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農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析*

——兼論村級(jí)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 

[摘要]按照村民自治原則進(jìn)行集體土地管理，是村級(jí)治理最重要工作，也是土地集體所有制的內(nèi)在制度要求。集體土地具有公共利益屬性，成為激活村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。圍繞集體土地利益分配產(chǎn)生的村級(jí)公共治理活動(dòng)，形塑村莊政治基本格局。開(kāi)展集體土地民主管理活動(dòng)，需要在國(guó)家政策前提下進(jìn)行，外部制度供給變化會(huì)帶來(lái)村莊政治格局變化。過(guò)于細(xì)致和具體的國(guó)家政策，深入到村莊公共事務(wù)內(nèi)部，形成國(guó)家替代集體進(jìn)行村級(jí)治理的局面，壓縮村民自治發(fā)揮作用的合法空間，消解村莊自主治理機(jī)制。集體土地制度是村級(jí)治理的基礎(chǔ)性制度，集體土地管理與村民自治互為表里。村級(jí)制度建設(shè)要做到規(guī)范化并與保持村民自治活力的平衡，才能有利于村莊善治局面的達(dá)成。

[關(guān)鍵詞]土地制度；村民自治；村莊政治；村級(jí)治理；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

一、問(wèn)題提出

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外針對(duì)村民自治的研究正發(fā)生“從民主選舉到有效治理”的重心轉(zhuǎn)移。[①]村民自治作為一種民主政治形式，不僅提供了由基層群眾自治自下而上“突升為國(guó)家政權(quán)形態(tài)的民主”[②]的可能性，而且提供“民主化村級(jí)治理”[③]的制度框架。村民自治興起于人民公社體制解體，土地承包與政社分離是改革人民公社體制的兩項(xiàng)核心內(nèi)容。[④]自生發(fā)之初，村民自治就與農(nóng)村集體土地制度聯(lián)系在一起，“中國(guó)的村民自治是建筑在土地集體所有基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社區(qū)自治”[⑤]。不僅集體土地公有制內(nèi)在包含民主管理要求，而且“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”[⑥]屬于村民自治的法定職責(zé)。集體土地管理構(gòu)成研究村民自治和村級(jí)治理的重要切入點(diǎn)。

關(guān)于土地制度與村民自治的關(guān)系，不少研究已經(jīng)涉及。徐勇從村民自治本質(zhì)屬性的角度指出，構(gòu)成中國(guó)村民自治與國(guó)外其他形式相似社區(qū)自治的實(shí)質(zhì)差別在于，前者建立在生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)上。[⑦]李昌平則結(jié)合稅費(fèi)改革之后農(nóng)村整體治理形勢(shì)的變化和其主持的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)，得出離開(kāi)集體土地制度則“村民自治功能喪失”[⑧]的結(jié)論。之前研究得出一些總體性認(rèn)識(shí)，對(duì)于集體土地制度影響村級(jí)治理的具體機(jī)制機(jī)理，還存在進(jìn)一步分析空間。本文認(rèn)為，集體土地制度對(duì)于村民自治和村級(jí)治理的重要性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是集體土地屬于村莊公共利益，集體土地管理起到激活村莊政治的作用；二是集體土地管理既要受到法律約束又要建立在村民共識(shí)的基礎(chǔ)上，涉及國(guó)家政策執(zhí)行和村規(guī)民約銜接問(wèn)題，指向村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的合法制度空間。結(jié)合山東、湖北、廣東等全國(guó)不同地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，本文擬從公共利益分配和制度空間兩個(gè)層面，分析集體土地制度對(duì)于促進(jìn)村民自治和推進(jìn)村級(jí)治理的作用及方式。

二、集體土地制度與村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)

按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村土地的管理權(quán)在村民委員會(huì)、村民小組或是對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。[⑨]在我國(guó)的大部分農(nóng)村，尤其是廣大中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)或者村民小組通常保持統(tǒng)一形態(tài)，集體土地管理與村級(jí)治理處于政經(jīng)合一狀態(tài)。集體土地管理不僅是村級(jí)治理最重要工作，而且很大程度上決定著村級(jí)治理狀態(tài)。

（一）作為公共事務(wù)治理的集體土地管理

具有公共性質(zhì)是集體土地管理與村級(jí)治理的共同本質(zhì)。從所有權(quán)方面看，土地集體所有構(gòu)成一種非常獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。法律上的研究表明，集體土地所有權(quán)與通常意義上的共有產(chǎn)權(quán)存在實(shí)質(zhì)差別，即無(wú)論是共同共有還是按份共有，都可以通過(guò)一定程序分解分割為個(gè)體私有產(chǎn)權(quán)。而集體土地禁止任何形式的私有化，集體土地所有權(quán)無(wú)法轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)。[⑩]也正是在這個(gè)意義上，針對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革，中央明確劃定堅(jiān)持集體公有制的改革的底線(xiàn)。[11]實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地制度實(shí)踐需要解決的根本問(wèn)題是土地集體“公有”與農(nóng)民生產(chǎn)生活“私用”之間的矛盾。

在國(guó)家制定的土地用途分類(lèi)管理的制度框架下，農(nóng)村集體土地管理區(qū)分為不同類(lèi)型。集體耕地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)政策分配到戶(hù)私營(yíng)，宅基地方面實(shí)施“一戶(hù)一宅”的福利分配政策，這兩類(lèi)土地管理可概括為“公有私用”模式。包括村莊道路、堰塘渠道、機(jī)耕道、禾場(chǎng)等在內(nèi)的公共用地，具有公共物品屬性，這類(lèi)土地保持集體所有和集體內(nèi)部開(kāi)放使用狀態(tài)，體現(xiàn)“公有公用共管”的特征。由于承包地和宅基地的“私用”不具有永久性，如承包地合同到期后要交回集體，宅基地廢棄之后集體有權(quán)收回并重新劃分，這種“私有”不等于土地私有化。集體土地管理表現(xiàn)為將耕地、宅基地等按照規(guī)則劃分給私人暫時(shí)使用，或者保持公共土地的共同使用狀態(tài)。從產(chǎn)權(quán)角度看，集體土地資源配置具有對(duì)外排他性，如非本集體成員不能承包耕地也不能分配宅基地，同時(shí)又因?yàn)橥恋刭Y源有限性產(chǎn)生集體內(nèi)部配置上的競(jìng)爭(zhēng)性，即一個(gè)人過(guò)多占有承包地或者宅基地就會(huì)相應(yīng)減少其他人享有份額。在公共土地使用上也具有競(jìng)爭(zhēng)性，如果一個(gè)人長(zhǎng)期占用集體禾場(chǎng)，就會(huì)損害其他人使用的權(quán)利。集體土地的這種對(duì)外排他性和對(duì)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)權(quán)特性，使之具備埃莉諾·奧斯特羅姆所描述的“公共池塘資源”特性，即被一個(gè)小群體排他性地共同占有的稀缺資源。[12]

