當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 政策建言 >> 農(nóng)村保底建設(shè)與中國社會(huì)的穩(wěn)定根基
作者：桂 華 來源：中國黨政干部論壇 字?jǐn)?shù)：4343
一、當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)變化與農(nóng)村穩(wěn)定格局
農(nóng)村在我國現(xiàn)代化過程中一直發(fā)揮著穩(wěn)定器和蓄水池的功能。目前改革進(jìn)入深水區(qū)，涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定對(duì)于落實(shí)全面深化改革任務(wù)至關(guān)重要。同時(shí)，農(nóng)村改革也是全面深化改革的基本內(nèi)容，推進(jìn)“四化同步”和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，都包含著農(nóng)村改革主題。農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與否會(huì)影響到社會(huì)全局工作，并且，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)秩序越來越多地受農(nóng)村之外因素影響，因此需要將農(nóng)村穩(wěn)定問題放在大的社會(huì)背景中理解。
改革開放以來，農(nóng)村形勢(shì)發(fā)生兩方面的基本變化。一是城鄉(xiāng)關(guān)系日趨緊密，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大，農(nóng)村人財(cái)物大規(guī)模流向城市，現(xiàn)代元素從城市同步向農(nóng)村滲入。城鄉(xiāng)一體化政策和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加劇城鄉(xiāng)互動(dòng)局面。二是農(nóng)村逐步被納入整體社會(huì)建設(shè)事業(yè)，國家加大對(duì)農(nóng)村的公共財(cái)政覆蓋，農(nóng)村社會(huì)治理體系逐步完善，國家力量強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序的介入。以上兩方面因素疊加所產(chǎn)生的結(jié)果是，農(nóng)村社會(huì)的流動(dòng)性、復(fù)雜性增加，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序的規(guī)劃性增強(qiáng)。在此背景下產(chǎn)生的農(nóng)村社會(huì)矛盾，已經(jīng)不同于傳統(tǒng)時(shí)期的鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部沖突，當(dāng)前階段的社會(huì)矛盾反映的是整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀態(tài)。
與2000年之前相比，目前農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定程度更高。稅費(fèi)改革之前，國家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民還要承擔(dān)鄉(xiāng)村基層治理和公共服務(wù)成本，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和生活困難，引發(fā)干群沖突與農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，我國進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”階段，先后提出新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等支持農(nóng)村建設(shè)的政策。國家逐年加大對(duì)農(nóng)村投入，2015年我國“三農(nóng)”財(cái)政支出超過2萬億。這些政策手段的根本目標(biāo)是讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果。另一方面，過去十多年以來，逐步加速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程為農(nóng)民帶來充分就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民工的平均工資不斷上升，流動(dòng)人口管理和就業(yè)保障制度等逐步完善，工資性收入上漲帶來農(nóng)民家庭收入增加。同時(shí)，國家不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系和公共服務(wù)均等體系建設(shè)，推行新農(nóng)合、新農(nóng)保和農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育政策等，農(nóng)民享受的公共福利增加。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定格局與農(nóng)民分享社會(huì)發(fā)展成果的總體形勢(shì)有關(guān)。
二、影響農(nóng)村穩(wěn)定的主要社會(huì)矛盾
