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準(zhǔn)街頭管理者的結(jié)構(gòu)與功能

——以城管部門協(xié)管員為例

魏程琳^*

摘要：既往街頭官僚研究忽略了協(xié)管員、臨時(shí)工這一準(zhǔn)街頭官僚群體，掩蓋了街頭官僚之下的權(quán)威結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制。準(zhǔn)街頭官僚是官僚體制的有機(jī)組成部分，發(fā)揮著勞動(dòng)代理者、風(fēng)險(xiǎn)緩和者和非正式治理者等功能。從城管協(xié)管員的來(lái)源與構(gòu)成看，絕大多數(shù)準(zhǔn)街頭官僚都是普通市民，故而，我們不應(yīng)因少數(shù)不良分子而全盤否定其素養(yǎng)和功能。在街頭行政對(duì)協(xié)管員存在剛性需求的情況下，貿(mào)然大批解雇協(xié)管員恐會(huì)引發(fā)不可預(yù)計(jì)的行政與社會(huì)后果，行政體制改革在此宜慎行。

關(guān)鍵詞：街頭官僚 準(zhǔn)街頭官僚 城管協(xié)管員 結(jié)構(gòu)與功能

一、問(wèn)題的提出

（一）街頭官僚研究

在街頭官僚（Street-Level Bureaucracy）理論的提出者利普斯基（2008:51）的描述中，街道層官僚包括公職教師、警察及其他執(zhí)法人員、社會(huì)工作人員、法官、公職律師、司法官員以及其他有權(quán)核準(zhǔn)政府計(jì)劃適用對(duì)象和執(zhí)行相應(yīng)公共服務(wù)的諸多公共雇員。事實(shí)上，“街頭”不是對(duì)工作場(chǎng)景的直觀描述，而是對(duì)街頭官僚與公民直接打交道時(shí)的工作界面的一種高度抽象，是定義街頭官僚的一個(gè)空間的隱喻，韓志明（2010）指出，街頭官僚的行動(dòng)空間可分為窗口、街頭和社區(qū)三類。街頭官僚最引人注目的是其自由裁量權(quán)，“街頭官僚之所以能夠擁有如此大的自由裁量權(quán)，部分是因?yàn)樯鐣?huì)不想將公共服務(wù)‘計(jì)算機(jī)化’以及以犧牲對(duì)于個(gè)別情況的回應(yīng)為代價(jià)來(lái)僵硬地運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)”（Lipsky，1980:23）。Moody和Leland（2000）指出，自由裁量權(quán)不僅是街頭官僚的自我保護(hù)機(jī)制，也是他們?yōu)楣�民服�?wù)的積極因素。Catherine（2011）則指出街頭官僚在地方治理的外圍新興空間更具有公民進(jìn)取精神。信息時(shí)代的來(lái)臨，電腦、手機(jī)的普及，視頻、監(jiān)控已經(jīng)無(wú)處不在，屏幕官僚、系統(tǒng)官僚成為街頭官僚的新形式（葉麗娟、馬俊，2003）。斯科特（1997）對(duì)近些年的街頭官僚研究做了總結(jié)，街頭官僚的個(gè)人特征、組織特征、顧客（或服務(wù)對(duì)象）特征成為學(xué)界關(guān)注的主要因素。

街頭官僚直面復(fù)雜多樣的社會(huì)環(huán)境，承擔(dān)了大量工作，同時(shí)又飽受責(zé)難。然而，“沒(méi)有他們，地方行政就會(huì)停滯”（瞿同祖，2011:27）。利普斯基等西方學(xué)者在福利國(guó)家的語(yǔ)境中，將街頭官僚視為公共服務(wù)人員，忽視了這一群體對(duì)社會(huì)的管理職能。在現(xiàn)代中國(guó)，街頭管理仍是街頭官僚的主要職責(zé)。2000年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注街頭官僚群體，不少學(xué)者提出中國(guó)城管等街頭官僚應(yīng)當(dāng)從管制型向治理型轉(zhuǎn)變（陳建，2014），從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變（錢再見(jiàn)、吉海燕，2015）。

（二）準(zhǔn)街頭官僚

除利普斯基所列舉的警察、教師、法官及其他執(zhí)法人員等公共雇員外，還有沒(méi)有其他類型的街頭官僚呢？筆者在武漢市城管局調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在街頭一線承擔(dān)具體管理工作的人并非總是國(guó)家公共雇員——執(zhí)法隊(duì)員，而是以臨時(shí)性工作人員——協(xié)管員為主，這個(gè)群體的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)執(zhí)法隊(duì)員。武漢市全市執(zhí)法隊(duì)員編制人數(shù)2450人，實(shí)有人員2240人，協(xié)管員12000名，執(zhí)法隊(duì)員中除去負(fù)責(zé)督查（市局督查總隊(duì)220人）和辦公室行政人員（各執(zhí)法大隊(duì)行政辦公室和各中隊(duì)內(nèi)勤人員）外，能夠到街頭一線從事行政執(zhí)法的正式隊(duì)員不足總額的75%。全市正編隊(duì)員與協(xié)管的比例大約為1:5，在一線行政執(zhí)法中這一比例為1:10，在某些區(qū)或街道這一比例高達(dá)1:40。在業(yè)務(wù)分工上，正編隊(duì)員的主要工作是處理執(zhí)法類、案卷類事務(wù)，協(xié)管員則承擔(dān)了90%以上的日常管理工作，協(xié)管員成為名副其實(shí)的街頭官僚，為了與正式執(zhí)法隊(duì)員區(qū)分開來(lái)，本文稱他們?yōu)?/span>“準(zhǔn)街頭官僚”。

