強(qiáng)制拆遷廢除的治理邏輯[①]

劉 銳

（四川大學(xué)公共管理學(xué)  四川成都 610064）

摘要：強(qiáng)制拆遷與和諧拆遷是既沖突又合作的關(guān)系。對(duì)于多數(shù)拆遷戶來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變拆遷工作方式，做足做好群眾工作，化解民眾的差異化訴求。當(dāng)拆遷矛盾出現(xiàn)時(shí)，地方政府尤其應(yīng)注意端正工作態(tài)度，理解民眾意見(jiàn)，理性真誠(chéng)的溝通。和諧拆遷對(duì)于糾正官僚主義作風(fēng)、提高民眾的政府信任，減少拆遷矛盾和沖突意義重大。強(qiáng)制拆遷也并非一無(wú)是處，它要針對(duì)少數(shù)無(wú)理型釘子戶。無(wú)理型釘子戶為了謀求最大化利益，有采取暴力脅迫對(duì)方的潛質(zhì)和反集體反公益的屬性，單靠宣傳教育、做群眾工作，很難促成其妥協(xié)和順從。只有設(shè)立強(qiáng)拆制度，才能保障拆遷順利，地方政府才能集中精力，將和諧拆遷落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)制拆遷   廢除  治理邏輯  和諧拆遷  釘子戶 

一、問(wèn)題緣起

城市拆遷是工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然現(xiàn)象。無(wú)論是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，還是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，或者進(jìn)行舊城改造，都離不開(kāi)房屋拆遷環(huán)節(jié)。城市拆遷順利與否，不僅關(guān)系到建設(shè)項(xiàng)目的成敗與進(jìn)度，而且關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的成敗與水平。 另一方面，城市拆遷與國(guó)家政策、法律制度、土地制度、公民權(quán)利、政府治理、房地產(chǎn)秩序、社會(huì)保障等密切相關(guān)，是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種矛盾的聚集點(diǎn)及釋放口，城市拆遷及農(nóng)民安置的難易，將直接影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、及政府合法性的構(gòu)建。拆遷沖突作為重大的社會(huì)問(wèn)題，引起學(xué)界的廣泛專(zhuān)注及密集討論。不少研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)視角討論拆遷沖突的社會(huì)表現(xiàn)、形成原因、政治后果、改革（完善）路徑。概括起來(lái)，主要有三種觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為拆遷沖突是政府貪贓枉法、濫用職權(quán)的產(chǎn)物，釘子戶及信訪數(shù)量的增加從側(cè)面反映出拆遷中的官民高度對(duì)立。從緩解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與政治風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，應(yīng)該維護(hù)農(nóng)民的土地及房屋權(quán)利，給予農(nóng)民足夠的拆遷補(bǔ)償，改革征地拆遷制度，形成對(duì)公權(quán)力的制衡 [②]。

二是認(rèn)為拆遷沖突的出現(xiàn)表明我國(guó)城市拆遷存在體制機(jī)制缺陷，只要從程序上完善城市拆遷制度，如實(shí)行事前公示制、補(bǔ)償聽(tīng)證制、公開(kāi)招投標(biāo)制，或者改變政府壓服和強(qiáng)制執(zhí)行方式，實(shí)行“柔性治理”與和諧拆遷，即可減少拆遷沖突[③]。另外，對(duì)于拆遷補(bǔ)償及農(nóng)民安置不到位的情況，也可通過(guò)提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大行政拆遷的監(jiān)管力度，加強(qiáng)住房保障建設(shè)等制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)[④]。

三是認(rèn)為拆遷沖突的頻發(fā)與拆遷制度之間并不是因果關(guān)系，當(dāng)前拆遷沖突的劇烈與農(nóng)民土地權(quán)利虛弱并無(wú)對(duì)應(yīng)關(guān)系，主要是城市拆遷博弈的無(wú)序化[⑤]。當(dāng)前拆遷沖突的發(fā)生，不僅與政府豪奪有關(guān)，而且與村莊結(jié)構(gòu)有關(guān)，村莊派性政治、地權(quán)沖突等將直接引起拆遷沖突[⑥]。在農(nóng)民階層輪廓清晰的背景下，拆遷沖突與土地收益在各階層間分配混亂有關(guān)系[⑦]。

已有關(guān)于拆遷沖突的研究全面且深刻，從中我們可感受到轉(zhuǎn)型期拆遷問(wèn)題的復(fù)雜性及尖銳性，但它還不是對(duì)拆遷沖突的完整概括和清晰分析。且相關(guān)研究對(duì)城市拆遷中政府角色的討論太過(guò)情緒化與教條化，自上而下、自外而內(nèi)的浮泛討論較多，對(duì)央地關(guān)系下地方政府的拆遷邏輯考慮較少，對(duì)發(fā)展主義導(dǎo)向下地方政府的運(yùn)行機(jī)制分析較少。對(duì)“公共利益”的討論太過(guò)本本化與玄學(xué)化，忽略了政府拆遷的整體性及長(zhǎng)期性，對(duì)行政拆遷的演變機(jī)制及理論論述較少，對(duì)和諧拆遷、陽(yáng)光拆遷對(duì)拆遷工作的綜合影響更少討論。更重要的是，當(dāng)前的被拆遷者并不是鐵板一塊的弱勢(shì)群體，他們之間也有經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化，釘子戶不只是維權(quán)，也有謀利訴求，對(duì)被拆遷者行動(dòng)邏輯理解的膚淺帶來(lái)同情心的泛濫及理論思考的盲目化。