針對(duì)“公共池塘資源”管理，傳統(tǒng)思路是在“私有化”模式與“利維坦”模式中做選擇，[13]美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆由于發(fā)現(xiàn)并研究世界各地廣泛存在的“自治模式”并將其抽象為治理公共事務(wù)的一般理論模型而成為諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者。土地公有制取消農(nóng)村土地進(jìn)行私有化的可能性，人民公社解體之后，統(tǒng)一占用、統(tǒng)一使用和統(tǒng)一分配的“利維坦”管理模式也被放棄。在此背景下，農(nóng)村集體土地管理自然而然地選擇了“自治模式”，我國(guó)農(nóng)村土地管理屬于“公共事務(wù)治理”典型案例。按照村民自治方式管理集體土地是自發(fā)選擇的結(jié)果，這也驗(yàn)證“公共事務(wù)治理之道”的普遍性。

依照埃莉諾·奧斯特羅姆及其所代表的公共選擇學(xué)派的研究，成功實(shí)現(xiàn)“公共池塘資源”自主管理需要一些具體條件，包括“資源本身的結(jié)構(gòu)”、參與治理所涉及的人的規(guī)模及其“建立了可行的重要行為規(guī)則”的可能性，以及他們所建立規(guī)則的動(dòng)機(jī)和保持遵守規(guī)則的原因等。[14]基于以下幾方面原因，農(nóng)村集體土地管理有可能成功實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自主管理：一是村民自治是一項(xiàng)“憲法性”制度，提供集體自主管理土地的合法性前提；其次，村民自治所包含的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)集體土地有效管理提供具體實(shí)踐機(jī)制；再次，村莊地緣血緣關(guān)系、人口規(guī)模、熟人社會(huì)規(guī)范等條件為集體土地管理提供了協(xié)商基礎(chǔ)和共識(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)村民自治方式進(jìn)行集體土地管理，主要包括耕地發(fā)包、宅基地劃分和集體公共用地管理使用等。

（二）土地集體所有制構(gòu)成村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

作為村級(jí)公共事務(wù)，集體土地管理必須通過(guò)村民自治方式完成。反過(guò)來(lái)，集體土地管理也激活村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)，“農(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治組織具有某種同構(gòu)關(guān)系”[15]。我國(guó)基層社區(qū)治理中的土地產(chǎn)權(quán)與自治權(quán)的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的歷史傳統(tǒng)。在皇權(quán)不下縣時(shí)期，通過(guò)宗族家族等社會(huì)組織所維系的地方自治秩序離不開(kāi)族田、廟田等形態(tài)的社區(qū)“公產(chǎn)”，私有土地買(mǎi)賣(mài)中的親鄰優(yōu)先權(quán)也體現(xiàn)地方秩序構(gòu)建目標(biāo)。傳統(tǒng)的基層社會(huì)秩序建立在血緣和地緣關(guān)系上，具有濃厚家族倫理色彩的“家產(chǎn)制”構(gòu)成“鄉(xiāng)土禮治社會(huì)秩序的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)”[16]。這一歷史傳統(tǒng)延續(xù)到當(dāng)下。人民公社解體之后，在農(nóng)村基層確定村民自治制度的同時(shí)，明確農(nóng)村土地屬于“集體所有”，[17]兩項(xiàng)農(nóng)村基本制度的同步構(gòu)建具有一定必然性，溫鐵軍認(rèn)為這屬于“小農(nóng)村社制度”的回歸。[18]無(wú)論是傳統(tǒng)時(shí)期還是當(dāng)代，具有“社區(qū)共同體性質(zhì)”的產(chǎn)權(quán)形態(tài)與基層社區(qū)自我管理模式存在一定親和關(guān)系。僅就當(dāng)下而言，這種建立在公有制之上的農(nóng)村土地“集體所有”形態(tài)構(gòu)成村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

不僅理論界注意到集體土地制度與村級(jí)治理的關(guān)系，而且實(shí)踐也觸及這一問(wèn)題。為完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，2014年中央一號(hào)文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。2014年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合其他幾部委，批復(fù)包括四川省成都市、湖北省秭歸縣和廣東省清遠(yuǎn)市三地區(qū)在內(nèi)的第二批共34個(gè)全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，以上三個(gè)地區(qū)的改革試驗(yàn)都涉及村民自治和基層治理任務(wù)。基于實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在改革實(shí)踐中，這三地都不約而同地將村級(jí)治理的基本單元下降到自然村或者村民小組一級(jí)，并重點(diǎn)將集體土地管理作為改革抓手，如成都市進(jìn)行的農(nóng)村公共品供給機(jī)制創(chuàng)新、秭歸縣進(jìn)行的“村落理事會(huì)”建設(shè)、廣東清遠(yuǎn)市通過(guò)村民自治下沉到自然村開(kāi)展“土地整合”活動(dòng)。相關(guān)實(shí)踐表明，離開(kāi)集體土地管理，村級(jí)治理很難落地。筆者曾經(jīng)受邀到清遠(yuǎn)市考察，當(dāng)?shù)刂髯ジ母镌囼?yàn)工作的市委領(lǐng)導(dǎo)將其做法與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“實(shí)現(xiàn)治權(quán)和產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一”。

村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)集體土地制度的原因在于，集體土地屬于村莊內(nèi)部的公共利益，唯有針對(duì)公共利益對(duì)象才能產(chǎn)生公共治理。相反，私有制下的土地屬于私人財(cái)產(chǎn)物，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有“排他性”和“絕對(duì)性”，在私人之間清晰劃定利益邊界。私人利益受到財(cái)產(chǎn)法、物權(quán)法的保護(hù)，私人之間發(fā)生市場(chǎng)交換活動(dòng)，土地利益關(guān)系通過(guò)市場(chǎng)手段建立，在此基礎(chǔ)上不必發(fā)生公共治理行為。對(duì)于集體土地，上文已經(jīng)指出，我國(guó)在實(shí)踐中自發(fā)走上公共事務(wù)自主治理道路，選擇通過(guò)村民自治機(jī)制進(jìn)行管理。法律方面的研究表明，“集體所有本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是勞動(dòng)者在共同占有生產(chǎn)資料的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民主管理，走向共同富裕的財(cái)產(chǎn)形式”，“集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)要體現(xiàn)成員的所有，恢復(fù)其作為集體所有的性質(zhì)，就要強(qiáng)調(diào)集體成員對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的民主管理。這種管理決不是抽象的，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)具體的措施加以落實(shí)，并通過(guò)成員所享有的各項(xiàng)權(quán)利加以確立，才能保障這種權(quán)利真正得以落實(shí)”。[19]按照村民自治原則管理集體土地，屬于土地集體所有制的內(nèi)在制度要求，一旦行使集體土地所有權(quán)和進(jìn)行集體土地利益配置，就必然啟動(dòng)村民自治機(jī)制。集體土地制度與村民自治互為表里。

