當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 摘要：我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度脫胎于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)地制度內(nèi)含促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的初始目標(biāo)。實(shí)踐中，農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)與土地利用目標(biāo)并不完全統(tǒng)一，尤其是二輪土地承包之后的政策調(diào)整偏向土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)一端，固化土地細(xì)碎格局并影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步凸顯前期政策的負(fù)面效應(yīng)并帶來農(nóng)民地權(quán)新訴求，下一步農(nóng)地制度改革的重點(diǎn)是回歸改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的初始目標(biāo)。沙洋縣在堅(jiān)持現(xiàn)有政策框架前提下所探索的“按戶連片”做法，較好地將財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)改善目標(biāo)統(tǒng)一起來，屬于回應(yīng)農(nóng)民真實(shí)地權(quán)訴求的制度供給。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)；地權(quán)訴求；制度供給；按戶連片
作者信息：華中科技大學(xué)中國(guó)心鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員
實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國(guó)農(nóng)地制度改革主要解決土地集體所有與農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的矛盾，并且總體沿著強(qiáng)化農(nóng)戶權(quán)利和壓縮集體權(quán)利方向推進(jìn)。受兩方面原因影響，此改革思路持續(xù)獲得重視。一是私有產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)效應(yīng)被過度重視，[①]二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況不斷變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)被忽視。在農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)十分清晰且已經(jīng)獲得法律保障的今天，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)戶土地權(quán)利基本不能產(chǎn)生制度“紅利”，相反，鎖定地塊細(xì)碎格局與地權(quán)分散局面的負(fù)面效應(yīng)日漸凸顯。
當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)生兩方面重要變化。一是城鎮(zhèn)化推進(jìn)帶來大量農(nóng)村勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)之外就業(yè)降低農(nóng)民對(duì)于土地依賴程度并帶來人地關(guān)系重要變化；二是農(nóng)藥、種子、機(jī)械化等農(nóng)業(yè)技術(shù)方面變化倒逼農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變革。以上變化致使當(dāng)前農(nóng)地制度的矛盾焦點(diǎn)，由之前保護(hù)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利轉(zhuǎn)向土地要素重新配置方面。未來農(nóng)地制度改革應(yīng)當(dāng)突破之前“集體”與“農(nóng)戶”對(duì)立思路，真正保持集體權(quán)利與農(nóng)戶權(quán)利的平衡關(guān)系。本文結(jié)合湖北沙洋縣土地“按戶連片”的確權(quán)做法，梳理反思我國(guó)近年來的農(nóng)地制度改革邏輯，并探討下一步農(nóng)地制度改革方向。
農(nóng)地制度主要包括農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)地利用兩方面內(nèi)涵。我國(guó)農(nóng)地制度改革的基本任務(wù)之一是建立與經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高土地產(chǎn)出率。依此標(biāo)準(zhǔn)，可梳理家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來我國(guó)農(nóng)地制度演變邏輯。
（一）我國(guó)農(nóng)地制度雙重內(nèi)涵