有鑒于此，筆者試圖從釘子戶、地方政府、中央政府三者博弈的視角討論拆遷沖突的發(fā)生演變機(jī)制，對(duì)“制度-結(jié)構(gòu)”約束下拆遷主體的行動(dòng)邏輯作一深入分析，以勾勒出當(dāng)前強(qiáng)制拆遷廢除的政治原因及治理邏輯。

二、強(qiáng)制拆遷與拆遷沖突的頻發(fā)

1991年3月，國(guó)務(wù)院頒布第一部城市拆遷法規(guī)——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），標(biāo)志著國(guó)家介入城市拆遷沖突，保障拆遷公平正義，維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的大門(mén)正式打開(kāi)。2001年6月，國(guó)務(wù)院對(duì)《條例》進(jìn)行修改，出臺(tái)《城市房屋管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新條例》）�！缎聴l例》明確規(guī)定按市場(chǎng)原則落實(shí)拆遷補(bǔ)償，補(bǔ)償方式是貨幣為主，房屋為輔。另外，《新條例》對(duì)拆遷程序的合法性做出規(guī)定，對(duì)違法拆遷的處罰力度也加大[⑧]。其中第十六條規(guī)定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。”第十七條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”《新條例》通過(guò)行政立法的形式賦予地方政府強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，帶來(lái)2001年之后房屋拆遷規(guī)模的迅速擴(kuò)大及全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的熱潮，當(dāng)然，強(qiáng)制拆遷帶來(lái)的官民沖突也迅速增加。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件的60%與土地有關(guān)，其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右[⑨]。拆遷沖突的頻發(fā)帶來(lái)農(nóng)民土地維權(quán)，釘子戶的出現(xiàn)與農(nóng)民上訪成為反抗暴力拆遷的重要方式，其中不乏用極端手段維權(quán)的案例，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)極大威脅。

拆遷沖突讓中央政府傷透腦筋，也引起政學(xué)兩界的廣泛關(guān)注。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，拆遷沖突源于政府部門(mén)的違法行政，及拆遷過(guò)程中的職能錯(cuò)位，要讓權(quán)力與權(quán)利達(dá)到平衡，使政府拆遷更多公益性，必須改革拆遷制度，明晰土地使用權(quán)，真正還權(quán)于民。具體說(shuō)來(lái)，就是從立法的角度界定“公共利益”范圍，落實(shí)農(nóng)民土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變，允許農(nóng)村建設(shè)用地交易和流轉(zhuǎn)[⑩]。問(wèn)題是，釘子戶的產(chǎn)生不只有維權(quán)邏輯，還有謀利及其他目標(biāo)。且不說(shuō)“公共利益”界定的困難，只從地方政府拆遷房屋、使用資金的全過(guò)程來(lái)看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)“土地財(cái)政”的公益性與社會(huì)性，只從違法違規(guī)拆遷事件的發(fā)生，或者少數(shù)官員的貪污腐化入手，否定政府拆遷本身的合理性，與城市拆遷的整體邏輯并不符合[11]。從筆者及所在團(tuán)隊(duì)的調(diào)查來(lái)看，拆遷沖突的發(fā)生主要有以下三個(gè)原因：

一是在巨大的土地增值收益面前，地方政府的自利性迅速膨脹，難以得到有效監(jiān)督與制衡，強(qiáng)制拆遷帶來(lái)權(quán)力尋租及與民爭(zhēng)利，拆遷戶因不滿利益被剝奪而奮起抗?fàn)�。將地方政府與拆遷戶兩個(gè)利益主體稍做比較可發(fā)現(xiàn)，地方政府掌握更多信息，力量對(duì)比上更為強(qiáng)大，拆遷過(guò)程中有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，為獲取更多土地利益，制定拆遷補(bǔ)償實(shí)行“一口價(jià)”，給予較低的拆遷補(bǔ)償，對(duì)拆遷戶不予安置；為了搞形象工程，增加領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)，政府與開(kāi)發(fā)商結(jié)盟，低價(jià)買(mǎi)地，高價(jià)賣(mài)地，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，利用權(quán)力尋租創(chuàng)租。而拆遷戶的土地權(quán)利弱小，沒(méi)有平等協(xié)商的權(quán)力，在強(qiáng)制拆遷具有合法性的背景下，只能在承認(rèn)既定的低補(bǔ)償前提下，盡力爭(zhēng)取補(bǔ)償收益。每個(gè)拆遷戶的資源占有程度不同，索取補(bǔ)償安置的能力同，由此帶來(lái)博弈的無(wú)序化及補(bǔ)償分配的差異化，引發(fā)拆遷正義的喪失及拆遷沖突的頻發(fā)。