三、我國(guó)農(nóng)村集體土地管理的政治分析

既有的研究已認(rèn)識(shí)到集體土地所有制與村民自治存在制度上的親和關(guān)系，但對(duì)二者發(fā)生關(guān)系的具體機(jī)制，還需要深入研究。集體土地管理激活村民自治的實(shí)踐機(jī)制，可從兩方面分析：一是附著在土地上的利益性質(zhì)，二是針對(duì)集體土地管理的村民自治活動(dòng)所受到的國(guó)家土地政策約束。

（一）集體土地管理的政治過(guò)程

經(jīng)濟(jì)利益一直是學(xué)界分析村民自治活動(dòng)和農(nóng)民政治參與行為的重要變量。[20]總體上看，村莊“利益密集度”越高，村民與村干部等可以競(jìng)爭(zhēng)的利益對(duì)象就越多，由此激發(fā)的政治活動(dòng)也就越豐富。[21]集體土地制度構(gòu)成村級(jí)治理基礎(chǔ)性制度的根本原因在于，它提供了一種利益競(jìng)爭(zhēng)的可能性。針對(duì)集體土地所進(jìn)行的村莊治理活動(dòng)，主要包括四個(gè)政治環(huán)節(jié)。

1.利益動(dòng)員與群眾參與。站在村莊層面看，集體土地屬于“本集體成員集體所有”[22]的公共財(cái)物。集體是由全體成員組成，集體土地管理最終要保證集體成員利益和提高集體成員福祉，通過(guò)集體土地管理實(shí)現(xiàn)集體利益與成員利益的辯證統(tǒng)一關(guān)系。個(gè)體村民與集體的聯(lián)系通過(guò)成員權(quán)方式實(shí)現(xiàn)。集體成員權(quán)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是參與集體土地管理、制定利益分配規(guī)則的民主權(quán)利；二是參與利益分配的權(quán)利，包括取得土地承包資格、獲得宅基地分配和分享征地補(bǔ)償款等，另外還包括公平使用堰塘、禾場(chǎng)等集體公共使用的土地。凡是屬于本集體成員，就在集體土地上自然產(chǎn)生成員權(quán)及其附帶的權(quán)利和利益。人人有份，不得排斥，集體土地利益的廣泛性，產(chǎn)生出村莊政治動(dòng)員的廣泛性。同時(shí)，無(wú)論是承包地、宅基地還是征地補(bǔ)償款分配等，相互之間容易計(jì)算比較，這客觀(guān)上提高了政治動(dòng)員程度。由于土地利益顯而易見(jiàn)，凡是有人多拿多占，很容易被其他人知道，會(huì)引發(fā)反對(duì)和群眾不滿(mǎn)情緒。土地利益的公共性起到群眾動(dòng)員的作用，集體土地利益的廣泛性、公平性和透明性等特點(diǎn)，賦予群眾平等參與權(quán)利，降低群眾參與門(mén)檻，構(gòu)成村莊政治的起點(diǎn)。

2.精英結(jié)構(gòu)與代表制度。集體土地管理活動(dòng)主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)是制定承包方案、進(jìn)行村莊“土地整合”、確定征地補(bǔ)償款分配等重大事務(wù)；另一類(lèi)是日常性土地管理，主要是執(zhí)行之前確定的管理規(guī)則。在第一類(lèi)事務(wù)中，一般需要群眾廣泛參與和表達(dá)意見(jiàn)，有威望的村莊精英的意見(jiàn)通常具有實(shí)質(zhì)主導(dǎo)作用，最終在村民、村莊精英和村干部的合力下，形成決議。第二類(lèi)日常性的管理活動(dòng)不需要全部群眾參與，通常是委托給個(gè)人或機(jī)構(gòu)執(zhí)行。清遠(yuǎn)市各個(gè)村莊在“土地整合”過(guò)程中選出理事會(huì)，秭歸縣也成立村落理事會(huì)，山東農(nóng)村則按照每個(gè)親族產(chǎn)生村民代表來(lái)制定土地承包方案。相對(duì)于村干部，這些村莊“理事”或者“代表”的內(nèi)生權(quán)威性更強(qiáng)，群眾認(rèn)同性高，由他們主導(dǎo)集體土地管理，不僅降低集體內(nèi)部民主協(xié)商成本，而且具有廣泛代表性。通過(guò)集體土地管理活動(dòng)，不僅可以推選出具備群眾基礎(chǔ)的村莊精英，而且可以將他們吸納進(jìn)入村莊政治結(jié)構(gòu)，建立分散群眾與正式組織（村委會(huì)或村民組）的聯(lián)系紐帶，是村莊政治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

3．共識(shí)達(dá)成與規(guī)則執(zhí)行。集體土地的相對(duì)稀缺性產(chǎn)生村民之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，為避免利益競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)糾紛矛盾，需要構(gòu)建關(guān)于公共財(cái)物的分配規(guī)則。集體成員如何在集體土地上一一實(shí)現(xiàn)其個(gè)體利益，并不存在外在確定的具體規(guī)則，這為村民自治實(shí)踐留下空間。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在集體地權(quán)實(shí)踐過(guò)程中，傳統(tǒng)倫理規(guī)范、社會(huì)主義公平話(huà)語(yǔ)和現(xiàn)行國(guó)家政策法規(guī)交織在一起，[23]由于不同村莊的利益結(jié)構(gòu)和社會(huì)傳統(tǒng)等差異很大，因此很難制定統(tǒng)一的集體土地分配規(guī)則，相關(guān)方案必須通過(guò)充分討論達(dá)成。經(jīng)過(guò)群眾廣泛參與制定的集體土地利益分配方案，有可能實(shí)現(xiàn)村民之間利益的最大公約數(shù)，并且具體執(zhí)行時(shí)的阻力會(huì)最小。

4.村規(guī)民約與政治合法性。集體土地管理牽扯面廣，不同農(nóng)戶(hù)的利益取向差異很大，并且涉及到農(nóng)戶(hù)之間利益減損問(wèn)題，因此是一件難度很大的工作。因?yàn)槠潆y度大，管理過(guò)程中就需要進(jìn)行深入耐心細(xì)致工作，需要進(jìn)行深度動(dòng)員。只有經(jīng)過(guò)深度動(dòng)員達(dá)成的利益分配規(guī)則才會(huì)具有較高合法性，并產(chǎn)生“少數(shù)服從多數(shù)”的執(zhí)行力。通過(guò)一次一次的具體土地管理實(shí)踐活動(dòng)，逐步積累出村莊內(nèi)部具有廣泛認(rèn)同的集體土地利益分配規(guī)則，形成集體土地管理的村規(guī)民約。不僅個(gè)別農(nóng)民違背村規(guī)民約會(huì)被其他村民反對(duì)，而且村干部也不能違背。我們?cè)谏綎|淄博地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)睾芏啻迩f至今還保留土地“生增死減”不斷調(diào)整的做法，原因是農(nóng)民認(rèn)為這套規(guī)則比“生不增、死不減”的國(guó)家政策更加合理。當(dāng)村規(guī)民約形成之后，能否按照規(guī)則管理集體土地成為衡量村級(jí)治理工作和考核干部工作能力的標(biāo)準(zhǔn)。在淄博農(nóng)村村民委員會(huì)換屆選舉過(guò)程中，一些人參選時(shí)提出“調(diào)整土地”的競(jìng)選口號(hào)，動(dòng)員群眾投票。相反，一些村干部不能執(zhí)行之前達(dá)成的規(guī)則，無(wú)法收取機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)或者在承包合同到期之后無(wú)法收回土地，就被村民看做沒(méi)有能力，下一屆選舉就可能落選。