社會(huì)進(jìn)步會(huì)增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定，但是并不能消除全部社會(huì)矛盾。社會(huì)進(jìn)步即意味著社會(huì)變遷，社會(huì)變遷本身也會(huì)內(nèi)生出社會(huì)矛盾。在當(dāng)前農(nóng)村總體趨于穩(wěn)定的情況下，因社會(huì)流動(dòng)、政策調(diào)整等會(huì)引發(fā)一些農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。具體包括以下幾個(gè)方面。
一是農(nóng)村政策拆遷矛盾。這是當(dāng)前最突出的一類農(nóng)村社會(huì)矛盾。媒體經(jīng)常曝光征地拆遷引發(fā)的群體性事件，如前幾年造成重大社會(huì)影響的廣東省“烏坎事件”。更常見的是征地拆遷中的個(gè)別“釘子戶”與政府對(duì)抗矛盾，如江西“宜黃事件”。過去十多年以來，我國城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，帶來土地征收和房屋拆遷。城市建設(shè)造成土地巨幅增值，土地征收和房屋拆遷涉及巨額利益分配。征地拆遷矛盾時(shí)常發(fā)生，并且沖突程度比較高。
二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)矛盾。近年來國家提出建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策目標(biāo)。一些地方政府將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系片面地理解為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，出臺(tái)政策鼓勵(lì)和扶持工商資本等經(jīng)營主體下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地。為解決土地插花矛盾，一些地方政府甚至動(dòng)用強(qiáng)制手段推動(dòng)整村整組的土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)剝奪一部分農(nóng)民的生產(chǎn)資料，引發(fā)社會(huì)矛盾。土地流轉(zhuǎn)之后，受糧價(jià)波動(dòng)和管理能力跟不上等因素影響，一些缺乏實(shí)際經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的種糧大戶陷入虧損局面。一部分流轉(zhuǎn)大戶支撐不下去而毀約，造成農(nóng)民找政府索要土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，還有一部分種糧大戶聯(lián)合起來到政府上訪要求增加補(bǔ)貼。
三是農(nóng)村社區(qū)大拆大建矛盾。為鼓勵(lì)土地資源節(jié)約集約利用，國土資源部出臺(tái)農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“增減掛鉤”政策。部分地方政府利用“增減掛鉤”政策來增加建設(shè)用地指標(biāo)，開展農(nóng)村社區(qū)大拆大建項(xiàng)目。顯然，單純?cè)黾咏ㄔO(shè)用地指標(biāo)不會(huì)帶來財(cái)政收入增加，建設(shè)用地指標(biāo)需要轉(zhuǎn)化為商住用地開發(fā)，才能為政府帶來土地出讓收入。借助“增減掛鉤”政策，一些地方政府將農(nóng)民房屋拆除，集中建設(shè)人口密集的新型社區(qū)。地方政府拆除農(nóng)民的房屋，除了獲得建設(shè)用地指標(biāo)之外，還希望增加農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)商品房需求，從而提升土地出讓價(jià)格。農(nóng)村社區(qū)大拆大建，經(jīng)常違背農(nóng)民意愿，出現(xiàn)趕農(nóng)民“上樓”現(xiàn)象，引發(fā)社會(huì)矛盾。另一方面，為了取得新建社區(qū)的資金平衡，政府壓低對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償，農(nóng)民承擔(dān)拆舊建新的成本。很多地方政府在拆除農(nóng)民住房之后，由于縣城房地產(chǎn)市場(chǎng)容量有限，造成新增建設(shè)用地指標(biāo)無法轉(zhuǎn)化為商住用地，出現(xiàn)資金鏈斷裂之后的社區(qū)建設(shè)爛尾現(xiàn)象。農(nóng)村社區(qū)大拆大建行為引發(fā)諸多矛盾。
四是農(nóng)村土地確權(quán)矛盾。2013年中央一號(hào)文件提出，五年內(nèi)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地屬于集體所有，在農(nóng)民的意識(shí)中，土地是“吃飯”的基礎(chǔ)，并且“人人有份”。目前推行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，并且加大宣傳土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”政策，農(nóng)民意識(shí)到本輪確權(quán)之后土地不可能再調(diào)整。這項(xiàng)政策將第二輪土地承包以來的地權(quán)不平衡矛盾激活，農(nóng)民認(rèn)為“死去的人占有活著的人土地”的現(xiàn)象不合理，確權(quán)后“長(zhǎng)久不變”土地政策更是加劇這個(gè)矛盾。
