機(jī)會(huì)主義政治的形塑機(jī)制及其破解之道
——評(píng)《鄉(xiāng)村治理的術(shù)與道》
辛巧巧
(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)
引言
20世紀(jì)后期,在我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育和稅費(fèi)征收工作中發(fā)生了大量的干群沖突,三農(nóng)問題受到廣泛關(guān)注,農(nóng)民的弱者形象逐漸樹立起來。學(xué)界對(duì)于農(nóng)民與基層組織互動(dòng)行為的“抗?fàn)?rdquo;“維權(quán)”視角興起。21世紀(jì)以來,國(guó)家為應(yīng)對(duì)“三農(nóng)”問題,進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革,出臺(tái)諸多惠農(nóng)政策,各項(xiàng)資源不斷輸入農(nóng)村,農(nóng)村的發(fā)展迎來了新的契機(jī),但是釘子戶、上訪、群體性事件等現(xiàn)象卻越來越多。
對(duì)于這一時(shí)期農(nóng)民行為的理解,學(xué)界既有研究依然主要是延續(xù)了對(duì)稅費(fèi)改革前干群沖突的看法,采用“抗?fàn)?rdquo;“維權(quán)”視角進(jìn)行分析,主要有“抗?fàn)幷?rdquo;與“底層政治”兩種觀點(diǎn)。“抗?fàn)幷?rdquo;認(rèn)為農(nóng)民的行為具有政治抗?fàn)幒驼螀⑴c的特點(diǎn),其抗?fàn)幍闹饕V求在于“權(quán)利”。這是當(dāng)前的主流觀點(diǎn),受西方抗?fàn)幷卫碚摰挠绊戄^大。“底層政治”認(rèn)為生存?zhèn)惱硎寝r(nóng)民抗?fàn)幍母緦傩,農(nóng)民的抗?fàn)幘哂袀惱硇。這種觀點(diǎn)實(shí)際上具有同一的前提性假設(shè),即農(nóng)民是弱者,農(nóng)民的行為都是弱者對(duì)強(qiáng)權(quán)的反抗,均忽視了農(nóng)民這一群體已經(jīng)出現(xiàn)高度分化。
陳鋒博士新近出版的《鄉(xiāng)村治理的術(shù)與道》(以下簡(jiǎn)稱為《鄉(xiāng)村》)一書指出,當(dāng)下中國(guó)農(nóng)民與基層組織的互動(dòng)行為已經(jīng)發(fā)生重大變化,“抗?fàn)?rdquo;“維權(quán)”視角所不能涵蓋的農(nóng)民機(jī)會(huì)主義博弈行為正在興起并且泛化。在這一現(xiàn)象的基礎(chǔ)上,該書揭示了機(jī)會(huì)主義行為的邏輯以及機(jī)會(huì)主義政治的形塑機(jī)制和后果,拓展了鄉(xiāng)村治理的研究。
一、基層治理中的機(jī)會(huì)主義博弈現(xiàn)象
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕,計(jì)劃生育政策松動(dòng),農(nóng)民的生育觀念也有所轉(zhuǎn)變,而且,近些年來國(guó)家大力推行依法行政,基層權(quán)力受到規(guī)訓(xùn),基層組織的各種不規(guī)范行為受到一定的約束和糾正。從理論上說,干群之間發(fā)生沖突的可能性應(yīng)大為減少。然而,從各種新聞媒體報(bào)道和學(xué)者的調(diào)查研究來看,村莊內(nèi)部干群之間的協(xié)商合作越來越困難,公共品供給中釘子戶越來越多,農(nóng)民上訪有增無減,而且有規(guī);、組織化趨勢(shì),群體性事件也日益增多。
對(duì)于這一現(xiàn)象,既有研究主要采用“抗?fàn)幷?rdquo;與“底層政治”視角進(jìn)行分析。《鄉(xiāng)村》則認(rèn)為,這是因?yàn)楫?dāng)下農(nóng)民與基層權(quán)力的互動(dòng)行為中,農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義博弈行為出現(xiàn)并不斷增多。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的機(jī)會(huì)主義行為是指行為人為了追求自身利益最大化而實(shí)施的各種行為,包括損害他人和公共利益的行為。作者在此基礎(chǔ)上,提出了基層治理中的“機(jī)會(huì)主義行為”和“機(jī)會(huì)主義政治”。作者認(rèn)為,基層治理中的機(jī)會(huì)主義行為,是指行為者利用機(jī)會(huì)最大限度的實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的行為,行為者擅于抓住機(jī)會(huì),利用既有制度或者治理的漏洞,從灰色地帶謀取利益,具有投機(jī)性、權(quán)宜性、策略性等特征;鶎又卫碇械臋C(jī)會(huì)主義行為,包括作為被治理者的農(nóng)民和作為治理者的基層組織。二者的互動(dòng)出現(xiàn)的既無原則也無規(guī)則的基層政治形態(tài),即為機(jī)會(huì)主義政治。“機(jī)會(huì)主義政治”的提出對(duì)于理解當(dāng)下中國(guó)農(nóng)民的行為邏輯和基層治理的形態(tài)具有重要的作用。