筆者在城管局觀察到的協(xié)管員現(xiàn)象，在公安、食藥監(jiān)、工商等部門也廣泛存在。中國(guó)政府里臨時(shí)工/協(xié)管員的大量存在有著深刻的行政體制背景。自1982年以來(lái)，我國(guó)政府約每隔5年進(jìn)行一次行政體制改革，每次改革的主題雖不同，但致力于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和行政人員的目標(biāo)始終未變（程文浩、盧大鵬，2010；周志忍、徐艷晴，2014）。在嚴(yán)格控編、“只減不增”的行政體制改革原則下，日益增加的社會(huì)事務(wù)使得大量“半正式”管理人員在政府部門出現(xiàn)。這種現(xiàn)象在其他國(guó)家同樣存在，如美國(guó)聯(lián)邦政府在由聯(lián)邦行政人員直接執(zhí)行的民間項(xiàng)目上只花費(fèi)7%的財(cái)政預(yù)算，聯(lián)邦政府民間雇員的實(shí)際數(shù)字要超過(guò)1440萬(wàn)（Paul C. Light，2003:4）。類似地，美國(guó)的州和地方政府也用同樣的制度和方法擴(kuò)大了自己的影響，有些人將這些安排統(tǒng)稱為“代理人政府”（Donal F. Kettl，1988），而這又導(dǎo)致了在“影子政府”中耕耘的“影子勞動(dòng)力”（Paul C. Light，1999）。

在各國(guó)政府中，既然存在正式的街頭官僚，為什么還會(huì)存在如此龐大的準(zhǔn)街頭官僚群體？街頭官僚與準(zhǔn)街頭官僚是什么關(guān)系？街頭官僚組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是什么樣的？準(zhǔn)街頭官僚的結(jié)構(gòu)與功能又是什么樣的？國(guó)內(nèi)外研究對(duì)如上問(wèn)題尚付之闕如。當(dāng)下中國(guó)，城管協(xié)管員、公安輔警是最為典型的準(zhǔn)街頭官僚，他們承擔(dān)了大量一線工作，成為政府在基層社會(huì)的代表，直接決定了公共行政的質(zhì)量，亦經(jīng)常陷入輿論的漩渦。本文選取城管協(xié)管員為例，試對(duì)以上問(wèn)題作出回答，以期對(duì)中國(guó)基層行政改革有所裨益。

（三）概念界定與研究方法

本文的核心概念是“準(zhǔn)街頭官僚”，學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵外延尚無(wú)明確界定，根據(jù)既有研究和筆者的調(diào)研，我們可以將準(zhǔn)街頭官僚定義為：實(shí)際承擔(dān)街頭服務(wù)管理工作但不在政府行政編制之內(nèi)的人員。準(zhǔn)街頭官僚與街頭官僚的特征及關(guān)系如表1。

如表1所示，街頭官僚是有著正式身份的國(guó)家公務(wù)員或事業(yè)編制人員，由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)，其流動(dòng)方式為政府內(nèi)部分配、調(diào)動(dòng)；而準(zhǔn)街頭官僚則是非正式的公共服務(wù)人員，在政府中以合同工、臨時(shí)工存在，其工資待遇由各聘用單位負(fù)責(zé)，流動(dòng)方式為典型的市場(chǎng)聘用機(jī)制。由于身份不同，街頭官僚的職權(quán)由國(guó)家法律法規(guī)規(guī)范，他們具備韋伯（2004:22-24）、莫頓（1936）等人所描述的官僚制人格；準(zhǔn)街頭官僚的職權(quán)則由用人單位的工作條例來(lái)規(guī)范，他們具有鮮明的混合式人格即兼具社會(huì)人格和官僚制人格。在工作職責(zé)中，處于官僚機(jī)器末端的街頭官僚承擔(dān)著一線行政執(zhí)法的各項(xiàng)事務(wù)，但在實(shí)際運(yùn)作中，原本只具有“協(xié)助”功能的準(zhǔn)街頭官僚成為真正履行街頭行政執(zhí)法事務(wù)的人。二者之間的特殊關(guān)系導(dǎo)致準(zhǔn)街頭官僚成為官僚體制的有機(jī)組成部分，下文將對(duì)以上界定做進(jìn)一步的經(jīng)驗(yàn)論證。

本文屬定性研究。全文以W市城管局協(xié)管員為深度個(gè)案，通過(guò)案例、訪談和數(shù)據(jù)等資料展示了“準(zhǔn)街頭官僚”的結(jié)構(gòu)與功能。全文資料為作者在W市城管局駐點(diǎn)調(diào)研所得，在持續(xù)一年的田野調(diào)查中，筆者與城管局執(zhí)法隊(duì)員、協(xié)管員一起工作，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)參與觀察、深度訪談和市區(qū)城管局檔案文獻(xiàn)查閱，最終獲得本文所呈現(xiàn)的材料。

二、街頭官僚結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制

官僚結(jié)構(gòu)是政府行政的組織基礎(chǔ)，學(xué)界對(duì)“準(zhǔn)街頭官僚”的忽視，掩蓋了處于官僚機(jī)器末端的街頭官僚結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。

（一）街頭官僚的層級(jí)結(jié)構(gòu)

城管也許是當(dāng)前中國(guó)最為獨(dú)特的行政部門之一，至今尚無(wú)一個(gè)城管部和一部城管法，在各地政府中的設(shè)置也不一樣，總體上看有兩種設(shè)置：城管部門隸屬于某一部門，歸并進(jìn)原始的條塊關(guān)系中，例如北京市的城管部門隸屬于市政委員會(huì)；還有一種是作為政府組成部門獨(dú)立發(fā)展，例如武漢市城管局，市、區(qū)城管局各自隸屬于同級(jí)人民政府，上下級(jí)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但駐街中隊(duì)與街道卻非隸屬關(guān)系，駐街中隊(duì)的業(yè)務(wù)、部分工資和全部福利歸街道管理，駐街中隊(duì)的人事和部分工資歸區(qū)局管理。筆者調(diào)研的W市采用第二種方法設(shè)置城管部門，這構(gòu)成我們理解街頭官僚行為的宏觀背景。下面展示更加微觀的街頭官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)。

城管中隊(duì)是城管部門的具體行政單位。為便于監(jiān)督考核，中隊(duì)通常在轄區(qū)內(nèi)實(shí)行“包片制”：一個(gè)轄區(qū)被分為幾個(gè)片區(qū)，某（幾）個(gè)執(zhí)法隊(duì)員負(fù)責(zé)一個(gè)片區(qū)，每個(gè)路段和社區(qū)要保證有具體的責(zé)任人，但具體路段和社區(qū)的管理者通常不是行政官僚體系中最底層的城管執(zhí)法隊(duì)員，而是協(xié)管員。在協(xié)管員之上、執(zhí)法隊(duì)員之下，通常還有協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)或協(xié)管路長(zhǎng)（社區(qū)組長(zhǎng)），他們是最基層的協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)，在協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)之上有城管執(zhí)法隊(duì)員，執(zhí)法隊(duì)員之上有中隊(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)之上就是中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，由此可見(jiàn)街頭官僚的層級(jí)結(jié)構(gòu)如圖1。