集體土地利益不僅激活村莊政治，而且土地利益屬性也形塑村莊政治某些特性。良好的集體土地管理離不開(kāi)群眾參與、精英動(dòng)員和村莊共識(shí)達(dá)成，基于集體土地管理所形成的村莊政治更加民主化、更具廣泛性。

（二）制度供給與村莊政治均衡

需要明確的是，按照村民自治方式進(jìn)行集體土地管理，還需要遵守相關(guān)政策和法律規(guī)定，因?yàn)橥恋毓芾硪彩且豁?xiàng)國(guó)家治理工作。國(guó)家從資源可持續(xù)利用和保障糧食安全等公共目標(biāo)出發(fā)，制定政策并進(jìn)行土地管理。在遵守國(guó)家政策法規(guī)的前提下，農(nóng)村集體組織在村莊范圍內(nèi)行使集體土地所有權(quán)。除了層級(jí)與目標(biāo)不同之外，二者的不同之處在于，國(guó)家土地管理主要通過(guò)政策法規(guī)手段進(jìn)行，如執(zhí)行土地利用規(guī)劃和土地用途管制等，屬于行政管理活動(dòng)，而集體內(nèi)部的土地管理主要是通過(guò)民主自治方式完成，屬于民主化村級(jí)治理活動(dòng)。國(guó)家土地管理的大政方針和法律法規(guī)是集體土地管理的基礎(chǔ)，相關(guān)政策調(diào)整會(huì)對(duì)村莊治理過(guò)程造成影響。站在村級(jí)治理角度看，這觸及國(guó)家政策與村民自治銜接問(wèn)題。在不同的土地制度供給下，圍繞集體土地管理的村莊政治均衡會(huì)發(fā)生變動(dòng)，并呈現(xiàn)以下四種典型狀態(tài)，下文僅以筆者前不久在山東農(nóng)村調(diào)查到的情況為例進(jìn)行分析。

1.村莊“同意政治”均衡。不久前筆者考察山東省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的8個(gè)村的治理情況，其中有5個(gè)村保持一定程度的承包地調(diào)整活動(dòng)，與“生不增、死不減”的國(guó)家政策有一定出入。當(dāng)?shù)啬軌蜻@樣做的重要基礎(chǔ)是山東省曾經(jīng)推行過(guò)“兩田制”，每個(gè)村在按照人頭分配“口糧田”（當(dāng)?shù)卣J(rèn)為這是保障“吃飯的”）之后還剩有大量的“責(zé)任田”，二輪土地延包之后，這些“責(zé)任田”變成集體掌握的“機(jī)動(dòng)土地”。這些“機(jī)動(dòng)土地”屬于公共利益，管理“機(jī)動(dòng)土地”是當(dāng)?shù)卮寮?jí)治理中的最重要工作，并具體包括兩方面工作：一是定期從“機(jī)動(dòng)土地”中為新娶媳婦、新出生兒童等劃分“口糧田”，落實(shí)集體成員公平承包土地的權(quán)益；二是將剩余“機(jī)動(dòng)土地”競(jìng)標(biāo)發(fā)包下去，收取土地承包費(fèi)，再將承包費(fèi)分配給集體成員或者用于集體開(kāi)支。例如，其中一個(gè)村將300畝機(jī)動(dòng)土地集中流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)，每年15萬(wàn)的租金收益全部用于全村村民的合作醫(yī)療費(fèi)用上繳，獲得村民的廣泛支持。集體“機(jī)動(dòng)土地”并非必然帶來(lái)村莊秩序，而這5個(gè)村矛盾較少的關(guān)鍵是形成了集體土地管理的村莊共識(shí)，農(nóng)民和干部都認(rèn)為土地“生增死減”才是合理的。關(guān)于“口糧田”人頭份額、土地調(diào)整時(shí)間間隔、“機(jī)動(dòng)土地”發(fā)包方式、租金收益分配方式、集體成員資格確定等集體土地管理規(guī)則，都是由各村村民協(xié)商決定，形成各村略有差別的具體操作辦法，例如，其中一個(gè)村對(duì)新出生兒童“口糧田”分配補(bǔ)償細(xì)化到出生月份，一月份出生補(bǔ)全年，十二月出生補(bǔ)一個(gè)月。在這些通過(guò)民主協(xié)商已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的村莊，形成“同意政治”均衡局面，村莊秩序井然。

2.村莊“反對(duì)政治”均衡。在筆者調(diào)查的8個(gè)村中還有一些村的土地?zé)o法調(diào)整，如新出生人口分不到“口糧田”，集體“機(jī)動(dòng)土地”發(fā)包到期后收不回，或者“機(jī)動(dòng)土地”承包費(fèi)收不起來(lái)。在這類(lèi)村莊中，出現(xiàn)村民之間的對(duì)立以及村民對(duì)村干部工作的不支持，不僅在集體土地管理上無(wú)法達(dá)成共識(shí)，而且部分村民借著土地利益不平衡的理由來(lái)反對(duì)其他村莊工作，造成村級(jí)治理陷入癱瘓，形成村莊治理中的“反對(duì)政治”均衡。造成集體土地管理上“反對(duì)政治”局面的原因很多，比如村干部工作不得力，不能將機(jī)動(dòng)土地的承包費(fèi)收起，或者村干部自身行為不公正造成村民反對(duì)。總的來(lái)說(shuō)，村莊政治很復(fù)雜，與親族派系、干部能力、支持調(diào)整土地人數(shù)多寡等很多因素相關(guān)，村莊出現(xiàn)“反對(duì)政治”意味著各種關(guān)系沒(méi)有被理順。從公共事務(wù)治理角度看，公共規(guī)則形成從來(lái)就不是一蹴而就的，村莊“反對(duì)政治”均衡顯示集體土地管理上的共識(shí)暫未達(dá)成。隨著治理主體、治理?xiàng)l件、支持與反對(duì)力量對(duì)比等因素變化，“反對(duì)政治”均衡有可能被打破。筆者調(diào)查到一個(gè)村，2011年之前的20多年沒(méi)有調(diào)整過(guò)土地，“死了的人占有活著人的土地”的狀態(tài)比較嚴(yán)重，村民意見(jiàn)很大，村級(jí)治理工作難以開(kāi)展。2011年換了一位工作能力強(qiáng)且有公心的人當(dāng)村書(shū)記，他當(dāng)年組織村民多次開(kāi)會(huì)，通過(guò)村民自治訂下人均7分“口糧地”的規(guī)矩，之前沒(méi)有分到“口糧地”的人口，用集體“機(jī)動(dòng)土地”劃分或者每年補(bǔ)助600元，形成該村莊集體土地管理新規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，其他方面的治理工作也順利開(kāi)展。這個(gè)村的案例說(shuō)明，村莊“反對(duì)政治”是一種暫時(shí)均衡狀態(tài)，相關(guān)條件變化，可以從“反對(duì)政治”走向“同意政治”均衡。