（1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要解決不同主體之間土地權(quán)利分配問題。在集體所有制下，我國(guó)農(nóng)地制度首先要構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)制度，以解決集體公有的土地生產(chǎn)資料向不同農(nóng)戶配置問題。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，我國(guó)發(fā)展出“所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶”的農(nóng)地兩權(quán)分離制度。1986年通過實(shí)施的《民法通則》首次將農(nóng)戶從集體獲得的土地使用權(quán)利納入法律保護(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自此成為獨(dú)立民事權(quán)利。之后隨著二輪土地承包實(shí)施，土地承包期限由一輪“十五年”變?yōu)槎啞叭辍�，直至十七屆三中全�?huì)決議提出“長(zhǎng)久不變”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最終由債權(quán)變?yōu)槲餀?quán)，并獲得《物權(quán)法》保護(hù)。近年來，隨著既有地權(quán)格局與農(nóng)業(yè)發(fā)展不適應(yīng)一面日漸凸顯，國(guó)家進(jìn)一步提出所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)改革思路，著力應(yīng)對(duì)人地分離趨勢(shì)及其帶來土地要素重新配置問題。
（2）農(nóng)地利用制度。農(nóng)地利用制度主要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)。以土地承包為主要內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，較為有效地解決困擾集體生產(chǎn)的勞動(dòng)監(jiān)督問題與集體分配造成的激勵(lì)不足問題，建立農(nóng)戶投入與收益直接關(guān)系，通過調(diào)整農(nóng)戶與集體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來促進(jìn)經(jīng)營(yíng)效率提高。對(duì)此有學(xué)者指出，“承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系……目的是通過給予承包人一定的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)成果相聯(lián)系的預(yù)期報(bào)酬，來實(shí)現(xiàn)發(fā)包人的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)”[1]。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)戶成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)主體。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)戶的自主經(jīng)營(yíng)程度主要受農(nóng)地制度影響，具體表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)期限及其受保護(hù)程度等。通常認(rèn)為，越是穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)越是有利于提高農(nóng)民投資預(yù)期，反之有可能帶來農(nóng)民對(duì)土地的掠奪式利用。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度很大程度上是服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，目標(biāo)是建立農(nóng)戶與集體之間清晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系以促進(jìn)土地利用。
（二）農(nóng)地制度演變邏輯
基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的關(guān)系演變，最近三十多年以來的農(nóng)地制度變革可劃分四個(gè)階段。[②]
（1）完善雙層經(jīng)營(yíng)體制階段的農(nóng)地制度。自1982年開始，中央連續(xù)下發(fā)五個(gè)一號(hào)文件和一個(gè)五號(hào)文件，圍繞家庭經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制，制定了關(guān)于土地承包的系列政策，就土地承包形式、承包期限、土地投入補(bǔ)償、土地撂荒處理辦法、集體機(jī)動(dòng)地、土地轉(zhuǎn)包、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面制定詳細(xì)政策。1991年十三屆八中全會(huì)確立雙層經(jīng)營(yíng)體制“作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度”的地位�？傮w而言，這一時(shí)期的農(nóng)地制度主要是配合統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制設(shè)計(jì)，在制度設(shè)置上強(qiáng)調(diào)集體權(quán)利與農(nóng)戶權(quán)利相對(duì)平衡關(guān)系，既尊重農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，也體現(xiàn)集體統(tǒng)籌管理權(quán)。
（2）集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)停滯發(fā)展階段的農(nóng)地制度。1992年以后，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制工作發(fā)生轉(zhuǎn)向，雙層經(jīng)營(yíng)體制在實(shí)踐中“開始走下坡”[2]111。這期間土地政策主要發(fā)生以下變動(dòng)：1993年中央發(fā)文規(guī)定一輪土地承包15年到期之后，再延長(zhǎng)30年；最早在貴州湄潭縣實(shí)驗(yàn)的“增人不增地，減人不減地”辦法開始向全國(guó)推廣；削弱集體調(diào)整土地權(quán)利，規(guī)定“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則；限制集體留機(jī)動(dòng)地；允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，出現(xiàn)土地向企業(yè)流轉(zhuǎn)情況。到二輪土地承包實(shí)施之前，農(nóng)地制度調(diào)整主要集中在限制集體土地權(quán)利與強(qiáng)化農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面。