五是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的矛盾。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化程度大幅提高。與傳統(tǒng)肩挑人扛生產(chǎn)方式相比，農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)方式增加對(duì)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求，如機(jī)耕道和農(nóng)田水利設(shè)施等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的另外一個(gè)矛盾與土地確權(quán)有關(guān)，確權(quán)政策鎖定土地細(xì)碎插花局面，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)。農(nóng)戶之間由生產(chǎn)相互妨礙引發(fā)的矛盾增加。土地細(xì)碎化降低集體內(nèi)部的農(nóng)業(yè)公共品供給能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)矛盾最終會(huì)演變成為政府“兜底”的社會(huì)治理矛盾。
六是惠農(nóng)資源分配矛盾。我國自2007年開始全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，近幾年低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上升，保障范圍擴(kuò)大。另外，政府還投入危房改造、產(chǎn)業(yè)扶持、教育救助等一些補(bǔ)貼到戶的支持資金。這些惠農(nóng)資金改善部分農(nóng)民生活條件，也引發(fā)很多社會(huì)矛盾。農(nóng)民的家庭收入難以統(tǒng)計(jì)，農(nóng)戶之間收入差距不大，在財(cái)力充足的情況下，政府逐步擴(kuò)大受惠面，一些絕對(duì)困難戶之外的一般農(nóng)民也被納入政策范圍。這導(dǎo)致補(bǔ)助弱勢(shì)群體的特殊政策變成農(nóng)民競(jìng)相爭(zhēng)奪的福利性政策。另外，政策模糊性為基層干部操作留下空間，如低保政策在農(nóng)村實(shí)施時(shí)出現(xiàn)“人情保”和“關(guān)系�！爆F(xiàn)象。這類政策不公平執(zhí)行問題造成新的社會(huì)矛盾。
七是其他方面的農(nóng)村社會(huì)治理矛盾。農(nóng)村人財(cái)物大量流出，弱化村莊內(nèi)生秩序供給能力，產(chǎn)生“三留守”問題，造成農(nóng)村老年人生活照料缺失和老年人自殺問題。在農(nóng)村秩序弱化情況下，目前還出現(xiàn)農(nóng)村賭博、六合彩和邪教傳播等社會(huì)問題。
三、構(gòu)建農(nóng)村作為中國社會(huì)穩(wěn)定根基的政策思路
分析農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素可以發(fā)現(xiàn)，很多矛盾與當(dāng)前我國的發(fā)展階段有關(guān)。以社會(huì)關(guān)注度很高的征地拆遷沖突為例，這類矛盾與城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)。通常是城市擴(kuò)張?jiān)娇�、建設(shè)規(guī)模越大的地區(qū)，征地拆遷矛盾越突出。這類矛盾高發(fā)，恰恰是我國社會(huì)快速發(fā)展帶來的。我們?cè)谘睾５貐^(qū)看到，當(dāng)城市基礎(chǔ)設(shè)施基本完善、城市邊界基本確定之后，征地拆遷減少，與之相關(guān)的社會(huì)矛盾也會(huì)減少。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，發(fā)展過程中必然會(huì)產(chǎn)生各種各樣的矛盾，由發(fā)
展所引發(fā)的社會(huì)矛盾需等到發(fā)展階段完成之后自然解決。
以上所列舉
的一些農(nóng)村社會(huì)矛盾還具有很強(qiáng)的區(qū)域性。比如“三留守”問題主要發(fā)生在中西部農(nóng)村，征地拆遷矛盾主要發(fā)生在東部沿海地區(qū)和城郊地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)大拆大建矛盾也發(fā)生在部分地區(qū)。中國地域廣大，地區(qū)間發(fā)展不平衡，不同地區(qū)所產(chǎn)生的主要社會(huì)矛盾也存在差異。若不考慮這一點(diǎn)，一些社會(huì)矛盾有可能被錯(cuò)誤地理解為全局性問題。比如主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的征地拆遷矛盾，由于涉及利益巨大，引發(fā)農(nóng)民與政府的強(qiáng)烈博弈，甚至出現(xiàn)激烈沖突和個(gè)別惡性事件。然而，全國95%的農(nóng)村幾乎沒有機(jī)會(huì)發(fā)生征地拆遷，很多農(nóng)民存在盼望拆遷心理。少數(shù)地區(qū)表現(xiàn)出巨大烈度農(nóng)村社會(huì)矛盾，恰恰是局部問題，不能反映農(nóng)村整體社會(huì)穩(wěn)定狀況。
一些烈度很大的局部社會(huì)矛盾和個(gè)案事件，通常被媒體放大、炒作，造成巨大的社會(huì)影響。從農(nóng)村治理角度看，這些局部矛盾盡管需要解決，但是卻不能作為設(shè)計(jì)農(nóng)村政策的起點(diǎn)。所有社會(huì)都存在利益分化狀況，任何一項(xiàng)社會(huì)政策都只能追求社會(huì)利益最大公約數(shù)，而不可能實(shí)現(xiàn)滿足所有人差異化訴求的絕對(duì)公平狀態(tài)。因此，必然會(huì)存在少數(shù)人的差異化利益訴求得不到滿足所引發(fā)的社會(huì)矛盾。社會(huì)矛盾是任何一個(gè)社會(huì)的常態(tài)現(xiàn)象。判斷社會(huì)穩(wěn)定與否的標(biāo)志，不是存在矛盾與否，而是必然存在的社會(huì)矛盾是否違背多數(shù)人利益和瓦解多數(shù)人認(rèn)同的社會(huì)秩序。