二是拆遷補(bǔ)償、拆遷安置機(jī)制不健全，行政拆遷缺乏吸納民眾需求，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)透明的有效程序，造成拆遷戶利益表達(dá)機(jī)制的不順暢，帶來(lái)政府濫用行政裁決及霸王拆遷，引發(fā)合理拆遷中不必要的官民沖突。不少地方官員的官僚主義氣息太重，在拆遷戶面前態(tài)度傲慢、不可一世，缺乏基本的溝通協(xié)商誠(chéng)意，有時(shí)甚至以權(quán)欺人、威逼利誘，導(dǎo)致拆遷戶對(duì)地方政府的不信任甚至嫌厭怨恨。一些釘子戶的產(chǎn)生從側(cè)面反映出地方政府的官本位意識(shí)太強(qiáng)，服務(wù)群眾意識(shí)差。其次，當(dāng)拆遷戶不滿拆遷補(bǔ)償，在補(bǔ)償細(xì)節(jié)上較真時(shí)，地方政府不想著以人為本，耐心解釋?zhuān)�以善意和真誠(chéng)協(xié)商調(diào)解，不想著理性客觀的說(shuō)明政策意圖，不循循善誘拆遷戶從大局出發(fā)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)看待城市拆遷，反而添油加醋，不分青紅皂白的非議和責(zé)難，引起部分拆遷戶“嘔氣”成為釘子戶。筆者在基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少拆遷沖突與農(nóng)民缺乏參與權(quán)、知情權(quán)，對(duì)拆遷補(bǔ)償有疑慮，對(duì)政府缺乏信任有關(guān)。正是地方政府對(duì)拆遷中評(píng)估、補(bǔ)償、安置等環(huán)節(jié)缺乏公開(kāi)意識(shí)，對(duì)農(nóng)民的利益訴求缺乏了解尊重，才會(huì)出現(xiàn)同質(zhì)性拆遷與異質(zhì)性訴求協(xié)調(diào)不力引發(fā)的拆遷沖突。

三是地方政府在發(fā)展主義壓力及治理謀利型釘子戶的背景下，為了完成上級(jí)交付的中心工作，保證城市化的順利開(kāi)展，保證基本的拆遷公平，必須實(shí)行強(qiáng)制拆遷，地方政府與釘子戶博弈的水平及后果決定拆遷沖突的發(fā)生概率。有學(xué)者將地方政府的任務(wù)分為“彈性任務(wù)”和“剛性任務(wù)”，剛性任務(wù)完成的好壞直接關(guān)系到地方政府的政績(jī)及人員升遷，有時(shí)一票否決制的壓力甚至關(guān)系到所有政府人員的工資、福利[12]。后稅費(fèi)時(shí)代的地方政府，首要的中心工作是招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，必然涉及到以地生財(cái)和城市拆遷。在目標(biāo)管理責(zé)任制下，上級(jí)政府只關(guān)心下級(jí)政府的拆遷結(jié)果，對(duì)其工作能力及工作手段少有關(guān)心。另一方面，部分釘子戶的產(chǎn)生僅與試圖獲取更多土地利益有關(guān)，對(duì)于此類(lèi)拆遷戶來(lái)說(shuō)，拆遷是一夜暴富的最佳機(jī)會(huì)，奮力一博、漫天要價(jià)，賺得盆滿缽滿才是“政治正確”，哪怕訴求不合理、哪怕阻擋城市化進(jìn)程。地方政府依法拆遷，難以解決，申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷，也難以和諧拆遷。在壓力型體制及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考慮下，地方政府實(shí)行強(qiáng)制拆遷，拆遷沖突因此產(chǎn)生，成都唐福珍事件，重慶最牛釘子戶事件莫不是如此。

拆遷沖突的發(fā)生摻雜著復(fù)雜的利益博弈，與拆遷制度不完善，地方政府違法拆遷高度相關(guān)，與拆遷程序的不公開(kāi)公正公平，引發(fā)民眾對(duì)政府不信任有直接關(guān)系。上述三個(gè)因素相互交織，相互影響，它們都與強(qiáng)制拆遷關(guān)聯(lián)密切，強(qiáng)制拆遷縱容了地方政府的強(qiáng)勢(shì)與霸道，造成合理的土地收益分配難以達(dá)成，及拆遷戶合法的土地權(quán)益得不到保障，引發(fā)農(nóng)民為奪取土地利益與政府相抗衡，多數(shù)拆遷沖突是政府壓制與農(nóng)民抗?fàn)幍募�中表現(xiàn)。

三、強(qiáng)制拆遷廢除的治理后果

1、強(qiáng)制拆遷的廢除

2001年的《新條例》頒布實(shí)施后，各地展開(kāi)了轟轟烈烈的拆遷運(yùn)動(dòng)，拆遷規(guī)模的擴(kuò)大帶來(lái)拆遷沖突的快速增加，暴力拆遷、野蠻拆遷的負(fù)面報(bào)道越來(lái)越多。如2003年湖南嘉禾縣拆遷打出的“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”的標(biāo)語(yǔ)引起輿論大嘩及民眾憤怒，“嘉禾拆遷”因此臭名昭著。再如江西宜黃事件，某官員說(shuō)“沒(méi)有1%的強(qiáng)拆就沒(méi)有99%的自愿拆”也經(jīng)一些媒體和專(zhuān)家的炒作遭到社會(huì)譴責(zé)。筆者暫不去評(píng)論媒介動(dòng)員及學(xué)者支招引發(fā)的拆遷沖突復(fù)雜化情況，只從中央政府的角度考察。為挽回地方政府的合法性，強(qiáng)化中央政府公正為民形象，體現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利意識(shí)的基本尊重，中央必須對(duì)強(qiáng)制政拆遷做出糾正。于是乎，2003年以后，國(guó)家陸續(xù)頒布了各種旨在規(guī)范行政拆遷、維護(hù)民生權(quán)利的政策法規(guī)，如2003年出臺(tái)《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》，2004年出臺(tái)《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，2007年又出臺(tái)《物權(quán)法》。其目標(biāo)主要有兩個(gè)，一是強(qiáng)調(diào)房屋拆遷必須為了公共利益，二是拆遷沖突頻發(fā)的地區(qū)必須停止強(qiáng)制拆遷，維護(hù)拆遷戶的利益。