（3）日趨財(cái)產(chǎn)化階段的農(nóng)地制度。二輪土地承包實(shí)施以后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度與農(nóng)地制度主次關(guān)系發(fā)生調(diào)換，十五屆三中全會(huì)決議提出，“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系”。隨后《土地承包法》和《物權(quán)法》相續(xù)頒布實(shí)施，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)椤坝靡嫖餀?quán)”，農(nóng)戶與集體由之前經(jīng)濟(jì)意義上的“承包”關(guān)系明確為法律意義上的物權(quán)關(guān)系。2008年十七屆三中全會(huì)決議在二輪承包30年期限基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”。對(duì)此，部分學(xué)者認(rèn)為不承擔(dān)集體義務(wù)且“長(zhǎng)久不變”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)接近農(nóng)地私有化。[3]62
（4）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新階段的農(nóng)地制度。2008年以后我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐加快，中央開始強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新。2013年一號(hào)文件、2014年一號(hào)文件以及十八屆三次全會(huì)都針對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系作出具體規(guī)定。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新重要方面，十八屆三中全會(huì)決議鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)形式。以新型經(jīng)營(yíng)主體為基本內(nèi)容的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，帶來土地要素重新配置動(dòng)力，早期均平化土地承包方式下所形成的地權(quán)分散格局，與當(dāng)前土地相對(duì)集中經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)發(fā)生沖突。為破解這一矛盾，十八屆三中全會(huì)決議確立堅(jiān)持集體所有權(quán)不變、保障農(nóng)戶承包權(quán)與放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地改革思路，嘗試通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來應(yīng)對(duì)土地承包主體與土地經(jīng)營(yíng)主體分離趨勢(shì)。
我國(guó)農(nóng)地制度脫胎于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度最早服務(wù)于土地有效利用和農(nóng)業(yè)高效經(jīng)營(yíng)。九十年代以來，一方面是雙層經(jīng)營(yíng)體制中集體統(tǒng)籌一層沒有充分落實(shí)，另一方面是農(nóng)地制度改革持續(xù)削弱集體的土地權(quán)利，致使我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)問題日趨凸顯。二輪土地承包以來，農(nóng)地制度開始脫離農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，朝著獨(dú)立財(cái)產(chǎn)制度方向演變，農(nóng)地已經(jīng)超越傳統(tǒng)的生產(chǎn)資料屬性，具備私人財(cái)產(chǎn)物的屬性。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由債權(quán)變?yōu)槲餀?quán)，農(nóng)地制度重心由經(jīng)營(yíng)制度調(diào)整為財(cái)產(chǎn)制度。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)角度看，在部分土地承包戶進(jìn)城并脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的背景下，地權(quán)分散到千家萬戶之后，反而成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新阻礙。
以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地均平化承包方式，與八十年代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相符。2000年以后，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)城加快推進(jìn)帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)，引發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變化與農(nóng)民地權(quán)新訴求，呼喚農(nóng)地制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
（一）農(nóng)民地權(quán)訴求變化