繼續(xù)保持讓農(nóng)民分享社會(huì)發(fā)展成果的制度建設(shè)，既有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，也有利于保持整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定。我國人口超過13億，在如此龐大的人口基數(shù)上進(jìn)行社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)，必然是機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。這些年來，我國保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)是，農(nóng)村構(gòu)成社會(huì)的穩(wěn)定根基。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為農(nóng)民進(jìn)城提供退路，既提高農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)偏好，讓農(nóng)民在城市打拼奮斗無后顧之憂，也降低農(nóng)民的進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)城失敗的農(nóng)民可以退回到農(nóng)村而不至于落入貧民窟。正是有了農(nóng)村作為社會(huì)穩(wěn)定器和蓄水池，中國追求現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，中國社會(huì)既充滿活力而又不失穩(wěn)定。
我國正處在現(xiàn)代化的爬坡期，繼續(xù)保持發(fā)展才有出路。當(dāng)此時(shí)期，必須珍視相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)秩序?qū)τ谡麄�(gè)中國社會(huì)發(fā)展的巨大意義。相關(guān)的農(nóng)村政策需從構(gòu)建中國社會(huì)穩(wěn)定根基的角度出發(fā)，構(gòu)建城鄉(xiāng)辯證一體關(guān)系，保持城市作為發(fā)展極，堅(jiān)持農(nóng)村作為穩(wěn)定極，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)格局。與之配套的農(nóng)村社會(huì)政策需要將保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定作為起點(diǎn)。下一步政策設(shè)置需注意以下幾個(gè)方面。
一是明確農(nóng)村建設(shè)的定位。在城市化加速階段，農(nóng)村相對(duì)衰敗是市場(chǎng)規(guī)律使然，也是全世界普遍規(guī)律。當(dāng)前階段的農(nóng)村建設(shè)要定位為保底建設(shè)，將農(nóng)村建設(shè)得與城市一樣好，甚至超過城市，不符合我國作為發(fā)展中國家所處的階段。中國還遠(yuǎn)沒有達(dá)到“逆城市化”的階段。
二是珍惜農(nóng)村土地制度。土地是農(nóng)村穩(wěn)定的根基，農(nóng)村土地制度是中國社會(huì)穩(wěn)定的根基。應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，尊重農(nóng)民在土地所有權(quán)行使上的主體地位。目前我國依然有超過2億的勞動(dòng)力依靠農(nóng)業(yè)就業(yè)，謹(jǐn)慎推動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，禁止資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭(zhēng)地爭(zhēng)利。在推動(dòng)土地承包制度改革和土地確權(quán)工作中，多聽取農(nóng)民意見，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地資源配置中的作用，避免一刀切的土地承包經(jīng)營政策。另外，重新檢討土地“增減掛鉤”政策，嚴(yán)格控制各種名義下的農(nóng)村社區(qū)大拆大建行為，避免相關(guān)政策變成對(duì)農(nóng)民的“折騰”。
三是提升農(nóng)村基層治理能力�；蒉r(nóng)政策引發(fā)的社會(huì)矛盾，反映了國家基礎(chǔ)治理能力不足。目前正在開展的精準(zhǔn)到村到戶的扶貧工作，也考驗(yàn)國家對(duì)于農(nóng)村的基礎(chǔ)治理能力。另外，需加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提升對(duì)“三留守”群體服務(wù)，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效率，改善農(nóng)村基本社會(huì)秩序。
（作者：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員）
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