論法治剩余的行政吸納*
——關(guān)于“外嫁女”上訪的體制解釋
【內(nèi)容提要】以“外嫁女”上訪為代表的一類社會矛盾，由于缺乏對應(yīng)的法律規(guī)范，在解決過程中很難采用是非對錯的裁決模式處理。大量無法進(jìn)入法律渠道的法治剩余問題深刻地困擾基層治理。信訪制度及其背后的行政體制采用與法院相異原則對待社會矛盾，踐行一套獨(dú)具特色的矛盾化解機(jī)制。信訪制度一方面將不能進(jìn)入法律途徑的法治剩余問題吸納進(jìn)入行政體制，激發(fā)地方政府積極回應(yīng)社會矛盾，同時促進(jìn)行政組織內(nèi)部資源優(yōu)化配置，指向社會治理目標(biāo)。信訪制度具備矛盾承接與行政體制激活雙重功能，在基層治理中扮演重要角色。
【關(guān)鍵詞】“外嫁女”上訪 法治剩余 信訪制度 行政吸納 行政激活
一、法治化語境下的信訪問題
如一些研究所指出的，信訪屬于中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政中貫徹群眾路線的一項(xiàng)制度設(shè)置，具有鮮明的政治內(nèi)涵。①除了政治動員、民情傳遞等政治功能之外，信訪制度還存在權(quán)利救濟(jì)、社會矛盾化解等方面的功能。后一方面功能隨著20世紀(jì)八九十年代以來的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型而愈發(fā)突出，甚至形成對訴訟、行政復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)渠道的替代，形成“信訪洪峰”、“信訪擁堵”和群眾“信訪不信法”等現(xiàn)象。這不僅造成信訪制度本身不能承受之重，而且危害我國整個社會治理體系的有序建設(shè)。
與信訪制度在社會治理中扮演越來越重要角色的趨勢相同步，我國當(dāng)前正在落實(shí)“推進(jìn)全面依法治國”目標(biāo)，“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”被納入“推進(jìn)法治社會建設(shè)”的基本內(nèi)容。如此就催生出信訪制度改革問題。針對實(shí)踐中信訪對法律救濟(jì)渠道的替代現(xiàn)象，一種主導(dǎo)性觀點(diǎn)認(rèn)為信訪制度的改革方向是“回歸以信息傳遞和權(quán)利監(jiān)督為主的政治緩沖功能”②并弱化其權(quán)利救濟(jì)功能，只有這樣才能促使矛盾糾紛進(jìn)入法律渠道。支撐這一主張的基本論據(jù)是，信訪制度在調(diào)解社會糾紛時所具有的非程序性和非規(guī)范性特征與法治理念相悖。按照法治化的標(biāo)準(zhǔn)來改革或者調(diào)整信訪制度，在更深層上包含著在社會糾紛處理上法律優(yōu)先的立場預(yù)設(shè)，即認(rèn)為“解決糾紛的最終依據(jù)是法律”③。此類改革思路將信訪與法治對立，并假設(shè)原本訴諸信訪的矛盾糾紛可以通過法律手段解決。實(shí)際上，當(dāng)前我國轉(zhuǎn)型過程新出現(xiàn)的大量社會矛盾，缺乏對應(yīng)的成熟法律規(guī)范予以解決，這既帶來法律救濟(jì)的局限性，也使得信訪作為矛盾處理手段具備必要性。
本文將以“外嫁女”上訪問題為例，分析信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)制度和社會矛盾化解機(jī)制實(shí)際發(fā)揮作用的方式�！巴饧夼鄙显L是當(dāng)前十分典型的一類上訪，具有較高的社會關(guān)注度，關(guān)于“外嫁女”上訪問題的研究比較多。如柏蘭芝從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變遷的角度，研究了珠三角地區(qū)農(nóng)村集體股份制改制過程中所引發(fā)的“外嫁女”為爭取“成員權(quán)”的政治行為，④陳端洪分析“外嫁女”被排斥出集體權(quán)益享有過程中的村規(guī)民約與集體所有制的沖突，⑤賀欣分析法院參與“外嫁女”糾紛可能引發(fā)的法律、權(quán)力與政治的糾葛，揭示法院通過策略性地解讀法律來保持與政府權(quán)力關(guān)系中有利位置的做法。⑥關(guān)于“外嫁女”上訪的研究大體可區(qū)分兩個進(jìn)路：一種是規(guī)范研究的進(jìn)路，即從法理上討論“外嫁女”是否有權(quán)利平等參與集體利益分配及其權(quán)利如何保護(hù)的問題；另外一種將“外嫁女”通過上訪等方式爭取自身利益的行動當(dāng)作客觀事實(shí)觀察，借此研究基層治理問題。本文選取第二種分析進(jìn)路，因此不打算在規(guī)范層面討論“外嫁女”訴求是否合理，也不檢討與之相關(guān)的集體產(chǎn)權(quán)制度和司法制度設(shè)置是否合法，即不準(zhǔn)備就“外嫁女”是否具備集體利益分配資格問題給予直接回答。⑦文章限定為對基層治理的經(jīng)驗(yàn)研究，著重討論“外嫁女”上訪所引發(fā)的基層治理效應(yīng)，以及“外嫁女”問題通過特定機(jī)制被有限化解的過程，以實(shí)現(xiàn)過程研究與機(jī)制研究的目標(biāo)。
二、“外嫁女”上訪成因及其救濟(jì)難題
“外嫁女”上訪是最先在我國東部沿海地區(qū)出現(xiàn)的一類社會矛盾，核心是“外嫁女”這個特定群體能否作為集體成員而享受集體利益分配。“外嫁女”所訴求的集體利益分配資格問題，牽涉集體經(jīng)濟(jì)制度與集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)方式，相關(guān)制度設(shè)置引發(fā)“外嫁女”上訪，并造成“外嫁女”權(quán)益保護(hù)難題。
（一）“外嫁女”成員資格與集體排斥機(jī)制
《土地管理法》規(guī)定我國農(nóng)村土地屬于勞動群眾集體所有，并由村民委員會、村民小組或者集體經(jīng)濟(jì)組織等代表勞動群眾實(shí)施管理。在法律上，集體所有權(quán)屬于一種特殊形態(tài)的共有產(chǎn)權(quán)形式，個體必須確立集體成員資格之后，才能享有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其附帶權(quán)益。每一次集體所有權(quán)的行使都會觸動內(nèi)部權(quán)益分配格局，并有可能引發(fā)“外嫁女”上訪，如承包地獲得、征地補(bǔ)償款分配、宅基地分配、集體股權(quán)配置、集體收入分紅和其他集體收益分配等。下文分析的集體資產(chǎn)股份化改造屬于“外嫁女”矛盾的觸發(fā)點(diǎn)之一。
為落實(shí)中共十八屆三中全會決議提出的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)，2014年10月中共中央審議通過有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案，并進(jìn)行試點(diǎn)工作。同年，浙江省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面開展村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的意見》（浙政辦［2014］101號），提出到2015年年底完成全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改革任務(wù)，通過集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)改革，將除土地之外的集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)改革的主要難點(diǎn)在于成員資格如何確定。為減少矛盾，浙江省各地基層政府在出臺具體改革方案前進(jìn)行相關(guān)摸底，以寧�？h桃源街道為例，該街道共計(jì)498名“外嫁女”將成為矛盾焦點(diǎn)，本次股改有可能引發(fā)她們大規(guī)模上訪。由于寧�？h各村長期執(zhí)行本村婦女外嫁一年之內(nèi)必須將戶口牽走的“村規(guī)民約”，因此當(dāng)?shù)氐摹巴饧夼敝饕侵浮稗r(nóng)嫁居”部分，即那些與城鎮(zhèn)居民結(jié)婚而戶口無法遷入男方所在地的本村婦女。寧�？h相當(dāng)一部分“農(nóng)嫁居”婦女生產(chǎn)生活已經(jīng)不在本村本地，這批“農(nóng)嫁居”婦女一直是困擾當(dāng)?shù)鼗鶎又卫淼碾y題。
股改中的成員資格確定涉及集體內(nèi)部利益分配的復(fù)雜關(guān)系，浙江省相關(guān)文件只提出“寬接收、廣覆蓋”的成員界定原則，要求“由全體社員（代表）會議討論決定集體資產(chǎn)股權(quán)享受人員邊界”。浙江省各地推行股改工作時，縣鄉(xiāng)地方政府出臺文件同樣只在基本原則方面提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)一步將成員資格確定工作交給村級集體組織完成。政府這樣做有兩方面理由：一是各村情況復(fù)雜，上級政府無法做出統(tǒng)一規(guī)定；二是通過村民自治方式制定具體股改方案符合集體所有權(quán)行使原則。《村民委員會組織法》第八條第二款規(guī)定，“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，并在第二十四條列舉包括土地承包、宅基地分配、征地補(bǔ)償款分配等在內(nèi)的涉及集體組織財(cái)產(chǎn)與成員權(quán)益在內(nèi)的系列事項(xiàng)，需由村民會議討論決定。集體經(jīng)濟(jì)組織股改與土地承包、宅基地分配、征地補(bǔ)償款分配性質(zhì)相似，都是處理集體組織財(cái)產(chǎn)與成員權(quán)益配置問題，政府要求通過村民自治方式制定權(quán)益分配方案需符合相關(guān)法律規(guī)定。
以村民自治方式行使集體所有權(quán)，帶來的實(shí)踐問題是，它有可能變成多數(shù)人排斥少數(shù)人的手段。村民自治是符合憲法原則的一項(xiàng)基層治理制度，通過基層民主方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。作為基層治理基本制度，村民自治在法律框架下通過“少數(shù)服從多數(shù)”原則達(dá)成自治方案，解決集體內(nèi)部的公共事務(wù)與權(quán)益配置問題。正是通過“少數(shù)服從多數(shù)”這一民主治理機(jī)制，“外嫁女”被排斥出集體權(quán)益分享。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在一些村莊中，之前曾經(jīng)引發(fā)“外嫁女”上訪的征地補(bǔ)償款分配方案，也都是通過村民會議商議做出的，并且在參加會議人數(shù)、表決方式、公示期限等程序方面上，皆不存在瑕疵。