2011年1月，《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征收條例》）頒布實(shí)施。比起《條例》和《新條例》，《征收條例》延續(xù)了《憲法》和《物權(quán)法》中拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)精神，同時(shí)明確了房屋征收必須以“公共利益”為前提，取消了行政部門(mén)的強(qiáng)制拆遷，如果拆遷戶超過(guò)規(guī)定期限不搬遷，地方政府應(yīng)申請(qǐng)基層法院強(qiáng)制執(zhí)行。從取消強(qiáng)制遷以斬?cái)嗾�府侵犯民�?quán)的黑手來(lái)說(shuō)，《征收條例》可謂是不小的進(jìn)步。不過(guò)，廢除強(qiáng)制拆遷并不意味著拆遷沖突會(huì)因此減少或消滅。因?yàn)橹贫鹊耐晟浦皇菧p少利益沖突的一個(gè)必要條件，而非充分條件[13]。城市拆遷的本質(zhì)是土地增值收益的分配，如何分配利益不僅與法律制度有關(guān)，而且與利益主體的博弈能力有關(guān)，各主體都想獲取更多利益，是否能在利益斗爭(zhēng)中勝出，取決其利益表達(dá)能力及資源占有量的強(qiáng)弱對(duì)比。

辯證地看，任何社會(huì)都有矛盾，正是矛盾的存在及各方的博弈，才使社會(huì)形成動(dòng)態(tài)平衡，社會(huì)發(fā)展才有活力。拆遷沖突不可怕，只要正視沖突，認(rèn)真調(diào)查，仔細(xì)分析，有的放矢的解決拆遷沖突即可。而新頒布的《征收條例》徹底取消強(qiáng)制拆遷，全然不顧強(qiáng)制拆遷的部分合理性，從中國(guó)政治發(fā)展及政府合法性建設(shè)的角度講，也許合理且及時(shí)，但從化解拆遷沖突的角度講，規(guī)避矛盾并不能消滅矛盾，表面的平靜會(huì)帶來(lái)矛盾的更劇烈暴發(fā)，后果和問(wèn)題也將更嚴(yán)重。

要通過(guò)城市化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，就必須再分配土地增值收益，就必然帶來(lái)拆遷矛盾與沖突。之前的強(qiáng)制拆遷因其合乎法律，可對(duì)拆遷戶構(gòu)成硬約束，加上政府自身資源充足，城市拆遷可快速完成。當(dāng)然，中央對(duì)地方的監(jiān)管能力不足及地方政府的自利性也會(huì)帶來(lái)以權(quán)謀私及權(quán)力尋租現(xiàn)象。現(xiàn)在取消強(qiáng)制拆遷，消除了地方政府拉大旗做虎皮似的制度性作惡能力，卻很真正消除拆遷沖突，因?yàn)椴疬w沖突不只與拆遷方有關(guān)，還與拆遷戶有關(guān)，尤其是釘子戶有關(guān)。土地利益博弈的剛性決定了少數(shù)釘子戶不可能在規(guī)范政府拆遷及提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后停止繼續(xù)要價(jià)的訴求。畢竟，有些釘子戶是利益博弈的產(chǎn)物，土地利益的分配必然伴隨斗爭(zhēng)與沖突。從法理上講，若遇到頑固不化，漫天要價(jià)的釘子戶，地方政府可申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷。但2012年最高法院出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善輸征收拆遷案件的通知》中明確規(guī)定，“對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定的案件，地方法院要嚴(yán)格發(fā)、審查、執(zhí)行關(guān)，切實(shí)體現(xiàn)“裁執(zhí)分離”的原則，不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行。”2013年，最高法院又發(fā)布司法解釋強(qiáng)調(diào)，“除非經(jīng)過(guò)訴訟程序，法院不再參與針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中涉及違章建筑的強(qiáng)拆執(zhí)行。”筆者在基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地部門(mén)一般不會(huì)向地方法院申請(qǐng)強(qiáng)拆，主要是走法律程序很麻煩，時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)繁瑣不說(shuō)，地方法院出于自保的考慮也不愿受理。在城市化目標(biāo)及上級(jí)考核壓力下，地方只能在制度之外想辦法，“能干事、不出事、會(huì)做事”成為地方政府的用人原則，它帶來(lái)擺平釘子戶的“花錢(qián)買(mǎi)平安”及“穩(wěn)定就是搞定”的治理邏輯，非正式治理由此興起。

2、非正式治理及危機(jī)