圖1 街頭官僚的層級(jí)結(jié)構(gòu)

通常情況下，一個(gè)中隊(duì)有隊(duì)長(zhǎng)一名，書記一名，副隊(duì)長(zhǎng)一到兩名。城管系統(tǒng)與警察系統(tǒng)一樣實(shí)行隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。隊(duì)長(zhǎng)主持全面工作，參加各式會(huì)議，組織協(xié)調(diào)部門聯(lián)合行動(dòng)，監(jiān)督考評(píng)隊(duì)員，平常不與協(xié)管員接觸；書記或者專門做黨務(wù)工作（女同志為主）或者協(xié)助隊(duì)長(zhǎng)主持全面工作；副隊(duì)長(zhǎng)通常是一個(gè)片區(qū)的分管領(lǐng)導(dǎo)，其下有2-4名正式隊(duì)員。以A區(qū)路管中隊(duì)為例，該隊(duì)共有13名正式隊(duì)員，被市局、區(qū)局和區(qū)客運(yùn)專班各借調(diào)一人，剩余10人，其中有1名女同志專職負(fù)責(zé)內(nèi)勤。該隊(duì)負(fù)責(zé)管理全區(qū)60平方公里上的16條主干道的占道經(jīng)營(yíng)和立面廣告，全區(qū)被分為三個(gè)片區(qū)，書記和兩個(gè)副隊(duì)長(zhǎng)作為分管領(lǐng)導(dǎo)各管一個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)另有2名執(zhí)法隊(duì)員和30名協(xié)管員，片區(qū)管理人員分做兩班（7:00-14:30, 14:30-22:00），每班有1名正式執(zhí)法隊(duì)員和15名協(xié)管員。

在片區(qū)管理中，分管領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件處理、重大案情匯報(bào)和協(xié)調(diào)工作；正式隊(duì)員在分管領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)工作的具體開展。在工作時(shí)間內(nèi)，每20平方公里的區(qū)域上有1名正式隊(duì)員和15名協(xié)管員，這名正式隊(duì)員無(wú)論在職位上是否達(dá)到了隊(duì)長(zhǎng)的級(jí)別，都會(huì)被協(xié)管員稱為“隊(duì)長(zhǎng)”，前面再加該隊(duì)員的姓氏，“X隊(duì)”便成為城管中隊(duì)里的常見(jiàn)稱呼。事實(shí)上，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)性的稱謂有著實(shí)質(zhì)性的支配權(quán)力——該名正式隊(duì)員擁有直接支配15名協(xié)管員和直接決定轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的權(quán)力。為便于管理，正式隊(duì)員通常會(huì)再次“劃片”，將協(xié)管員分配到具體路段，每條道路再指定一個(gè)負(fù)責(zé)人——“路長(zhǎng)”；為應(yīng)對(duì)自己缺位時(shí)的突發(fā)事件，隊(duì)員會(huì)指定一名協(xié)管員作為片區(qū)的片長(zhǎng)并賦予其相機(jī)行事之權(quán)。由此可知，被學(xué)界抽象化了的、被視為官僚機(jī)器末端的街頭官僚之下還有一個(gè)完整的層級(jí)結(jié)構(gòu)。

一個(gè)執(zhí)法隊(duì)員要負(fù)責(zé)安排15名協(xié)管員的日常工作并對(duì)他們監(jiān)督考核，還要處理各種行政案件、執(zhí)法文書送達(dá)、安全生產(chǎn)檢查以及應(yīng)付上級(jí)的各式檢查，還要為市、區(qū)政府的公共活動(dòng)做保障工作，參加街區(qū)組織的會(huì)議等�？傊�，在一個(gè)正式隊(duì)員的精力范圍內(nèi)，他能夠做好以上事件已屬不易，街頭的日常管理幾乎無(wú)暇顧及，近于全權(quán)交由協(xié)管處理。務(wù)實(shí)地講，正式隊(duì)員的主要職責(zé)在于管理、監(jiān)督協(xié)管員而非親自操作，應(yīng)該做“救火員”而非一線守點(diǎn)、勸解者。在街頭管理中，協(xié)管員成為真正的街頭官僚。

（二）街頭官僚的運(yùn)作機(jī)制

協(xié)管員不但為城管局這一龐大組織的運(yùn)作提供了動(dòng)力，而且為這一組織的基層權(quán)威再造提供了契機(jī)，層級(jí)權(quán)威成為街頭官僚的重要運(yùn)作機(jī)制。

強(qiáng)調(diào)權(quán)威層級(jí)是官僚組織的重要特征（韋伯，2004:22），并且成為官僚人格的一部分，深處其中者不僅遵循權(quán)威層級(jí)行事，而且要求同僚同樣遵守。街頭官僚深處官僚體制底層，被龐大的權(quán)威層級(jí)體系壓迫，其官僚人格無(wú)處釋放。葛德塞爾（2007:149）指出，官僚“傲慢自大、目中無(wú)人的態(tài)度”，一方面源自“官僚所具有的正式權(quán)威”，另一方面源自“底層官員為了彌補(bǔ)自身在組織中低下的職位而尋求對(duì)外界施展其權(quán)威的心理需要”，這解釋了為什么越是底層官僚其態(tài)度越是傲慢自大。為了彌補(bǔ)在組織中低下的職位并順利開展街頭工作，城管街頭官僚再造了權(quán)威層級(jí)，協(xié)管員為這一權(quán)威再造提供了基礎(chǔ)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由“正式隊(duì)員—（片長(zhǎng)）—路長(zhǎng)—協(xié)管員”構(gòu)成的層級(jí)結(jié)構(gòu)的組織規(guī)則和運(yùn)作模式與正式官僚組織高度相似：領(lǐng)導(dǎo)者擁有絕對(duì)權(quán)威，強(qiáng)調(diào)分級(jí)負(fù)責(zé)和層級(jí)忠誠(chéng)，采取命令-服從模式分配工作。