除集體所有權(quán)行使的制度設(shè)置原因之外，“外嫁女”問題還存在深厚的社會基礎(chǔ)。農(nóng)村集體既是經(jīng)濟(jì)組織和治理組織，也是社會組織。村民自治在議定集體利益分配方案時深受社會因素影響。以“外嫁女”問題為例，相當(dāng)一部分農(nóng)民持有“嫁出去的女兒，潑出去的水”一類傳統(tǒng)觀念，法律意義上的成員資格界定問題變成社會性身份認(rèn)同問題。在集體利益分配問題上，一方面農(nóng)民希望減少分配對象以提高自己的分配份額，另一方面是受傳統(tǒng)思想觀念影響，這兩方面因素加上“少數(shù)服從多數(shù)”這一民主決策程序，演變成為對特定人群的排斥機(jī)制，有學(xué)者指出，“‘外嫁女’分配其實(shí)是村民自治下的產(chǎn)物”⑧。
（二）“外嫁女”權(quán)利訴求的制度障礙
村集體通過合法程序做出的集體權(quán)益配置方案，將“外嫁女”這部分人排斥在集體利益分享之外，形成集體內(nèi)部不同群體的對立。這一矛盾的產(chǎn)生在很大程度上是由村民自治制度本身造成的，現(xiàn)有的集體所有權(quán)行使方式和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作形式自身無法解決“外嫁女”問題，因此需要引入集體之外的力量解決這類集體內(nèi)部兩部分人因利益爭奪而引發(fā)的糾紛�！巴饧夼碧幱诶媸軗p的地位，她們積極尋求外部力量來維護(hù)自己的權(quán)益。部分地區(qū)數(shù)據(jù)顯示，“外嫁女”上訪竟然占到當(dāng)?shù)匦旁L案件的80%以上。⑨“外嫁女”問題大量涌入信訪渠道，首先與信訪這種權(quán)利救濟(jì)門檻低有關(guān)，更關(guān)鍵的是，我國當(dāng)前沒有為“外嫁女”提供權(quán)利救濟(jì)的法律渠道。這主要包括實(shí)體權(quán)利賦予不足與相關(guān)程序缺陷兩個方面。
“外嫁女”在上訪過程中通常引用的法律條款包括，《憲法》規(guī)定的“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”，以及《婦女權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利。”《憲法》與《婦女權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)條款，是圍繞男女平等政治理念做出的抽象權(quán)利規(guī)定，無法直接成為司法救濟(jì)的依據(jù)�！巴饧夼眴栴}盡管體現(xiàn)了男女平等問題，但是二者并不等同。例如，在征地補(bǔ)償款分配或者集體經(jīng)濟(jì)股改過程中，只有特定一部分婦女被排斥，其他大部分婦女權(quán)益得到保障�！巴饧夼辈坏扔谌繈D女，上述法律條款保護(hù)的主體是全體婦女，而非特指“外嫁女”群體。引發(fā)“外嫁女”問題的矛盾焦點(diǎn)是部分婦女在集體利益分配時是否具有集體成員資格，不僅《憲法》與《婦女權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)條款沒有具體回答這個問題，而且我國其他法律也沒有對集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)做出明確、詳細(xì)的規(guī)定。法律上的留白，正是村民自治發(fā)揮作用的空間。在現(xiàn)有制度框架下，集體成員資格必須通過村民自治的方式來確定。如果“外嫁女”到法院起訴來維護(hù)自己權(quán)益，單純引用《憲法》或者《婦女權(quán)益保護(hù)法》中的抽象規(guī)定還不夠，她們還必須證明自己具備集體成員資格。在集體成員資格由村民自治決定的現(xiàn)行體制下，只要村民會議在集體利益分配方案達(dá)成過程中符合法律程序，“外嫁女”這一群體便不可能提供自己具備集體成員資格的有效證明。
面對以“外嫁女”問題為代表的這類集體利益分配所引發(fā)的矛盾，法院的態(tài)度幾經(jīng)變化。2001年最高人民法院政策研究室答復(fù)廣東省高級人民法院相關(guān)請示時提出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。”按此規(guī)定，“外嫁女”等就集體分配方案不服提起訴訟，法院應(yīng)當(dāng)作為民事訴訟受理，在程序上打開“外嫁女”權(quán)利救濟(jì)的司法通道。問題是，法院受理“外嫁女”問題之后，依然要面臨集體成員資格確定的難題。不僅法院缺乏明確的依據(jù)來對集體分配方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而且大量“外嫁女”以及類似矛盾進(jìn)入司法渠道，也使得基層法院無力承受。⑩隨后，2002年最高人民法院在答復(fù)浙江省高級人民法院關(guān)于土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配方案的請示中又指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決�！眱深惏讣再|(zhì)相同，最高人民法院短期內(nèi)做出兩個完全相反的答復(fù)。隨后相關(guān)法律政策基本堅(jiān)持2002年的答復(fù)精神，承認(rèn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決定集體利益分配方案的合法性，并采取法院不直接介入的態(tài)度。2005年由最高人民法院審判委員會會議通過的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理�！�
法院不愿受理“外嫁女”等就集體分配方案提出的訴訟，除了有減輕工作壓力方面的考慮之外，還反映了法院在解決相關(guān)問題上存在著技術(shù)難題。如果法院受理“外嫁女”訴求并直接就其集體分配方案做出裁決，意味著法院強(qiáng)制賦予“外嫁女”集體成員權(quán)利，造成集體成員資格由集體經(jīng)濟(jì)組織自決認(rèn)定走向法定。這在實(shí)踐中很難操作，甚至?xí)l(fā)更多矛盾。在集體利益分配中，關(guān)于集體成員資格的爭議包括多種類型，“外嫁女”只是一類矛盾，還包括不同年齡引發(fā)的資格爭議（比如浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)分配區(qū)分為“農(nóng)齡股”和“人口股”）、對集體貢獻(xiàn)不同所帶來的資格爭議等。并且，集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份改制與土地承包、宅基地分配、征地補(bǔ)償款分配和集體收益分紅等分配內(nèi)容存在差異，針對不同事項(xiàng)會產(chǎn)生不同的成員資格確定標(biāo)準(zhǔn)和爭議。如宅基地分配是以戶為單位，與其他以人口為單位的分配事項(xiàng)，在確定分配資格上完全不同。調(diào)查中查閱浙江省地方政府相關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，在集體利益分配方面容易引發(fā)爭議的因素眾多，比如是否有承包地，是否服兵役及是否提干，是否為大中院校學(xué)生、合同工、空掛戶、藍(lán)印戶口、農(nóng)轉(zhuǎn)非、勞教或者服刑人員、應(yīng)遷未遷、離婚或喪偶、再婚、獨(dú)女雙女戶、遷入本村戶口時間以及各種歷史遺留問題等，制定利益分配方案時，必須將這些復(fù)雜因素都考慮在內(nèi)。不同分配事項(xiàng)加上不同村莊的不同實(shí)際情況，造成集體利益分配方案異常復(fù)雜，政府不可能將所有的村莊中千差萬別的利益格局都考慮在內(nèi)，因此國家不可能提前制定能夠被所有人都接受的集體利益分配統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。反過來看，只要國家無法制定詳盡集體利益分配中所有可能性的法律標(biāo)準(zhǔn)，就不可能完全消除各類特定群體利益訴求矛盾，因此要堅(jiān)持村民自治在集體利益分配中的合法地位。這或許是法院最終退出直接干預(yù)集體內(nèi)部利益分配的根本原因。
（三）作為法治剩余的“外嫁女”問題
由于缺乏實(shí)體法以及程序上的支撐，“外嫁女”不能通過司法渠道獲得權(quán)利救濟(jì)，本文將這類無法進(jìn)入法律渠道的矛盾糾紛稱為法治剩余問題。在基層治理中，法院不能包攬解決所有矛盾糾紛，原因是法律無法細(xì)致到將社會上所有已知和未知矛盾進(jìn)行規(guī)范，隨著新情況、新形勢的發(fā)生，社會上必然發(fā)生因?yàn)榉梢?guī)定不到位的法治剩余問題�！巴饧夼眴栴}成為法治剩余問題，是從技術(shù)而非規(guī)范角度而言的。在現(xiàn)有制度不變的前提下，“外嫁女”權(quán)益糾紛的性質(zhì)決定了法律裁決手段的不適用，至于相關(guān)制度是否合理，本文不進(jìn)行實(shí)質(zhì)評判。
有學(xué)者對某省級信訪機(jī)構(gòu)在一段時期內(nèi)所受理的信訪案件進(jìn)行全部分析后發(fā)現(xiàn)，排除掉一部分涉法涉訴案件和可以進(jìn)入民事救濟(jì)渠道和行政救濟(jì)渠道（包括行政復(fù)議和行政訴訟等）予以解決的案件之外，還存在大量“信訪人的請求缺乏具體規(guī)范依據(jù)，因而難以獲得支持”的信訪案件，其中包括土地承包、征地補(bǔ)償款分配、股份改制、集體收益分紅和宅基地分配等這類必須通過村民自治方式?jīng)Q定利益分配的基層治理事項(xiàng)。11新修訂的《信訪條例》明確規(guī)定信訪事項(xiàng)的受理范圍，隨著信訪法治化改革的推進(jìn)，部分屬于政法機(jī)關(guān)處理的涉法信訪以及可以進(jìn)入民事救濟(jì)渠道和行政救濟(jì)渠道解決的案件，將逐步從信訪渠道中剝離。12但是基層治理中依然還會存在一部分“被正式法律救濟(jì)排除管轄的事項(xiàng)”，法治剩余問題不可消除，這客觀上賦予信訪制度“剩余管轄”的空間。13
三、“外嫁女”問題的行政吸納
