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摘  要：作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新實踐，地方政府廣泛采用項目動員與體制動員的方式推進(jìn)土地股份合作社，形成了政治主導(dǎo)型、政治動員型與政治壓力型等三種實踐形態(tài)。雖然在一定程度上有助于政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)，但是，合作社的政府推進(jìn)模式也產(chǎn)生了較高的運行成本和治理風(fēng)險，最終導(dǎo)致了土地股份合作社的制度異化，表現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)脫嵌化、分配結(jié)構(gòu)精英化和運行成本外部化。以合作社為平臺和媒介，政府與資本結(jié)合并形成對農(nóng)民的排斥，導(dǎo)致合作社“名實分離”。

關(guān)鍵詞：土地股份合作社；推進(jìn)模式；制度異化；資本

一、問題的提出

農(nóng)民專業(yè)合作社的“名實分離”是當(dāng)前合作社發(fā)展中的典型問題。^[1]在資本下鄉(xiāng)過程中，“合作社包裝下鄉(xiāng)資本”的現(xiàn)象導(dǎo)致合作社的制度異化。^[2]與農(nóng)民專業(yè)合作社不同，土地股份合作社在合作基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)選擇、組織運作方式以及利益分配機(jī)制等方面呈現(xiàn)出差異。^[3]土地股份合作社以土地承包經(jīng)營權(quán)作為制度基礎(chǔ)，是在不改變我國農(nóng)村土地所有權(quán)集體所有制前提下的一種產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。

當(dāng)前，關(guān)于土地股份合作社的研究主要集中在合作社組織的實踐功能與制度結(jié)構(gòu)。對土地股份合作社功能的研究主要關(guān)注其農(nóng)村治理和農(nóng)村發(fā)展的意義：第一，在農(nóng)村治理方面，土地股份合作社具有村莊整合的功能。^[4]土地股份合作社通過利用土地要素引導(dǎo)資本有序進(jìn)入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)由“資本主導(dǎo)的外生型要素整合”向“土地主導(dǎo)的內(nèi)生型要素整合”的轉(zhuǎn)變，從而在一定程度上限制了資本下鄉(xiāng)的負(fù)面效應(yīng)，構(gòu)建了村莊“善治”的有效路徑^[5]；第二，在農(nóng)村發(fā)展方面，土地股份合作社作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)框架下的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，是推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)�；�和農(nóng)民城鎮(zhèn)化的有效方式。^[6]對土地股份合租社制度結(jié)構(gòu)的研究，一些學(xué)者對其法律屬性模糊問題進(jìn)行了辨析和討論^[7]，并結(jié)合土地股份合作社的激勵結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)設(shè)置和治理機(jī)制等方面，從制度層面提出了優(yōu)化路徑。^[8][9]

土地股份合作社涉及農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的讓渡，入股的土地構(gòu)成農(nóng)民社員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而形成了明確的利益分配機(jī)制，因而從根本上避免了大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社的“空轉(zhuǎn)”與“空殼”現(xiàn)象。事實上，農(nóng)民專業(yè)合作社往往是下鄉(xiāng)資本和鄉(xiāng)村精英積極運作的結(jié)果，與之不同，當(dāng)前土地股份合作社則具有明顯的政府推進(jìn)色彩，是地方政府行為的后果。出于農(nóng)村城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)，一些地方政府積極推廣土地股份合作社，促進(jìn)農(nóng)民與土地的分離，解放農(nóng)業(yè)勞動力，最終形成中國“城市化的推進(jìn)模式”。然而，土地股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社之間雖有差異，但其實踐過程同樣嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和社會系統(tǒng)。因此，不同于土地股份合作社研究的制度視角以及由此而來的對“農(nóng)業(yè)共贏制”的樂觀預(yù)期，筆者試圖從土地股份合作社的運行動力和運行邏輯出發(fā)，反思當(dāng)前的土地股份合作社的發(fā)展邏輯。合作社的政府推進(jìn)模式并未能實現(xiàn)預(yù)期的制度目標(biāo)，地方政府行為導(dǎo)致土地股份合作社的運行成本和運營風(fēng)險外部化，并轉(zhuǎn)嫁至地方政府和基層組織，但卻為地方精英創(chuàng)造了謀利空間，農(nóng)民徹底邊緣化，土地股份合作社最終走向制度異化。

本文的經(jīng)驗來自于筆者在四川省成都市Z縣的田野調(diào)研。筆者隨同所在研究團(tuán)隊于2015年10月在四川省成都市Z縣2個農(nóng)業(yè)型村莊進(jìn)行了為期20天的調(diào)研，并對該區(qū)域3個合作社進(jìn)行了重點調(diào)研。Z縣是農(nóng)業(yè)大縣，處于川西平原腹地，具有優(yōu)良的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以糧油等大宗農(nóng)作物種植為主。該縣目前正在重點打造“十萬畝高產(chǎn)良田基地”，并大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光游。自2010年至今，Z縣大約50%的耕地已經(jīng)流轉(zhuǎn)進(jìn)入土地股份合作社。合作社發(fā)展?fàn)顩r的分殊主要源于政府具體推進(jìn)方式的差異，由此可進(jìn)一步反觀政府推進(jìn)模式與合作社運行效果的相關(guān)性。三個合作社的經(jīng)驗呈現(xiàn)了政府推進(jìn)模式的不同類型與合作社發(fā)展的不同路徑，但是，制度異化成為合作社的必然歸宿。