城管協(xié)管人員看似松散，其內(nèi)部實(shí)際上有著嚴(yán)格的權(quán)威結(jié)構(gòu)和行事準(zhǔn)則。筆者曾問(wèn)過(guò)多位普通協(xié)管員，他們可否直接向正式隊(duì)員或者中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)反映問(wèn)題，得到的答案都是“不能”。下面我們考察一下這個(gè)微觀層級(jí)結(jié)構(gòu)中的權(quán)威制約關(guān)系及其運(yùn)作邏輯。協(xié)管片長(zhǎng)由正式隊(duì)員選拔、任命，路長(zhǎng)由片長(zhǎng)推薦（很大程度上是決定性的）再由正式隊(duì)員任命。每個(gè)上級(jí)負(fù)責(zé)人都以“委托”的形式將工作交給下一級(jí)管理者，相互之間以信任和忠誠(chéng)為基礎(chǔ)，逐級(jí)向上負(fù)責(zé)成為街頭工作的重要機(jī)制。片區(qū)執(zhí)法隊(duì)員負(fù)有樹立片長(zhǎng)權(quán)威的責(zé)任，所以，正式隊(duì)員絕不會(huì)當(dāng)著路長(zhǎng)或協(xié)管員的面批評(píng)片長(zhǎng)，也不會(huì)因?yàn)橄录?jí)的“小報(bào)告”而輕易懷疑片長(zhǎng)。據(jù)我觀察，凡是能夠當(dāng)協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)或片長(zhǎng)的人，大都有著豐富的社會(huì)閱歷和社會(huì)資源，具有不怕事、能擺平事的氣質(zhì)。由普通市民構(gòu)成的協(xié)管隊(duì)伍，不受法律法規(guī)約束，在組織性質(zhì)上具有相當(dāng)?shù)拿耖g義氣特征，如果有人破了規(guī)矩越級(jí)匯報(bào)或者向正式隊(duì)員“告密”，他的名聲會(huì)因此敗壞，這個(gè)人也很難在此繼續(xù)工作下去，在此舉一例：協(xié)管員A經(jīng)常曠工，被協(xié)管員C向正式隊(duì)員告密，協(xié)管員A被辭退，在一次拆違行動(dòng)中，大家都藏在樓下躲避違建戶投擲的石頭，協(xié)管員C卻被人莫名其妙的一腳揣了出去，瞬間石如雨下，協(xié)管員C身負(fù)重傷，最終也未找到揣他的人，正式隊(duì)員對(duì)此也頗為無(wú)奈。越級(jí)告密意味著對(duì)其直接上級(jí)負(fù)責(zé)人不信任、不忠誠(chéng)，是對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的挑戰(zhàn)，是不可容忍的行為。告密者一旦被發(fā)現(xiàn)，即使不用承擔(dān)組織上的后果，也要承擔(dān)來(lái)自協(xié)管員內(nèi)部的制約如下黑手、邊緣化、嘲笑等。

在逐級(jí)授權(quán)、層級(jí)委托和層級(jí)忠誠(chéng)體系中，街頭官僚的權(quán)威得以再造。被既往研究認(rèn)為深處官僚結(jié)構(gòu)底層的街頭執(zhí)法隊(duì)員成為街頭官僚權(quán)威結(jié)構(gòu)中的中上層，依官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)形成的權(quán)威支配關(guān)系維持著街頭工作的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、準(zhǔn)街頭官僚的來(lái)源與構(gòu)成

當(dāng)前城市街頭管理中90%以上的操作性工作由協(xié)管完成，協(xié)管這一準(zhǔn)街頭官僚成為官僚體制不可或缺的力量。近幾年網(wǎng)絡(luò)、媒體不斷曝出的城管協(xié)管員暴力執(zhí)法、當(dāng)街打人等事件，一度令人認(rèn)為協(xié)管員都是“混混”或者黑社會(huì)式的人物，本節(jié)將展示其來(lái)源、構(gòu)成與分類，以還原其真實(shí)面目。

在不同區(qū)域，協(xié)管員的來(lái)源與構(gòu)成也不同，以W市開發(fā)區(qū)G和中心城區(qū)A兩區(qū)為例。G區(qū)處于城郊，區(qū)城管局于2011年組建，目前有6名正式執(zhí)法人員，分別擔(dān)任局長(zhǎng)、書記、副局長(zhǎng)、執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)、副隊(duì)長(zhǎng)、辦公室主任等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。全區(qū)協(xié)管員有102人（其中10人為辦公室助理），全部為區(qū)政府聘請(qǐng)。協(xié)管員以周邊村莊待業(yè)青年為主，年齡最小的18歲，最大的46歲，平均年齡25.5歲，平均工齡2.6年。G區(qū)街面管理中執(zhí)法隊(duì)員與協(xié)管員的比例為1:46，在G區(qū)的街頭管理中基本上看不到正式執(zhí)法隊(duì)員。

A區(qū)是中心城區(qū)，城管局執(zhí)法人員224人，區(qū)局聘請(qǐng)協(xié)管人員568人，各街道聘請(qǐng)協(xié)管員約550人，執(zhí)法隊(duì)員與協(xié)管員的總體比例為1:5。如A區(qū)路管中隊(duì)，全隊(duì)正式執(zhí)法隊(duì)員13人，被借調(diào)3人，協(xié)管員160名，正式隊(duì)員與協(xié)管員的比例是1:16；協(xié)管員平均年齡43.5歲，40歲以上的有107人。再如A區(qū)百慕街中隊(duì)，百慕街轄區(qū)面積不足0.5平方公里，有7名正式隊(duì)員，22名協(xié)管員，40歲以上的有14人，平均年齡41.3歲，平均工齡2.65年，協(xié)管員以轄區(qū)內(nèi)和附近居民為主，其中一半以上來(lái)自貧困失業(yè)家庭，具體情況如表2。

表2           A區(qū)百慕街城管中隊(duì)協(xié)管員概況（2015年7月統(tǒng)計(jì)）

從G區(qū)和A區(qū)的情況可知：從地域上看，中心城區(qū)中隊(duì)聘請(qǐng)的協(xié)管員多為貧困、無(wú)業(yè)人員，如表2所示，百慕街22名協(xié)管員幾乎全是社區(qū)推薦的貧困戶和下崗工人；城郊中隊(duì)聘請(qǐng)的協(xié)管員多為年輕村民，如G區(qū)聘請(qǐng)的102名協(xié)管員多為周邊村莊青少年，平均年齡25.5歲。有城中村的街道聘請(qǐng)的協(xié)管員多為村民、下崗工人、無(wú)業(yè)人員，例如A區(qū)梧桐街74名協(xié)管中有村民42人，占比57%。