在當(dāng)前的城市拆遷中，地方政府因補(bǔ)償不到位引發(fā)拆遷沖突值得警醒。在廣大中西部地區(qū)，地方政府為獲取“土地財(cái)政”，多傾向于低價(jià)拆遷，國(guó)家要求提高拆遷補(bǔ)償很是合理。但拆遷沖突的頻發(fā)不僅與補(bǔ)償過(guò)低有關(guān)，而且與釘子戶為索要高補(bǔ)償，采取極端手段脅迫政府有關(guān)。而壓力型體制下的地方政府為了在“政治錦標(biāo)賽”[14]中獲勝，多會(huì)實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，將拆遷工作以“責(zé)任-利益連帶”方式，交給下級(jí)政府完成，以此層層加碼。同時(shí)，基層政府既有增加地方稅收的沖動(dòng)，又有完成上級(jí)任務(wù)、做出政績(jī)，獲得行政升遷的動(dòng)力�；鶎诱�府面臨發(fā)展與穩(wěn)定雙重壓，但它不會(huì)選擇被動(dòng)應(yīng)付，而是動(dòng)員足夠資源，在城市拆遷上不惜一切代價(jià)，包括使用強(qiáng)制強(qiáng)拆方式。因?yàn)橹醒氲墓倭朋w制是“向直接上級(jí)負(fù)責(zé)制”，直接上級(jí)對(duì)工作官員的職業(yè)生涯有著關(guān)鍵影響[15]�；鶎诱�府當(dāng)然會(huì)謹(jǐn)小慎微的拆遷，但是偶爾的意外事故還是會(huì)激活民眾關(guān)于政府野蠻的印象，中央政府被迫加大懲罰力度，對(duì)基層的暴力拆遷給予“一票否決”。高壓的政治態(tài)勢(shì)與上級(jí)的發(fā)展主義壓力加在基層政府身上，讓基層政府苦不堪言，無(wú)可措手。雙重責(zé)任約束下的基層政府只能被動(dòng)接受，想方設(shè)法完成拆遷工作。另一方面，城市拆遷的本質(zhì)是土地增值收益的分配，有利益就有博弈，就會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突，在強(qiáng)制拆遷被嚴(yán)格限制的背景下，基層政府只能利用非正式治理技術(shù)擺平拆遷矛盾。筆者依據(jù)所在團(tuán)隊(duì)調(diào)查，歸納出以下三種非正式治理技術(shù)：

一是與用地的開(kāi)發(fā)商談判，讓開(kāi)發(fā)商組織人手拆遷。土地開(kāi)發(fā)有巨大的利益，形成一條龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，自外而內(nèi)的看，處于產(chǎn)業(yè)鏈頂端的是地方政府和開(kāi)發(fā)商，地方政府只要做好土地文章，經(jīng)營(yíng)好城市，就有巨額的經(jīng)濟(jì)利益與政治好處。開(kāi)發(fā)商如果能為政府效勞，協(xié)助完成拆遷，對(duì)他競(jìng)得土地助力不小。從分類(lèi)治理[16]的角度講，依法拆遷并不能阻止拆遷沖突。因?yàn)楸┝Σ疬w不只專(zhuān)屬于權(quán)力擁有者，也屬于少部分釘子戶，拆遷方與釘子戶的矛盾不可調(diào)和。少部分釘子戶的抗?fàn)幉⒉皇侨嗣駜?nèi)部矛盾，而是具有較強(qiáng)的敵我矛盾色彩[17]。部分釘子戶的產(chǎn)生只為追求利益最大化，它與地方政府是斗爭(zhēng)關(guān)系，只要有利可圖，釘子戶便無(wú)所不用其極，哪怕使用暴力手段。在“以人為本”和“民生主義”的政治輿論下，如果出現(xiàn)惡性事件，從上到下都是異口同聲的指責(zé)地方政府。從順利完成拆遷工作，規(guī)避拆遷沖突的角度講，地方政府很愿意讓開(kāi)發(fā)商拆遷，以對(duì)付少數(shù)頑固的釘子戶。釘子戶當(dāng)然會(huì)想出各種辦法阻擋拆遷，如威脅開(kāi)發(fā)商，與其他釘子戶串聯(lián)，甚至與黑灰勢(shì)力聯(lián)合。開(kāi)發(fā)商也很清楚，一戶釘子戶不拆，會(huì)影響整個(gè)建設(shè)大局，帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)損失，因此，必須運(yùn)用資源盡快搞定釘子戶，最為容易的是請(qǐng)黑社會(huì)介入拆遷。一般說(shuō)來(lái)，釘子戶再怎么聯(lián)合，都難以與開(kāi)發(fā)商相抗衡，適宜的策略是改漫天要價(jià)為多要點(diǎn)好處。 有時(shí)遇到特別強(qiáng)硬的釘子戶，或者開(kāi)發(fā)商拆遷經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)自焚事件或傷害事件，地方政府只能坐以待斃，等待上級(jí)問(wèn)責(zé)。