3.國(guó)家政策消解村莊政治。二十世紀(jì)八九十年代，全國(guó)各地的土地承包政策存在較大差異，國(guó)家也鼓勵(lì)地方自主創(chuàng)新。山東省平度市當(dāng)時(shí)作為全國(guó)改革試驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)探索“兩田制”及其配套制度建設(shè)，與貴州湄潭的“生不增、死不減”的土地承包改革試驗(yàn)做法并行。一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“兩田制”至少在山東地區(qū)取得了較好效果。[24]以90年代中后期的二輪土地承包政策為契機(jī)，全國(guó)開(kāi)始普遍實(shí)施“生不增、死不減”政策，山東省探索的“兩田制”停止推廣。《土地承包法》出臺(tái)之后，山東省出臺(tái)清理“兩田制”的政策，要求“積極穩(wěn)妥地搞好‘兩田制’清理整頓”工作。[25]由于“兩田制”在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實(shí)踐很長(zhǎng)時(shí)間，所牽扯的利益面非常廣，山東省并沒(méi)有強(qiáng)行要求地方執(zhí)行政策。在此背景下，很多村民認(rèn)同度高的村莊繼續(xù)按照傳統(tǒng)規(guī)則進(jìn)行土地利益調(diào)整，筆者調(diào)查到的5個(gè)村莊屬于這種類(lèi)型。[26]在國(guó)家新的政策輸入下，村莊自主管理集體土地的內(nèi)部規(guī)則被打破，一些村莊關(guān)于集體土地管理的村規(guī)民約失效，引發(fā)土地利益分配矛盾。在這類(lèi)村中，一些過(guò)去承包大面積機(jī)動(dòng)土地的農(nóng)民拒絕上繳承包費(fèi)，或者以“土地承包三十年不變”為借口拒絕交回合同到期的土地。一旦村干部強(qiáng)行執(zhí)行村莊規(guī)則，這部分農(nóng)民就以集體“侵犯農(nóng)民利益”為理由上訪(fǎng)。另一方面，嫁進(jìn)來(lái)的媳婦和新出生人口不僅長(zhǎng)期無(wú)法劃分“口糧地”，而且那些之前承包幾十畝機(jī)動(dòng)土地的農(nóng)民不僅不上繳承包費(fèi)，還獲得國(guó)家種糧補(bǔ)貼，甚至有農(nóng)民將機(jī)動(dòng)地轉(zhuǎn)包出去獲得租金。在那些沒(méi)有承包機(jī)動(dòng)土地的農(nóng)民看來(lái)，這部分農(nóng)民不僅貪占集體利益，而且貪占國(guó)家利益，因此就出現(xiàn)大批農(nóng)民到政府上訪(fǎng)要求調(diào)整土地的情況。在筆者調(diào)查的8個(gè)村中，有一個(gè)村約400人沒(méi)有分到“口糧地”，2011年他們組織50人到鎮(zhèn)政府上訪(fǎng)，另外一個(gè)村組織到省政府上訪(fǎng)。國(guó)家新的政策進(jìn)入之后，部分不團(tuán)結(jié)的村莊喪失達(dá)成集體土地管理內(nèi)部共識(shí)的基礎(chǔ)，多占地與少占地的農(nóng)民形成利益分歧，并且很難通過(guò)協(xié)商消除，原因是多占利益一方獲得國(guó)家政策保護(hù)。在此背景下，調(diào)整土地會(huì)引發(fā)上訪(fǎng)，不調(diào)整土地也引發(fā)上訪(fǎng)，村莊治理陷入兩難困境。其反映的本質(zhì)問(wèn)題是，國(guó)家政策消解村莊政治，村莊內(nèi)部利益矛盾通過(guò)上訪(fǎng)形式外溢為國(guó)家政治。村莊治理失效后，村莊矛盾通過(guò)上訪(fǎng)形式變?yōu)閲?guó)家必須面對(duì)的治理問(wèn)題。

4.村莊“無(wú)政治”均衡。筆者調(diào)查過(guò)的河南、湖北等地區(qū)的一些村莊，在集體土地管理上長(zhǎng)期采取“分光分盡”的辦法，耕地全部承包到戶(hù)，不留一分機(jī)動(dòng)地，村莊宅基地也分到戶(hù)且不再劃分，甚至公共池塘、公共荒地也被私人長(zhǎng)期占據(jù)。在這些村莊中，土地盡管保持集體所有的名義，但是實(shí)質(zhì)不產(chǎn)生公共利益，相關(guān)土地利益實(shí)際都確定到戶(hù)。在這類(lèi)村莊中，村民之間也不存在協(xié)商分配公共利益的動(dòng)力，由土地引發(fā)的村民糾紛主要存在私人和私人之間，比如兩家發(fā)生宅基地邊界糾紛。村干部調(diào)解矛盾主要是針對(duì)私人與私人，不存在公共利益在集體內(nèi)部重新配置的問(wèn)題。這樣一來(lái)，土地就喪失其作為村民自治基礎(chǔ)的功能。在集體土地管理上出現(xiàn)村莊“無(wú)政治”的局面，即土地管理不再是動(dòng)員群眾參與、激發(fā)村莊政治的載體。這類(lèi)村莊中的集體土地管理工作就變成純粹的國(guó)家政策執(zhí)行，例如向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所上報(bào)數(shù)據(jù)等，集體土地管理不再具有村莊公共治理意義。一旦附著在土地上的利益從公共性質(zhì)完全變成私人性質(zhì)，就取消了土地作為村民自治基礎(chǔ)的屬性，土地制度與村民自治喪失關(guān)聯(lián)。缺乏公共利益激勵(lì)所造成的村莊“無(wú)政治”還表現(xiàn)在其他方面，例如這種村莊很難召集村民召開(kāi)會(huì)議，農(nóng)民投票選舉的積極性也很低，甚至有農(nóng)民說(shuō)“阿貓阿狗當(dāng)干部都是一樣”。