二、概念與分析框架

政府推進(jìn)模式指的是地方政府主導(dǎo)的并深度介入某項特定工作為內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式。李強(qiáng)等人從城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制和空間模式兩個視角入手，揭示了中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”的特征。^[10]事實上，政府推進(jìn)模式體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的宏觀進(jìn)程，而且也體現(xiàn)在更為微觀領(lǐng)域。土地股份合作社的發(fā)展邏輯正是政府推進(jìn)模式的實踐表達(dá)。

對地方政府行為的解釋，學(xué)界常用的主要有兩種框架：一種是地方政府公司主義，強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)自身的經(jīng)營屬性；另一種是運動型治理的邏輯，強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)運行的政治邏輯。兩種理論思路分別解釋了地方政府行為的內(nèi)在動力和治理邏輯，但忽視了對地方政府行為過程的更為全面的考察。筆者提出政府推進(jìn)模式這一概念，以全面呈現(xiàn)地方政府行為的實踐邏輯。

一般來講，地方政府為了推動某項工作目標(biāo)的達(dá)成，會先后經(jīng)歷“培育創(chuàng)新經(jīng)驗——先進(jìn)經(jīng)驗示范——全面推廣”等三個環(huán)環(huán)相扣過程。這構(gòu)成了政策擴(kuò)散過程的一般邏輯。與這三個階段對應(yīng)，政府推進(jìn)模式可以分為三種類型，即政治主導(dǎo)型、政治動員型和政治壓力型。推進(jìn)模式類型差異體現(xiàn)了政府資源配置強(qiáng)度和動員動員模式的差異。

表1 政府推進(jìn)模式的類型

如表1所示，政府推進(jìn)模式具有差異性。同時，由于典型擴(kuò)散效應(yīng)的邏輯由“以點帶面”向“以點代面”轉(zhuǎn)化^[11]，推進(jìn)模式的差異性進(jìn)一步表現(xiàn)為重視程度和發(fā)展水平的差異。Z縣土地股份合作社的不同路徑體現(xiàn)了政府不同的推進(jìn)模式。但是，政府推進(jìn)模式的后果，則是殊途同歸地走向異化。地方政府行為以不同的方式塑造了合作社的異化動力，導(dǎo)致了土地股份合作社的發(fā)展實踐與制度目標(biāo)的背離。

三、政府推進(jìn)模式與合作社的發(fā)展路徑

土地股份合作社的政府推進(jìn)模式表現(xiàn)為自上而下的制度輸出和由點到面的制度擴(kuò)散。土地股份合作社逐漸嵌入地方性治理結(jié)構(gòu)和社會系統(tǒng)。政府推進(jìn)模式的差異導(dǎo)致合作社初始運行邏輯的差異，形成政治主導(dǎo)型、政治動員型和政治壓力型等三種土地股份合作社形態(tài)，如表2所示。

表2   土地股份合作社發(fā)展的三種邏輯

（一）政治主導(dǎo)型

白楊合作社作為Z縣成立的第一個土地股份合作社，也是當(dāng)?shù)氐氖痉缎?span>典型。作為該合作社的創(chuàng)始人和發(fā)起人，現(xiàn)年55歲的王云講述了合作社的成立過程：

“2010年時，我母親已經(jīng)75歲，父親78歲，我自己身體不好，老婆又在外面打工，田誰種？我當(dāng)時是有點私心的，就想能不能把幾家的田集中起來一起種，你有勞力，我沒有勞力，但我有其他優(yōu)勢，我們可以互補(bǔ)。我當(dāng)時想的是幾戶或者十幾戶可以一起種。我找了兩三個關(guān)系好的人，說了下我的想法，他們都說可以，這樣可以互補(bǔ)。種田解決了，但是技術(shù)上誰來支持？鎮(zhèn)里農(nóng)技員建議我去縣里，我就當(dāng)真去縣農(nóng)發(fā)局了。局長說我這個辦法好，當(dāng)時就說要找人下來協(xié)調(diào)，他說能不能把小組的土地全部合起來，成立一個合作社？第二天，農(nóng)發(fā)局就派了三個工作人員下來，把我們組的組員召集起來開會，有三十五六個人參加，村書記當(dāng)時也在場。當(dāng)時社員還是有點擔(dān)心，怕分不到錢，村書記當(dāng)時打包票，說‘要是沒有糧食吃，我去找農(nóng)發(fā)局要’，農(nóng)發(fā)局的人也承諾，‘這個是新型農(nóng)業(yè)，愿意補(bǔ)貼’。小組的人因而都同意（把田）給了”。