八、九十年代，農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機(jī)會(huì)有限，土地為農(nóng)民提供基本就業(yè)機(jī)會(huì)。在集體內(nèi)部土地資源相對(duì)稀缺背景下，大部分農(nóng)村在一輪二輪土地承包過程中按照人頭平均分配土地。按照土地實(shí)物分配方式保障集體成員權(quán)益所帶來的實(shí)踐問題是，一方面要保證地權(quán)相對(duì)穩(wěn)定，以利于農(nóng)民生產(chǎn)投資預(yù)期，另一方面又要調(diào)整分配土地，保障新增人口獲得土地的權(quán)利。二輪土地承包之前，部分地區(qū)發(fā)展出“兩田制”或者“三年小調(diào)整、五年大調(diào)整”的制度，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定與保障集體內(nèi)部公平之間采取折中方案。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)制度所存在的公平與效率問題，學(xué)界進(jìn)行較多關(guān)注。理論上通常假設(shè)地權(quán)的穩(wěn)定性會(huì)影響農(nóng)民投資預(yù)期，但對(duì)于地權(quán)穩(wěn)定因素對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的具體相關(guān)程度卻缺乏科學(xué)可信的實(shí)證結(jié)論。部分學(xué)者認(rèn)為，由于一年一動(dòng)的頻繁土地調(diào)整狀況并不存在，之前普遍施行的“小調(diào)整”制度本身具有較高地權(quán)穩(wěn)定性，并且農(nóng)戶主要是基于成本收入進(jìn)行投資決策，相對(duì)于經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩、投資收益過低、投資外部性等因素，地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資影響作用并不顯著。[4]
在二輪土地承包完成前，盡管農(nóng)地政策傾向保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，但依然允許農(nóng)民自愿前提下的土地調(diào)整。相關(guān)政策上，中央文件“提倡”承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，實(shí)際承認(rèn)調(diào)整土地是集體的合法權(quán)利。第二階段政策調(diào)整構(gòu)成我國(guó)農(nóng)地制度分水嶺，集體調(diào)整土地在政策上受到嚴(yán)格限制，最早從貴州湄潭地區(qū)試驗(yàn)的“生不增、死不減”政策一刀切地向全國(guó)推開，“三年小調(diào)、五年大調(diào)”、“兩田制”等其他形式地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都被否定。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，穩(wěn)定地權(quán)盡管起到了給農(nóng)民“定心丸”效果，但之后地權(quán)固化政策的負(fù)面效應(yīng)也日漸凸顯，甚至超過其正面效應(yīng)。曾參與湄潭改革試驗(yàn)的劉守英等人于2011年在湄潭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配”[5]，絕大部分農(nóng)民希望通過土地調(diào)整解決地權(quán)細(xì)碎格局帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難。
對(duì)于今天的農(nóng)民而言，繼續(xù)強(qiáng)化地權(quán)穩(wěn)定性很難繼續(xù)產(chǎn)生正面效應(yīng)。一些跨省市的全國(guó)性調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從二輪土地承包到2008年，被調(diào)查的村莊中有40.1%的進(jìn)行過土地調(diào)整，平均調(diào)整頻度是2.4，其中“大調(diào)整”0.6次、“小調(diào)整”1.8次。[6]如此高比例存在在政策不允許情況下進(jìn)行過多次土地調(diào)整，反映農(nóng)民調(diào)整土地意愿和農(nóng)民地權(quán)新訴求。除土地征用、土地整理等因素誘發(fā)土地調(diào)整之外，農(nóng)民支持土地調(diào)整的主要?jiǎng)恿κ瞧平馔恋丶?xì)碎格局并改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。點(diǎn)上和面上的情況都反映當(dāng)前農(nóng)民的地權(quán)新訴求。
（二）農(nóng)民地權(quán)訴求變化動(dòng)力
三方面原因帶來當(dāng)前農(nóng)民地權(quán)訴求變化。
（1）土地細(xì)碎化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部性困擾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程可以區(qū)分為私人環(huán)節(jié)與公共環(huán)節(jié)兩部分。所謂私人環(huán)節(jié)是指一家一戶可以完成的生產(chǎn)工作，而公共環(huán)節(jié)是指“一家一戶辦不好、不好辦以及辦了不合算”的事情。如田間管水屬于一家一戶可以完成的私人作業(yè)，而農(nóng)田水利建設(shè)、集體抽水排澇等則屬于公共事務(wù)。受自然條件與技術(shù)因素限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的很多環(huán)節(jié)都存在外部性。從前一方面看，我國(guó)“人均一畝三分地、戶均不過十畝，且高度插花”[7]的土地格局，造成生產(chǎn)過程中很多一家一戶無法完成的工作。例如，A家放水需要經(jīng)過B家田塊，而B家剛完成田間施肥或者兩家社會(huì)關(guān)系不好，就會(huì)影響A家生產(chǎn)工作�！靶∏疑ⅰ钡耐恋匦螒B(tài)造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的天然矛盾。從技術(shù)角度看，很多生產(chǎn)環(huán)節(jié)由一家一戶的效率很低，比如單家單戶進(jìn)行病蟲害防治沒有統(tǒng)防統(tǒng)治效果好。之前土地承包中采取遠(yuǎn)近肥瘦搭配的分配原則，第二次農(nóng)業(yè)普查顯示全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶超過2億戶，從事農(nóng)作物種植農(nóng)戶的戶均土地低于10畝。二輪承包之后不斷固化地權(quán)的農(nóng)地政策鎖定這種插花分散地權(quán)格局，極大提高農(nóng)民生產(chǎn)難度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“反公地悲劇”[③]。