（三）達(dá)成村莊“同意政治”的制度條件

以上對(duì)山東省和其他地區(qū)農(nóng)村實(shí)踐狀況所做的分析表明，特定的土地制度供給構(gòu)成集體土地有序管理的外部條件。良好的集體土地管理局面通常與村民自治被激活有關(guān)，實(shí)現(xiàn)群眾廣泛參與、共識(shí)被達(dá)成和規(guī)則被執(zhí)行的村莊“同意政治”均衡狀態(tài)。同時(shí)需要說(shuō)明的是，盡管土地集體所有制是激發(fā)村莊政治的關(guān)鍵條件之一，卻非實(shí)現(xiàn)村民自治的充分且唯一條件。村民自治提供的制度框架要轉(zhuǎn)化治理實(shí)踐，還需要國(guó)家政治和村莊社會(huì)基礎(chǔ)等兩方面的外在條件，前者是指堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，后者包括村莊內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)、群眾參與意愿、村組干部負(fù)責(zé)人的素質(zhì)和能力等。這些因素疊加起來(lái)，才有可能實(shí)現(xiàn)良好的村民自治局面。集體土地公有制與村民自治的關(guān)聯(lián)性，表現(xiàn)為不同集體土地管理方式所呈現(xiàn)出的村莊政治過(guò)程差異。比較集體土地管理所呈現(xiàn)的不同村莊政治狀態(tài)，可揭示達(dá)成村莊“同意政治”的制度條件。

總體上看，近年來(lái)我國(guó)的土地管理政策是朝著強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)和壓縮村民自治空間的方向發(fā)展，這不僅表現(xiàn)在山東地區(qū)，而且體現(xiàn)在全國(guó)其他地區(qū)。從山東內(nèi)部來(lái)看，2003年山東省所推行的“兩田制”清理整頓政策，對(duì)集體土地管理和村級(jí)治理工作產(chǎn)生巨大影響。自此之后，一部分村莊放棄“添人添地、去人去地”政策，開(kāi)始采用矛盾較少的“添人添地、去人不去地”的辦法，只在集體機(jī)動(dòng)土地上為新增人口劃分“口糧田”，不再收回出嫁和死亡人口的土地。還有一部分村莊甚至完全不再調(diào)整土地，鎖定之前的土地分配格局，包括機(jī)動(dòng)土地承包費(fèi)也不再收取，積累越來(lái)越多矛盾。只有一部分村莊堅(jiān)持“兩田制”清理政策之前所形成的“生增死減”的村規(guī)民約。按照清理“兩田制”的政策要求，村集體需要將之前形成的機(jī)動(dòng)土地按照人口分配下去，只保留不超過(guò)5%的機(jī)動(dòng)地，并且規(guī)定土地承包關(guān)系三十年不變。這一政策實(shí)質(zhì)是削減集體土地的公共性，在土地分配到戶(hù)并且不再調(diào)整的情況下，土地就不具有公共利益屬性，村民自治也不能干涉。在清理“兩田制”政策下，山東地區(qū)越來(lái)越多的村莊從“同意政治”狀態(tài)走向國(guó)家政策消解村級(jí)政治的局面。隨著當(dāng)前清理“兩田制”政策繼續(xù)落實(shí)，以及越來(lái)越多村莊5%機(jī)動(dòng)地被新增人口分完，山東地區(qū)的村級(jí)“無(wú)政治”局面也將日趨普遍化。

站在全國(guó)角度看，與全國(guó)其他地區(qū)相比，山東省由于“兩田制”這一政策遺留，還保持了一些村莊通過(guò)村民自治機(jī)制管理集體土地的傳統(tǒng)，并且一部分村莊還堅(jiān)持執(zhí)行“生增死減”的村規(guī)民約。而其他較早推行土地平均承包政策的地區(qū)，例如最早推行“生不增、死不減”政策貴州湄潭，由于土地基本承包到戶(hù)且?guī)缀鯖](méi)有機(jī)動(dòng)地，這些地區(qū)較山東更早、更普遍呈現(xiàn)集體土地管理中的村莊“無(wú)政治”局面。

基于以上分析，可概括兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)。首先，集體掌握的機(jī)動(dòng)土地越多，附著在機(jī)動(dòng)土地上的公共利益越大，這種類(lèi)型村莊的村民自治激活程度越高，村莊政治也最活躍。其次，“兩田制”與“生不增、死不減”是土地承包經(jīng)營(yíng)政策的兩種落實(shí)方式，一直到二輪土地承包之前，國(guó)家允許這兩種制度形式存在，地方可以根據(jù)實(shí)際情況選擇具體土地承包方式。站在集體土地管理角度看，“兩田制”與“生不增、死不減”的政策效果完全不同。在采取“兩田制”的村莊，集體通過(guò)內(nèi)部協(xié)商制定“口糧田”標(biāo)準(zhǔn)并按照人頭分配土地之后，對(duì)于剩余的機(jī)動(dòng)土地，集體再按照村民自治方式制定土地承包方案、承包規(guī)則和承包費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)、支付方式等。在“兩田制”下，國(guó)家相關(guān)政策只對(duì)集體土地管理做出原則性規(guī)定，如禁止在耕地上從事房屋建設(shè)、保障本集體成員優(yōu)先承包權(quán)、杜絕村干部借機(jī)謀取私利等，在此前提下，政策的具體落實(shí)方式交由村民自治完成�！吧�不增、死不減”政策則要求集體必須將土地按照一定期限發(fā)包下去，并且出臺(tái)針對(duì)集體土地所有權(quán)行使的一系列禁止性規(guī)定，如禁止集體留有的機(jī)動(dòng)地超過(guò)上限、禁止集體調(diào)整土地等。與“兩田制”這種原則性制度相比，“生不增、死不減”等一類(lèi)國(guó)家政策更加具體細(xì)致，涉及集體內(nèi)部利益配置的具體方式和具體規(guī)則，造成村民自治空間喪失。

集體土地管理是國(guó)家政策與村級(jí)治理共同作用的結(jié)果。在“兩田制”這種制度框架下，國(guó)家基于公共利益目標(biāo)出臺(tái)一些原則性政策，尊重集體作為土地所有權(quán)人的主體地位，為共享集體土地所有權(quán)的全體村民表達(dá)自主意志留下空間，圍繞集體土地管理的村民自治活動(dòng)得以展開(kāi)。在“生不增、死不減”這種相對(duì)細(xì)致而具體的制度框架下，國(guó)家政策直接“一竿子到底”地深入到集體內(nèi)部，代替村民自治來(lái)制定集體內(nèi)部利益分配規(guī)則，農(nóng)民主體意志得不到表達(dá)。本文將前一種制度稱(chēng)作為原則性制度，將后一種制度稱(chēng)作為規(guī)則性制度。

結(jié)合以上分析，將外部土地政策演變對(duì)村級(jí)治理所造成的影響呈現(xiàn)為表1。

表1 外部土地政策演變對(duì)村級(jí)治理所造成的影響

跳出集體土地管理這項(xiàng)具體事務(wù)本身，從村級(jí)治理角度看，原則性制度賦予村民自治合法空間，是達(dá)成村莊“同意政治”的必要條件。而規(guī)則性制度實(shí)質(zhì)是取消村級(jí)自治，村級(jí)事務(wù)交由國(guó)家直接治理，規(guī)則性制度起到國(guó)家政策消解村莊政治的效果，造成村莊“無(wú)政治”局面。根本而言，規(guī)則性制度沒(méi)有體現(xiàn)村民在治理事務(wù)中的主體地位，與村民自治制度框架存在張力。