王云的訴求被地方政府敏銳捕捉，提供了政府介入的契機(jī)。政治主導(dǎo)型模式表現(xiàn)在三個方面：首先，按照政府的理念包裝農(nóng)民的需求，并積極推動。王云向政府尋求的實際上是農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)支持，成立合作社并非王云的本意，但相關(guān)部門的介入和動員消解了王云的初始目標(biāo)，最終，地方政府的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念依托“農(nóng)民自主探索”而獲得了政治合法性，王云擔(dān)任理事長，合作社成為先進(jìn)“典型”；其次，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技員李松擔(dān)任“職業(yè)經(jīng)理人”，政府深度介入合作社的運行。職業(yè)經(jīng)理人主要負(fù)責(zé)農(nóng)技指導(dǎo)、生產(chǎn)計劃和資金墊付，政府每年給與一萬元左右的補(bǔ)貼。職業(yè)經(jīng)理人與理事會、監(jiān)事會和農(nóng)民維持著相對均衡的關(guān)系，較好地兼顧了農(nóng)民股權(quán)利益；第三，地方政府通過多種渠道向合作社輸送資源以維持合作社的良性運行，直接表現(xiàn)為該合作社難以置信的分紅收入，從而服務(wù)于政府推廣土地股份合作社的政策擴(kuò)散目標(biāo)。

（二）政治動員型

政治動員主要通過自上而下的科層化體制實現(xiàn)。作為官僚體制末端的村級組織是政府動員的最終承接者。政治動員型合作社一般由村一級成立，并運行在村級組織的架構(gòu)中。合作社的負(fù)責(zé)人與村委會成員具有高度重合性。

紅日合作社最初由村支書擔(dān)任理事長，隨著合作社的正規(guī)化，改由退休村主任趙兵擔(dān)任，合作社一共有3個職業(yè)經(jīng)理人。經(jīng)歷了兩年的自發(fā)探索之后，紅日合作社被確立為重點扶持對象，并開始承接政府大量資源的投入。在政治動員型結(jié)構(gòu)下，合作社與政府之間存在密切聯(lián)系和緊密互動：一方面，合作社可以成為貫徹政府治理意志的中介；另一方面，合作社在向上爭取資源方面也表現(xiàn)出相當(dāng)高的積極性。合作社理事長的主要工作就是向上級政府爭取各種項目資源，以維護(hù)本村的“政治名片”。為了將紅日合作社打造為Z縣的示范性合作社，在地方領(lǐng)導(dǎo)和村組干部動員下合作社面積迅速擴(kuò)大，與此同時，合作社在政府的要求和支持下將1400畝土地轉(zhuǎn)包給了兩家農(nóng)業(yè)企業(yè)種植花卉苗木，發(fā)展休閑旅游和生態(tài)農(nóng)莊，以配合政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。2015年合作社實際掌握的土地面積因而只有1000畝左右。

（三）政治壓力型

政治壓力型合作社處于政府政策擴(kuò)散的末端，由于缺少政策承接的內(nèi)生動力和政府資源惠顧，自上而下的政治壓力成為合作社運行的基本動力。政治壓力導(dǎo)致了村干部的策略性應(yīng)對，因而難以形成規(guī)范的合作社組織與制度。合作社形同虛設(shè)，合作社名下土地主要由五名在任村干部負(fù)責(zé)耕種，以完成上級的政治任務(wù)。由于地塊較為分散，連續(xù)兩年均發(fā)生虧損。因此，合作社自2013年開始將租金由原來的600元下調(diào)至400元，再加上政府補(bǔ)貼，合作社才逐漸扭轉(zhuǎn)虧損局面，勉力維持。合作社剛成立時約有80畝地，至2015年時面積達(dá)到1600畝左右。雖然合作社面積逐年擴(kuò)大，但是合作社種植的土地始終維持在500畝左右的規(guī)模，另外將近1000畝的面積由合作社進(jìn)行了二次流轉(zhuǎn)。

截止2015年，綠楊合作社的大部分土地流轉(zhuǎn)給了3個大戶：廖老板承包了合作社200多畝土地，租金為每畝500斤谷子；楊老板承包了600多畝土地，租金為每畝500斤谷；佳隆公司承包了200多畝土地，租金為每畝700斤谷。

目前能二次流轉(zhuǎn)出去的土地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去，合作社自己留下的主要是一些邊角土地，這部分土地因為地塊分散，耕種不便，沒有大戶或企業(yè)愿意接收，因而只好由合作社自己耕種，并借助政府補(bǔ)貼而勉力維持。

在政府“造點”的邏輯下，綠楊合作社的情況并不是少數(shù)。這些合作社在政治壓力之下成立，但由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的利潤并不能支撐合作社的自我維持與自我積累，合作社只能依托村級組織的兜底。在內(nèi)外壓力的共同作用下，村級組織具有土地再次流轉(zhuǎn)的沖動，以免陷入規(guī)模經(jīng)營的困境。