從年齡和行為動(dòng)機(jī)上可以將協(xié)管人員分為三類，第一類是“4050”人員，他們多為失業(yè)、下崗或者處于半退休狀態(tài)的人員，占協(xié)管總?cè)藬?shù)的60%以上，他們來(lái)此工作多是為了獲得社保資金，他們工資雖然不高，但長(zhǎng)年上交社保資金對(duì)他們也是一筆不小的負(fù)擔(dān)，該群體紀(jì)律性強(qiáng)、穩(wěn)定性高；第二類是30歲以下的年輕人，他們多是為了在人生轉(zhuǎn)折點(diǎn)或職業(yè)空檔期來(lái)此過(guò)渡一下，該群體年富力強(qiáng)但流動(dòng)性大，如百慕街中隊(duì)的5名22歲以下的年輕人工齡均在2~6個(gè)月之間，這個(gè)群體約占協(xié)管總?cè)藬?shù)的20%左右；第三類是無(wú)業(yè)游民、混混，該群體的成分頗為復(fù)雜，他們?cè)�因懶惰、混日子、加入灰黑組織或進(jìn)監(jiān)獄而成為社會(huì)邊緣人，幾乎從未有過(guò)正式穩(wěn)定的工作，在這里不但工作輕松而且能撈到不少油水，表2所列的混混、狠人即為此類人員，這一群體約占協(xié)管總?cè)藬?shù)的20%左右。此外，協(xié)管隊(duì)伍中有不少來(lái)自城郊村和城中村的“村民”，這個(gè)群體因征地拆遷而家境富裕，不少村民一夜暴富之后墮入黃賭毒深淵，家產(chǎn)盡失，有遠(yuǎn)見(jiàn)的村民會(huì)把子女送去當(dāng)兵或正規(guī)部門做臨時(shí)工，自己也找一份安穩(wěn)的工作以求生活穩(wěn)定。

來(lái)自民間社會(huì)的、復(fù)雜多樣的協(xié)管員在街頭管理中具有一定的優(yōu)勢(shì)。協(xié)管員的分布以離工作地點(diǎn)近便為原則，多數(shù)協(xié)管員在家附近的街道上班，他們與出租戶和店家的關(guān)系相對(duì)較熟，做工作比較容易；其次，多數(shù)協(xié)管員本身就來(lái)自于貧弱階層或者原本就是農(nóng)民，他們與同一階層的游商走販有共同的話語(yǔ)，交流起來(lái)不會(huì)有身份和人格障礙，工作中會(huì)留有余地。多數(shù)協(xié)管員能夠順利處理一線事務(wù)，然而，面對(duì)那些游商走販中的刁蠻釘子戶和灰黑勢(shì)力，則需要另外一批協(xié)管員出面。

相比農(nóng)村社會(huì)，城市社會(huì)是一個(gè)高異質(zhì)性、高流動(dòng)性的社會(huì)，社會(huì)群體之間的素養(yǎng)、訴求和行為方式差異甚大。官僚機(jī)構(gòu)解決的是普遍性、共性問(wèn)題，解決的方式賴于政策和法律，盡管一線官僚具有相當(dāng)?shù)撵`活性，然而僅靠正式隊(duì)員仍然無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣、不規(guī)則的城市社會(huì)問(wèn)題，成分復(fù)雜、個(gè)性多樣的協(xié)管隊(duì)員填補(bǔ)了官僚制無(wú)力而為的空間，筆者將這種功能歸之于協(xié)管員來(lái)源于社會(huì)又契合社會(huì)的結(jié)果。下面將進(jìn)一步展示城管協(xié)管員這一準(zhǔn)街頭官僚在官僚體制中的結(jié)構(gòu)性功能。

四、準(zhǔn)街頭官僚的功能

如果將協(xié)管員僅僅視為政府部門勞務(wù)合同上的臨時(shí)雇員，那就太過(guò)輕視了這一群體的功用。協(xié)管員這一準(zhǔn)街頭官僚群體已成為街頭官僚結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，非但如此，如同接下來(lái)將要展示的，協(xié)管員更成為整個(gè)官僚體制在功能上不可或缺的部分。

（一）街頭管理的代勞者

52歲的老楊是省皮毛廠的下崗工人，來(lái)菱湖城管中隊(duì)當(dāng)協(xié)管員已4年了，每天從零開始“重復(fù)昨天的故事”已成為工作常態(tài)，早上8:30上班，下午17:30下班，中午休息3個(gè)小時(shí)，每周加早班（7:00-8:30）、中班（12:00-14:30）和晚班（18:00-22:00）各一次，每月工資2600元（含社保、醫(yī)保金800元和加班費(fèi)400元）。盡管薪酬微薄、作業(yè)辛苦，但老楊很在乎這份工作，因?yàn)閷?duì)老楊這個(gè)年齡的人來(lái)說(shuō)，有份工作實(shí)屬不易。訪談時(shí)，老楊拿出日志本和手機(jī)向筆者展示了他日常工作中的故事。

2015年3月31日，星期二，晴。

早加班，巡守菱湖南路，后按要求上報(bào)圍擋墻板破損情況，上報(bào)后到興業(yè)汽修店做工作，要求搬走門面占道大吊龍，對(duì)方不予配合，我仍向其宣講城管具體規(guī)定，勸店主文明規(guī)范經(jīng)營(yíng)。店主一時(shí)還不能接受，我將情況向張書記做匯報(bào)，改日繼續(xù)做店主工作。下午2點(diǎn)上路做保障，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)有檢查。

2015年4月2號(hào)，星期四，大雨。

點(diǎn)名后，各小組開展現(xiàn)有問(wèn)題及解決方法群策群力大討論。菱湖南路現(xiàn)有問(wèn)題：1.早點(diǎn)爐子出店、小板凳出店；2.物流點(diǎn)多占道嚴(yán)重；3.占道洗車嚴(yán)重。今天興業(yè)汽修把門前大吊龍搬走了，幾天的思想工作終于有了成效。

