職業(yè)村干部群體與基層治理程式化
——來(lái)自上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村的田野經(jīng)驗(yàn)
印子
（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）
摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)的公共服務(wù)取向與繁雜的公共行政事項(xiàng)對(duì)職業(yè)村干部群體形成制度性需求，農(nóng)村社會(huì)格式化成為后備干部制度有效運(yùn)作的社會(huì)土壤。職業(yè)村干部群體的科層化治理體現(xiàn)為權(quán)責(zé)明晰的行政責(zé)任制度、逐級(jí)晉升的官僚成長(zhǎng)機(jī)制和常態(tài)化的辦公會(huì)議制度。職業(yè)村干部群體身處科層化的治理結(jié)構(gòu)中，具有理性官僚的些許特征。農(nóng)村社會(huì)的有效治理，并非僅僅依靠科層制就能實(shí)現(xiàn)，基層治理程式化以相應(yīng)的社會(huì)條件和雄厚的公共財(cái)政為依托。眾多的治理主體在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中同樣發(fā)揮不可替代的功用，基層社會(huì)治理能力的制度創(chuàng)新應(yīng)通盤(pán)考慮相關(guān)治理變量。
關(guān)鍵詞：職業(yè)村干部；理性官僚制；鄉(xiāng)村治理；基層治理程式化
一、問(wèn)題的提出
村干部職業(yè)化是現(xiàn)代民族-國(guó)家開(kāi)展國(guó)家政權(quán)建設(shè)的核心命題。民國(guó)時(shí)期的“經(jīng)紀(jì)模式”[1]和新中國(guó)成立后的兼業(yè)化干部模式，均可視為傳統(tǒng)時(shí)期“鄉(xiāng)紳模式”的延續(xù)和繼承[2]。在鄉(xiāng)村治理論域中，“雙重角色”理論結(jié)構(gòu)主義地將村干部放置于現(xiàn)代民族—國(guó)家和鄉(xiāng)土社會(huì)之間，進(jìn)而將其制度性地表述為“當(dāng)家人”與“代理人”。以基層治理實(shí)踐而論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治權(quán)日漸喪失，村干部在公共治理中的權(quán)威日漸瓦解，村干部在基層治理中的邏輯形態(tài)似乎更為復(fù)雜[3]�，F(xiàn)有基層治理制度廣泛利用目標(biāo)責(zé)任制來(lái)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村干部的控制，村級(jí)組織在形式上開(kāi)始呈現(xiàn)出官僚化的特征[4]。
城市化背景下，村干部在鄉(xiāng)村治理中具有重要作用，相應(yīng)的基層治理能力制度建設(shè)因而首先需要解決“村干部不勝任難題”[5]。中西部農(nóng)村地區(qū)的村級(jí)治理實(shí)踐中的村干部大多還是農(nóng)民，國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予村干部的誤工補(bǔ)貼顯然無(wú)法真正滋養(yǎng)出職業(yè)村干部群體。全國(guó)各地開(kāi)展的以提高待遇為核心的村干部職業(yè)化改革在現(xiàn)實(shí)中遭遇諸多困境。在中西部農(nóng)村，村干部大多是小老板、富農(nóng)和中農(nóng)，他們不僅需要在農(nóng)業(yè)耕種上獲得收入，還需要利用自己的體制性身份獲取額外的利益和好處。這些村干部屬于鄉(xiāng)村社會(huì)中的精英人物，村干部身份既是精英符號(hào)的象征，也是攫取利益的體制性保障。正是由于村干部在農(nóng)村公共品供給中的重要作用，部分地區(qū)在村級(jí)組織層面開(kāi)展制度創(chuàng)新，盡管取得了不錯(cuò)的成效[6]，但卻難以有效推廣。資源下鄉(xiāng)背景下，村干部享有廣泛的剩余索取權(quán)，借助公共項(xiàng)目建設(shè)，村干部大多獲利頗豐[7]。村級(jí)組織的“形式化治理”僅僅采用了科層治理的形式，而并沒(méi)有優(yōu)化農(nóng)村公共品供給的效果，反而造成了國(guó)家輸入資源的極大浪費(fèi)[8]。
與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村相比，上海市農(nóng)村治理狀況構(gòu)成了一種獨(dú)特類(lèi)型。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后，上海市農(nóng)村開(kāi)始推行后備干部制度，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，為基層政府所創(chuàng)新的后備干部制度因較好地解決了村級(jí)干部的勝任問(wèn)題，成為上海農(nóng)村社會(huì)治理的一項(xiàng)基本制度，其實(shí)施與運(yùn)作構(gòu)成了上海農(nóng)村社會(huì)治理的重要機(jī)制。就此而言，上海市農(nóng)村社會(huì)治理已經(jīng)進(jìn)入到較高制度化水平階段，上海市農(nóng)村社會(huì)治理較為成熟的治理經(jīng)驗(yàn)，或許能夠?yàn)楫?dāng)前困繞基層治理的村級(jí)治理主體選任問(wèn)題的解決提供啟發(fā)。
有學(xué)者指出，鄉(xiāng)村治理是一個(gè)整體，應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理與村級(jí)治理聯(lián)系起來(lái)[9]。本文著重分析地方政府公共服務(wù)取向背景下后備干部制度的實(shí)施與運(yùn)作、職業(yè)村干部群體的科層化治理實(shí)踐，以及基層治理程式化的內(nèi)在邏輯。本文屬于質(zhì)性研究，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)材料均來(lái)源于筆者及其研究團(tuán)隊(duì)2015年在上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村開(kāi)展的為期20天的駐點(diǎn)調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采取深度訪談、參與式觀察和文件資料查閱等方法，調(diào)研對(duì)象以村干部、村民代表、種植大戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主。