四、促進(jìn)村級(jí)治理的制度建設(shè)

村民自治提供的村級(jí)民主治理機(jī)制，不僅針對(duì)集體土地管理，而且體現(xiàn)在其他村莊公共事務(wù)中。集體土地管理是村級(jí)治理最重要的活動(dòng)，因此，對(duì)集體土地管理與村民自治所進(jìn)行的關(guān)聯(lián)分析所得出的結(jié)論具有一般意義。通過(guò)村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)達(dá)成村莊公共秩序是實(shí)施村級(jí)治理的基本目標(biāo)，而這需要一定制度條件才能夠?qū)崿F(xiàn)。

（一）集體土地制度是村級(jí)治理的基礎(chǔ)性制度

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，凡是村莊集體土地管理良好的村莊，其他方面的村級(jí)治理工作也呈現(xiàn)出有序局面。以筆者在山東所調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)為例，能夠調(diào)整土地并將機(jī)動(dòng)土地承包費(fèi)收齊的村莊，不僅不存在新增人口沒(méi)有分到土地的情況，而且集體可以將土地承包費(fèi)用于過(guò)年過(guò)節(jié)為全村老年人發(fā)放福利、辦理公益事業(yè)或者替農(nóng)民上繳合作醫(yī)療費(fèi)用，既避免公共利益分配不均造成的矛盾，也通過(guò)實(shí)實(shí)在在的利益分配來(lái)增強(qiáng)干部權(quán)威和凝聚人心。那些集體土地管理不好，不能調(diào)整土地的村莊，矛盾日積月累，會(huì)形成土地多與土地少兩類(lèi)農(nóng)民的對(duì)立，干部權(quán)威下降，村級(jí)治理合法性喪失，村級(jí)其他工作也很難開(kāi)展。

有效的集體土地管理不僅消除土地利益分配矛盾，也在管理集體土地的過(guò)程中形成村級(jí)治理能力。筆者在山東調(diào)查到一位村書(shū)記，他2001年被選上村干部，由于之前集體土地管理比較混亂，很多村民不上繳土地承包費(fèi)，村莊內(nèi)部的矛盾多，產(chǎn)生“對(duì)立面”（即村莊派性）。這位書(shū)記上臺(tái)后首先從集體土地管理入手，他介紹工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)說(shuō)：“用了半年的時(shí)間將矛盾癥結(jié)搞清楚，要求該交承包費(fèi)的按時(shí)上交，承包期到期的按照規(guī)定續(xù)期”，通過(guò)這個(gè)辦法，“慢慢將棱角磨平，反對(duì)派想找對(duì)立理由也找不到了”。自此以后，該村的治理工作由混亂轉(zhuǎn)入良性軌道。另外一個(gè)村支部書(shū)記有類(lèi)似的工作經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為土地是決定村級(jí)工作開(kāi)展的關(guān)鍵，一旦集體土地管理不好，就構(gòu)成村級(jí)治理的“梗阻”，奧秘在于，“農(nóng)村主要工作在土地上，矛盾也出在土地上，如果村民由于土地利益分配不均而產(chǎn)生反對(duì)情緒，在其他工作上也會(huì)產(chǎn)生對(duì)立行為”。理順土地關(guān)系，就是將村莊社會(huì)關(guān)系理順，將村民之間的利益分歧理順，將村莊內(nèi)部的政治結(jié)構(gòu)理順，由此產(chǎn)生村莊廣泛認(rèn)同性和凝聚力。在此基礎(chǔ)上，在其他村級(jí)公共事務(wù)上也容易達(dá)成共識(shí)。

集體土地管理與村級(jí)治理狀態(tài)高度相關(guān)的規(guī)律，在廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村表現(xiàn)的很明顯。當(dāng)?shù)匾粋�(gè)鎮(zhèn)共有兩百多個(gè)自然村（當(dāng)?shù)赝恋厮�有�?quán)在自然村一級(jí)），其中約八十個(gè)村順利開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，農(nóng)民自籌或者爭(zhēng)取政府財(cái)政資金用于村莊建設(shè)。這些啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的村莊，不僅通過(guò)承包地“整合”來(lái)解決土地細(xì)碎問(wèn)題，而且部分村莊還將農(nóng)民宅基地整合起來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行新村建設(shè)，村莊荒地上亂建亂種的現(xiàn)象也被統(tǒng)一解決。通過(guò)村民自治實(shí)現(xiàn)集體土地有序管理是當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)的前提。另外一些無(wú)法開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的村莊，多數(shù)也與集體土地管理無(wú)序有關(guān)，其中一個(gè)村莊內(nèi)部的公共土地被部分農(nóng)民私自占有建房，另外一部分村民要求必須解決亂占地問(wèn)題，兩派對(duì)立，這個(gè)村莊的建設(shè)工作無(wú)法啟動(dòng)。集體土地制度是村級(jí)治理的基礎(chǔ)性制度，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

首先，土地是村級(jí)建設(shè)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。稅費(fèi)改革以后，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，包括村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施改造等大量涉及硬件改善的村級(jí)治理工作，都要在土地上進(jìn)行。與此同時(shí)，稅費(fèi)改革之后我國(guó)農(nóng)村集體土地自主管理空間和自主管理能力總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。在此背景下，各地在進(jìn)行村級(jí)建設(shè)中普遍遭遇土地障礙。筆者前幾年在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)田整治項(xiàng)目實(shí)施情況調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目推進(jìn)中的最大困難就是工程無(wú)法落地，原因是承包地是農(nóng)民一家一戶(hù)的，并且承包期“三十年不變”，而溝渠道路是公共物品，基礎(chǔ)設(shè)施建涉及占地時(shí)，農(nóng)民就會(huì)站出來(lái)阻撓，村莊經(jīng)常出現(xiàn)“斷頭路”“斷頭溝”現(xiàn)象。國(guó)家投入資金替農(nóng)民改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，而農(nóng)民卻出來(lái)當(dāng)“釘子戶(hù)”，矛盾產(chǎn)生于土地制度。取消集體管理土地的公共治理能力，就會(huì)將農(nóng)民一家一戶(hù)的利益關(guān)系鎖定，國(guó)家投入農(nóng)村建設(shè)的效率降低。重塑集體土地管理能力，是推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的前提。

其次，集體土地利益分配塑造村莊基本政治格局�；�于集體土地利益產(chǎn)生的村莊政治，屬于大眾參與的民主政治。在村莊熟人社會(huì)場(chǎng)景下，農(nóng)民參與集體土地管理活動(dòng)，不僅表現(xiàn)為對(duì)附著在土地上的利益的直接關(guān)心，而且觸及農(nóng)民“公平感”的獲得。農(nóng)民認(rèn)為，“土地是集體公共的，同樣作為公民和本村村民，大家同樣有份”，集體土地利益分配不公很容易在村莊中顯現(xiàn)出來(lái)，并且熟人之間的相互比較會(huì)將這種不公平感放大，積累形成村莊政治中的“氣”[27]。集體土地管理無(wú)序所引發(fā)的村莊矛盾，會(huì)快投射到其他治理活動(dòng)中，集體土地管理中的“反對(duì)政治”會(huì)演變成村莊的一般政治形態(tài)，形成集體土地管理決定村莊治理狀態(tài)的一般機(jī)制。