從農(nóng)民來說,與稅費(fèi)改革前相比,農(nóng)民與基層組織的互動(dòng)行為已經(jīng)發(fā)生了重大變化,已由隱蔽的、被動(dòng)的、帶有弱者抵抗色彩的抗?fàn)幹饾u轉(zhuǎn)向積極的、主動(dòng)的、能夠運(yùn)用各種政治手段的利益博弈。農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義的博弈行為,主要采用的手段有賴皮、糾纏、鬧騰、威脅,并能夠利用當(dāng)下的體制和政策制度漏洞等對(duì)基層組織進(jìn)行要挾,以此來促成自己的訴求得到滿足,具有較強(qiáng)的自利性和投機(jī)性。而且,這類博弈通常會(huì)以“生存與公正(道義倫理)”“黨和政府要負(fù)責(zé)(政治正確)”“政策與法律(權(quán)利)”等話語(yǔ)來建構(gòu)自己的正當(dāng)性。一些打著“權(quán)利”“生存權(quán)”、“發(fā)展權(quán)”等話語(yǔ)旗號(hào)的行為,背后實(shí)質(zhì)訴求卻是不正當(dāng)或不合理的利益。正如斯科特所指出的,農(nóng)民進(jìn)行日常抵抗時(shí),公開表現(xiàn)出來的話語(yǔ),可能只是一種策略,而其背后往往隱藏著另一套話語(yǔ)和實(shí)踐。 因此,如果僅從外在表象上看,農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義博弈行為都會(huì)表現(xiàn)為“維權(quán)”或“抗?fàn)?rdquo;的行為,甚至是農(nóng)民的政治參與,但實(shí)際上卻不一定如此。
從基層組織來說,在面對(duì)農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義博弈時(shí),也逐漸發(fā)展出一套策略性應(yīng)對(duì)方法:對(duì)農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義博弈行為,或者回避、放任,消極不作為,或者用錢收買擺平、動(dòng)用灰黑勢(shì)力壓制。有研究顯示,“不得罪”邏輯已經(jīng)成為村民及干群之間普遍奉行的行為準(zhǔn)則,發(fā)放低保成為了鄉(xiāng)村治理中的慣用手段,灰色勢(shì)力在農(nóng)村中也廣泛存在。正如歐陽(yáng)靜所概括,基層組織的策略性治理“既包括那些靈活的、因地制宜的合理、合法的策略,也包含了那些不講規(guī)則,不顧戰(zhàn)略,不具合法性與正當(dāng)性的策略”。基層組織的策略性行為在本質(zhì)上也屬于機(jī)會(huì)主義行為,也具有自利性、投機(jī)性、權(quán)宜性,與農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為,共同構(gòu)成機(jī)會(huì)主義政治的一體兩面。
《鄉(xiāng)村》觀察到的這種機(jī)會(huì)主義政治,絕不僅是北鎮(zhèn)特有的現(xiàn)象,而是具有廣泛代表性。在經(jīng)濟(jì)利益密集程度居中的中部地區(qū)村莊中,農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為和基層組織的策略性行為廣泛存在。理解這一現(xiàn)象的產(chǎn)生及擴(kuò)散機(jī)制,對(duì)理解我國(guó)基層治理的弊病及找出解決之道具有重要意義。
二、機(jī)會(huì)主義政治的形塑過程
對(duì)于農(nóng)村治理中出現(xiàn)的各種問題,既有研究,多將原因指向基層組織的權(quán)力濫用,并認(rèn)為削弱與限制基層權(quán)力才能防止權(quán)力運(yùn)作的失范。國(guó)家為解決這一問題,也積極推動(dòng)基層組織依法行政,要求基層權(quán)力的行使規(guī)范化、程序化。2004 年以來,政府就以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo),推動(dòng)政府由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,依法行政,遵守程序和規(guī)范。在此一鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的背景下,為何農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為反而泛化,基層組織的策略性機(jī)會(huì)主義治理行為反而越來越多?機(jī)會(huì)主義政治是如何形塑的?《鄉(xiāng)村》認(rèn)為,機(jī)會(huì)主義政治的形成也與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)分化有關(guān)。在市場(chǎng)中,任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)都可以轉(zhuǎn)化成為利益,可以進(jìn)行交易和博弈。當(dāng)國(guó)家資源輸入和地方資源資本化時(shí),鄉(xiāng)村利益爭(zhēng)奪被激發(fā),各方圍繞著本來旨在提供農(nóng)村公共品建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的公共資源謀取自己的利益。但是,從制度-結(jié)構(gòu)的視角可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)主義政治型塑的機(jī)制。