二、上海鄉(xiāng)村社會(huì)的治理取向與后備干部制度
（一）上海鄉(xiāng)村社會(huì)治理的公共服務(wù)取向
國(guó)家治理轉(zhuǎn)型下的基層治理實(shí)踐在公共行政和社會(huì)秩序控制兩方面對(duì)村級(jí)治理主體產(chǎn)生需求。就公共行政而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部協(xié)助完成政策執(zhí)行的依賴程度不斷增加，國(guó)家政策執(zhí)行的好與壞，村干部發(fā)揮了相對(duì)較大的作用。就社會(huì)秩序控制而言，村干部是社會(huì)糾紛解決的重要治理主體，是鄉(xiāng)村社會(huì)秩序維系的基本力量。上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村具有農(nóng)村社會(huì)的基本面貌，在公共治理方面具有獨(dú)特的公共服務(wù)面向。上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村主要是指遠(yuǎn)郊城區(qū)的農(nóng)村，這類(lèi)農(nóng)村在上海市農(nóng)村中占據(jù)一定比例。上海市是全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心，農(nóng)村板塊在全市GDP總量中不到1%。受制于建設(shè)用地指標(biāo)的限制，根據(jù)市級(jí)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整，從2014年起，土地指標(biāo)的激勵(lì)重點(diǎn)全面放置于城市中心，城市發(fā)展采取緊縮戰(zhàn)略。所以，遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)主要以公共服務(wù)職能為主，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不再作為行政績(jī)效考核的重點(diǎn)。值得提及的是，上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體大多具有一定的財(cái)政自主權(quán)，建設(shè)用地指標(biāo)向市區(qū)集中后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展被土地指標(biāo)所約束，鄉(xiāng)村兩級(jí)的經(jīng)濟(jì)收入不僅無(wú)法擴(kuò)增，反而逐步減少。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)受限，但基于雄厚的公共財(cái)政，上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始努力建設(shè)公共服務(wù)型政府，村級(jí)組織也主要以為農(nóng)民提供公共服務(wù)為主要職能，即使是在村集體經(jīng)濟(jì)被抽空的前提下，村集體每年的轉(zhuǎn)移支付可以達(dá)到近百萬(wàn)元。
在上海市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的公共服務(wù)主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，養(yǎng)老的社會(huì)化服務(wù)。上海市的城市化率位居全國(guó)前列，農(nóng)村社會(huì)老齡化程度較高。作為城市反哺農(nóng)村的一部分，上海農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部農(nóng)村。以調(diào)查所在區(qū)農(nóng)村為例，農(nóng)村中的居住人口為老年人，子孫兩代進(jìn)城率在65%左右。農(nóng)村滿60周歲老人大多選擇將承包地退包，同時(shí)每月能夠享受1300元左右的養(yǎng)老金。為了提高養(yǎng)老水平，鄉(xiāng)村兩級(jí)開(kāi)始聘請(qǐng)養(yǎng)老公益崗位，相關(guān)的招聘管理工作均由村級(jí)組織承擔(dān)，工資由轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)。第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)化服務(wù)與績(jī)效管理。上海農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)率極高，大多在95%以上，為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，地方政府在農(nóng)機(jī)、農(nóng)技方面實(shí)行全面服務(wù)。為了推廣家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，村級(jí)組織需要通過(guò)公共決議的方式選擇合適的家庭農(nóng)場(chǎng)主，并按照相應(yīng)的考核指標(biāo)進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。第三，農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與發(fā)展的公共管理。此外，平常的農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與發(fā)展，都需要村級(jí)組織進(jìn)行有效管理。上海市目前在全市范圍內(nèi)開(kāi)展土地綜合整治項(xiàng)目，很多村級(jí)組織成為項(xiàng)目實(shí)施中的重要協(xié)調(diào)者。
在基層治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理策略主導(dǎo)了村級(jí)治理的基本面貌。公共行政事務(wù)的繁多和社會(huì)秩序控制的需求，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)科層化的村級(jí)組織的制度性需求。也就是說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要通過(guò)村干部選任的制度創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)“行政事務(wù)之量的擴(kuò)展”和“行政事務(wù)之質(zhì)的變化”[10]。
鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重心開(kāi)始向公共服務(wù)全面轉(zhuǎn)型，村干部在基層治理中的角色定位隨之改變。對(duì)于村干部而言，現(xiàn)階段主要的工作主要包含兩個(gè)方面：
一是有效完成來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)行政事務(wù)。目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“依附型”財(cái)政，作為縣級(jí)財(cái)政的預(yù)算單位之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多只能依靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日漸喪失公共行政的獨(dú)立性而不斷成為縣政中的政策執(zhí)行者。如果無(wú)法完成相關(guān)行政事務(wù)和中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力甚至受到減損；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)工作通常無(wú)法直接在鄉(xiāng)村社會(huì)落地，村干部成為最終的政策執(zhí)行抓手。
二是維持社會(huì)秩序的基本穩(wěn)定。除了農(nóng)保、醫(yī)保等各項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策的執(zhí)行，村干部的另一重要工作就是做好社會(huì)綜合治理工作。上訪戶、精神病人、“兩勞釋放”人員等重點(diǎn)人口信息的監(jiān)控都需要村干部協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所、司法所才能順利完成。在社會(huì)綜合治理中，村干部是必不可少的治理主體，群體性事件、醫(yī)療糾紛等非常規(guī)性社會(huì)糾紛的解決，都需要村干部的積極參與。
（二）后備干部制度的實(shí)施與運(yùn)作
后備干部制度首先是一種農(nóng)村干部的選任制度。村級(jí)干部分為兩種，村黨支部委員和村委會(huì)委員，由此存在兩種村干部的產(chǎn)生方式，即黨員選舉產(chǎn)生村支部委員和村民選舉產(chǎn)生村委會(huì)委員。上海市農(nóng)村的后備干部制度設(shè)定之時(shí)，村兩委基本上都是經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生。后來(lái)，后備干部開(kāi)始成為絕大多數(shù)村干部的必經(jīng)之路，只有先經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招錄成為后備干部，才有望成為村干部。
上海市松江區(qū)X鎮(zhèn)的后備干部制度實(shí)踐清晰地展現(xiàn)出村干部產(chǎn)生的科層化歷程。2004年以來(lái)，全鎮(zhèn)共招錄了3批后備干部，現(xiàn)在構(gòu)成了村干部的主力軍。以L村為例，村兩委干部共5人，書(shū)記、主任是第一批后備干部，農(nóng)業(yè)副主任是第二批后備干部，黨支部專職委員是第三批后備干部。后備干部的產(chǎn)生按照現(xiàn)代公共人事管理的程序來(lái)操作，所有后備干部全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招錄，經(jīng)過(guò)學(xué)歷、政治狀況審核，經(jīng)過(guò)筆試、面試，擇優(yōu)錄取[11]。被招錄的后備干部直接被派往戶口所在村的村級(jí)組織工作，不享有正式村干部身份，從具體的條線工作開(kāi)始村級(jí)管理的職業(yè)生涯。經(jīng)過(guò)數(shù)年基層工作的歷練，組織考察合格后將被推薦進(jìn)入村兩委班子，經(jīng)過(guò)黨員選舉或村民選舉程序確認(rèn)后開(kāi)始任職。
后備干部一旦被錄用，便開(kāi)始進(jìn)入到一種職業(yè)成長(zhǎng)機(jī)制之中，其所身處的科層結(jié)構(gòu)如下圖所示：
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后備干部制度的基本原則是年輕化、知識(shí)化，凡是經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招錄的后備干部都具有大專及其以上的學(xué)歷，而且年齡較低。L村村支書(shū)從大專畢業(yè)后便開(kāi)始擔(dān)任村干部，現(xiàn)在年僅41歲，而其余的村干部則在35歲左右。由于年輕而有文化，村級(jí)組織便有能力按照文牘化、信息化的方式開(kāi)展村級(jí)治理。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)中的青年而言，后備干部是一份穩(wěn)定的職業(yè)。凡是經(jīng)過(guò)招錄，后備干部享有穩(wěn)定的與當(dāng)?shù)貏?wù)工收入相當(dāng)?shù)墓べY；而只要扎實(shí)工作，勤勞肯干，就有望在村級(jí)組織中獲得職位晉升，從專職委員到村委副主任，再到村主任。如果一旦成為村支書(shū)，就有望進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)序列中，凡是通過(guò)公務(wù)員考試的村支書(shū)，可以和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所所長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司經(jīng)理一樣，在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