（二）保持村民自治規(guī)范性與活力的制度建設(shè)

只有在存在公共利益的領(lǐng)域才能產(chǎn)生公共治理，土地集體所有制是所有村莊都具備的公共利益。尤其對(duì)于廣大中西部農(nóng)村而言，更是如此。稅費(fèi)改革之后，取消集體向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，除集體土地之外，中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊幾乎喪失其他公共利益載體。集體土地管理成為激活村莊政治的唯一因素。在此背景下，土地政策就構(gòu)成影響村級(jí)治理的關(guān)鍵變量。

二輪承包以來(lái)的土地政策不斷壓縮集體管理土地的合法空間，造成村級(jí)公共治理活力降低。以廣東清遠(yuǎn)、湖北秭歸和四川成都市為代表的一些進(jìn)行改革試驗(yàn)創(chuàng)新的農(nóng)村，都是不同程度地在村民自治名義下消極執(zhí)行國(guó)家土地政策，采用不同形式恢復(fù)集體管理土地的空間，借此重新塑造出村莊公共治理能力。由此引出關(guān)于村級(jí)治理的制度建設(shè)問(wèn)題，即什么的制度建設(shè)才能夠在推進(jìn)村級(jí)治理規(guī)范化的同時(shí)還保持村級(jí)治理活力。

村民自治提供民主化村級(jí)治理的合法制度框架，意味著村級(jí)公共事務(wù)治理需要通過(guò)“民主參與”“民主決策”等機(jī)制完成，使村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)還需要一定的制度條件。對(duì)集體土地管理過(guò)程的分析表明，以“生不增、死不減”為代表的一類(lèi)國(guó)家土地政策供給，突破集體所有權(quán)邊界，相當(dāng)于國(guó)家替代集體直接行使集體土地權(quán)利。按理而言，既然法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，那么就要允許在不違背土地用途管制和其他公共政策規(guī)定的前提下，由農(nóng)民自己集體決策進(jìn)行土地配置。比如，由農(nóng)民選擇土地承包期限和約定集體機(jī)動(dòng)地?cái)?shù)額等。2011年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心組織到最早探索實(shí)施土地承包“生不增、死不減”政策的貴州湄潭進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該政策實(shí)施三十多年以后，當(dāng)?shù)亍?span>93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配”[28]。這也反映農(nóng)民的土地管理訴求與國(guó)家制度供給的矛盾，以及國(guó)家政策束縛村民自治的不合理局面。

國(guó)家否定“兩田制”并推行“生不增、死不減”做法的重要原因之一是擔(dān)心集體掌握的機(jī)動(dòng)土地太多，為干部留下謀利空間。[29]筆者在山東調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于集體土地利益外顯程度高，凡是干部謀取私利，很快就會(huì)被村民發(fā)現(xiàn)，不僅村民會(huì)通過(guò)上訪(fǎng)來(lái)反對(duì)，而且可以通過(guò)換屆選舉來(lái)制約。站在國(guó)家的角度，還可以通過(guò)一些技術(shù)性制度設(shè)置來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。比如，實(shí)施“村賬鎮(zhèn)管”、“村章鎮(zhèn)管”，制定權(quán)力清單，細(xì)化集體機(jī)動(dòng)地對(duì)外發(fā)包程序，要求土地處置必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”交易平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)等。通過(guò)上述一些技術(shù)性制度設(shè)置，可將村干部手中的權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度籠子”，集體土地管理可以做到公開(kāi)透明。

當(dāng)前針對(duì)村級(jí)治理的制度建設(shè)越多越多，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理規(guī)范化。在進(jìn)行制度建設(shè)時(shí)，首先需要堅(jiān)持村民自治的制度框架，即國(guó)家沒(méi)有能力也不應(yīng)當(dāng)包辦代管全部村級(jí)治理活動(dòng)。與之相關(guān)，直接干預(yù)集體內(nèi)部事務(wù)和有可能破壞村民自治活動(dòng)的規(guī)則性制度不宜過(guò)多。比較科學(xué)的做法是，制定一些原則性制度，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)村級(jí)建設(shè)方向，將具體治理過(guò)程留給村民自治完成，同時(shí)細(xì)化程序、強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管和事后監(jiān)督，保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)用。采用“原則性制度+技術(shù)性制度”同步推進(jìn)的辦法，可以實(shí)現(xiàn)村民自治規(guī)范而有活力，避免過(guò)多規(guī)則性制度建設(shè)帶來(lái)的“一放就亂、一收就死”困境，真正通過(guò)民主化村級(jí)治理機(jī)制來(lái)推進(jìn)村級(jí)善治。

五、結(jié)語(yǔ)

學(xué)界既有研究已經(jīng)關(guān)注到農(nóng)村基層治權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，本文結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)集體土地管理與村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制進(jìn)行分析，是對(duì)這一學(xué)術(shù)命題的具體化。由于本文研究不專(zhuān)門(mén)針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度本身，因此重點(diǎn)不涉及對(duì)包括“兩田制”、“生不增、死不減”等在內(nèi)一些具體土地制度合理性的討論。[30]作為一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性的研究，文中將這些制度及其實(shí)踐過(guò)程作為分析對(duì)象，主要研究在不同制度設(shè)置下，集體土地管理方式及其產(chǎn)生的村莊政治效果，目標(biāo)指向集體土地管理與村民自治和村級(jí)治理的關(guān)聯(lián)問(wèn)題。集體土地管理屬于典型的公共事務(wù)治理活動(dòng)，通過(guò)村民自治方式進(jìn)行集體土地利益配置，不僅符合制度要求，而且也符合“公共事務(wù)治理之道”。2016年5月份，習(xí)近平總書(shū)記在安徽小崗村召開(kāi)的農(nóng)村改革座談會(huì)上明確四條改革底線(xiàn)，再次強(qiáng)調(diào)“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”。[31]堅(jiān)持農(nóng)村集體土地制度不變，不僅是憲法和政治要求，而且也是實(shí)現(xiàn)集體土地有效管理的必要途徑，是落實(shí)農(nóng)村基層民主的內(nèi)在要求。鑒于中國(guó)地域廣大、人口眾多、不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件與社會(huì)文化傳統(tǒng)差別極大，很難制定一刀切、一竿子到底的政策。在集體土地管理上如此，在其他村級(jí)治理方面也是如此。在制定政策時(shí)，要注意為村民自治留下活力空間，避免陷入政策越多而地方秩序越少和制度越細(xì)而基層治理越差的悖論局面。

作者：桂華，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心

（責(zé)任編輯：孟令梅）