（四）合作社的發(fā)展路徑

上述三種類型不一定是對合作社實踐類型的完整呈現(xiàn)，不過，三種類型較好地反映了不同的政府推進(jìn)模式下合作社的運行樣態(tài)和演變邏輯：第一，政治主導(dǎo)型強(qiáng)調(diào)了政府的直接主導(dǎo)，與村級組織相關(guān)性較弱，隨著合作社漸趨正規(guī)化，合作社的演變呈現(xiàn)出非常劇烈的波動性，即由政府直接主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為資本直接主導(dǎo)，資本缺少村莊權(quán)力的克制；第二，政治動員型強(qiáng)調(diào)政府的動員和推動角色，政府并非直接介入合作社的成立和運行，村級組織的功能較為突出，“政社分離”的要求在村委會的主導(dǎo)下有所緩和，合作社的演變相對較為平緩，即使后期公司進(jìn)入，也并不能拋棄理事會而獨立運作；第三，政治動員型則鎖定了村級組織的兜底責(zé)任，合作社本身難以突破村級組織的架構(gòu)，形成了維持型狀態(tài)。雖然合作社的發(fā)展路徑和發(fā)展過程存在差異，但是，合作社的政府推進(jìn)模式最終均導(dǎo)致合作社與資本力量的結(jié)合，殊途同歸，最終走向異化。

四、政府推進(jìn)模式的治理目標(biāo)與實踐路徑

（一）政府推進(jìn)模式的治理目標(biāo)

在本節(jié)，筆者試圖討論政府推進(jìn)模式的治理邏輯，強(qiáng)調(diào)政府公共治理的視角，進(jìn)而解釋政府推進(jìn)模式的內(nèi)在動力。這個視角不同于既有研究對政績邏輯的強(qiáng)調(diào)，也不同于合作社績效不足對政府資源的吸納。前者強(qiáng)調(diào)土地股份合作社的制度創(chuàng)新意義，認(rèn)為地方官員的“晉升錦標(biāo)賽”^[12]固然是推進(jìn)土地股份合作社的重要動力。后者強(qiáng)調(diào)合作社內(nèi)生發(fā)展能力不足是政府大力扶持的重要原因。問題是，政府推進(jìn)模式不僅是激勵動員結(jié)構(gòu)，也不是對“弱勢經(jīng)營主體”的盲目扶持，它具有超越于官員政績目標(biāo)之外的公共治理目標(biāo)。政府行為的消極后果與治理目標(biāo)之間的錯位，因而可能植根于更為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性原因。從Z縣的地方實際來看，地方政府積極推進(jìn)土地股份合作社的核心是強(qiáng)化政府對農(nóng)民土地的控制權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)治理和社區(qū)再造的治理的目標(biāo)。股份合作社成為政府農(nóng)業(yè)治理和農(nóng)村治理的抓手。合作社的政府推進(jìn)模式有利于實現(xiàn)治理有效性。

1.農(nóng)業(yè)治理的需要

政府推動土地股份合作社的主要目的是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。Z縣目前正在打造“十萬畝高產(chǎn)良田”，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游，推進(jìn)“一二三”產(chǎn)業(yè)互動與融合。然而，小農(nóng)的分散性導(dǎo)致了政府農(nóng)業(yè)治理的困境：首先，農(nóng)民以家庭為單位的分散性和自主化生產(chǎn)狀態(tài)難以與政府的整體規(guī)劃對接，以統(tǒng)籌和規(guī)劃為基礎(chǔ)的生態(tài)旅游因而缺少有效的組織基礎(chǔ)。政府以土地股份合作社為抓手，則可以形成對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有力干預(yù)，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個體化和分散化狀態(tài)。

2013年，Z縣開始搞油菜花節(jié)，并設(shè)定了專門的旅行線路，政府要求必須在公路兩邊200米范圍內(nèi)種上油菜。但當(dāng)?shù)赜捎谟晁�多，不適合種油菜，農(nóng)民顯然不愿意種。紅日合作社的理事長最初也不愿意種，因為工序麻煩、費人工、且市場上不要機(jī)械收割的菜籽，所以合作社若種植大面積的油菜，只能是只虧不賺的生意。但是，因為合作社每年每畝田拿了政府500元補(bǔ)貼，所以上面下來的行政任務(wù)也不得不執(zhí)行。

其次，農(nóng)民分散性的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地權(quán)利意識的強(qiáng)化，不利于政府涉農(nóng)項目的落地。土地股份合作社弱化了農(nóng)民與土地之間的具體關(guān)聯(lián)，為農(nóng)田整治項目落地和規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)再造提供了平臺。當(dāng)?shù)卣�府明確提出，推行股份合作社是項目落地的先決條件。

再次，再造農(nóng)業(yè)服務(wù)體系也是農(nóng)業(yè)治理的重要目標(biāo)。在當(dāng)前政府對資本下鄉(xiāng)態(tài)度漸趨審慎的情況下，依托土地股份合作社，建立全新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。政府大量的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼投向合作社，且以合作社為平臺打造貫穿產(chǎn)前、產(chǎn)中與產(chǎn)后的“一條龍”式的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。

2.社區(qū)再造的需要

2008年以來，成都市逐步推進(jìn)以確權(quán)為先導(dǎo)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化體制改革，并借助“增減掛鉤”項目實施新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)民相對集中居住，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。紅日村自2013年開始進(jìn)行集中居住的整體推進(jìn)，目前項目已經(jīng)進(jìn)入后期掃尾工作。而綠楊村的新村建設(shè)項目目前只是部分啟動。社區(qū)轉(zhuǎn)型不僅是居住空間的轉(zhuǎn)型，而且必然涉及生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，這意味著農(nóng)民與土地之間關(guān)系的根本改變。通過將土地股份化，土地股份合作社實現(xiàn)了農(nóng)民與土地之間具體聯(lián)結(jié)的抽象化，這是社區(qū)再造和社區(qū)轉(zhuǎn)型的必要條件。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)一名副鎮(zhèn)長就此評論道：