一是壓力型體制下基層組織的“目標(biāo)異化”。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消和計(jì)劃生育政策松動(dòng)后,基層組織又迎來了財(cái)政和維穩(wěn)兩大任務(wù)。在“以人為本”、“和諧社會(huì)”理念的指導(dǎo)下,中央對(duì)于重大生產(chǎn)安全問題和重大群體性事件、集體上訪、越級(jí)上訪等實(shí)行一票否決制。面對(duì)過重的維穩(wěn)目標(biāo),一方面,鄉(xiāng)村干部在行使權(quán)力時(shí)如履薄冰,害怕引發(fā)更大的事件,不敢作為,采取妥協(xié)退讓的策略,遵循“不出事”的邏輯,給了機(jī)會(huì)主義行為生產(chǎn)的空間。另一方面,對(duì)于釘子戶和上訪,采用各種變通的策略性手段加以應(yīng)對(duì),如動(dòng)用黑社會(huì)和花錢“擺平”,產(chǎn)生了“目標(biāo)替代”現(xiàn)象,基層治理反而悖離了既定的法治化的目標(biāo)。
二是村民自治下干群之間存在普遍的不得罪邏輯。我國(guó)當(dāng)下實(shí)行村民自治,村干部由村民選舉產(chǎn)生,使得村干部為了選票不愿直面村莊內(nèi)部的矛盾沖突,不愿得罪人。這也進(jìn)一步放任、縱容了機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生與擴(kuò)散。
三是治權(quán)弱化和技術(shù)性治理轉(zhuǎn)型導(dǎo)致與機(jī)會(huì)主義行為的擴(kuò)散。近年來,基層治理不斷落實(shí)依法行政、程序主義,推行技術(shù)性治理,將權(quán)力的行使規(guī)范化、程序化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化。這一定程度上糾正了鄉(xiāng)村治理中的不規(guī)范行為,防止了權(quán)力的濫用,保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)利,但也弱化了鄉(xiāng)村治理能力。在基層正式權(quán)力受到規(guī)訓(xùn)的同時(shí),傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的人情、面子等方式也逐漸失去效力,使得基層組織在面對(duì)機(jī)會(huì)主義行為時(shí)失去了治理能力。為了避免引起更大的沖突矛盾和完成上級(jí)的硬指標(biāo)任務(wù),基層干部或者選擇回避、妥協(xié)和退讓,或者花錢買平安、引入灰黑勢(shì)力。這就產(chǎn)生了一個(gè)吊詭的結(jié)果:在國(guó)家推動(dòng)基層權(quán)力規(guī)范化、程序化的過程中,基層權(quán)力的運(yùn)作卻更加的非正式化、不規(guī)范化。
總之,在高壓型的目標(biāo)管理體制、村民自治及治理轉(zhuǎn)型的背景下,為了應(yīng)對(duì)農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為,基層組織出現(xiàn)一系列的策略性行為。一方面,基層組織出于害怕出事、不敢得罪的邏輯而不敢限制、制裁機(jī)會(huì)主義者的不合理或不合法行為,使得機(jī)會(huì)主義行為泛化開來。另一方面,基層組織由于治權(quán)不足,從而引入地方勢(shì)力擺平機(jī)會(huì)主義者,鄉(xiāng)村治理陷入惡性循環(huán),基層組織的合法性也進(jìn)一步降低。
三、機(jī)會(huì)主義政治的后果:分利秩序與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化
當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型,旨在通過技術(shù)治理形成規(guī)則之治,反而導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)部無法自行進(jìn)行有效的利益再分配與秩序維持。受到自上而下的壓力型體制和自下而上的村民選舉、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響,一些基層組織或者消極作為,或者利用地方社會(huì)勢(shì)力進(jìn)行策略性應(yīng)對(duì)!多l(xiāng)村》指出,在這一機(jī)會(huì)主義生產(chǎn)與治理的過程中,正在形成一個(gè)龐大的分利集團(tuán)。一些基層組織,在分配和承接國(guó)家資源、推動(dòng)地方資源資本化的過程中,存在一定的尋租行為。同時(shí),一些機(jī)會(huì)主義者利用高壓維穩(wěn)體制與基層組織進(jìn)行博弈,使得基層組織與其達(dá)成妥協(xié),從而成為分享利益的一份子。此外,一些地方灰黑勢(shì)力和富惡勢(shì)力,通過與基層組織的結(jié)盟或者村莊選舉進(jìn)入鄉(xiāng)村政治,順利的成為了各種項(xiàng)目的承包商、開發(fā)商,截取國(guó)家和地方資源。在這些相關(guān)利益主體之間形成了一個(gè)分利秩序,相互利用、克制又相互結(jié)盟,共同消耗和瓜分著有限的社會(huì)資源。