二是請(qǐng)拆遷公司拆遷，實(shí)行項(xiàng)目包保制，通過(guò)“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”來(lái)達(dá)到“平安拆遷”。廢除強(qiáng)制拆遷，實(shí)行依法拆遷，意味著地方政府不能再使用斷水、斷電、抄家、株連等方式恐嚇普通村民。另一方面，普通村民并不會(huì)坐等拆遷，他們也會(huì)有思想和物質(zhì)準(zhǔn)備，如種房子、種樹(shù)、蓋院墻。多數(shù)村民都清楚，城市拆遷大勢(shì)不可阻擋，且能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，更重要的是，拆遷實(shí)惠需要爭(zhēng)取，需要斗爭(zhēng)，會(huì)哭的孩子有奶吃。因此，城郊村民不會(huì)滿足于規(guī)定的拆遷補(bǔ)償，而是采取各種策略多要拆遷好處，由此帶來(lái)拆遷博弈的無(wú)序化及拆遷負(fù)擔(dān)的增大。地方政府當(dāng)然不會(huì)善罷干休，在疲于應(yīng)付并做好計(jì)算后，地方政府選擇將拆遷工作打包給拆遷公司，拆遷公司可利用非常規(guī)手段擺平拆遷戶。因法律明確禁止強(qiáng)制拆遷，拆遷公司也會(huì)盡量避免，轉(zhuǎn)而運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)更小、收益更大的擺平策略，如恫嚇威脅拆遷戶使其精神緊張，騷擾拆遷戶的生活使其精神焦慮，偶爾使點(diǎn)小手段，如在門(mén)前潑糞，用磚頭砸窗戶，即可使多數(shù)拆遷戶自認(rèn)倒霉，乖乖就范。對(duì)于少部分無(wú)端要價(jià)的硬釘子，拆遷公司依然能擺平。因?yàn)殡p方都在超出法律準(zhǔn)繩的水平上行動(dòng)，拆遷公司可以隱蔽治理，以黑制黑、以暴制暴。更關(guān)鍵的是，拆遷公司可持續(xù)干擾拆遷戶的生產(chǎn)生活，讓拆遷戶防不勝防，無(wú)處申訴，在持久的斗爭(zhēng)中釘子戶也會(huì)敗下陣來(lái)。拆遷公司拆遷的問(wèn)題有兩點(diǎn)：一是地方政府要花費(fèi)心思監(jiān)管拆遷公司，還要評(píng)估雇拆遷公司的成本。有時(shí)拆遷公司人為制造矛盾，引發(fā)民眾懷疑與糾纏，因此引起拆遷沖突，地方政府是雇傭方，雖然沒(méi)有主動(dòng)暴力拆遷，依然要負(fù)全責(zé)。二是拆遷公司實(shí)行項(xiàng)目管理方式，同質(zhì)化給予拆遷戶補(bǔ)償，很難援引群眾工作方式，對(duì)拆遷戶進(jìn)行“分類(lèi)治理”，甄別經(jīng)濟(jì)“困難戶”并給予救助。對(duì)于“困難戶”來(lái)說(shuō)，一旦房屋被拆遷即意味著無(wú)家可歸，“困難戶”只能以“弱者的武器”拼命反抗，拆遷事故因此發(fā)生，相關(guān)責(zé)任人只好鋃鐺入獄。

三是通過(guò)替換村治精英，構(gòu)建緊密的鄉(xiāng)村關(guān)系，利用“狠人治村”或“混混治村”來(lái)完成拆遷工作。村級(jí)組織是村莊事務(wù)的直接管理者，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不同，村干部由村民選舉產(chǎn)生，是“不脫產(chǎn)”干部，具有非正式色彩，是村民自治的載體。若是村干部充當(dāng)拆遷先鋒，則其非正式身份及非正式治理對(duì)克服暴力拆遷的弊端，糾正釘子戶的無(wú)理訴求具有顯著效果，畢竟，在熟人社會(huì)中，村干部有諸多治理技術(shù)制衡村民。與利用社會(huì)力量完成拆遷工作相比，通過(guò)村組織實(shí)行間接治理是風(fēng)險(xiǎn)可控、收益最大、效果最好的拆遷方式，基層政府當(dāng)然會(huì)不遺余力的拉攏村干部，建立新型的鄉(xiāng)村利益共同體，保證村干部死心踏地的聽(tīng)從指揮。為此，基層政府除開(kāi)利用“面子”、“兄弟”等私人感情來(lái)活絡(luò)鄉(xiāng)村關(guān)系，也會(huì)利用巨量利益俘獲村治精英，誘導(dǎo)其與基層政府保持一致。取消農(nóng)業(yè)稅后，村級(jí)組織的制度性治理能力大大弱化，要保障拆遷順利，平息拆遷矛盾，擺平釘子戶，需要社會(huì)資源雄厚、私人能力強(qiáng)大的村莊精英當(dāng)村干部，就要對(duì)不配合拆遷任務(wù)、工作能力差的村治精英進(jìn)行替代，村莊中的狠人或混混因此登上村政舞臺(tái)。新型村治精英多具有黑灰氣質(zhì)，他們擺平釘子戶的方式有兩種：一是將其納入治理組織，集體合謀向上爭(zhēng)資跑項(xiàng)，或者吞噬轉(zhuǎn)移進(jìn)村的資源；二是與釘子戶和非體制精英搞好私人關(guān)系，平時(shí)給予額外好處和政策照顧，在房屋拆遷上多給補(bǔ)償，以換取他們的支持和協(xié)助[18]。對(duì)于不妥協(xié)的普通村民，新型村治精英會(huì)利用暴力威脅促成其順從。從短期來(lái)看，新型村治精英可消滅拆遷矛盾，約束釘子戶的無(wú)理要價(jià)，徹底實(shí)現(xiàn)和諧拆遷，但這種村治形態(tài)對(duì)政府合法性及基層灰黑化的影響不可小視，很容易積蓄起民眾怨恨甚至仇官情緒，帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定。另外，釘子戶、非體制精英、體制精英圍繞資源下鄉(xiāng)形成緊密的分利共同體，會(huì)帶來(lái)基層治理內(nèi)卷化及鄉(xiāng)村社會(huì)灰黑化。