“農(nóng)戶已經(jīng)把土地視為自己的私有財產(chǎn)了，認(rèn)為祖祖輩輩都是我的。搞‘共贏制’，相當(dāng)于把老百姓的承包權(quán)交回合作社了，老百姓，你想種就種，不想種就算了。以合作社為經(jīng)濟(jì)主體，申請項目、資金，如烘干中心。農(nóng)民交出土地之后，就不會考慮農(nóng)戶居住與土地的距離遠(yuǎn)近問題。舍得丟土地，才舍得丟那塊宅基地，才舍得去新村居住。大部分地方都在搞新農(nóng)村建設(shè)，能夠搞到40%就不錯了。紅日村能夠搞到96%，是因為生產(chǎn)方面完全放開了手腳”。

在這個意義上，土地股份合作社成為政府“經(jīng)營土地”的一個抓手。所謂經(jīng)營土地，即政府出于自身的目標(biāo)、規(guī)劃和利益，重新配置土地關(guān)系和土地利益的行為。在這一邏輯的主導(dǎo)下，地方政府關(guān)注的重點不是合作社自身富有主體性的可持續(xù)發(fā)展，相反，土地股份合作社轉(zhuǎn)化為破解現(xiàn)有土地利益困局的方法。

（二）政府推進(jìn)模式的實踐路徑

1.項目動員與精英吸納

為了盡快實現(xiàn)土地股份合作社的制度輸出，當(dāng)?shù)卣�府采取了項目化動員的方式，對一些合作社進(jìn)行重點扶持。如表3所示，白楊合作社和紅日合作社即為當(dāng)?shù)卣�府重點打造的“典型”，而綠楊合作社除了承受政府賦予的“兜底”壓力之外，再無其他項目資源。

表3 政府項目資源投入一覽表

項目化動員必然需要有力的承接者，這為富人精英和資本力量的進(jìn)入提供了契機(jī)。合作社推進(jìn)模式中的項目化動員在地方實踐中轉(zhuǎn)化為面向精英的利益動員。白楊合作社和紅日合作社均獲得了建立烘儲中心的政府項目支持，但是，在自籌資金這方面，前者直接依靠資本的力量，后者由于并無現(xiàn)有的資本力量可供依托，主要依靠合作社社員中的富人群體和村組干部。

事實上，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股只是合作社發(fā)展的必要條件，但不構(gòu)成充分條件。土地提供了合作社發(fā)展的基礎(chǔ)，但資本要素的缺乏是土地股份合作社發(fā)展的弱點。合作社的最終目標(biāo)是服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，那么，資本密集是合作社發(fā)展的關(guān)鍵。大部分農(nóng)民在土地要素的供給外很難再有資金入股，因而必然形成對職業(yè)經(jīng)理人的資本預(yù)期。問題是，在農(nóng)業(yè)盈利模式不成熟的情況下，資本并無進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。為了推動合作社的發(fā)展，政府的項目化動員實際上成為“魚餌”，形成了相對獨立的精英吸納效應(yīng)和精英激勵結(jié)構(gòu)。

按照土地股份合作社的職能分工，職業(yè)經(jīng)理人角色本來是提出生產(chǎn)計劃和安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（正如“農(nóng)技指導(dǎo)員”一詞最初所直接呈現(xiàn)的），從而凸顯其生產(chǎn)角色的專業(yè)性和經(jīng)營理念的先進(jìn)行，但為了維持合作社的運行，職業(yè)經(jīng)理人的首要功能被定位于資本要素的投入與墊付。因此，經(jīng)濟(jì)實力相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗更具優(yōu)先性。

與此相反，綠楊合作社因為缺少政府項目資源的投入，因而難以形成精英吸納效應(yīng)，不僅無人愿意擔(dān)任職業(yè)經(jīng)理人，村干部不得不承受合作社的運行與維持壓力，而且二次流轉(zhuǎn)的方式也導(dǎo)致合作社經(jīng)營風(fēng)險不可控，潛伏著更大的治理危機(jī)。

2014年時，一個老板從綠楊合作社流轉(zhuǎn)了200畝土地，此人在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)一共流轉(zhuǎn)了大約2000畝地，結(jié)果，因為經(jīng)營不善，老板“跑路”，農(nóng)民找到村里，村里只能出面把租金先墊出來。

綠楊合作社的案例從反面印證了項目動員與精英吸納的關(guān)聯(lián)性及其之于合作社推進(jìn)的意義。政府對合作社的資源輸送越多，合作社對精英的吸納能力和動員能力越強(qiáng)。后文將進(jìn)一步說明，兜底型的合作社雖然不足以吸納精英，但客觀上異化為“謀地型精英”圈地的媒介。