“外嫁女”問題本質(zhì)是集體內(nèi)部的利益劃分矛盾。在村民自治這一民主政治框架下，形成“外嫁女”與其他村民的對立，“外嫁女”上訪反映的不是具體行為主體之間的權(quán)利侵害，而是在某一規(guī)則下做出的利益分配方案必然帶來不平衡問題，是“多數(shù)決定”而“少數(shù)不服從”的矛盾。這一矛盾本身是由民主決策機(jī)制造成的，因此無法在村民自治框架內(nèi)部解決。與此同時，在現(xiàn)行制度設(shè)置下，“外嫁女”問題不能作為民事訴訟或者行政訴訟被法院受理，關(guān)閉了“外嫁女”訴求的司法救濟(jì)渠道。成為法治剩余的“外嫁女”利益分配問題，需要在基層民主自治和法律裁決之外尋找解決辦法。信訪制度開辟了另外一條基層社會矛盾的化解渠道。
（一）法治剩余的行政吸納通道
《信訪條例》第十四條就信訪事項(xiàng)做出規(guī)定，信訪人可以就包括“村民委員會、居民委員會及其成員”在內(nèi)的五類“組織、人員的職務(wù)行為”向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪，即信訪內(nèi)容需要與這五類“組織、人員的職務(wù)行為”有關(guān)。該項(xiàng)規(guī)定與《村民委員會組織法》第三十六條規(guī)定有相似之處，針對的是村民委員會及其村民委員會成員的“職務(wù)行為”。嚴(yán)格按照信訪事項(xiàng)要求，“外嫁女”無法直接就集體分配方案提出進(jìn)行信訪，因?yàn)榧w分配方案的通過是由村民會議形成的，不屬于村民委員會（村民委員會是村民會議的執(zhí)行者，二者不能等同）或村干部的職務(wù)行為。為達(dá)到上訪被受理的目的，大多數(shù)“外嫁女”反映問題時一般附帶地“揭發(fā)”干部不作為、亂作為或者其他徇私枉法的行為。按照《信訪條例》確定的分類處理原則，只有“請求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持”，而“外嫁女”的訴求既然因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法律依據(jù)被法院排斥，那么同樣也有可能被信訪部門排斥在外�！巴饧夼眴栴}最終被信訪體制吸納，原因是信訪不僅具備權(quán)利救濟(jì)功能，而且具有民情表達(dá)和政治參與功能。14《信訪條例》規(guī)定信訪人有權(quán)以合法形式“向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”�！巴饧夼鄙显L可理解為向政府提出建議或者請求，其權(quán)利救濟(jì)目標(biāo)通過民情表達(dá)或政治參與的方式實(shí)現(xiàn)。
大部分“外嫁女”上訪時不能提供推翻集體分配方案的合法有效依據(jù)，被她們引用的《憲法》以及《婦女權(quán)益保護(hù)法》中的“男女平等”條款，更大程度上是為她們提供了上訪訴求的政治依據(jù)而非法律裁決依據(jù)�！巴饧夼痹诠矆龊稀按驑�(biāo)語”、“集體下跪”，或是向人大、婦聯(lián)等組織反映問題，都具有政治參與和政治表達(dá)的性質(zhì)，“外嫁女”問題也是歷年“兩會”代表較多關(guān)心的政治議題。持續(xù)多年的表達(dá)與參與，已經(jīng)在政治層面上引起國家對“外嫁女”問題的重視，《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》、中共十八屆三中全會決議以及最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前形勢下進(jìn)一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導(dǎo)意見》等，都特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)婦女的集體成員權(quán)利。當(dāng)然這些還只停留在抽象的原則性規(guī)定層面，暫不存在關(guān)于婦女在集體利益分配中的成員資格界定的具體法律依據(jù)。
受權(quán)限限制，信訪部門沒有權(quán)力直接處理“外嫁女”這類缺乏“法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定”的事項(xiàng)，但是信訪部門作為民情表達(dá)與政治參與的窗口是敞開的。作為法治剩余的“外嫁女”問題，通過信訪體制，成為國家重視的“保護(hù)男女平等”的人權(quán)政治問題�！巴饧夼鄙显L畢竟由集體利益分配這類具體事情引發(fā)，國家在暫時沒有選擇立法直接解決問題的情況下，只能要求地方政府承擔(dān)起解決問題的責(zé)任�！巴饧夼边@一現(xiàn)有法律不能裁決的剩余問題，最終成為地方政府的治理任務(wù)而被行政體制吸納。
珠三角地區(qū)較早出現(xiàn)“外嫁女”問題，深受“外嫁女”上訪困擾的廣東省，形成較為成熟的處理問題的辦法。2004年廣東省確定解決“外嫁女”權(quán)益糾紛的“三步走”程序，即不滿集體利益分配方案的“外嫁女”，可申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府進(jìn)行行政處理（包括對集體決議的調(diào)查、核實(shí)并作出處理決定），解決“外嫁女”集體成員資格爭議問題，“外嫁女”可就鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府逾期不處理行為申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，作為矛盾雙方的“外嫁女”與集體經(jīng)濟(jì)組織也可以就鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處理結(jié)果申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。15在上述“三步走”處理程序中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是“外嫁女”與集體經(jīng)濟(jì)組織之間矛盾的實(shí)際處理者，法院只起到督促與平衡作用。16與信訪制度相似，“三步走”程序?qū)⒒鶎诱搿巴饧夼睓?quán)益糾紛問題的第一線，并使行政權(quán)力在矛盾處理中發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，“三步走”程序也起到行政吸納通道的作用。
（二）行政介入村民自治的方式
在引入行政力量之前，處理“外嫁女”問題面臨著法院裁決和尊重村民自治的兩難選擇。“外嫁女”就集體利益分配方案上訪，反映的是“多數(shù)決定”機(jī)制必然帶來“少數(shù)不服”的矛盾。如果法院受理相關(guān)訴訟并作出有利于“外嫁女”的判決，則引發(fā)其他多數(shù)村民不滿而產(chǎn)生新的矛盾；17如果法院作出不利于“外嫁女”的判決，繼續(xù)上訪的“外嫁女”問題依然無法消除。對于這類因村民自治所產(chǎn)生的矛盾，法院可以在法律上終結(jié)，但并不能終結(jié)矛盾的對立和繼續(xù)上訪。
針對集體利益分配問題，行政介入村民自治與法院直接裁決村民自治決議方案，所秉持的處理矛盾原則相異。法院一旦受理“外嫁女”的訴求，就要作為公正的第三方對已經(jīng)達(dá)成的方案作出實(shí)質(zhì)裁決，判定“外嫁女”與其他村民非此即彼的利益關(guān)系。有學(xué)者將這種“第三方基于特定的事實(shí)，根據(jù)客觀的規(guī)范作出裁決，以決定爭議當(dāng)事人之間的‘是或非’”的矛盾處理原則概括為“規(guī)范-決定”裁決模式。18與法院直接決斷的做法不同，出現(xiàn)“外嫁女”上訪時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府的通常反應(yīng)是，第一時間承諾“重視問題”，目的是安撫上訪人情緒，避免矛盾激化，同時也不輕易承諾滿足上訪人提出的訴求�；鶎诱粌H與法院一樣缺乏就集體利益分配作出裁決的法定權(quán)力，更重要的是，作為基層治理責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府一方面要承擔(dān)“外嫁女”上訪的壓力；另一方面還要尊重村民自治，考慮解決該具體問題所引發(fā)的連鎖反應(yīng)，不宜輕易做決策。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府而言，“外嫁女”與其他多數(shù)村民如同蹺蹺板的兩端，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作出何種判斷，都有可能打破現(xiàn)有關(guān)系，帶來進(jìn)一步的不平衡。相對而言，在集體利益分配方案通過村民會議合法程序達(dá)成的情況下，“多數(shù)決定”的民主表決機(jī)制已經(jīng)接近不同村民利益訴求的最大公約，既有分配方案可能是引發(fā)矛盾最少的一種。
必須承認(rèn)的一點(diǎn)是，在集體利益分配以及其他村民自治事務(wù)中，很難出現(xiàn)全體村民一致通過的決議方案，這就意味著“外嫁女”這類“少數(shù)不服”是村民自治機(jī)制的必然產(chǎn)物�？梢栽O(shè)想，若是廢除村民自治，由法院或者政府直接裁決哪些村民享有集體成員資格并制定集體利益分配方案，由于法院或者政府只能依照普適性法律規(guī)范作出而不能考慮村莊的復(fù)雜因素，結(jié)果很可能是引發(fā)更多矛盾。村莊條件千差萬別、農(nóng)民利益訴求千差萬別甚至農(nóng)民公平正義觀念也千差萬別，不可能制定滿足所有人偏好的“絕對好”的方案。假若承認(rèn)在集體利益分配方面不存在令所有人都滿意的“最優(yōu)方案”的話，村民自治就是達(dá)到訴求公約數(shù)最大化和矛盾相對少的“次優(yōu)方案”的必要方式�；鶎又卫肀举|(zhì)是尋求實(shí)現(xiàn)共識最大化、矛盾最小化的“次優(yōu)”狀態(tài)，沒有矛盾的絕對平衡狀態(tài)在實(shí)踐中極少存在。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府作為基層治理責(zé)任“兜底”主體，19既要面對“外嫁女”這些“少數(shù)不服”所反映的矛盾，也要考慮到改變現(xiàn)有分配方案可能引發(fā)的其他多數(shù)農(nóng)民不滿。因此，當(dāng)集體利益分配矛盾通過“外嫁女”上訪進(jìn)入行政體系后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府能夠做的不是對爭奪利益的雙方作出是非黑白的判斷，而是綜合考慮各種情況與權(quán)衡利弊之后，努力尋求更好的利益平衡點(diǎn)，以促成雙方更好地接受并緩和矛盾沖突。以寧海縣的集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)改制為例，一些村莊最早制定股改方案時將那些“農(nóng)嫁居”婦女完全排斥在外，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）知道這必然會引發(fā)大規(guī)模的上訪，因此說服動員村莊重新制定草案，后來一些村以正常股份的一定比例向“農(nóng)嫁居”婦女配股。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）出面協(xié)調(diào)達(dá)成的折中方案既獲得絕大多數(shù)村民同意，也被少數(shù)“農(nóng)嫁居”婦女接受。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各個村向“農(nóng)嫁居”婦女配股比例存在差異，有的是正常股份的50%，有的是30%。這說明各個村情況不同，利益分配的平衡點(diǎn)不同。