（2）人地分離與土地要素重新配置要求。2014年全國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)超過2.7億人。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展推進(jìn)，農(nóng)村人地分離狀況日益普遍，帶來土要素重新配置動(dòng)力，這就要求土地資源從2億多“承包戶”向留在農(nóng)村實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“經(jīng)營(yíng)戶”重新配置。八九十年代絕大部分農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生活，當(dāng)時(shí)“承包戶”與“經(jīng)營(yíng)戶”統(tǒng)一，均平化土地承包方式具有合理性。但從當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新角度看，分散地權(quán)不利于資源優(yōu)化配置。在分散地權(quán)加上“插花”格局下，只要少數(shù)幾戶反對(duì)就可能阻礙整村土地流轉(zhuǎn)，而實(shí)際中每個(gè)村都有部分沒有能力外出或者不愿外出的農(nóng)民，土地流轉(zhuǎn)過程的高昂交易成本致使市場(chǎng)手段在資源配置上的實(shí)效。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)地方政府采用行政強(qiáng)制手段推動(dòng)整村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，政府如此做法一定程度上是不得已而為之，否則就無法破解土地流轉(zhuǎn)過程中的“插花”障礙。
（3）技術(shù)進(jìn)步與農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢(shì)。圍繞環(huán)境治理工作，近年全國(guó)開始實(shí)施秸稈禁燒政策，落實(shí)秸稈禁燒政策最好的辦法是實(shí)施秸稈還田。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)實(shí)施秸稈還田超過三十年，在改良土地、防止土地板結(jié)方面效果顯著，而這項(xiàng)成熟技術(shù)卻很難在農(nóng)村推廣，原因是田塊細(xì)碎、插花格局阻礙秸稈還田種的大機(jī)械使用。當(dāng)前廣大農(nóng)村地區(qū)普遍使用的小型拖拉機(jī)無法完善秸稈還田作業(yè)，而大中型機(jī)械為一家一戶且地塊分散到各處的農(nóng)戶提供作業(yè)服務(wù)的成本太高。調(diào)查中有農(nóng)機(jī)手形容說，“大拖拉機(jī)耕一畝田只需要幾分鐘，走在路上時(shí)間得半天”。秸稈還田表面上是技術(shù)使用問題，實(shí)質(zhì)體現(xiàn)農(nóng)地制度矛盾。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)已經(jīng)突破傳統(tǒng)一家一戶小農(nóng)自給自足局面，朝著大生產(chǎn)方向發(fā)展，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)、良種使用、農(nóng)田水利建設(shè)、土地整治、社會(huì)化服務(wù)供給、統(tǒng)防統(tǒng)治等。技術(shù)推廣、政策下鄉(xiāng)、惠農(nóng)資金投入等各方面普遍存在的“最后一公里”問題，反映地權(quán)分散、地塊細(xì)碎格局與大生產(chǎn)趨勢(shì)相沖突。
按照是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，可將農(nóng)民區(qū)分為“承包者”與“經(jīng)營(yíng)者”兩類。那些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而擁有地權(quán)的“承包者”，主要關(guān)心土地流轉(zhuǎn)之后的租金收益，而實(shí)際“經(jīng)營(yíng)者”則要承擔(dān)地塊細(xì)碎插花格局造成的生產(chǎn)不便后果。從“承包者”角度看，地權(quán)主要體現(xiàn)為收益權(quán)，從“經(jīng)營(yíng)者”角度看，地權(quán)表現(xiàn)為便利的耕作權(quán)利�；氐轿覈�(guó)農(nóng)地制度服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的初始目標(biāo)，從促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率出發(fā)，當(dāng)前農(nóng)地制度應(yīng)當(dāng)回應(yīng)實(shí)際“經(jīng)營(yíng)者”的訴求，重點(diǎn)解決地權(quán)分散和地塊細(xì)碎問題。二輪承包之前的土地調(diào)整政策主要解決集體內(nèi)部地權(quán)公平問題，當(dāng)前則需要通過一定手段解決地權(quán)分散、地塊細(xì)碎問題。具體操作上，可在堅(jiān)持現(xiàn)有承包關(guān)系、不改變承包面積和尊重農(nóng)戶意愿基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶之間進(jìn)行土地調(diào)整互換，實(shí)現(xiàn)每家每戶的相對(duì)集中連片經(jīng)營(yíng)。