2.體制動員與政治運行

項目動員的主要目標(biāo)是打造“典型效應(yīng)”，但是，對于大多數(shù)土地股份合作社而言，合作社的運行狀況并不理想。為了實現(xiàn)政府的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)，行政動員和政治壓力也構(gòu)成了合作社運行的普遍動力。從合作社的推廣邏輯來看，政府的推進(jìn)壓力聚焦于鄉(xiāng)村基層政權(quán)。政治壓力不僅構(gòu)成了合作社成立的初始動力，而且也構(gòu)成了合作社維系和運行的基本力量。

白楊合作社雖然沒有以村委會和村干部作為實體和主體，但一開始即為政府主導(dǎo)的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技員直接兼任合作社的職業(yè)經(jīng)理人。與另外兩個合作社相比，白楊合作社的運行從始至終并未出現(xiàn)困難，而且農(nóng)戶始終具有遠(yuǎn)高于其他合作社的分紅收入。實際上，這是白楊合作社職業(yè)經(jīng)理人運作的結(jié)果。理事長王云對于分紅額度也頗為奇怪：“一畝田分1100多元，是很驚人的。如果農(nóng)戶自己種，不算人工，（每畝）都最多只有七八百元的純收益。我感覺是不是農(nóng)業(yè)局拿了錢貼進(jìn)去，不管是私人貼，還是政府貼，肯定是貼了，不然不可能有那么高……領(lǐng)導(dǎo)是不是為了搞政績？”

紅日合作社本身就構(gòu)成了該村的亮點。合作社的存在早已演變?yōu)橐环N“政治任務(wù)”。

綠楊合作社由于土地生產(chǎn)條件更差，且無其他輔助項目的支持，目前政府給予的每畝500元的規(guī)模補(bǔ)貼只能維持合作社的基本運轉(zhuǎn)。綠楊合作社的村干部也亮出了自己的底線，即如果國家沒有補(bǔ)貼，那他們肯定也不會繼續(xù)搞合作社了，“年年虧本誰會去做？”綠楊村支書直言：“上面還在喊擴(kuò)大（合作社）面積，你還敢解散（合作社）？但是如果沒有補(bǔ)貼，我們肯定不種了，當(dāng)不當(dāng)干部都無所謂了。如果沒有（國家）補(bǔ)貼，90%以上的合作社都要解散，誰管怎么辦？”

在這個意義上，土地股份合作社自身的運行邏輯嵌入在政府的壓力型體制和政治激勵結(jié)構(gòu)中，形成依附性的發(fā)展格局。對于官僚體制末端的村級組織而言，政府的政治激勵也必須輔之以強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持，從而導(dǎo)致了合作社運行成本居高不下，甚至成為資源吸納的容器。在這個意義上，政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)并沒有實現(xiàn)合作社自我發(fā)展的“賦權(quán)”，如此一來，政府通過單方面的退出實現(xiàn)所謂“政社分離”，推進(jìn)合作社的正規(guī)化，導(dǎo)致合作社發(fā)展充滿變數(shù)。

五、合作社的制度異化邏輯

土地股份合作社的高位運行與依附性發(fā)展鎖定了土地股份合作社的演化路徑。從三個土地合作社的發(fā)展情況來看，在政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，土地股份合作社逐漸偏離了其原有的目標(biāo)設(shè)定，其運行邏輯逐漸脫嵌于村莊與農(nóng)民。土地股份合作社并未能解決農(nóng)民“組織起來”的問題，而是進(jìn)一步消解了農(nóng)民的組織能力，以合作社為載體和媒介，地方政府與資本和精英形成了“分利秩序”^[13]，合作社異化為分利平臺，合作社的自主性也逐漸扭曲。

（一）政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)脫嵌效應(yīng)

Z縣基于地方性的探索實踐形成了土地股份合作社“理事會+職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)戶”的組織架構(gòu)。按照股份合作社的制度設(shè)計，作為股東的農(nóng)民、理事會、監(jiān)事會和職業(yè)經(jīng)理人構(gòu)成一個各安其位與分工明確的結(jié)構(gòu)。職業(yè)經(jīng)理人提出年度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃，然后監(jiān)事會、理事會以及部分社員代表開會討論，商討計劃是否合理，而具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要由理事會和監(jiān)事會負(fù)責(zé)雇工管理。按照規(guī)定，職業(yè)經(jīng)理人采取競爭性和公開性選拔的方式，由社員代表大會產(chǎn)生，從而維持相對均衡的治理結(jié)構(gòu)。

但是，在合作社的推進(jìn)模式下，實踐中的治理結(jié)構(gòu)很難維持制度設(shè)定的平衡局面。農(nóng)民僅僅滿足于獲得土地的租金和分紅，同時，農(nóng)民也明白，合作社依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅僅能夠勉強(qiáng)維持，政府的補(bǔ)貼和支持是合作社分紅之可能的前提。因此，合作社的運行效果與政府介入密切相關(guān)。這樣一來，農(nóng)民雖然以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，但卻并不能建立農(nóng)民與合作社之間的利益相關(guān)，因而難以調(diào)動農(nóng)民的積極參與。

相對于農(nóng)民地位的邊緣化，職業(yè)經(jīng)理人的性質(zhì)逐漸發(fā)生改變，即職業(yè)經(jīng)理人主要由體制性精英轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本力量。各個合作社的轉(zhuǎn)變或早或晚。問題是，一旦資本進(jìn)入合作社，必然突破土地合作社原有的制度框架與治理結(jié)構(gòu)。