在解決集體利益分配矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不是像法院那樣依照外部規(guī)范進(jìn)行裁決的利益不涉及第三方，而是要直接承擔(dān)矛盾激化的后果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不是裁決者，而是利益分配方案達(dá)成的參與力量，是維系“外嫁女”與其他多數(shù)村民平衡關(guān)系的調(diào)節(jié)器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部作為各方平衡溝通的銜接者，一方面要做好“外嫁女”的撫慰工作；另一方面要做村干部的工作，要求村干部動員群眾，適當(dāng)給予“外嫁女”部分利益，還要代表國家執(zhí)行相關(guān)政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的目標(biāo)是促使沖突雙方“各退一步”，幫助他們朝著更大利益公約方向靠攏，上文所舉的向“農(nóng)嫁居”婦女比例配股方案即是一個成功例子。當(dāng)然，也存在矛盾雙方寸步不讓的行政干預(yù)失敗的情況。無論結(jié)果如何，“外嫁女”問題被行政吸納之后，在要么請求法院裁定和要么任由村民自治這兩種解決矛盾的辦法之外，產(chǎn)生改善集體利益分配方案的第三種途徑。
行政介入集體利益分配矛盾也可能失敗，原因是村民自治受法律保護(hù)，行政干預(yù)村民自治的能力有限。依照《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定，村民會議依法通過的集體利益分配方案僅需報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案即可，并且《村民委員會組織法》第三十六條還規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級人民政府責(zé)令改正”。村民會議通過的集體利益分配方案只要不存在程序上的瑕疵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便無權(quán)干預(yù)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通常在承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定的集體利益分配方案合法性的情況下，采用“動之以情、曉之以理”的方式說服動員其他村民改進(jìn)方案，比如向村民展示“外嫁女”的實(shí)際生活困難，要求村民將心比心地考慮“外嫁女”的實(shí)際難處等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在處理矛盾時經(jīng)常采用情理話語而非法律話語，法律具有裁決功能，情理具備調(diào)解和融合功能。在現(xiàn)有法律制度框架下，如果完全按照合法化模式制定集體利益分配方案，“外嫁女”等特定群體利益矛盾問題永遠(yuǎn)無法解決，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）采用合理化模式盡量引導(dǎo)爭議雙方達(dá)成“次優(yōu)方案”共識。行政介入此類矛盾，通常是干部的面子、權(quán)威人物的帶頭作用、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的熟人關(guān)系等法律之外的因素起到化解矛盾的作用，促成“外嫁女”與其他村民從對立走向相互諒解。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還通過影響村干部、黨員干部、村民代表等村莊權(quán)力精英在民主決策中起到關(guān)鍵作用�！洞迕裎瘑T會組織法》第三十六條規(guī)定，“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正�！敝灰甯刹吭谥贫w利益分配方案過程中不存在“不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)”的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就不能下達(dá)行政命令來干預(yù)村干部�，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也不是按照法律法規(guī)對村干部作出指示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通常是從促進(jìn)村莊穩(wěn)定、和諧建設(shè)的角度，說服黨員干部正視“外嫁女”上訪問題。黨員干部村民代表等村莊權(quán)力精英在民主決策中起到關(guān)鍵作用，他們的意見直接影響集體利益分配方案，而這些人平常與基層政府有較多聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通過動員村莊權(quán)力精英來動員村民重新制定有利于化解矛盾的決議方案，在尊重村民自治合法形式的情況下實(shí)質(zhì)性地干預(yù)村民自治。在面對“外嫁女”這類矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）采用引導(dǎo)各方盡可能達(dá)成共識的處理方式，較少動用行政強(qiáng)制手段而充分運(yùn)用情理、關(guān)系等社會性力量，有效回避相關(guān)法律依據(jù)不足背景下法院裁決模式的合法性困境。
四、信訪體制下的行政激活
鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府屬于行政科層組織，它不僅與上級政府按照相關(guān)制度規(guī)范建立了清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系，而且它本身也是按照規(guī)章制度劃分內(nèi)部各個科室間的權(quán)責(zé)關(guān)系�？茖咏M織具備權(quán)責(zé)分明、循章辦事的特點(diǎn)。一方面，科層組織在解決權(quán)限之內(nèi)、有規(guī)范可依的問題時，具備較高的工作效率；另一方面，當(dāng)出現(xiàn)新問題、新矛盾而缺乏相關(guān)法律政策依據(jù)時，科層組織辦事效率低下。在面對社會矛盾時，行政部門通常會借口缺乏法律政策依據(jù)或者超出權(quán)限范圍而推脫責(zé)任，產(chǎn)生官僚體系中各部門相互推諉所造成的治理低效的問題。按理，作為行政組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府完全可以向法院那樣以缺乏法律依據(jù)為由，不接受“外嫁女”等這類法治剩余問題�，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府不僅沒有脫責(zé)，并且以第一責(zé)任主體身份積極面對“外嫁女”上訪問題，原因是信訪體制還具備對行政體系進(jìn)行激活的功能。
（一）信訪考核與行政責(zé)任傳導(dǎo)
《信訪條例》第四條規(guī)定，“信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則�！痹凇胺旨壺�(fù)責(zé)”的責(zé)任體制下，當(dāng)?shù)卣切旁L工作的責(zé)任主體。當(dāng)前大部分信訪問題反映基層治理中的社會矛盾，包括“外嫁女”上訪問題，除非國家是通過調(diào)整法律來解決，否則這類社會矛盾就需要在基層化解。正如一些基層干部常說的，“問題反映到省里或者中央，最終還是回到地方來”。引發(fā)農(nóng)民上訪的矛盾源頭在地方，這決定信訪“屬地管理”原則具有合理性。在基層治理體系中，信訪部門首先起到社會矛盾吸納窗口的作用，信訪人所反映的問題最終需要地方政府綜合解決。
信訪部門在信訪工作中主要發(fā)揮“承上啟下”和橫向部門間的案件轉(zhuǎn)交協(xié)調(diào)功能。各級人民政府及其下屬的具體對應(yīng)行政機(jī)關(guān)是處理矛盾糾紛的責(zé)任主體。專職信訪部門與各級人民政府的職能分工和責(zé)任定位，具備典型的“條塊”關(guān)系特點(diǎn)。“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”原則將信訪治理工作分解到各級人民政府，使信訪成為與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并列重要的治理工作。信訪工作責(zé)任的落實(shí)具體是通過縱向信訪考核方式來實(shí)現(xiàn)，我國建立自上而下的信訪考核機(jī)制，不僅對信訪工作不力的單位進(jìn)行通報(bào)批評，而且對相關(guān)責(zé)任人實(shí)施“一票否決”。信訪考核壓力激發(fā)了地方政府重視農(nóng)民上訪及其反映的社會矛盾，體現(xiàn)了我國行政“壓力性體制”20的運(yùn)作方式。