上海市農(nóng)村中的村級(jí)治理被牢牢地控制在地方政府手中，鄉(xiāng)村治理無(wú)彈性可言，職業(yè)村干部群體的治理邏輯不斷科層化。后備干部制度的順利實(shí)施需要經(jīng)過(guò)村民自治程序的確認(rèn)，如何協(xié)調(diào)后備干部制度與村民自治制度之間的內(nèi)在矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村級(jí)治理的必備要件。在大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難確定村干部的最終人選，只要經(jīng)過(guò)村民選舉來(lái)產(chǎn)生村委委員，最終的選舉結(jié)果就無(wú)法完全控制。因此，競(jìng)選村干部的候選人之間容易發(fā)生實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)。在利益密集型農(nóng)村，村莊選舉甚至?xí)l(fā)生非常嚴(yán)重的賄選行為[12]。在上海市農(nóng)村，后備干部能夠逐步晉級(jí)，必然將村莊選舉排除在外，村干部按照科層制的方式獲得晉升，村民自治僅僅具有程序確認(rèn)的意義。
上海市后備干部制度能夠真正施行，存在以下三個(gè)方面的鄉(xiāng)村社會(huì)原因：第一，鄉(xiāng)村社會(huì)原子化。上海農(nóng)村社會(huì)人際關(guān)聯(lián)度低，社區(qū)性人情匱乏。同時(shí)村莊社會(huì)邊界高度開(kāi)放，大多數(shù)農(nóng)民的利益不再村，村莊生產(chǎn)價(jià)值能力極為低下。因此，村莊社會(huì)缺乏內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)交往高度理性化，社會(huì)關(guān)系陌生化，村莊社會(huì)去政治化。第二，鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏精英。上海市農(nóng)村社會(huì)有職業(yè)分化無(wú)社會(huì)分層，鄉(xiāng)村社會(huì)中的就業(yè)人口大多在工廠務(wù)工，就近成為產(chǎn)業(yè)工人，屬于上海市城市經(jīng)濟(jì)體系中的工薪階層。村莊中很少有老板階層，少量鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)能人主要在市區(qū)從事商貿(mào)業(yè)、加工業(yè)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益不在村。第三，鄉(xiāng)村灰色利益空間狹小。農(nóng)民追逐村干部職位的目的之一是為了攫取鄉(xiāng)村灰色利益，一次性的賄選投資，換取的是獲得更多利益的機(jī)會(huì)。上海市農(nóng)村社會(huì)治理高度規(guī)范化，財(cái)務(wù)監(jiān)管?chē)?yán)格；加之村干部具有穩(wěn)定的工資和可靠的養(yǎng)老保障，職業(yè)越軌風(fēng)險(xiǎn)巨大。
三、職業(yè)村干部群體的科層化治理
職業(yè)村干部群體的產(chǎn)生是后備干部制度實(shí)施的必然結(jié)果。職業(yè)村干部群體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招聘的專職村干部，在治理邏輯中遵循對(duì)上級(jí)行政組織負(fù)責(zé)的行政原則。職業(yè)村干部群體屬于吃財(cái)政飯的專業(yè)村干部，盡管不是公務(wù)員，卻按照公務(wù)員的方式處理村級(jí)事務(wù)，職業(yè)村干部群體的組織方式和公共治理方式具有官僚制的些許特征。
（一）職業(yè)村干部群體身處的科層化結(jié)構(gòu)
職業(yè)村干部群體處理村級(jí)事務(wù)主要以相應(yīng)的制度規(guī)范來(lái)運(yùn)作，目標(biāo)責(zé)任制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村級(jí)組織行政運(yùn)作的基本制度。除此之外，職業(yè)村干部群體身處于科層化的治理結(jié)構(gòu)之中。
1.權(quán)責(zé)明晰的行政責(zé)任制度。村兩委班子是一個(gè)分工明確、權(quán)責(zé)明晰的組織，村兩委班子成員各有自己的職責(zé)。村支書(shū)是村兩委班子的一元化權(quán)威，主要負(fù)責(zé)村級(jí)事務(wù)的決策，大量的具體事務(wù)由村委主任負(fù)責(zé)，而農(nóng)業(yè)副主任和行政副主任分管相關(guān)事務(wù)。農(nóng)業(yè)副主任主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)技推廣、病蟲(chóng)害防治、家庭農(nóng)場(chǎng)管理和涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施。由于其兼任黨總支委員，還需要負(fù)責(zé)黨務(wù)和基層組織建設(shè)；而行政副主任主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育工作。專職委員分管治安、招商、團(tuán)工作。
由于上述事務(wù)都是實(shí)質(zhì)性的，村干部需要“朝九晚五”按時(shí)上班，周末還需輪流值班。村干部的工資分為基本工資和績(jī)效工資，其中績(jī)效工資占全部工資的主要部分。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的績(jī)效考核就具有實(shí)質(zhì)意義，村干部為了有效獲得工資，就必然需要合理分工，盡力完成本職工作。
2.逐級(jí)晉升的官僚成長(zhǎng)機(jī)制。從大學(xué)畢業(yè)開(kāi)始計(jì)算，年輕的后備干部經(jīng)過(guò)三年左右的工作一般會(huì)順利進(jìn)入到兩委班子中，經(jīng)過(guò)專職委員、村委副主任、村委主任，最后有望成為村書(shū)記，這一路下來(lái)需要10年的時(shí)間。即使是在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的行政村，村支書(shū)的全年工資也能達(dá)到10萬(wàn)左右，這個(gè)工資水平和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正科級(jí)干部相當(dāng)。