（三）農(nóng)地制度供給方向
基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建方向的分歧，農(nóng)地制度改革有兩個(gè)不同方向可供選擇。一部分人將“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”理解為單純農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，主張農(nóng)地制度改革要服務(wù)于土地向工商資本主體流轉(zhuǎn)集中；另外一部分人認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向是為小農(nóng)生產(chǎn)提供完善的社會(huì)化服務(wù)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的集體統(tǒng)籌功能，堅(jiān)持農(nóng)村內(nèi)部的土地資源優(yōu)化配置的農(nóng)地制度供給方向。[8]引發(fā)農(nóng)地制度供給方向之爭(zhēng)的關(guān)鍵是不同學(xué)者對(duì)農(nóng)村形勢(shì)判斷差別。前一種主張認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾是“無人種田”，后一種主張認(rèn)為農(nóng)民“無田可種”或者因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施條件落后所造成“田難種”才是問題的重點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力超過2億，我國(guó)耕地共約20億畝，勞均不足10畝耕地，人地關(guān)系緊張局面依然存在。宏觀數(shù)字表明，“無人種田”的說法缺乏科學(xué)依據(jù)。
現(xiàn)實(shí)中土地拋荒現(xiàn)象與人地關(guān)系總體緊張狀況共存局面，可從現(xiàn)有農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制角度解釋。土地拋荒具有很強(qiáng)的地區(qū)性，如華北平原、東北平原、江漢平原等地區(qū)基本沒有拋荒現(xiàn)象，原因是這些地區(qū)地形平坦、便于機(jī)械化、土地耕作方便，而一些山區(qū)丘陵地區(qū)的土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，原因是這些地區(qū)土地不便耕作。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，農(nóng)村集體切實(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌功能，集體組織向農(nóng)民收取“共同生產(chǎn)費(fèi)”用于農(nóng)田水利、機(jī)耕道等公共品供給，山區(qū)丘陵的土地當(dāng)時(shí)因?yàn)橛屑w統(tǒng)籌而容易生產(chǎn)。稅費(fèi)改革之后大部分地區(qū)農(nóng)村集體組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一家一戶生產(chǎn)難度增加，再加上農(nóng)業(yè)比較收益低，相當(dāng)一部分山區(qū)農(nóng)民外出打工而放棄土地耕作，出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。土地拋荒現(xiàn)象與地權(quán)細(xì)碎、地塊分散等微觀因素有關(guān)。實(shí)際上，除少數(shù)種植藥材之外工商企業(yè)下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地也很少接受無法機(jī)械化作業(yè)的丘陵山區(qū)土地。
2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確“適度規(guī)�！钡霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系發(fā)展方向，確定家庭經(jīng)營(yíng)的基本地位，并要求“把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度，不片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平相適應(yīng)�！痹摲桨附鉀Q土地資源向農(nóng)民而非工商資本配置的總體方向之后，還要從提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率角度對(duì)農(nóng)地制度進(jìn)行具體調(diào)整。地權(quán)分散、地塊細(xì)碎格局以及“承包者”與“經(jīng)營(yíng)者”分離矛盾，是當(dāng)前困擾適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)關(guān)鍵因素。下一步農(nóng)地制度供給要回應(yīng)留在農(nóng)村的“經(jīng)營(yíng)者”的地權(quán)需求，要為他們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供便利耕作條件。