現(xiàn)有信訪考核方式主要以信訪量作為基本考核指標(biāo)，依照《信訪條例》相關(guān)規(guī)定：任何個人和組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，信訪部門都要進(jìn)行登記并按照相關(guān)規(guī)定作出是否處理的決定。盡管《信訪條例》規(guī)定受理信訪事項(xiàng)的條件，但實(shí)際操作中，上級信訪部門很難對每件信訪事項(xiàng)進(jìn)行區(qū)分，所有到上級政府信訪的事件都納入對下級的考核。站在上級政府的角度，這種只看量不看實(shí)質(zhì)的形式化考核方式，具有技術(shù)上的合理性。一方面，上級政府沒有精力對信訪人反映的復(fù)雜問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查；另一方面，這種只問結(jié)果不問過程的數(shù)量考核方式，節(jié)約了上級政府監(jiān)督下級政府處理信訪事項(xiàng)的成本。如果采用實(shí)質(zhì)考核方式，先由上級政府對接到的每件信訪事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)分辨，再決定應(yīng)否交由下級政府處理，就會改變現(xiàn)有考核體制的責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制。假若采用實(shí)質(zhì)考核方式，不掌握地方情況的上級政府變成信訪工作的責(zé)任主體，下級政府變成單純的執(zhí)行部門，就會降低基層政府化解矛盾的積極性，結(jié)果是大量社會矛盾自下涌向省級甚至中央政府�，F(xiàn)有的數(shù)量考核方式具有激發(fā)地方政府工作積極性的作用，不足之處是帶給地方政府太大的壓力，不問緣由的“一票否決制”甚至存在一定程度的不公平。例如，有相當(dāng)一部分社會矛盾是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展帶來的，如“外嫁女”上訪與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)直接相關(guān)，統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)可能降低地方政府的發(fā)展積極性。形式化、數(shù)量化的信訪考核制度所產(chǎn)生的另外一個負(fù)面后果是，承擔(dān)巨大壓力的地方政府為了減少信訪量，不惜采用違背政策的辦法“擺平理順”信訪案件，甚至鋌而走險(xiǎn)地采用一些非法手段打壓信訪人，造成新的社會矛盾。
信訪體制很難做到盡善盡美，反映了我國縱向行政體系中“一放就亂、一收就死”的權(quán)力分配與制約難題。通過形式化、數(shù)量化的考核方式相當(dāng)于上級政府將信訪責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級政府，并給予其與責(zé)任相匹配的處理社會矛盾的權(quán)力，結(jié)果不可避免地出現(xiàn)了部分地方政府亂用權(quán)力的現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)化考核方式是權(quán)力在上級政府、責(zé)任也在上級政府，結(jié)果是地方政府處理社會矛盾的積極性不能調(diào)動。當(dāng)前中央政府在信訪工作上選擇“放”，與我國現(xiàn)階段整體治理形勢有關(guān)。前國家信訪局局長周占順指出“80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題”，“外嫁女”上訪與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來土地升值有關(guān)，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)快速推進(jìn)與社會矛盾高發(fā)具有孿生性。既有研究發(fā)現(xiàn)地方政府在我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，比如以縣級政府為代表的地方政府在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)等方面承擔(dān)主體責(zé)任，有學(xué)者以“行為聯(lián)邦制”來概括我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中央與地方關(guān)系的特性。21將信訪與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展聯(lián)系起來看的話，既然地方政府是經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和大規(guī)模征地拆遷的實(shí)施者，并在發(fā)展中引發(fā)社會矛盾和信訪問題，那么地方政府就要承擔(dān)起化解社會矛盾的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)規(guī)模越大，所引發(fā)的社會矛盾就越多，自上而下的信訪考核體制起到約束地方政府行為的作用，國家通過信訪體制調(diào)節(jié)、維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的相對平衡關(guān)系。信訪考核具備與國土資源部下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)相似的整體發(fā)展宏觀調(diào)控功能，避免地方建設(shè)過熱與政府行為過激。
（二）信訪體制下的科層組織動員方式
縱向信訪體制基本解決的是不同層級間權(quán)力責(zé)任分配的問題，自上而下的信訪考核體制迫使地方政府直面“外嫁女”上訪及其他社會矛盾�；鶎诱芾硇旁L事項(xiàng)之后還可能面臨具體解決方面的問題。政府內(nèi)部的行政部門通常是按照事權(quán)劃分設(shè)置，每個行政部門只能按照相關(guān)制度與授權(quán)處理分內(nèi)事務(wù)，作為法治剩余問題的集體利益分配一類的社會矛盾，通常是在其他途徑無法解決后進(jìn)入信訪體系。由于缺乏法律或者政策處理依據(jù)，循章辦事的科層行政組織同樣也缺乏解決法治剩余問題的能力。《信訪條例》第三十二條確定信訪事項(xiàng)辦理的基本原則，有關(guān)行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)后“依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定”作出處理。這就是說，基層政府部門要按照相關(guān)法律制度規(guī)范處理信訪問題及其反映的社會矛盾。按照信訪事項(xiàng)分類處理原則，“外嫁女”這類上訪應(yīng)歸為“請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的”的一類，基層政府“對信訪人做好解釋工作”即可。現(xiàn)實(shí)中，類似法院判決出現(xiàn)的“終訴不終訪”現(xiàn)象也同樣困擾著基層政府，即使基層政府向“外嫁女”說明政策并做好解釋工作，利益訴求不能滿足依然會激發(fā)她們向更高層級政府上訪。結(jié)果是上級信訪部門不僅重新將矛盾轉(zhuǎn)回鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層，而且可能啟動對地方政府工作不力的問責(zé)。在責(zé)任無法推脫的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府只能動員內(nèi)部組織力量盡量解決問題。
信訪辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)部起協(xié)調(diào)作用，信訪辦通常按照復(fù)雜性和嚴(yán)重性標(biāo)準(zhǔn)對信訪案件進(jìn)行分類處理。情況簡單、矛盾不突出的信訪案件直接交由具體科室解決，情況復(fù)雜且單一科室不能解決的案件，交由分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)不同科室聯(lián)合處理，情況突出有可能影響社會穩(wěn)定的重大信訪事項(xiàng)，由黨政一把手調(diào)動整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政資源綜合處理。比如每年“兩會”、國慶期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通常制定黨政一把手負(fù)責(zé)、信訪辦具體承擔(dān)的信訪維穩(wěn)緊急預(yù)案，以應(yīng)對突發(fā)的進(jìn)京上訪這類問題。按照制度規(guī)章劃分權(quán)力的行政科層組織，通常很難面對基層社會中的復(fù)雜矛盾，信訪辦分類轉(zhuǎn)辦起到打破科層組織界限的作用，如果缺乏信訪轉(zhuǎn)辦協(xié)調(diào)作用，會出現(xiàn)農(nóng)民反映問題而各個科室相互推諉“踢皮球”的現(xiàn)象。信訪辦如同設(shè)在醫(yī)院門診大廳里的導(dǎo)醫(yī)臺，將信訪人分流到相應(yīng)科室，提高處理問題的效率。另外，如果信訪人反映的問題單一部門不能處理，信訪辦向?qū)谛姓I(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，由領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)打破科室劃分，促成不同科室聯(lián)合處理，如同醫(yī)院里的“會診”制度。任何政府組織的行政資源都是有限的，不可能所有問題都反映到黨政一把手那里，信訪辦還要對信訪事項(xiàng)進(jìn)行“篩查”，依照矛盾嚴(yán)重程度分類、分級處理問題，實(shí)現(xiàn)行政資源優(yōu)化配置。