按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)定，凡是工作滿3年的村主任、村支書(shū)，都可以參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)編的招考，一旦通過(guò)，就可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式工作人員。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)職位緊缺，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的村支書(shū)可以繼續(xù)回村擔(dān)任書(shū)記，或者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的公司擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員編制中空編較多，這為村干部晉升至正式科層制中提供了空間。村支書(shū)如果想進(jìn)一步晉升，需要將后備干部逐步培養(yǎng)起來(lái)，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將無(wú)法接受村干部無(wú)法獨(dú)當(dāng)一面的狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定，通過(guò)公務(wù)員考試的村支書(shū)和政府公司總經(jīng)理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府站所負(fù)責(zé)人均享有提拔為副鎮(zhèn)長(zhǎng)的資格，三者處于同一競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)上。
3.常態(tài)化的辦公會(huì)議制度。村級(jí)權(quán)力最能反應(yīng)出村級(jí)治理的科層化狀態(tài)。在上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村，村級(jí)辦公會(huì)議既是村干部的工作會(huì)，同時(shí)也是村干部對(duì)綜合隊(duì)長(zhǎng)的工作布置會(huì)和管理會(huì)。村級(jí)事務(wù)基本通過(guò)常態(tài)化的辦公會(huì)會(huì)議來(lái)進(jìn)行決議，村兩委班子會(huì)議、班子擴(kuò)大會(huì)議每?jī)芍芫蜁?huì)召開(kāi)一次，會(huì)議內(nèi)容全部以村級(jí)事務(wù)為主，匯報(bào)、商議、討論、工作布置是辦公會(huì)議的主要流程。具體而言，村兩委班子成員中的分管村干部首先需要總結(jié)和匯報(bào)已經(jīng)開(kāi)展的工作，養(yǎng)老金的發(fā)放、農(nóng)業(yè)種植的管理情況、農(nóng)地退出情況都是需要匯報(bào)的重點(diǎn)；其次需要對(duì)下一階段的工作進(jìn)行安排和計(jì)劃，同時(shí)需要明確年度重點(diǎn)工作。對(duì)于村級(jí)組織而言，村兩委辦公會(huì)議可以理解成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作會(huì)議制度的組成部分，從會(huì)議的商討布置事項(xiàng)來(lái)看，會(huì)議內(nèi)容基本以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作會(huì)議的工作為軸心，很少能夠體現(xiàn)和表達(dá)村民的利益。此外，由于村干部無(wú)法完成所有工作，村級(jí)組織一般將村民小組劃分為若干片區(qū)，然后從管理片區(qū)中聘任一名綜合隊(duì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)管理片區(qū)的各項(xiàng)綜合事務(wù)，村級(jí)辦公會(huì)議同時(shí)也成為村兩委的管理會(huì)議。由于綜合隊(duì)長(zhǎng)不屬于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招聘的村干部，其屬于村級(jí)聘任干部，所以村級(jí)組織需要對(duì)綜合隊(duì)長(zhǎng)的工作進(jìn)行檢查、安排和考核。
（二）職業(yè)村干部群體的官僚特征
按照韋伯的說(shuō)法，理性官僚“無(wú)愛(ài)亦無(wú)恨”[13]，這在中國(guó)的治理語(yǔ)境中可以理解為“對(duì)事不對(duì)人”。上海農(nóng)村的職業(yè)村干部不僅嚴(yán)格按照規(guī)則辦事，而且能夠做到高效有質(zhì)量地完成職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，“對(duì)得起那份工資”是職業(yè)村干部普遍的職業(yè)心態(tài)。所以，在村級(jí)組織科層化的邏輯下，工資、職責(zé)、級(jí)別成為職業(yè)村干部所看重的現(xiàn)實(shí)利益。
1.絕大多數(shù)村干部被培養(yǎng)為難以替代的技術(shù)工作者。村級(jí)組織既然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)下沉的后果，那么作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政的重要抓手，職業(yè)村干部群體在一線行政中所掌握的行政技術(shù)是普通村民所不具備的。也就是說(shuō)，在科層化組織中的學(xué)習(xí)和歷練成為職業(yè)村干部任職過(guò)程中的必須，一旦村干部成為職業(yè)化的行政擔(dān)綱者，那么具備文憑和科層公務(wù)技能的村干部就從農(nóng)民身份中徹底脫離出來(lái)。置言之，普通村民如果不具備相應(yīng)的文化知識(shí)和職業(yè)技能，顯然難以成為合格的村干部，不僅無(wú)法完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的行政事務(wù)，也無(wú)法對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行有效管理。正是如此，農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)客觀上對(duì)村干部生產(chǎn)的村民自治制度產(chǎn)生了排斥，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過(guò)后備干部制度來(lái)培養(yǎng)村干部不僅具有公共行政實(shí)現(xiàn)方面的必要性，而且具備社會(huì)公共管理優(yōu)化方面的群眾基礎(chǔ)。