2015年4月26日，星期日，晴。

二路榮發(fā)面館出店并且態(tài)度激烈，經(jīng)二次溝通，終于答應(yīng)配合城管管理，并且化對(duì)立為融合，現(xiàn)場(chǎng)看到對(duì)方的笑臉。

工作日志記錄了老楊和中隊(duì)的工作軌跡，其中包含大量城管工作信息以及老楊的經(jīng)驗(yàn)心得，如反復(fù)向修車店做工作終見(jiàn)成效，二次去與發(fā)面館溝通見(jiàn)到對(duì)方笑臉，上報(bào)圍墻擋板破損情況、清理占盲道自行車等，再如大雨天中隊(duì)分組開會(huì)討論問(wèn)題和對(duì)策，這與城管在公眾視野里的“土匪”、“打砸”形象大相徑庭。

老楊邊翻手機(jī)照片邊向筆者講述了今天上午的工作（2015年7月15日）和圖片中被管理者的故事。第一張是一個(gè)擦鞋婦女，屬于占道經(jīng)營(yíng)，老楊介紹說(shuō)擦鞋工大都來(lái)自周邊農(nóng)村，幾個(gè)女工租住一間不足10平方米的房子，吃住都在里面，她們?cè)缟献鲆活D飯，簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單吃一天。這些擦鞋工比較服從管理，你說(shuō)一句，她們就會(huì)走，但很難根治，她們不過(guò)換個(gè)位置而已。第二張是一個(gè)70歲左右的菜農(nóng)，他將腳踏三輪車放在墻邊，在靠近馬路的人行道上擺了幾筐菜，里面有茄子、生菜、蔊菜等。這些老農(nóng)是原居民，盡管每家每戶都有四五套還建房（價(jià)值400~500萬(wàn)元），但老農(nóng)們過(guò)慣了苦日子，喜歡占道賣菜，也借此消磨時(shí)間。第四張照片中5、6個(gè)年輕人（有一個(gè)女青年）是賣假藥的江湖騙子，當(dāng)老楊拍照時(shí)，賣藥的青年還朝老楊擺了個(gè)“V”字手。老楊說(shuō)，這些年輕人很厲害，都是團(tuán)伙詐騙，一個(gè)年輕人坐在凳子上賣假靈芝，其他人有的向人推銷，有的裝作路人買藥。老楊早上在菜市場(chǎng)門口就驅(qū)趕過(guò)他們，如今他們又跑到汽車店門口，老楊來(lái)管理，他們就不耐煩，幾個(gè)人將老楊圍起來(lái)斗狠。老楊說(shuō)，你們?cè)俨蛔�，我就叫機(jī)動(dòng)隊(duì)來(lái)了，他們這才離去。第五張照片中是一個(gè)在菜市場(chǎng)門口賣蓮蓬的老漢，他是第一次出現(xiàn)在老楊的管理區(qū)域內(nèi)，第六張、第七張照片中的人都是賣菜的“�？�”了，第八張是一輛瓜車，第九張中是一個(gè)賣生玉米的，第十張是一家早餐店出店經(jīng)營(yíng)，對(duì)于這些經(jīng)營(yíng)者，老楊多說(shuō)幾遍，對(duì)方就會(huì)配合工作，因?yàn)?ldquo;�？�”都曉得“規(guī)矩”。

老楊的工作基本代表了路面管理者工作的常態(tài)，他們成為具體路段、具體商戶的具體管理人，成為城管部門的代理勞動(dòng)者。像老楊一樣50歲左右的人在城管協(xié)管系統(tǒng)中并不少見(jiàn)，菱湖中隊(duì)44個(gè)協(xié)管員中45歲以上的有20人，占比45%；A區(qū)路管隊(duì)160個(gè)協(xié)管員中，45歲以上的有90人，占比56%。年輕協(xié)管員在市場(chǎng)上有更多機(jī)會(huì)，隨時(shí)準(zhǔn)備離職，正是這批中老年協(xié)管員構(gòu)成城管隊(duì)伍堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，承擔(dān)著城市管理中的大部分工作，他們平凡但不可或缺。

（二）行政風(fēng)險(xiǎn)的緩和者

街頭管理中頻繁發(fā)生的暴力沖突和傷亡事件使城管成為一個(gè)高危行業(yè)，這使得正式隊(duì)員在工作中更加依賴于土生土長(zhǎng)的協(xié)管員。然而，城管隊(duì)員和協(xié)管員之間的依賴是相互的，二者以私人關(guān)系為基礎(chǔ)形成了庇護(hù)關(guān)系（張立鵬，2005），通過(guò)庇護(hù)關(guān)系我們可以看到街頭行政中的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、互惠交換等微觀機(jī)制。

協(xié)管員將正編隊(duì)員視為領(lǐng)導(dǎo)，聽(tīng)從正編隊(duì)員的指揮調(diào)遣，在矛盾沖突中，協(xié)管員無(wú)需他人指示便會(huì)擋在正編面前，將沖突焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到自己身上，保全正式隊(duì)員。調(diào)研期間，筆者在現(xiàn)場(chǎng)看到一位沖動(dòng)的女?dāng)傌溡�抓中�?duì)隊(duì)長(zhǎng)，被協(xié)管員黃某上前擋住，在自衛(wèi)性的拉扯中，黃某的上衣被撕破，身上留了幾道刮痕。事后，隊(duì)長(zhǎng)告訴筆者，如果不是黃某在前面擋住，與攤販拉扯的就是他，自己受傷事小，更麻煩的是自己還要受到來(lái)自市、區(qū)城管局的督查。在行政沖突中一旦行為失當(dāng)，對(duì)于協(xié)管員最嚴(yán)厲的處罰莫過(guò)于被開除，而深處官僚體制中的正式隊(duì)員則會(huì)遇到各種麻煩。一線行政的不確定性將街頭官僚置于積極行政與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的兩難困境之中，深諳人情世故的協(xié)管員在一線沖突中主動(dòng)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到自己身上，正式隊(duì)員得以脫身并從糾紛當(dāng)事人轉(zhuǎn)變?yōu)榧m紛調(diào)解人，行政風(fēng)險(xiǎn)得以緩和控制，一線行政也因此獲得彈性空間。