中央取消強(qiáng)制拆遷的目標(biāo)是規(guī)范政府拆遷，并假設(shè)地方政府在政治壓力下會(huì)依法行政，做好群眾工作，由此，拆遷沖突會(huì)相應(yīng)減少。強(qiáng)制拆遷確實(shí)有很多問(wèn)題，但暴力拆遷的源頭并不只有地方政府，也有釘子戶的主動(dòng)制造。少數(shù)釘子戶與拆遷方的矛盾并不是人民內(nèi)部矛盾，寄希望于教育群眾、服務(wù)群眾難以化解拆遷沖突。另一方面，在目標(biāo)責(zé)任制與錦標(biāo)賽體制下，地方政府難有做群眾工作的動(dòng)力，它將拆遷矛盾轉(zhuǎn)移給社會(huì)勢(shì)力，利用非正式治理技術(shù)擺平釘子戶。這不僅帶來(lái)暴力拆遷的失控，而且?guī)��?lái)基層治理新問(wèn)題，國(guó)家合法性進(jìn)一步流失。

四、和諧拆遷的困局與出路

在政府主導(dǎo)的城市拆遷中，不合作的拆遷戶利益訴求多樣，政府不經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，不“分類(lèi)治理”卻隨意強(qiáng)制拆遷，帶來(lái)不少官民沖突。學(xué)界的慣性思維是改革拆遷制度，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。政界的慣性思維是改變政府工作方法，保證拆遷工作公開(kāi)透明。和諧拆遷和陽(yáng)光拆遷即在此思考基礎(chǔ)上被提出。和諧拆遷主要有三點(diǎn)：一是完全依法拆遷，嚴(yán)厲打擊政府暴力拆遷行為；二是把群眾利益放在首位，帶著深厚感情做工作，多為群眾謀利；三是實(shí)行陽(yáng)光拆遷，堅(jiān)持拆遷操作的科學(xué)統(tǒng)一，公開(kāi)、公平、公正。

陽(yáng)光拆遷和依法拆遷是和諧拆遷的重要特征，但和諧拆遷不能只針對(duì)地方政府，還要規(guī)制拆遷戶和釘子戶。辯證地看待釘子戶，其中既有維護(hù)合法權(quán)益，弘揚(yáng)法治精神的維權(quán)型釘子戶，也有不滿工作人員盛氣凌人、野蠻行政，拆遷補(bǔ)償?shù)偷纳陶勑歪斪討簦�還有為獲取利益最大化，不惜采取暴力手段的無(wú)理型釘子戶。城市拆遷的本質(zhì)是利益再分配，有利益的地方就有博弈，就有拆遷矛盾。當(dāng)依法拆遷和陽(yáng)光拆遷成為意識(shí)形態(tài)，地方政府的強(qiáng)制拆遷被嚴(yán)格限制時(shí)，維權(quán)型釘子戶的發(fā)生概率將大大減少，與之相對(duì)，無(wú)理型釘子戶的漫天要價(jià)概率將大大增加，由此帶來(lái)博弈的更加無(wú)序化及拆遷沖突的更趨激烈。

商談型釘子戶的產(chǎn)生與拆遷補(bǔ)償方式單一化有關(guān)。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府統(tǒng)一制定，主要依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。當(dāng)前的農(nóng)民群體已發(fā)生劇烈分化，每個(gè)拆遷戶對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)慕邮芏仁遣煌�的，也就是說(shuō)，一元化的補(bǔ)償方式與多元化的補(bǔ)償訴求之間存在根本矛盾。如果土地集體所有制強(qiáng)大，可通過(guò)分配部分收益給村集體，充分發(fā)揮村民自治作用，讓村民的差異化訴求在村莊內(nèi)消化。問(wèn)題是，國(guó)家政策和法律早已削弱土地集體所有制，村組織的治理能力也大大弱化，現(xiàn)在再通過(guò)村組織協(xié)調(diào)多樣化訴求，將帶來(lái)村干部與村民的直接沖突，及基層社會(huì)的失序。地方政府不得不承擔(dān)起解決拆遷戶差異化訴求的責(zé)任，工作壓力和交易成本相繼增大。吊詭之處在于，如果地方政府搞“陽(yáng)光拆遷”、依法拆遷，拆遷戶的差異化訴求將難以滿足，拆遷“困難戶”的房屋即意味著其流離失所、生活無(wú)著落。出于生計(jì)保障的考慮，“困難戶”會(huì)不惜代價(jià)，甚至以生命做賭注，全力爭(zhēng)取更多拆遷補(bǔ)償，地方官員所謂的“可憐之人必有可恨之處”的“刁民”邏輯大抵如是，拆遷沖突當(dāng)然會(huì)發(fā)生，且會(huì)很殘酷很惡劣。如果地方政府“暗箱操作”，各人心里都有一個(gè)補(bǔ)償價(jià)格，他們會(huì)利用政府的不公開(kāi)透明與之做斗爭(zhēng)，多要一點(diǎn)是一點(diǎn)，拆遷戶之間的相互“攀比”現(xiàn)象及后續(xù)的不停“找補(bǔ)”、上訪現(xiàn)象也因此發(fā)生。地方政府不厭其煩，無(wú)奈的“花錢(qián)買(mǎi)平安”，奉行“只要結(jié)果不要過(guò)程”的治理邏輯。其社會(huì)后果是，隨著時(shí)間的推移，拆遷戶逐漸學(xué)會(huì)利用體制漏洞有意違規(guī)，官民博弈將越發(fā)無(wú)序化，城市拆遷也會(huì)越來(lái)越困難。在“不講理就是講理”的“刁民”反抗下，地方政府只好采取隱蔽治理方式，以“踩線”甚至“越線”的技術(shù)來(lái)保證拆遷工作的完成[19]。當(dāng)然，若考慮不周密、有媒體的介入、外加專(zhuān)家的叫囂，則有可能催生意外事件，帶來(lái)擺平釘子戶的困難及拆遷暴力的發(fā)生 [20]。