2.村干部之間的私人關(guān)系被公共規(guī)則所抑制。首先，村干部都是由后備干部選拔而來(lái)，而后備干部需要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公開(kāi)招聘，村干部私人關(guān)系的血緣、地緣或利益關(guān)系色彩淡薄。其次，村級(jí)事務(wù)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。村干部在工作中除了需要服從村支書(shū)、村主任的安排，同時(shí)更需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。村級(jí)公共事務(wù)中的分管村干部直接和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條線部門(mén)對(duì)接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對(duì)分管業(yè)務(wù)的村干部進(jìn)行績(jī)效考核。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村支書(shū)進(jìn)行單獨(dú)綜合考核，村支書(shū)的考核結(jié)果決定了村干部的績(jī)效工資。所以，這不僅強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的控制，同時(shí)也強(qiáng)化了村支書(shū)對(duì)村干部的公共權(quán)力。最后，行政考核制度激活職位競(jìng)爭(zhēng)。村干部都有獲得晉升的職業(yè)理想，職位晉升不取決于村干部之間、村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的私人關(guān)系，而取決于工作水平和解決問(wèn)題的能力。所以，村干部之間的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)于日常工作中。這不僅表現(xiàn)為完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的作業(yè)的能力，而且需要獲得村民的廣泛認(rèn)可，否則就很難在選舉中通過(guò)。
3.職業(yè)村干部的職業(yè)化以科層體制為保障。如果按照村民自治的治理模式，村干部無(wú)法制度化地連續(xù)擔(dān)任，之所以上海農(nóng)村的村干部在職業(yè)上有穩(wěn)定的預(yù)期甚至規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的職業(yè)化的科層制保起到了重要作用。從職位晉升的角度來(lái)看，每一位村干部獲得晉升的空間不同，并不是每個(gè)村干部都能夠在職位上直線上升，逐步成長(zhǎng)為村支書(shū)甚至是副鎮(zhèn)長(zhǎng)，所以從其他晉升通道來(lái)激勵(lì)村干部就顯得尤為重要。上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)為副職村干部提供了事業(yè)編制的崗位，只要通過(guò)考試，就能夠享有正式編制，同時(shí)，凡是年齡較大的村干部都可以調(diào)任至鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的公司擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，工資和村干部工資相當(dāng)，甚至?xí)兴岣�。所以，村干部的出路和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部十分類(lèi)似，都可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層組織范圍內(nèi)獲得不錯(cuò)的退養(yǎng)歸屬。
四、基層治理程式化及其擴(kuò)展
在上海市農(nóng)村，村干部是一份安穩(wěn)而體面的職業(yè)。對(duì)職業(yè)安全的追求決定了職業(yè)村干部在村級(jí)治理中的程式化行事邏輯：按照規(guī)則辦事，能夠節(jié)約商議成本，提高行政效率，減輕村干部的行政負(fù)擔(dān)。村干部的這種治理風(fēng)格，主要基于職業(yè)理性的考慮，如果出現(xiàn)工作紕漏或行政瑕疵，就都可以將不良后果歸結(jié)為制度本身。更重要的是，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的考核以行政績(jī)效為主，村干部的工作主要是為了獲得工資收入，公共治理的社會(huì)有效性就無(wú)需著重考慮。這種以行政績(jī)效為導(dǎo)向，以規(guī)避行政責(zé)任為基礎(chǔ)，以工資收入和職位晉升為目標(biāo)的治理邏輯，可以稱之為基層治理的程式化。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐成為上海市農(nóng)村職業(yè)村干部治理程式化的典型例證。上海市農(nóng)村目前主要采用村集體流轉(zhuǎn)村民土地然后“倒包”給新的土地經(jīng)營(yíng)者的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。松江區(qū)主要以家庭農(nóng)場(chǎng)為主要經(jīng)營(yíng)模式，即由村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)全村土地，劃分為以100畝為種植單元的耕種片區(qū)，從各個(gè)村民組選舉產(chǎn)生家庭農(nóng)場(chǎng)主，獲得家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于上海市農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)程度高，經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)成為一種社會(huì)福利的發(fā)放。在家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配中，村級(jí)組織決定采用5年一輪選的方式來(lái)確定家庭農(nóng)場(chǎng)主，其中村民代表的投票占40%的決定權(quán)，剩余的60%的決定權(quán)掌握在村干部尤其是農(nóng)業(yè)副主任手中。