現(xiàn)有地權(quán)狀況與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的矛盾已經(jīng)被政策制定者意識(shí)到，比如政策上提出將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分解為“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，以解決“承包者”與實(shí)際“經(jīng)營(yíng)者”的矛盾。實(shí)施“三權(quán)分置”之后，“承包權(quán)”價(jià)值化，土地實(shí)際使用權(quán)附著在“經(jīng)營(yíng)權(quán)”上。盡管該制度在理論上可以解決資源優(yōu)化配置問題，但在操作中依然受到地權(quán)細(xì)碎、地塊分散的困擾。同一個(gè)村莊中不同農(nóng)戶家庭收入構(gòu)成不同，對(duì)土地依賴程度不同，形成土地資源再配置的態(tài)度差別。部分農(nóng)民愿意向外流轉(zhuǎn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，部分農(nóng)民愿意自己耕作，還有部分農(nóng)民視土地流轉(zhuǎn)價(jià)格決定是否流轉(zhuǎn)土地。地塊“插花”加上流轉(zhuǎn)意愿上的分化致使“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)很難完成，因?yàn)楦鞣N形式的“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”都要以土地相對(duì)集中為前提。當(dāng)前農(nóng)地制度實(shí)踐亟需在操作層面破解地權(quán)分散與地塊細(xì)碎局面。湖北省沙洋縣以土地確權(quán)為契機(jī)，組織動(dòng)員農(nóng)民以民主方式進(jìn)行土地“按戶連片”集中耕種的做法，具有很強(qiáng)的政策創(chuàng)新意義。
（一）沙洋縣“按戶連片”做法與效果
二輪延包工作之后，沙洋縣部分村莊自發(fā)進(jìn)行土地調(diào)整互換活動(dòng)，其中部分村莊是農(nóng)民自發(fā)自愿進(jìn)行的“一對(duì)一”土地互換土地耕種，還有部分村莊由村組集體出面組織小組內(nèi)部統(tǒng)一進(jìn)行的土地互換調(diào)整工作，實(shí)現(xiàn)分散插花地塊的相對(duì)集中。實(shí)際情況顯示，凡是進(jìn)行過換地村莊的土地耕作效率和農(nóng)業(yè)公共品效率都顯著提高，地塊相對(duì)集中既減低一家一戶生產(chǎn)難度，也降低農(nóng)戶之間合作供給公共品的組織成本�；趯�(duì)之前各村自發(fā)做法的總結(jié)，沙洋縣2014年在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中，提出三種模式的“按戶連片”做法，并在全縣試點(diǎn)。第一種模式組織農(nóng)戶之間進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)相互流轉(zhuǎn)；第二種是“將承包權(quán)調(diào)整、承包地頒證和經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整一并實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了承包地內(nèi)部的永久流轉(zhuǎn)”的承包地重劃模式；第三種是承包權(quán)互換與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并舉的方式。[9]三種模式都實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地的相對(duì)集中，但每種模式的性質(zhì)不同、難度不同。第一種模式維持原有承包關(guān)系不變，農(nóng)戶之間簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，第二種模式改變?cè)谐邪P(guān)系，改革較徹底且有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新，但是操作難度較大，第三種模式是前兩種模式的折中。經(jīng)過試點(diǎn)工作，沙洋縣最終提出“經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主、承包權(quán)互換為輔、禁止打亂重分”的“按戶連片”操作辦法，并與2015年在全縣推開。截止2015年10月，沙陽縣已經(jīng)完成“按戶連片”面積85.3萬畝，總體連片率達(dá)89.56%，其中“承包權(quán)不變、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”占89%，“承包權(quán)互換”占8%，還有3%是由村民自主通過全村重劃土地（各戶原承包面積維持不變）。
（二）“按戶連片”做法的意義
沙洋縣的“集中耕作”屬于現(xiàn)有制度框架下的政策創(chuàng)新。《土地承包法》第四十條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換”。沙洋縣的土地“按戶連片”做法重分利用了該政策。首先，沙洋縣規(guī)定“嚴(yán)禁打亂重分”是指，不允許集體內(nèi)部按照人口重新分配土地，設(shè)置農(nóng)地調(diào)整邊界。其次，“經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”與“承包權(quán)互換”并存做法，充分尊重農(nóng)的主體意愿，愿意徹底互換承包權(quán)的可以在隨后確權(quán)工作中將地塊確給互換后農(nóng)戶，選擇經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的維持原有承包關(guān)系不變。再次，通過“經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”進(jìn)行土地集中耕種，是對(duì)“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”政策的創(chuàng)造性利用。實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的初始目的主要是解決土地流轉(zhuǎn)問題，沙洋縣將該政策用于化解土地細(xì)碎問題，具有很高推廣價(jià)值。