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制為正式隊(duì)員提供了非正式的保護(hù)，作為回報(bào)，正式隊(duì)員會(huì)盡力為協(xié)管員提供庇護(hù)。城管執(zhí)法隊(duì)員實(shí)行定期“換防制度”，即每隔三五年換一個(gè)中隊(duì)工作，以防他們久居一地有礙執(zhí)法效果。據(jù)筆者調(diào)查的100余名一線隊(duì)員所知，W市城管局成立13年來(lái)，95%以上的人到3個(gè)以上的地方工作，有人換防達(dá)8、9次之多，只有極少數(shù)人由于身體、居住等原因未曾換防，這就形成“流水的將軍，鐵打的兵”的現(xiàn)象，協(xié)管員遠(yuǎn)比正式隊(duì)員和隊(duì)長(zhǎng)更清晰轄區(qū)的邊界和模糊地帶，他們也就有了相當(dāng)?shù)膶ぷ饪臻g。對(duì)此，正式隊(duì)員即使知道或者聽(tīng)說(shuō)了，通常也會(huì)采取“睜一只眼閉一只眼”的策略。當(dāng)協(xié)管腐敗事發(fā)或出現(xiàn)暴力濫用時(shí)，正式隊(duì)員通常會(huì)采取各種方式予以保護(hù)：一線執(zhí)法隊(duì)員對(duì)協(xié)管有著直接辭退的權(quán)力，他們既可以將守規(guī)矩卻不服從領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)管直接辭掉，也可以將腐敗卻善于服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的人長(zhǎng)期留在身邊，或者將被辭退的協(xié)管員推薦到別處工作，這種互惠性關(guān)系加強(qiáng)了街頭官僚與準(zhǔn)街頭官僚之間的依賴性，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制也得以延續(xù)，行政風(fēng)險(xiǎn)得以緩和。

（三）非正式治理者

2011年以來(lái)，在政府以決絕之心進(jìn)行自我革命的背景下，W市城管部門綜合運(yùn)用內(nèi)部督查、媒體通報(bào)、月度排名、電視問(wèn)政、治庸問(wèn)責(zé)、市民投訴追責(zé)等措施嚴(yán)厲規(guī)訓(xùn)街頭官僚權(quán)力并取得顯著成效：城管等部門街頭行政執(zhí)法者的權(quán)力被嚴(yán)格限制，非正式執(zhí)法手段被大大縮小。長(zhǎng)期與城管打游擊戰(zhàn)的攤販，對(duì)國(guó)家權(quán)力的伸縮有著超乎尋常的敏感，在感知國(guó)家權(quán)力退縮后，他們不斷擴(kuò)張違規(guī)經(jīng)營(yíng)地盤，邊緣人、釘子戶、灰色幫派勢(shì)力的崛起進(jìn)一步加劇街頭的失序和暴力的再生產(chǎn)。在壓力型體制中，城市管理標(biāo)準(zhǔn)的提高與管理手段的匱乏，引發(fā)基層政府采取非正式治理手段應(yīng)對(duì)非法暴力的挑戰(zhàn)，非正式治理的具體實(shí)施者正是城管協(xié)管員這一準(zhǔn)街頭官僚群體。

“有殺氣”是許多一線管理者向筆者強(qiáng)調(diào)的協(xié)管員應(yīng)有氣質(zhì)的一個(gè)關(guān)鍵詞，這個(gè)詞的字面意思是具有令人畏懼的氣勢(shì)，直觀形象表現(xiàn)為黑灰勢(shì)力人員，他們的理由非常務(wù)實(shí)——只有有殺氣的協(xié)管員才能鎮(zhèn)得住刁蠻商販，有殺氣又有組織協(xié)調(diào)能力的協(xié)管員才能應(yīng)付灰黑勢(shì)力。事實(shí)上，相當(dāng)一部分協(xié)管員有著“混社會(huì)”的經(jīng)歷，如百慕街協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)曾是某拆遷公司主要成員，5年前，他公司的不少成員因違法拆遷而坐牢，他也金盆洗手“退隱江湖”，他來(lái)百慕街中隊(duì)之后，盤踞該街的各支灰色勢(shì)力都有所收斂。而有四個(gè)城中村的梧桐街面臨著更為復(fù)雜的治理形勢(shì)——該街有多個(gè)灰黑勢(shì)力群體介入城市公共空間的利益分配。梧桐街聘請(qǐng)了大量本土協(xié)管員，該中隊(duì)正式隊(duì)員左方告訴筆者。

我們街道協(xié)管員里面混混很多，越是這樣的人越能吃得開。城管工作就是與底層人打交道，混混特別適合這個(gè)工作，他們身上雕龍畫鳳的，戴個(gè)金色鏈子，說(shuō)話帶渣子，就是能唬住人。

雖然市、區(qū)政府三令五申不準(zhǔn)招收“兩勞”釋放人員做協(xié)管員，嚴(yán)格杜絕協(xié)管員暴力執(zhí)法，但是，在街頭社會(huì)暴力的威脅下和壓力體制的考核下，一線管理者不得不直面問(wèn)題，最后選擇協(xié)管員充當(dāng)國(guó)家暴力的代理人。協(xié)管員進(jìn)行市場(chǎng)管理之所以取得成效，在于協(xié)管員的個(gè)性特質(zhì)——簡(jiǎn)單粗暴、敢于違法亂紀(jì)，還得益于他們無(wú)體制身份約束的自由。在面對(duì)賴皮、混混、釘子戶等類人物時(shí)，那些身上雕龍畫鳳、戴個(gè)金鏈子、說(shuō)話帶渣子的人往往三言兩語(yǔ)就能將其制服；面對(duì)黑灰勢(shì)力時(shí)，協(xié)管隊(duì)伍中的相似分子就會(huì)前去接應(yīng)、協(xié)調(diào)，這種非正式暴力之間的對(duì)抗、平衡、博弈，是一般正式官僚無(wú)法完成的。在正式（合法）的暴力強(qiáng)制適得其反的情況下，灰色暴力便成了其替代物。