2013年，張正成為白楊合作社的職業(yè)經(jīng)理人之后，便引入了新的管理機(jī)制。雖然他名下的三個合作社各有理事會和監(jiān)事會，但均有名無實。三個合作社的日常管理和運行主要依靠2個總管，總管之下設(shè)有17個管理人員�！奥殬I(yè)經(jīng)理人就像地主一樣，我們理事會的反而成為了打工的，合作社賬目我們（理事會、監(jiān)事會）都沒有見過，就成了擺設(shè)，我們只能耍，等著經(jīng)理人的安排，以往分紅、調(diào)工都是由理事長經(jīng)手安排，現(xiàn)在經(jīng)理人找了一個人做總管，他負(fù)責(zé)調(diào)工、派活，發(fā)揮著技術(shù)員、監(jiān)工的角色，這些本來應(yīng)該是由經(jīng)理人來承擔(dān)的任務(wù)，都由他的總管來做，經(jīng)理人就像老板一樣在背后指揮�！庇捎诓粷M張正的行為，王云于2015年辭去白楊合作社的理事長職務(wù)，改由鄰村的王某擔(dān)任。

合作社發(fā)起人王云的辭職一定程度上標(biāo)志著合作社的徹底蛻變。這種蛻變在紅日合作社的治理結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)的更為直接：在政府的干預(yù)下，陽光公司通過接手職業(yè)經(jīng)理人而實際上控制著合作社的日常運行，而理事長的中心工作變?yōu)橄蛏霞壵�府爭取各種項目資源。雖然作為理事長的趙兵對公司的農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況不滿，但也無可奈何。農(nóng)業(yè)公司的進(jìn)駐改變了合作社的治理結(jié)構(gòu)，并日益脫嵌于村莊社會。

（二）政治動員的精英俘獲效應(yīng)

作為“農(nóng)業(yè)共營制”的重要實踐，土地股份合作社的目標(biāo)在于將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與小農(nóng)土地利益相結(jié)合，農(nóng)民由此分享農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的利益增量。在土地股份合作社的架構(gòu)中，農(nóng)民的利益分配主要基于入股土地的面積，根據(jù)各個合作社運轉(zhuǎn)情況的不同，在具體分配方式上有所差異。但是，合作社的推進(jìn)模式逐漸改變了合作社內(nèi)部的要素配置格局：政府項目化動員的精英吸納效應(yīng)固然可以轉(zhuǎn)化為精英動員能力，但由此形成的利益沉淀也改變了合作社內(nèi)部的利益分配結(jié)構(gòu)。實際上，這是政府依托股份合作社推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然后果�；�于對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、機(jī)械化和信息化的想象，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)只是搭建了一個框架，填充其中的是資本要素。如此，合作社的利益分配結(jié)構(gòu)必然逐漸向精英傾斜：“現(xiàn)在（搞合作社），只是把少部分人扶植起來了，大部分人還是原地踏步，還有人在倒退。”利益分配結(jié)構(gòu)的精英化具體可以從兩個方面理解。

第一，要素配置比重的變化在資源分配邏輯上的表達(dá)。目前，隨著政府投入的增加，合作社的資本要素相對于土地要素的比重逐漸增加。資本對合作社的投入具有追逐利益的屬性，通過自籌資金的方式將政府的項目化公共品私人化。紅日合作社的循環(huán)養(yǎng)殖場因為屬于政府全額投資，因而其運營收入納入社員分紅。但是，以國家投資為主、私人自籌為輔的烘儲中心運營收入并沒有用于合作社全體社員的分紅，而是形成了以少數(shù)資本入股主體為對象的獨立利益分配體系，例如紅日村以少數(shù)資金入股的村組干部和富裕村民以及綠楊村的張正成為烘儲中心項目的最大獲益者。按道理，烘儲中心應(yīng)該屬于合作社社員共同所有，其收益也應(yīng)該歸社員共同享受。但是，少數(shù)人群體因為資金的投入和墊付顯然不會同意收益的擴(kuò)大化分配。因此，土地要素在土地股份合作社的利益分配結(jié)構(gòu)中邊緣化，而資金要素逐漸占據(jù)核心位置。

第二，脫嵌化治理結(jié)構(gòu)下精英謀利行為對社員利益的壓制和反噬。合作社的推進(jìn)模式并未能建立農(nóng)民與合作社之間的真正關(guān)聯(lián)，合作社的體制動員與項目動員消解了農(nóng)民的主體性和參與性，反而通過資本和精英的吸納，導(dǎo)致了農(nóng)民的“失語”，農(nóng)民不具有與資本談判的條件，合作社理事長因與政府或資本之間的親密關(guān)聯(lián)，并不能維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。

隨著陽光公司成為紅日合作社的職業(yè)經(jīng)理人，合作社原來按照3:3:4的收益分配比例變?yōu)?:2:7，合作社收益中用于農(nóng)戶分紅的比重下降為2，而職業(yè)經(jīng)理人的分紅比重則上升為7，合作社的積累基金下降為1；自2015年開始，白楊合作社的職業(yè)經(jīng)理人張正也開始打算取消之前的分紅比例，而代之為向農(nóng)戶支付固定租金（每畝500斤干谷）的方式。而對于農(nóng)戶的反對意見，張正并不在意，“不同意那就退出吧！”