針對當(dāng)前大量社會矛盾涌入信訪部門的現(xiàn)象，一種觀點(diǎn)認(rèn)為要改革信訪制度，弱化信訪的社會控制和社會治理功能，將其回歸到監(jiān)督與政治參與功能上。22按此方式改革，信訪部門能夠從社會矛盾中解脫出來，但是無法從根本上解決問題，因?yàn)樯鐣鼙旧聿粫詣酉．?dāng)信訪部門不再受理“外嫁女”一類社會矛盾之后，這些不能進(jìn)入司法渠道的法治剩余問題，要么通過其他方式進(jìn)入行政體制，要么走上街道變成政治性的社會抗?fàn)庍\(yùn)動。當(dāng)前一些社會矛盾通過信訪通道被行政體系吸納，可緩和并減少社會沖突狀態(tài)。在社會矛盾客觀存在并需要發(fā)泄出口的前提下，可將信訪部門放置在整體基層治理體制中來理解其功能。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都成立了社會綜治維穩(wěn)中心。綜治維穩(wěn)中心受政法委領(lǐng)導(dǎo)，信訪辦、司法所、經(jīng)管站、派出所等不同部門聯(lián)合辦公，著力應(yīng)對農(nóng)民上訪與基層維穩(wěn)問題。在打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)部組織分工并實(shí)現(xiàn)行政資源重聚方面，綜治維穩(wěn)中心與之前信訪辦的工作機(jī)制具有相似性，都是為了克服科層組織部門劃分在處理社會矛盾上的局限。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“招商引資”發(fā)展國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）與應(yīng)對信訪問題是當(dāng)前大部分基層政府最重要的兩項(xiàng)中心工作，二者耗費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）80%以上的行政資源。面對“一票否決”的考核壓力，信訪變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行工作決策、開展社會建設(shè)與配置資源的約束條件。在啟動項(xiàng)目引入、土地開發(fā)、市政建設(shè)等工作之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府首先要進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)評估，只有矛盾少、信訪壓力小的工作才值得開展。發(fā)展和穩(wěn)定是基層政府工作的兩大主要選項(xiàng)，發(fā)展通常會帶來不穩(wěn)定因素，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化必然要征收土地，引發(fā)政府與農(nóng)民之間的矛盾。對于基層政府而言，不發(fā)展可能被問責(zé)為“庸政怠政”，發(fā)展可能引發(fā)社會矛盾而被問責(zé)為“亂作為”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府需要權(quán)衡發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，并將大部分行政資源向二者均衡配置，在信訪約束條件下積極追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。透視鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整體運(yùn)作邏輯可以看出，信訪工作已經(jīng)超越單純信訪辦公室權(quán)責(zé)范圍，變成影響基層政府運(yùn)作的主導(dǎo)因素。信訪為行政組織運(yùn)轉(zhuǎn)注入內(nèi)部動力，面對社會矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府處于自我激活狀態(tài)。
（三）社會矛盾的行政化解模式
農(nóng)村“外嫁女”問題遲遲不能在法律上得到解決，根本原因是這類矛盾十分復(fù)雜，集體成員資格的確定牽涉村莊社會文化、集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行方式、村民自治與國家介入程度、村莊內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)、土地制度、戶籍政策、外來戶與本地戶關(guān)系等很多因素。在巨大利益誘惑的面前，所有村民都可能提出有利于自己的“合理理由”，制造集體利益分配過程中的各方博弈�！巴饧夼边@類社會矛盾牽扯多重因素、涉及復(fù)雜政策，屬于影響到整個基層治理的復(fù)雜矛盾。復(fù)雜矛盾具有點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，不僅很難提前預(yù)測它在哪個地方或者被哪件事引發(fā)，而且一旦引發(fā)后就會產(chǎn)生連鎖示范效應(yīng)，處理不善還會引發(fā)更多矛盾。以“外嫁女”問題為例，如果政府承諾給予她們集體分配權(quán)益，則會引發(fā)更多特殊人群上訪，如果政府無視她們的訴求則會積累更大的社會矛盾，造成群體進(jìn)京上訪等問題。
法律裁決辦法不適用于復(fù)雜矛盾的解決，比如法院受理一項(xiàng)“外嫁女”上訴，就會將所有類似矛盾都引入到法院，并且還會打破村民自治規(guī)則和集體內(nèi)部相對平衡的關(guān)系，以后所有關(guān)于集體利益分配的民主決策都會因?yàn)椤吧贁?shù)不服”并上訴而失效，帶來整個基層治理體系的崩潰�；鶎又卫碇猩鐣艿幕庑杩紤]個案處理的整體延伸效應(yīng)，因此基層政府也不希望法院受理“外嫁女”上訪問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）知道法院“開口子”之后，除一部分“外嫁女”進(jìn)入司法渠道尋求救濟(jì)之外，還會有更多“外嫁女”拿著法院判決作為合法依據(jù)進(jìn)行上訪，引發(fā)更多涉法涉訴信訪。法院一旦支持某個“外嫁女”的訴求，就會打破基層治理相對均衡的狀態(tài)，原本不存在問題的一些村莊也會誘發(fā)“外嫁女”上訪問題。在現(xiàn)有行政介入模式下，經(jīng)過長期互動博弈，一部分村莊改進(jìn)集體利益分配方案消化部分“外嫁女”矛盾，還有一部分“外嫁女”反復(fù)上訪無望后而退出，矛盾自動消化，只有少數(shù)“外嫁女”堅(jiān)持在漫漫上訪道路上求索，成為“老上訪戶”。寧�？h排查出全部“農(nóng)嫁居”婦女有498位，只有不到10位持續(xù)上訪，成為基層治理“重點(diǎn)盯防戶”，其他95%的“農(nóng)嫁居”婦女處于引而不發(fā)的觀望狀態(tài)。寧�？h過去歷年土地征收補(bǔ)償款分配所產(chǎn)生的矛盾，一部分能夠解決的已經(jīng)解決，剩余不能解決的多數(shù)成為不能改變的既定事實(shí)，部分特定利益群體鬧過一段時間后，絕大部分矛盾逐漸平息。本次集體經(jīng)濟(jì)組織股份改制打破之前逐步形成的相對平衡的狀態(tài)，重新激活矛盾，隨著股改工作的推進(jìn)，將展開“農(nóng)嫁居”群體、村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府等之間的新一輪角力。集體經(jīng)濟(jì)組織股份改制，對于國家而言屬于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策的落實(shí)，對于農(nóng)民而言屬于集體利益分配，對于地方政府而言屬于調(diào)解社會矛盾的基層治理工作。利益相關(guān)的幾方在股改過程中對立、溝通、協(xié)調(diào)、緊張，持續(xù)到股改工作塵埃落定一段時間后，關(guān)系再次趨于平靜，基層治理重歸秩序�；鶎诱捎蒙鐣茉趯�(shí)踐中產(chǎn)生并在實(shí)踐中化解的處理原則，將社會相對平衡狀態(tài)而非一勞永逸消除矛盾作為基層治理目標(biāo)。
法院裁決社會矛盾時，是既有規(guī)范規(guī)則的被動援引者，在治理中扮演消極角色。身處基層社會復(fù)雜關(guān)系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織，在化解社會矛盾時需要考慮個案的復(fù)雜性及其聯(lián)動效應(yīng)，必須運(yùn)用多方面資源來促成各方關(guān)系相對平衡，因此主動援引、積極解釋甚至創(chuàng)造新規(guī)則，實(shí)現(xiàn)基層治理實(shí)踐中政策靈活運(yùn)用的效果�；鶎又卫響�(yīng)對的是復(fù)雜的社會矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府作為基層治理的主體，具有組織靈活、手段多樣、目標(biāo)權(quán)宜的“策略主義”23的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府權(quán)力非規(guī)范運(yùn)用特性與其所要面對的社會矛盾復(fù)雜性相匹配。
面對“外嫁女”這類基層利益爭端，在缺乏明確政策法律解決手段的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通常權(quán)衡矛盾雙方力量，盡量促成雙方達(dá)成共識。作為調(diào)解主體的基層政府不分享集體利益分配成果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在分配方案上持“價值中立”的態(tài)度，與法院依據(jù)法律規(guī)范作出價值判斷并實(shí)施權(quán)利裁決的角色不同，基層政府關(guān)注矛盾化解結(jié)果及其后續(xù)連鎖反應(yīng)，對抽象公正問題相對淡漠。站在權(quán)利救濟(jì)的立場上，基層政府“策略主義”行為邏輯造成信訪渠道解決問題效率低下的特點(diǎn)，產(chǎn)生大量重復(fù)信訪的問題。24與走司法渠道相比，信訪具有門檻低、成本低的特點(diǎn)，信訪人反映問題后，政府行政機(jī)關(guān)需要主動調(diào)查核實(shí)，并給予答復(fù)處理意見，免去信訪人的舉證責(zé)任和訴訟成本。低門檻、低成本的信訪體制具有較強(qiáng)的社會矛盾吸納能力，但是行政資源有限又無法為其提供充足有效的矛盾化解手段，帶來信訪擁堵和信訪沉積問題，積累大量信訪事項(xiàng)拖而不決。25信訪體制解決問題效能低下可看作是其低門檻的平衡器，構(gòu)成對資源有限與矛盾化解能力有限的行政體制的保護(hù)裝置。設(shè)想，若是信訪部門具備法院那樣的高效裁決能力，再加上其低成本、低門檻的特點(diǎn)，必然將替代其他救濟(jì)渠道將所有社會矛盾都吸納到行政體制中，進(jìn)一步加劇民眾“信訪不信法”的心理。這不僅背離了依法治國的改革目標(biāo)，破壞了我國現(xiàn)有的多元矛盾處理體制，而且造成了行政體制不堪重負(fù)。
信訪形式化、數(shù)量化的考核方式與“一票否決”的考核壓力，強(qiáng)化了基層政府對社會矛盾的“兜底”責(zé)任，《信訪條例》規(guī)定的依照事實(shí)和法律政策依據(jù)分類處理信訪事項(xiàng)的工作原則，在實(shí)踐中缺乏操作性。因?yàn)闊o論是按規(guī)定“做好解釋工作”或者“不予支持”都不能解決“外嫁女”上訪這類問題。這意味著無論信訪事項(xiàng)是否“事實(shí)清楚”、信訪人訴求是否合理合法，基層政府都必須重視�，F(xiàn)實(shí)中一些人抓住政府懼怕信訪出事的心理，借上訪來要挾地方政府，誘發(fā)大量“謀利型上訪”。26在政府無法對信訪事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)分類的情況下，信訪處理問題具有低效能的特性，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了信訪“篩選”和阻隔功能，對信訪低成本、低門檻起著平衡作用。對此，有研究認(rèn)為政府運(yùn)用“拖延”等手段提高信訪成本并實(shí)現(xiàn)科層組織彈性，成功降低信訪率，減少行政資源被無謂消耗。27形式化、數(shù)量化的考核方式激活了基層政府對社會矛盾的回應(yīng)性，受行政資源約束的行政組織主動尋求自我保護(hù)機(jī)制，避免了陷入越是積極解決問題就越是激發(fā)農(nóng)民上訪的悖論中。