當(dāng)合法暴力被關(guān)進(jìn)籠子的時(shí)候，非法的灰黑暴力便會(huì)肆虐起來(lái)侵蝕社會(huì)公共空間，為平衡街頭治理結(jié)構(gòu)，一線治理者務(wù)實(shí)地動(dòng)用灰色治理（呂德文，2015）等非正式手段。事實(shí)上，非正式治理的形式不但包括制度化了協(xié)管員，還包括一線治理者對(duì)釘子戶的妥協(xié)、收買，甚至與黑灰勢(shì)力的攜手共謀等方式。任何一種暴力的使用都是有成本的，國(guó)家權(quán)力的回歸才是正途。

五、結(jié)論與討論

既往街頭官僚理論聚焦于國(guó)家行政人員的行為及特征，忽視了協(xié)管員、臨時(shí)工這一具體操作官僚機(jī)器的準(zhǔn)街頭官僚群體。本文基于W市城管部門的經(jīng)驗(yàn)材料，展示了準(zhǔn)街頭官僚群體的來(lái)源與構(gòu)成，揭示了為學(xué)界忽視的街頭官僚結(jié)構(gòu)，分析了準(zhǔn)街頭官僚在官僚體制中的結(jié)構(gòu)性功能。

作為正式隊(duì)員的代勞者，協(xié)管員承擔(dān)了大量一線管理工作，正式隊(duì)員得以抽身從事緊要、特殊、形式化的業(yè)務(wù)，這是在編制有限的情況下，地方政府滿足行政規(guī)范化要求的策略之一；協(xié)管員與正式隊(duì)員基于庇護(hù)關(guān)系所形成的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制為一線行政人員積極作為提供了非正式保護(hù)，同時(shí)為街頭執(zhí)法提供了彈性空間；在國(guó)家暴力被嚴(yán)格規(guī)訓(xùn)后，街頭非法暴力迅速崛起并挑戰(zhàn)公共秩序，此時(shí)，擁有特殊氣質(zhì)和殺傷力的協(xié)管員又在政府的默許下填補(bǔ)了國(guó)家暴力的空白，利用自身的社會(huì)關(guān)系、暴力資源維持了街頭秩序。協(xié)管員的后兩項(xiàng)功能（風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移者和非正式治理者）是當(dāng)前官僚體制在基層治理中所匱乏和急需的，如上功能在發(fā)揮正面效用的同時(shí)，也在索取回報(bào)并展露出負(fù)面功能，這是值得關(guān)注的“非預(yù)期后果”（Merton，1936）之一。

協(xié)管員吃拿卡要、暴力執(zhí)法等問(wèn)題經(jīng)媒體報(bào)道已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題之一，以至于中共中央、國(guó)務(wù)院2015年底聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中專門對(duì)城管協(xié)管員問(wèn)題作出規(guī)定，主要內(nèi)容有兩項(xiàng)：一是協(xié)管人員數(shù)量不得超過(guò)在編人員，并應(yīng)逐步減少；二是協(xié)管人員不得從事具體行政執(zhí)法工作。全面深刻認(rèn)識(shí)事物是有效治理的前提，然而，無(wú)論是媒體還是當(dāng)前的政策制定者都過(guò)于強(qiáng)調(diào)協(xié)管員的負(fù)面功能而忽略了協(xié)管員群體的構(gòu)成及其發(fā)揮的不可或缺的正面功能。本文對(duì)協(xié)管員的來(lái)源與構(gòu)成及其功能作了初步考察，指出在人力資源存在巨大缺口、行政事務(wù)不斷增多的背景下，街頭行政對(duì)協(xié)管員仍然存在剛性需求，此時(shí)若貿(mào)然大批解雇協(xié)管員（不得超過(guò)在編隊(duì)員的規(guī)定意味著W市80%的協(xié)管員將被解雇）恐怕會(huì)引發(fā)不可估量的后果：第一，城市管理工作將陷入無(wú)人管理的境地，那些伺機(jī)搶占街頭公共空間的謀利群體將迅速崛起，城管工作勢(shì)必陷入顧此失彼的困境之中，暴力抗法或暴力執(zhí)法將大量發(fā)生，這將嚴(yán)重違背《意見(jiàn)》追求提高城市管理水平、推進(jìn)文明執(zhí)法的初衷；第二，作為隔離層的協(xié)管員被撤走，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制被摧毀，正式隊(duì)員便被暴露在矛盾糾紛之下，大量街頭工作無(wú)法完成，官僚人格擠壓無(wú)處釋放，正式隊(duì)員消極怠工將成為常態(tài)；第三，當(dāng)前城管局聘用的以失業(yè)、低收入人群為主的巨量協(xié)管員仍需一段時(shí)間消化，如若貿(mào)然大批解雇可能會(huì)引起失業(yè)、失序等政治社會(huì)問(wèn)題。

誠(chéng)然，準(zhǔn)街頭官僚群體存在諸多不良現(xiàn)象，但這并不能否定這一群體在公共服務(wù)管理中做出的巨大貢獻(xiàn)。從城管協(xié)管員的來(lái)源和構(gòu)成上看，其中的確不乏有混混、不務(wù)正業(yè)之人，但更多的是老實(shí)本分的普通市民。如何與準(zhǔn)街頭官僚中的不良分子、不良現(xiàn)象做一切割，如何盡快解決基層行政人員不足、保護(hù)措施不到位、治理手段匱乏等問(wèn)題，是擺在中國(guó)行政體制改革者面前的緊要問(wèn)題。

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作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院

The Structure and Function of Quasi-street-level Bureaucracy

——Based on the Investigation of the City Regulation Assistants

Wei Chenglin

Abstract: The street-level bureaucracy researches ignore the assistants group and temporary workers group which could be called quasi-street-level bureaucracy, and cover the authority structure and its operation mechanism under the street-level bureaucracy. Quasi-street-level bureaucracy is an organic part of bureaucracy, playing the labor agents, risk transfers and unofficial managers, and other functions. Look from the source and the composition of the city regulation assistants, most Quasi-street-level bureaucracy are ordinary citizens, so we should not totally repudiate their accomplishment and functions for a few undesirables. Under the condition of street administration has the rigid demand for assistants, fired a large number of assistants rushly may cause unexpected administrative and social consequences, administrative  system reformers should be aware of this.

Key Words: Street-level Bureaucracy Quasi-street-level Bureaucracy  the City Regulation Assistants  the Structure and Function

注：本文發(fā)表于《青年研究》2017年第2期。