分利秩序不僅消耗著社會(huì)公共資源,還消耗著基層組織的合法性。作為地方社會(huì)勢(shì)力的同盟、分利集團(tuán)中的一份子的基層組織,發(fā)生了異化和蛻變。在這一資源利益的分配結(jié)構(gòu)下,無論國(guó)家向農(nóng)村輸入多少資源,都會(huì)被相關(guān)利益主體瓜分、蠶食,使得國(guó)家輸入的公共資源轉(zhuǎn)化為少數(shù)人的私益。大多數(shù)的普通農(nóng)民反而無法得到國(guó)家政策和資源輸入的惠及。鄉(xiāng)村治理陷入資源不斷投入而治理狀況卻沒有得到改善的狀況,出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。
一直以來,“內(nèi)卷化”都是我國(guó)基層治理中面臨的難題。相關(guān)研究中,一些學(xué)者認(rèn)為,這是由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村過渡汲取資源卻又缺乏提取手段所致的。另一些學(xué)者認(rèn)為,這是由于基層組織具有獨(dú)立性和自利性的特征,使得基層組織偏離其應(yīng)當(dāng)履行的公共職責(zé)。以上兩種觀點(diǎn),一個(gè)從國(guó)家視角出發(fā),一個(gè)從代理人視角出發(fā),均有一定的合理性,但是卻缺乏農(nóng)民視角。國(guó)家的資源輸入能否順利對(duì)接農(nóng)村,農(nóng)民作為接收資源的目標(biāo)和終端,是極為重要的一環(huán)。在當(dāng)前國(guó)家直接與農(nóng)民對(duì)接資源的背景下,從農(nóng)民視角來探討這一問題的原因,具有必要性。正如作者所觀察到的,由于存在機(jī)會(huì)主義行為,基層組織才更加依賴地方勢(shì)力對(duì)其進(jìn)行治理。當(dāng)然,造成這一現(xiàn)象的原因復(fù)雜,農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為并非決定性因素,農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為與分利秩序、基層治理內(nèi)卷化的形成也并非單向的因果關(guān)系,在實(shí)踐中,更多的是相互影響、牽扯、形塑,在互動(dòng)中彼此之間不斷強(qiáng)化,形成惡性循環(huán)。
此外,相關(guān)研究發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目制作為當(dāng)前國(guó)家為農(nóng)村提供公共品供給的主要模式,也是造成農(nóng)村分利秩序與基層治理內(nèi)卷化的重要原因之一。項(xiàng)目制在實(shí)施過程中普遍存在“權(quán)錢結(jié)合”和“官商勾結(jié)”的問題,項(xiàng)目在進(jìn)村過程中出現(xiàn)了私人化運(yùn)作現(xiàn)象,在項(xiàng)目爭(zhēng)取和實(shí)施階段,項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)化為了村莊精英的私益。這樣,國(guó)家雖然一直在加大轉(zhuǎn)移支付、加大惠農(nóng)項(xiàng)目投入,但是卻不能對(duì)基層治理的改善起到實(shí)際提升的效果。
四、機(jī)會(huì)主義政治的破解之道
稅費(fèi)改革后,國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付,加大惠農(nóng)項(xiàng)目的投入,大量資源下鄉(xiāng),大量的利益流入引發(fā)了基層治理的新的沖突形態(tài),在這一背景下,如何化解機(jī)會(huì)主義政治帶來的治理困境,讓政府能將“好事辦好”,讓普通農(nóng)民能從國(guó)家政策和資源中受惠,值得思考。
首先,對(duì)于農(nóng)民行為的邏輯和政治屬性的認(rèn)識(shí),既要有整體視角,又要有分類視角。對(duì)于高度分化的農(nóng)民,尤其是其中的機(jī)會(huì)主義者,需要注意其利益博弈屬性和機(jī)會(huì)主義色彩,從“抗?fàn)?rdquo;向“博弈”視角轉(zhuǎn)換,認(rèn)識(shí)到利益博弈是社會(huì)的常態(tài)化問題,而非政治性的問題,建立利益分配和調(diào)整的常態(tài)化規(guī)則,而不是繼續(xù)用高壓維穩(wěn)思維進(jìn)行“治標(biāo)不治本”的策略主義應(yīng)對(duì)。只有正視農(nóng)民中的機(jī)會(huì)主義者和機(jī)會(huì)主義行為,才能使基層治理不受少數(shù)人的主導(dǎo),進(jìn)而維護(hù)大多數(shù)沉默的農(nóng)民的權(quán)益。