按照中西部農(nóng)村的治理經(jīng)驗(yàn)，村民肯定會(huì)通過(guò)向村干部行賄而獲得家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是在上海市農(nóng)村，這種情況卻很少發(fā)生。對(duì)于村干部而言，農(nóng)村中能夠符合經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)條件的農(nóng)戶不多，主要集中在幾十戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶中，最重要的工作是從中選出能夠?qū)⒓彝マr(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)好的農(nóng)戶，否則就很難通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室的績(jī)效考評(píng)。如此，村干部通過(guò)公平公開(kāi)公正的方式選出符合條件的家庭農(nóng)場(chǎng)主，以方便管理；而不會(huì)為了一己私利而犧牲整個(gè)村兩委工作的行政績(jī)效和自己的行政工作便利。
村干部的程式化治理邏輯對(duì)于國(guó)家涉農(nóng)政策的執(zhí)行具有諸多優(yōu)勢(shì)：第一，能夠盡量確保政策執(zhí)行免受個(gè)人利益的影響。國(guó)家涉農(nóng)政策通常在進(jìn)入村莊后發(fā)生消解，村干部的不作為或亂作為是其中主要原因�，F(xiàn)在村干部按照規(guī)章制度辦事，公共利益運(yùn)作陽(yáng)光透明，政策運(yùn)作違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較高，涉農(nóng)政策執(zhí)行就不容易走偏。第二，有利于政策執(zhí)行連續(xù)而系統(tǒng)。政策效果取決于科學(xué)的政策內(nèi)容，也依賴于有效的執(zhí)行。如果地方政策在執(zhí)行過(guò)程中形成政策的核心要求沒(méi)有被執(zhí)行，那么政策執(zhí)行就會(huì)脫離政策目標(biāo)軌道，形成政策過(guò)程中的“碎片化”[14]。村干部一旦成為一線行政者而自由裁量權(quán)又被行政績(jī)效考核制度所控制，那么涉農(nóng)政策就有望減少執(zhí)行中的“碎片化”現(xiàn)象。第三，能夠保障政策執(zhí)行中的農(nóng)民參與。公共政策執(zhí)行的農(nóng)民參與理論認(rèn)為，政策接受者不再是被動(dòng)接受政策的政策客體或政策對(duì)象，而是能夠自覺(jué)認(rèn)識(shí)到政策目標(biāo)和措施與自身利益間的關(guān)系，并作出積極反應(yīng)的主體，即“政策接受主體”[15]。既然涉農(nóng)政策公開(kāi)公正，村民就有機(jī)會(huì)參與其中，政策執(zhí)行不僅效果較好，而且能夠獲得廣泛的群眾基礎(chǔ)，進(jìn)而確保涉農(nóng)政策執(zhí)行能夠順利實(shí)現(xiàn)。
不過(guò)，村干部也會(huì)面臨行政風(fēng)險(xiǎn)。在村兩委班子中，只有村支書(shū)能夠和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記“說(shuō)得上話”。其他村干部之所以服膺于村支書(shū)，不僅是因?yàn)榇逯?shū)有資歷和能力，而且是因?yàn)榇逯?shū)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的支持。在科層體制中，上下級(jí)組織之間總是存在委托—代理的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記需要村支書(shū)主政一方，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負(fù)擔(dān)，作為地方政府代理人的村支書(shū)的很多治理行為并不一定受到行政績(jī)效考核的約束。一旦村支書(shū)在鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)與發(fā)展事務(wù)中獲取灰色利益，整個(gè)村級(jí)組織將面臨潛在的行政風(fēng)險(xiǎn)。如果事情被上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)發(fā)現(xiàn)，一旦追查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記為了庇護(hù)村支書(shū)，其他村干部就很有可能背黑鍋而被調(diào)離。所以，越是如此，村干部在公共治理中越發(fā)謹(jǐn)小慎微，越追求行政安全。
職業(yè)村干部群體之所以產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)上是公共行政制度化需求和鄉(xiāng)村社會(huì)格式化后社會(huì)需求的“合謀”。但鄉(xiāng)村社會(huì)治理不可能完全采用科層制的運(yùn)作邏輯，官僚組織建設(shè)顯然具有工具色色彩，國(guó)家實(shí)踐的成功才具有終極目的�；鶎又卫沓淌交療o(wú)疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的主動(dòng)選擇，以后備干部制度為切入口，通過(guò)“組織意圖”的貫徹，逐步調(diào)和黨委領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間的內(nèi)在矛盾，最終制度化地變鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系為“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”。
從治理績(jī)效來(lái)看，職業(yè)村干部的制度實(shí)踐無(wú)疑是成功的，只是這種治理成功并非由職業(yè)村干部所全部擔(dān)綱。在村委辦公樓里，除了職業(yè)村干部，綜合隊(duì)長(zhǎng)、村務(wù)人員和條線干部都是村級(jí)組織科層化的衍生品。綜合隊(duì)長(zhǎng)和村務(wù)人員由村級(jí)組織招聘，從轉(zhuǎn)移支付中支出工資，而條線干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)招錄并發(fā)放工資，由村級(jí)組織管理和考核。村干部享有穩(wěn)定的工資，很多治理事務(wù)并不可能事必躬親，為了提高行政效率，村級(jí)組織通過(guò)招聘在村的中年人，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后負(fù)責(zé)治理片區(qū)的日常管理。綜合隊(duì)長(zhǎng)一般負(fù)責(zé)4個(gè)村民小組，兼理治理片區(qū)的結(jié)算會(huì)計(jì)，并與村民相對(duì)接。此外，綜合隊(duì)長(zhǎng)還身兼村委的會(huì)計(jì)員和機(jī)科隊(duì)長(zhǎng)，協(xié)助村干部管理會(huì)計(jì)賬目和農(nóng)業(yè)用水。綜合隊(duì)長(zhǎng)不僅需要協(xié)助管理農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶，協(xié)調(diào)村民間的日常糾紛，同時(shí)成為政府的網(wǎng)格管理員，對(duì)社會(huì)管理網(wǎng)格范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)及時(shí)上報(bào)，減少地方政府的公共治理成本。所以，綜合隊(duì)長(zhǎng)成為村級(jí)治理中必不可少的治理主體，如果只有村干部，繁雜的行政事務(wù)將會(huì)使得村級(jí)組織疲于應(yīng)付，行政績(jī)效很難保障。