以追求良性社會秩序?yàn)橹卫砟繕?biāo)的基層政府，在化解社會矛盾方面，探索出與村民內(nèi)部民主自決機(jī)制以及法院依法裁決模式相異的另外一套模式。處理“外嫁女”這類復(fù)雜社會矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府既不像法院那樣超然，也不同于村民自治組織那樣嵌入矛盾本身，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將孤立的矛盾事件還原到整個基層治理體系和基層社會結(jié)構(gòu)中，將具體矛盾之外的其他直接和間接因素都考慮在內(nèi)，將矛盾各方利益關(guān)系放在社會網(wǎng)絡(luò)中處理，綜合運(yùn)用法律、情理、行政、社會關(guān)系等正式和非正式資源，促使矛盾事件平息并達(dá)到基層社會重歸良性秩序狀態(tài)的預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)某一社會條件發(fā)生變化時，比如啟動新的征地拆遷項(xiàng)目，之前努力達(dá)成的社會相對平衡狀態(tài)被重新打破，產(chǎn)生了新的矛盾，基層政府再次啟動社會矛盾化解機(jī)制。在社會矛盾不可能從根本上消除的背景下，基層政府注定要扮演“兵來將擋水來土掩”的角色。
五、討論
利益是“外嫁女”這類基層社會矛盾的導(dǎo)火索，截止到今天，針對“外嫁女”問題依然沒有形成全國統(tǒng)一的規(guī)范化解決方案。隨著新的集體利益分配的出現(xiàn)，經(jīng)由村民自治排斥集體成員資格的“外嫁女”這類特定利益群體問題將繼續(xù)產(chǎn)生，被排斥的群體繼續(xù)開展各種形式的維權(quán)活動。盡管一些研究表明，“外嫁女”通過上訪等維權(quán)活動，一定程度上推動了相關(guān)制度變革，但這并沒有從根本上改變當(dāng)前“外嫁女”訴求不存在一攬子解決方案的現(xiàn)實(shí)。只要國家的重視沒有落實(shí)為可操作的具體政策依據(jù)，基層政府還將繼續(xù)扮演社會矛盾調(diào)解的角色，而“外嫁女”上訪將繼續(xù)“在路上”。這就是基層治理的常態(tài)。
需要再次強(qiáng)調(diào)的是，本文選擇“外嫁女”上訪為研究切入口，目的在于展示法律裁決模式與村民自治在解決基層社會矛盾方面存在的某些不足，并揭示信訪制度對社會矛盾的吸納功能，分析信訪制度激活行政體制回應(yīng)社會矛盾的機(jī)制。至于“外嫁女”的權(quán)益訴求是否合法，以及引發(fā)“外嫁女”問題的相關(guān)制度如何調(diào)整，并不在本文的研究范圍。文章以“外嫁女”上訪為例分析類似社會矛盾產(chǎn)生的原因，呈現(xiàn)現(xiàn)有制度約束下不同主體的行為邏輯，并重點(diǎn)探討基層政府處理復(fù)雜社會矛盾的實(shí)際方式�；谝陨隙ㄎ�，文章提出“法治剩余”這個概念概括現(xiàn)實(shí)中缺乏法律政策依據(jù)的這類社會矛盾，分析法治剩余問題如何通過信訪通道進(jìn)入行政體制和行政體制被激活的機(jī)制，建構(gòu)出社會矛盾行政化解的一般認(rèn)識。這對于解釋轉(zhuǎn)型期社會矛盾發(fā)生機(jī)制、認(rèn)識信訪體制和理解基層治理性質(zhì)都有意義。立足并超越對“外嫁女”上訪問題的討論，本文可得出三個方面的認(rèn)識。
一是打破基層治理法治化幻象。從法治化角度來批判信訪制度，通常基于“人治-法治”這一簡單思維框架得出結(jié)論。28盡管需要調(diào)整制度，讓大量原本應(yīng)當(dāng)通過法律手段解決的信訪問題重新回歸法律渠道，但是這并不構(gòu)成取消信訪制度的救濟(jì)功能的充分理由。在法律不能窮盡社會所有情景的前提下，必須承認(rèn)任何在邏輯上完備的法律體系都會留下一些空白地帶并產(chǎn)生法治剩余問題。因此，在法院依法裁決這種社會矛盾化解方式之外，還必然存在解決社會矛盾的其他方式。吸納法治剩余問題是我國現(xiàn)行信訪制度的重要功能，本文不計(jì)其余地指出這一點(diǎn)。理解這一觀點(diǎn)的前提是，認(rèn)識到社會矛盾是基層治理的常態(tài)，通過具體制度的修改完善可消除部分社會矛盾，比如國家直接立法規(guī)定“外嫁女”的集體成員資格，但這樣做又有可能產(chǎn)生新的矛盾。治理創(chuàng)新便是作出綜合權(quán)衡后通過制度調(diào)整實(shí)現(xiàn)矛盾總體減少。隱藏在信訪制度改革背后的法治化幻象，顛倒了法治化與治理的主體位置。站在實(shí)現(xiàn)有序治理目標(biāo)的角度上看，法律手段與信訪制度可以并存，“依法治國”并不排擠信訪制度的存在空間。實(shí)踐中的基層治理，并非如思維上從“人治”到“法治”驚險(xiǎn)一躍那樣簡單。
二是從形式上追求信訪法治化所存在的限度。當(dāng)前信訪制度飽受詬病的一點(diǎn)是，它在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中不夠規(guī)范，比如部分地方政府用違法違規(guī)手段對付信訪人，侵犯公民權(quán)利。關(guān)于信訪制度，僅看到以上現(xiàn)象是不夠的，還需要分析現(xiàn)象產(chǎn)生的原因和機(jī)制。地方政府耗費(fèi)大量人力物力資源“截訪”、“攔訪”維穩(wěn)，根本而言，是由形式化、數(shù)量化的信訪考核體制造成，源頭在上級政府而不在地方政府。對此，中共十八屆四中全會決議提出信訪法治化改革目標(biāo)，要求“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。信訪法治化改革要求在具體落實(shí)中包括：一是引導(dǎo)涉法涉訴信訪進(jìn)入法治渠道解決；二是規(guī)范信訪部門工作程序，比如對受理、答復(fù)等作出更加詳細(xì)嚴(yán)格的要求。以上兩方面改革依然很難解決困擾我國信訪體制的核心矛盾，即一方面，形式化、數(shù)量化的考核必然促使地方政府不擇手段地“消訪”、“息訪”，甚至花錢買平安；另一方面，中央政府為了督促地方政府回應(yīng)群眾矛盾，又不得不這樣做。信訪考核制度讓中央政府獲得地方行政被激活的收益，也讓其付出對地方行為缺乏有效監(jiān)控的成本，這是行政權(quán)力“一放就亂、一收就死”困境的再現(xiàn)。信訪體制矛盾本質(zhì)是實(shí)踐中的央地關(guān)系矛盾。單一制度調(diào)整很難解決當(dāng)前信訪制度所遭遇的難題。然而值得期待的一點(diǎn)是，現(xiàn)行信訪制度總體上有助于建立中央與農(nóng)民的聯(lián)系，破解中間官僚體制阻隔問題，為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受政府侵害提供了渠道，提高了民眾對國家與中央政府的認(rèn)同，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。29
三是信訪制度亦是對現(xiàn)實(shí)世界存在留白。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一類“外嫁女”戶口在本村，且實(shí)際生產(chǎn)生活在本村，剝奪她們成員資格會給她們的實(shí)際生活帶來困難，這部分“外嫁女”的訴求存在合理性。盡管如此，在現(xiàn)有制度體系下，由于法院既缺乏直接裁定集體成員資格的實(shí)質(zhì)法律依據(jù)，也不具備審查村民自治的權(quán)力，30從而造成這部分訴求實(shí)質(zhì)合理的“外嫁女”上訪也不能被制度化地解決，出現(xiàn)社會治理中“合情合理不合法”的矛盾。作為信訪制度依據(jù)的《信訪條例》，按照合法性標(biāo)準(zhǔn)確定信訪分類處理原則，從訴求上將信訪事件分為“合理合法”、“合理不合法”與“不合理不合法”三類。31嚴(yán)格按照此標(biāo)準(zhǔn)，則“外嫁女”上訪應(yīng)當(dāng)由于缺乏法律依據(jù)而不予受理。實(shí)際上，“外嫁女”上訪不僅被各級政府重視，而且通過上訪也在一定程度上推動了集體產(chǎn)權(quán)制度和相關(guān)法律制度的變動。32《信訪條例》意義上的信訪制度（一般稱為“小信訪”）所依照的合法性分類標(biāo)準(zhǔn)，重新落入法院裁決模式的窠臼，將“合情合理不合法”的訴求排除在外，形成“小信訪”制度對現(xiàn)實(shí)世界的留白。然而，在新中國成立之初就設(shè)置并具有很強(qiáng)歷史傳統(tǒng)的信訪制度，內(nèi)在包含著對實(shí)質(zhì)正義的追求。在法治化話語的影響下，受《信訪條例》規(guī)范的“小信訪”盡管呈現(xiàn)追求形式上合法化的趨勢，但這并不否定中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的人民政府密切聯(lián)系群眾、關(guān)心群眾生活和全心全意為人民服務(wù)的政治要求。在追求實(shí)質(zhì)正義的動力下，我國又形成超越《信訪條例》的“大信訪”制度，即“包括一切國家機(jī)關(guān)受理的、各種形式的公眾投訴”33。作為單一行政機(jī)關(guān)的信訪部門，或許可以依照《信訪條例》對某些不符合要求的來信來訪作出不予受理的處理，但是作為社會治理主體的基層政府并不能對客觀存在的社會矛盾視而不見；同樣，政府行政部門或許可以依照《信訪條例》的要求對某些“不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的”上訪訴求，作出不予支持的裁決，但卻不能無視上訪者訴求中的“合情合理”成分。當(dāng)前我國社會治理面對的是轉(zhuǎn)型期現(xiàn)實(shí)世界中紛繁復(fù)雜的矛盾，法律體系的留白，通過信訪制度被行政體系吸納�；鶎又卫韺�(shí)踐中，社會矛盾化解能夠突破合法性藩籬，走向?qū)Ψㄖ问Ｓ嗟暮锨楹侠硎澜绲母采w，關(guān)鍵在于黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府一直堅(jiān)持追求實(shí)質(zhì)正義的政治定位。
【注釋】
①劉正強(qiáng)：《信訪“容量”的分析——理解中國信訪治理及其限度的一種思路》，載《開放時代》2014年第1期。