此外,要認(rèn)識(shí)到良性的基層治理應(yīng)當(dāng)是規(guī)范性與有效性的平衡,而非片面的強(qiáng)調(diào)規(guī)范性。在機(jī)會(huì)主義政治的形塑過程中,國(guó)家單向的推動(dòng)權(quán)力的規(guī)范化、民主化并不能有效地解決基層權(quán)力運(yùn)作失范的問題,權(quán)力規(guī)訓(xùn)導(dǎo)致的治權(quán)弱化反而加劇了基層治理的困境,導(dǎo)致基層治理進(jìn)一步異化和社會(huì)化。
更為重要的是,需要更加重視“治道”而非僅僅是“治術(shù)”!多l(xiāng)村》認(rèn)為,從基層治理中的機(jī)會(huì)主義政治的生產(chǎn)、形塑過程來看,基層權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化、程序化和民主化,只是治理之“術(shù)”的改變,根本之“道”在于重塑鄉(xiāng)村治理的政治性。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層治理的政治性建設(shè),提升政治倫理性,建立起國(guó)家與基層權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性和合法性。并通過教化人心,重塑社會(huì)的核心價(jià)值體系,達(dá)成政治秩序與心靈秩序的某種契合,共塑鄉(xiāng)村社會(huì)的公共秩序。
重塑基層治理的政治性與通過政治教化人心,雖然初聽起來有些虛無,但作者的建議并非沒有依憑。從理念上重新正確理解“和諧社會(huì)”和“以人為本”的內(nèi)涵,認(rèn)識(shí)壓力體制下的目標(biāo)管理責(zé)任制的弊端,重塑農(nóng)民與基層組織之間的利益關(guān)聯(lián)紐帶,都是可以具體落實(shí)的措施。作者也并未完全否定技術(shù)治理之術(shù),只是強(qiáng)調(diào)除此之外,不能忽視政治秩序所賴以生存的實(shí)質(zhì)性的精神和道德追求。文本上的規(guī)則、程序或許容易建設(shè),但是在如今這樣一個(gè)價(jià)值觀多元的社會(huì),公共道德與社會(huì)共識(shí)的達(dá)成,的確具有一定難度。如何增加這一建議的可行性和探索出具體可行的途徑,也有待進(jìn)一步的思考。
經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,機(jī)會(huì)主義源于人的自利本性,只要人的自利動(dòng)機(jī)存在,機(jī)會(huì)主義就不會(huì)消除,但有效的制度安排可以將機(jī)會(huì)主義約束在合理限度內(nèi),關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)能引導(dǎo)人的這一本性使之趨于善的結(jié)果,而這種制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于符合人性,符合行為主體的思維和行為邏輯。同樣,在機(jī)會(huì)主義政治中,農(nóng)民和基層組織是否會(huì)實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為以及實(shí)施的程度,除了個(gè)體差異外,更為重要的是取決于既定的政策制度安排;鶎又卫碇械臋C(jī)會(huì)主義政治現(xiàn)象,可以反映出我國(guó)有關(guān)的政策制度存在諸多不合理之處,對(duì)機(jī)會(huì)主義行為與這些制度的相關(guān)性進(jìn)行厘清,能夠指明制度完善的方向。雖然制度總是會(huì)落后于實(shí)踐的需求,但與重塑政治性和教化人心達(dá)成政治秩序與心靈秩序的契合相比,達(dá)成制度與人性的契合,或許更為容易些。無論如何,講求術(shù)與道的辯證關(guān)系對(duì)推動(dòng)基層治理的完善具有基礎(chǔ)性的指導(dǎo)意義。
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本文修改稿發(fā)表于《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期
陳鋒 著《鄉(xiāng)村治理的術(shù)與道——北鎮(zhèn)的田野敘事與闡釋》于2016年11月底由社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版并上市,該書由賀雪峰教授作序,著名學(xué)者曹錦清、賀雪峰、李昌平等聯(lián)袂推薦。本書為社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社“田野中國(guó)叢書”之一,共284頁(yè),27萬字,定價(jià)69元