下級政府不能不貫徹執(zhí)行政策；另一方面，受制于既有的政策環(huán)境，下級政府缺乏相應(yīng)的政策執(zhí)行條件和能力。同時(shí)，中國官僚組織內(nèi)部自上而下的集權(quán)決策模式與“穩(wěn)評”自下而上的政策邏輯之間存有難以調(diào)和的張力。由此，下級政府只能采取程序化的應(yīng)對策略來執(zhí)行上級“穩(wěn)評”政策，“穩(wěn)評”政策陷入象征性執(zhí)行困境。

最后，需要說明的是，本文的討論并不是要否定“穩(wěn)評”政策本身。事實(shí)上，“穩(wěn)評”政策的實(shí)施有其積極的意義。它代表著中國地方政府朝向法治型、公共服務(wù)型政府的發(fā)展方向�！胺�(wěn)評”政策的實(shí)施，確實(shí)能在一定程度增強(qiáng)地方政府的科學(xué)決策意識(shí)。尤其是涉及到群眾上訪問題，地方政府決策時(shí)都會(huì)有所顧忌。本文所要揭示的，是“穩(wěn)評”政策與官僚體制運(yùn)行邏輯之間的沖撞與耦合所型塑的政策實(shí)踐形態(tài)，闡明這一政策的實(shí)踐邏輯及其困境，為日后健全和完善該項(xiàng)政策提供參考。

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