②唐皇鳳：《回歸政治緩沖：當(dāng)代中國信訪制度功能變遷的理性審視》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第4期。
③周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006年第1期。
④柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠三角地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變——以“外嫁女”爭議為例》，載《開放時代》2013年第3期。
⑤陳端洪：《排他性與他者化：中國農(nóng)村“外嫁女”案件的財(cái)產(chǎn)權(quán)分析》，載《北大法律評論》2003年第5卷第2輯。
⑥賀欣：《為什么法院不接受外嫁女糾紛——司法過程中的法律、權(quán)力和政治》，載《法律和社會科學(xué)》2008年第3卷。
⑦柏蘭芝主張“以過程取向分析制度和政治的變遷”，本文采用類似的分析方法，不同之處在于，本文并不在規(guī)范層面上對“外嫁女”是否具有集體分配資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，僅僅將“外嫁女”的上訪訴求看作其政治行為的“理由”，而柏蘭芝傾向于將“外嫁女”的訴求看作為一種實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)摹皺?quán)益”，或者說，本文在研究中僅對“外嫁女”的行為及其訴求進(jìn)行價值中立的觀察，目的在于通過這一現(xiàn)象觀察復(fù)雜社會矛盾所觸發(fā)的基層治理體制機(jī)制的反饋過程，并不關(guān)涉對這一行為的合理性判斷。參見柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠三角地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變——以“外嫁女”爭議為例》。
⑧柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠三角地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變——以“外嫁女”爭議為例》。
⑨陳安慶：《捍衛(wèi)“戶籍紅利”的外嫁女》，載《瞭望東方周刊》2010年第46期。
⑩2013年寧海縣人民法院就“外嫁女”案件向縣政法委匯報(bào)情況時指出，“法院一旦參與分配集體組織經(jīng)濟(jì)利益，這將不僅僅是‘外嫁女’的問題，所有不服村集體經(jīng)濟(jì)組織分配的社員均可以向人民法院提起訴訟，法院干警必將轉(zhuǎn)變成為村干部角色”。參見寧海縣人民法院：《關(guān)于“外嫁女”案件的情況匯報(bào)》，內(nèi)部資料，2013年9月28日。
11劉國乾：《行政信訪處理糾紛的預(yù)設(shè)模式檢討》，載《法學(xué)研究》2014年第4期。
122014年中共中央政法委員會下發(fā)《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》等文件，就政法機(jī)關(guān)受理、處理涉法涉訴信訪事項(xiàng)提出規(guī)范和要求。2014年中央政法機(jī)關(guān)接待群眾信訪登記率和審查率較2013年有所上升，同期越級到中央政法機(jī)關(guān)上訪中涉法涉訴信訪比重下降，顯示“依法治訪”初見成效。參見《中央政法委出臺三個文件解決涉法涉訴信訪突出問題》，載《人民日報(bào)》2014年9月12日。
13劉國乾：《行政信訪處理糾紛的預(yù)設(shè)模式檢討》。
14胡冰：《國外民愿表達(dá)機(jī)制與我國信訪體制改革》，載《特區(qū)理論與實(shí)踐》2003年第12期。
15《廣東省高院：“外嫁女”維權(quán)可采取“三步走”》，載《廣州日報(bào)》2004年4月5日。
16按照賀欣的分析，“三步走”是法院與政府博弈的結(jié)果，法院“最終將糾紛處理的責(zé)任推給政府，但同意通過行政訴訟審查政府的決定，從而在與政府的權(quán)力關(guān)系中保持有利的位置”。參見賀欣：《為什么法院不接受外嫁女糾紛——司法過程中的法律、權(quán)力和政治》。
17據(jù)柏蘭芝的觀察，面對“外嫁女”上訪的壓力的南海市政府，嘗試通過政治動員和司法手段強(qiáng)制干預(yù)村民自治，要求村委會和村民小組修改章程，給予“外嫁女”集體股權(quán)，該行為引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈不滿，“抗議的主角換成了反彈的村民”，出現(xiàn)村民沖擊政府的行為，甚至“有67個村民小組狀告鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治”。參見柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠三角地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變——以“外嫁女”爭議為例》。
18劉國乾：《行政信訪處理糾紛的預(yù)設(shè)模式檢討》。
19楊華：《“政府兜底”：當(dāng)前農(nóng)村社會沖突管理中的現(xiàn)象與邏輯》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第2期。
20榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社1998年版。
21鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制中央”：地方關(guān)系的變革與動力》，邱道隆譯，北京：東方出版社2013年版。
22唐皇鳳：《回歸政治緩沖：當(dāng)代中國信訪制度功能變遷的理性審視》。
23歐陽靜：《策略主義：桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》，北京：中國政法大學(xué)2011年版。
24以北京市為例，“十一五”期間北京市各年信訪重訪比例分別為66%、66%、71%、71%、74%，呈現(xiàn)上升態(tài)勢。參見王浦劬、龔宏齡：《行政信訪的公共政策功能分析》，載《政治學(xué)研究》2012年第2期。
25劉正強(qiáng)：《信訪“容量”的分析——理解中國信訪治理及其限度的一種思路》。
26田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期。
27應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。
28林來梵等認(rèn)為，信訪制度“既體現(xiàn)了人性化的面向，也暗含著人治的傳統(tǒng)思維和危險(xiǎn)傾向，侵蝕著司法裁判的既判力、司法的獨(dú)立性”以及損害民眾對法律的信仰。參見林來梵、余凈植：《論信訪權(quán)利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2008年第3期。
29賀雪峰：《國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析——以農(nóng)民上訪為問題意識之來源》，載《天津社會科學(xué)》2011年第4期。
30《村民委員會組織法》規(guī)定村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反相關(guān)法律法規(guī)或者國家政策時，應(yīng)由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正，明確排除法院干預(yù)村民自治決議的權(quán)力。
31《信訪條例》第三十二條規(guī)定了信訪事件分類辦理原則，即“請求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持”，“請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對信訪人做好解釋工作”，“請求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持”。
32珠三角地區(qū)是我國“外嫁女”矛盾比較突出的地區(qū)，“外嫁女”通過激烈上訪推動相關(guān)制度的先行變革。如2007年修訂實(shí)施的《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》明確規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中的婦女，結(jié)婚后戶口仍在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行集體經(jīng)濟(jì)組織章程義務(wù)的，在土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、股權(quán)分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員平等的權(quán)益�！眳⒁娻囆陆ǎ骸稄V東為“外嫁女”立法開全國先河》，載《法制日報(bào)》2007年6月7日。
33范愉還指出，信訪制度在當(dāng)前已經(jīng)成為我國“綜合治理和多元糾紛解決機(jī)制中重要一環(huán)”，作為一種特殊的糾紛解決非訴訟程序，“國務(wù)院制定的《信訪條例》調(diào)整范圍原本僅限于行政機(jī)關(guān)所屬的信訪機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，信訪機(jī)構(gòu)遍布從中央到地方的各級黨政部門、人大、征信、司法機(jī)關(guān)以及其它社會團(tuán)體或有關(guān)單位”。參見范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，北京：清華大學(xué)出版社2007年版，第349頁。
桂華：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心（Gui Hua， Center for Chinese Rural Governance Study， Huazhong University of Science and Technology）
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