實(shí)際上，要保障城市拆遷的公平、公正，滿足拆遷戶的差異化訴求，就要發(fā)揚(yáng)村民自治、實(shí)行社會(huì)民主，就要依靠村集體的“分類(lèi)治理”。村干部是熟人社會(huì)的一員，與村民共享 “地方性知識(shí)”，清楚的了解村民思想、家計(jì)、關(guān)系狀況，能對(duì)拆遷戶進(jìn)行有效分類(lèi)治理。當(dāng)村組織日益脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)，依靠集體分配利益的矛盾就上移給地方政府。地方政府對(duì)拆遷戶的分類(lèi)存在固有缺陷，在打擊無(wú)理型釘子戶、救助困難戶上又無(wú)能為力，各種拆遷矛盾摻雜其中，相互糾葛，共同制造出“征地拆遷天下第一難”及拆遷沖突屢禁不止的基層實(shí)踐。

對(duì)和諧拆遷的衍生問(wèn)題進(jìn)行分析并不是說(shuō)中央要求的和諧拆遷方向有誤，筆者在上文中多次指出，不少釘子戶事件及拆遷沖突的發(fā)生源于拆遷程序不規(guī)范，政府和拆遷戶缺乏溝通。筆者在基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，房屋拆遷公告不及時(shí)張貼，政府任意斷水?dāng)嚯姎�路，拆遷聽(tīng)證會(huì)形同虛設(shè)，拆遷補(bǔ)償缺乏溝通協(xié)商，相關(guān)拆遷政策文件不公開(kāi)，地方政府在拆遷中搞“一言堂”，工作人員官僚作風(fēng)強(qiáng)等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。這種不公開(kāi)、不協(xié)商的拆遷程序讓有些人跑關(guān)系、拉人情，得到不少好處，影響社會(huì)公平，帶來(lái)拆遷失序。另外，拆遷方與拆遷戶間缺少有效的協(xié)商機(jī)制，使得民眾意見(jiàn)難以上傳，差異化的補(bǔ)償訴求難以化解，帶來(lái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不適應(yīng)及部分民眾的不滿。再者，官僚主義對(duì)拆遷沖突的發(fā)生起著關(guān)鍵作用，地方政府的權(quán)力與普通民眾的權(quán)利不處在一個(gè)平等地位，有些地方官員在長(zhǎng)期工作中習(xí)慣了頤指氣使、態(tài)度倨傲、高高在上，拆遷戶稍有不滿和拖延，官本位思維馬上變?yōu)槔�用警察和法院�?qiáng)制執(zhí)行，迫使民眾認(rèn)同和接受的野蠻拆遷邏輯，帶來(lái)民怨的聚集及群體的泄憤。

中央要求實(shí)行和諧拆遷，主要目的是制止地方政府的濫用職權(quán)行為，端正地方政府的工作態(tài)度，并希望地方政府能提高執(zhí)政水平，體現(xiàn)對(duì)民眾利益的人文關(guān)懷，帶著深厚的感情做好群眾工作，通過(guò)宣傳、說(shuō)服、解釋來(lái)教育群眾，動(dòng)員群眾拆遷。以提高民眾對(duì)拆遷的接受度，提高拆遷政策的執(zhí)行力，進(jìn)而提高政府公信力和拆遷效率。正是和諧拆遷讓公民權(quán)利更受尊重，讓公眾意識(shí)更被包容，讓官民溝通機(jī)制更為完善，政府職能轉(zhuǎn)變才有動(dòng)力，依法治國(guó)才更有活力。

五、結(jié)語(yǔ)

強(qiáng)制拆遷與和諧拆遷是既沖突又合作的關(guān)系。對(duì)于多數(shù)拆遷戶來(lái)說(shuō)，應(yīng)該轉(zhuǎn)變拆遷工作方式，做足做好群眾工作，化解民眾的差異化訴求。在拆遷過(guò)程中出現(xiàn)矛盾時(shí)，地方政府尤其應(yīng)注意端正工作態(tài)度，以善意、務(wù)實(shí)的態(tài)度耐心協(xié)商，理解民眾意見(jiàn)，理性真誠(chéng)的溝通。和諧拆遷對(duì)于糾正官僚主義作風(fēng)、提高民眾的政府信任，減少拆遷矛盾和沖突意義重大。強(qiáng)制拆遷也并非一無(wú)是處，它要針對(duì)少數(shù)無(wú)理型釘子戶。無(wú)理型釘子戶的無(wú)端要價(jià)并不屬于政治學(xué)意義上的人民內(nèi)部矛盾，該類(lèi)釘子戶為謀求最大化利益，有采取暴力脅迫對(duì)方的潛質(zhì)和反集體反公益的屬性。對(duì)于具有敵我矛盾色彩的釘子戶來(lái)說(shuō)，單靠宣傳教育、做群眾工作，很難讓他妥協(xié)和順從，只有設(shè)立強(qiáng)拆制度，以為壓制其漫天要價(jià)提供制度支持，才能保障拆遷順利。地方政府才能集中精力，將和諧拆遷落到實(shí)處。

強(qiáng)制拆遷與和諧拆遷相互配合，相得益彰，“和諧”才能真正成為拆遷的主旋律！