五、結(jié)論與討論
通過(guò)考察上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村的社會(huì)治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)的公共服務(wù)取向與繁雜的公共行政事項(xiàng)對(duì)職業(yè)村干部群體形成制度性需求。農(nóng)村社會(huì)高度格式化成為后備干部制度有效運(yùn)作的社會(huì)土壤。職業(yè)村干部群體的科層化治理體現(xiàn)為權(quán)責(zé)明晰的行政責(zé)任制度、逐級(jí)晉升的官僚成長(zhǎng)機(jī)制、常態(tài)化的辦公會(huì)議制度。職業(yè)村干部群體身處科層化的治理結(jié)構(gòu)中，具有理性官僚的些許特征。
社會(huì)治理的規(guī)則化需要以規(guī)則化的鄉(xiāng)村社會(huì)為基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下沉以及隨之而來(lái)的村級(jí)組織科層化，需要以相應(yīng)的社會(huì)條件為依托，農(nóng)村社會(huì)的格式化至少包含以下三點(diǎn)：
其一，農(nóng)村社會(huì)利益規(guī)則化。在農(nóng)村社會(huì)利益多元化的前提下，規(guī)則治理難以實(shí)行。上海農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入離土又離鄉(xiāng)的階段，年輕人進(jìn)城具有一次性，農(nóng)村社會(huì)空心化和老齡化具有長(zhǎng)期性。所以，農(nóng)村社會(huì)利益主要以養(yǎng)老福利的分配為主，只要能夠做到老有所養(yǎng)，將與養(yǎng)老有關(guān)的公共服務(wù)做好，社會(huì)治理就不會(huì)存在大的問(wèn)題。
其二，農(nóng)村社會(huì)分層弱化。農(nóng)村社會(huì)分層意味著村莊中社會(huì)成員資源稟賦、個(gè)體能力、政治傾向、社會(huì)情緒的多樣，由此給社會(huì)治理帶來(lái)難度。農(nóng)村社會(huì)分層弱化，大多數(shù)社會(huì)成員被吸納進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)而成為“工人”，社會(huì)個(gè)體同質(zhì)化程度較高，村莊社會(huì)不再成為相對(duì)封閉的社會(huì)共同體。一旦村社會(huì)僅僅具有居住功能，社會(huì)精英缺乏生產(chǎn)的社會(huì)機(jī)制，公共治理的事務(wù)因社會(huì)沖突的減少而相對(duì)簡(jiǎn)單。
其三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)�；�、機(jī)械化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)通常面臨的基本條件是農(nóng)地細(xì)碎化和人地分離。上海市農(nóng)村依托公共財(cái)政，以農(nóng)地退包換社保，解決人地分離的問(wèn)題，最終促進(jìn)農(nóng)地向村集體集中。同時(shí)，通過(guò)高額補(bǔ)貼政策，農(nóng)地全面流轉(zhuǎn)，以“反租倒包”創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。如此，村莊農(nóng)業(yè)種植人口被鎖定為數(shù)量較少的家庭農(nóng)場(chǎng)主或代管戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理成本大大減少。最終，規(guī)�；瘷C(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，消解農(nóng)民的合作難題和組織困境，極大減輕社會(huì)公共治理的負(fù)擔(dān)。
在制度化的治理結(jié)構(gòu)中，職業(yè)村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附庸，他們被吸納進(jìn)入到科層體制之中。從這方面來(lái)看，職業(yè)村干部實(shí)質(zhì)上是基層科層組織膨脹的一種形式，是公共服務(wù)型政府的建設(shè)成果，而非村民自治制度運(yùn)作的結(jié)果。只是，農(nóng)村社會(huì)治理的有效，并非僅僅依靠科層制就能實(shí)現(xiàn)，眾多的治理主體在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中同樣發(fā)揮不可替代的功用。由此觀之，基層社會(huì)治理能力的制度建設(shè)應(yīng)保持審慎理性的態(tài)度，理應(yīng)通盤(pán)考慮相關(guān)治理變量。值得說(shuō)明的是，本文僅僅側(cè)重于從制度層面簡(jiǎn)單描繪出以上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村為代表的一種發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的治理類(lèi)型，更為深入的研究還需要強(qiáng)化經(jīng)驗(yàn)累積，并從理論資源中找尋進(jìn)一步深化的方向。
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本文修改稿原載于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第2期。
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