沙洋縣通過“按戶連片”探索土地確權(quán)新形式。2014年中央一號(hào)文件規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)原則“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”，2014年中央一號(hào)文件又提出“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。土地確權(quán)確四至到戶造成土地細(xì)碎格局固化，確權(quán)方式變化顯示中央制定政策時(shí)的權(quán)衡態(tài)度。沙洋縣“按戶連片”做法化解確地到戶與確股不確地的兩難選擇，既符合中央政策精神，也破解地塊細(xì)碎問題。在重分尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)中，通過村民自治方式推行的“按戶連片”做法，是值得推廣的土地確權(quán)形式。
沙洋縣“按戶連片”做法賦予集體土地權(quán)利新內(nèi)涵。作為一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度，集體土地所有制要解決所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等幾項(xiàng)權(quán)能在集體和農(nóng)戶之間分配問題。集體土地所有制在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生集體權(quán)利與農(nóng)戶權(quán)利張力以及農(nóng)戶之間權(quán)利競(jìng)爭(zhēng)矛盾。例如，當(dāng)前依然有部分人口增加的農(nóng)戶希望按照人重新分配土地，反映農(nóng)民對(duì)集體稀缺資源的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在“生不增、死不減”政策實(shí)施之前，一些集體組織回應(yīng)農(nóng)民平均承包土地的地權(quán)訴求，不定期按人口變動(dòng)調(diào)整土地的做法與地權(quán)穩(wěn)定發(fā)生沖突，土地承包制很難兼顧公平與效率。在當(dāng)前“生不增、死不減”政策已經(jīng)落實(shí)情況下，集體土地權(quán)利落實(shí)從解決集體內(nèi)部資源分配問題，轉(zhuǎn)換為優(yōu)化土地資源配置和破解地權(quán)細(xì)碎問題。在推進(jìn)“按戶連片”工作中，村組集體成為農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和互換承包權(quán)的協(xié)調(diào)者，集體土地權(quán)利表現(xiàn)為服務(wù)性質(zhì)。
沙洋縣“按戶連片”做法嘗試農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中集體統(tǒng)籌功能新的實(shí)踐形式。沙洋縣農(nóng)民將農(nóng)村稅費(fèi)改革稱作為農(nóng)業(yè)“第二次單干”，原因是取消土地承包費(fèi)和“共同生產(chǎn)費(fèi)”后，農(nóng)田水利、田間道路維護(hù)等公共品陷入困境，并且村干部喪失為農(nóng)民服務(wù)積極性，集體組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，統(tǒng)分結(jié)合中統(tǒng)的一層落空。徹底的一家一戶經(jīng)營(yíng)方式，放大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的外部性困擾�！鞍磻暨B片”實(shí)現(xiàn)每家地塊連片集中，既提高單家獨(dú)戶投資小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施積極性，也降低農(nóng)戶合作生產(chǎn)的交易成本。[10]“按戶連片”破解插花格局對(duì)公共品供給的影響，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，激活集體組織的統(tǒng)籌生產(chǎn)功能。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地制度改革的基本目標(biāo)。實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新與農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)并不一定完全統(tǒng)一。二輪承包之后以財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的農(nóng)地制度改革，將之前形成的地權(quán)分散、地塊細(xì)碎格局通過法律形式固定下來，帶來政策實(shí)踐悖論。高度“插花”的地權(quán)狀況，不僅不適應(yīng)當(dāng)前機(jī)械化、生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)等農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，而且極大提高農(nóng)民生產(chǎn)成本和辛苦程度，還阻礙土地流轉(zhuǎn)與土地資源優(yōu)化配置。在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)獲得《土地承包法》、《物權(quán)法》等保護(hù)的情況下，下一步農(nóng)地制度改革要站在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)角度和農(nóng)民角度，回歸農(nóng)地制度服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初始目標(biāo)。沙洋縣在堅(jiān)持現(xiàn)有政策框架下探索出的土地確權(quán)新做法，較好地將財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)改善目標(biāo)統(tǒng)一起來，“按戶連片”屬于回應(yīng)農(nóng)民真實(shí)地權(quán)訴求的農(nóng)地制度供給。全國(guó)各地農(nóng)村類似的制度創(chuàng)新還有很多，應(yīng)深入總結(jié)這些地方做法，為未來農(nóng)地制度改革匯聚廣泛經(jīng)驗(yàn)。
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