由此可見，資本不僅以各種方式吞噬著合租社沉淀的國家公共投入，而且也在蠶食著農(nóng)民的利益份額，合作社逐漸異化為分利平臺。發(fā)展合作社的初衷本是幫助農(nóng)民形成自助組織，然而實踐中農(nóng)民合作社的形成和發(fā)展又不得不依賴于相對強(qiáng)勢地位的非農(nóng)主體，從而形成了“合作悖論”。^[14]

（三）政治壓力的風(fēng)險外溢效應(yīng)

在政府推進(jìn)模式下，Z縣合作社的演變具有路徑依賴特征。從調(diào)研情況來看，由于大宗農(nóng)產(chǎn)品利潤較低，且面臨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理成本較高、風(fēng)險較大等問題，純粹依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益很難維持正常運轉(zhuǎn)。在此背景下，就產(chǎn)生了合作社運行成本的外部化，從而導(dǎo)致了合作社自主性的弱化乃至喪失。主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，合作社成為吸納政府資源的容器，形成了依附性發(fā)展的局面。正如白楊合作社成立時村支書的話：“沒有糧食吃，就找農(nóng)發(fā)局要！”既然是政府推動成立的，那么，有了困難，出了問題，當(dāng)然要找政府。目前紅日合作社的理事長趙兵也專門負(fù)責(zé)在政府各個部門尋找相關(guān)的項目資源。因此，合作社在嵌入地方的政治邏輯與治理邏輯的同時，其運行成本也借助與政府的制度性通道而轉(zhuǎn)嫁，合作社內(nèi)在發(fā)展動力不足。

第二，如果政府投入資源力度不大，如綠楊合作社的情況所示，那么，合作社的運行壓力和政府政治壓力的逼迫可能引發(fā)合作社策略性轉(zhuǎn)嫁壓力和成本的行為，即通過土地承包經(jīng)營權(quán)的二次讓渡，釋放合作社自身的經(jīng)營負(fù)擔(dān)和運行壓力。這就可能產(chǎn)生以“謀地型精英”^[15]為典型的資本力量與土地的外部結(jié)合，不同于資本通過進(jìn)駐合作社而形成的內(nèi)部結(jié)合。這就形成了合作社與資本之間更為復(fù)雜微妙的利益關(guān)系。

佳隆公司從綠楊合作社承包了200多畝土地，租金為每畝700斤谷。并且，佳隆公司并不自己種田，而是將承包的田又交給合作社代管，整個生產(chǎn)環(huán)節(jié)都不參與，只負(fù)責(zé)資金投入，到秋收之后，扣除應(yīng)給農(nóng)戶的租金后，剩余的錢再由合作社直接打給佳隆公司。但無論是村干部還是普通村民都對加威公司的行為難以理解，他們承包了田而又不自己種，而且還給偏高的租金，除了獲得相應(yīng)的國家補(bǔ)貼（每畝500元）并不明白他們的意圖。

這樣一來，政府通過發(fā)展土地股份合作社規(guī)避資本下鄉(xiāng)負(fù)面效應(yīng)的目標(biāo)因此被消解，脫離政府監(jiān)控的資本下鄉(xiāng)無疑具有更大風(fēng)險。

六、結(jié)論

當(dāng)前農(nóng)村城市化導(dǎo)致了農(nóng)民與土地之間關(guān)系的松散化，從而促發(fā)了政府和學(xué)界關(guān)于“無人種田”的擔(dān)憂。但是，地方政府基于政績沖動、農(nóng)業(yè)治理以及社區(qū)再造的考慮，忽視了小農(nóng)的真實需求，政府通過主導(dǎo)、動員和壓力推進(jìn)土地股份合作社的發(fā)展，雖然在一定程度上有助于政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)，但卻可能催生以合作社為平臺的“分利秩序”。同時，合作社的政府推進(jìn)模式也產(chǎn)生了較高的成本和風(fēng)險，最終導(dǎo)致了土地股份合作社的異化。

一定意義上講，土地股份合作社的制度異化是政府推進(jìn)模式的必然后果。政治主導(dǎo)型、政治動員型與政治壓力型等三種形態(tài)雖然體現(xiàn)了政府推進(jìn)過程和推進(jìn)邏輯的差異，但其共同點是合作社均深嵌入政府治理邏輯中，形成了依附性發(fā)展的格局。合作社的依附性發(fā)展進(jìn)一步導(dǎo)致了地方精英和資本力量的進(jìn)入和“分利秩序”的形成，從而突破了合作社的制度框架，為合作社的發(fā)展帶來更多不確定性。因此，土地股份合作社的發(fā)展需要警惕合作社的推進(jìn)模式。政府高歌猛進(jìn)式的推廣很有可能導(dǎo)致合作社的自主性喪失和農(nóng)民的制度性失語，從而為“資本下鄉(xiāng)”提供更為便捷的通道和隱秘的路徑。

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本文原載于《中共寧波市委黨校學(xué)報》2017年第2期。