當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 摘要：我國社區(qū)建設(shè)長期存在行政化過重、社區(qū)自治不足的問題，“國家強(qiáng)-社會(huì)弱”是主要的解釋范式，社區(qū)改革也試圖通過去行政化而激活居民自治。實(shí)際上，社區(qū)行政化和自治困境具有不同的生成邏輯，二者不具有完全的相關(guān)性。社區(qū)行政化有其歷史必然性和內(nèi)在生成機(jī)制，簡化社區(qū)行政負(fù)擔(dān)比去行政化更契合社區(qū)治理實(shí)際。社區(qū)自治困境是社會(huì)基礎(chǔ)蛻變和城市治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果，社區(qū)有限性決定了社區(qū)自治的有限性，社區(qū)自治要在有限自治基礎(chǔ)上提高治理能力，進(jìn)而提高社區(qū)自治的有效性。社區(qū)治理改革應(yīng)該辯證處理行政化與居民自治關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)管理與公共服務(wù)雙重職能的有效發(fā)揮。
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理 社區(qū)自治 去行政化 社區(qū)改革
一、引言
社區(qū)是我國城市治理體系的基本單元，社區(qū)治理是城市基層治理的基礎(chǔ)組成部分。一直以來，社區(qū)自治都是我國社區(qū)治理改革的核心目標(biāo)。但是，許多研究表明，社區(qū)自治狀況并不理想，行政化過重的問題依然非常普遍。筆者在南京、上海、杭州、武漢等多個(gè)城市社區(qū)的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，各地去行政化改革都沒有徹底解決上述問題。那么，社區(qū)去行政化為什么效果不彰？社區(qū)自治為什么難有突破性進(jìn)展？
社區(qū)行政化問題由來已久。我國現(xiàn)行社區(qū)體制是從建國后的城市基層政權(quán)建設(shè)演變而來，行政化“頑疾”從最開始就已埋下。建國后的城市基層組織是在廢除保甲制基礎(chǔ)上建立的，1954年12月31日，全國人大常委會(huì)通過《城市居民委員會(huì)組織條例》，居委會(huì)體制隨后在全國確立。有研究指出這時(shí)期居委會(huì)是在政府主導(dǎo)下建立，各項(xiàng)事務(wù)也在政府主導(dǎo)下完成，日常性工作也主要是政府性的[1]。至改革開放前，街居體系的“附屬性”和“行政性”已經(jīng)非常明顯，成為其基本特征[2]。上世紀(jì)八十年代，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和城市發(fā)展，居委會(huì)的職能開始增加。民政部提出居委會(huì)要開展“社區(qū)服務(wù)”，為城市居民提供各種便民服務(wù)，比如杭州上城區(qū)當(dāng)時(shí)就設(shè)立“家庭生活勞動(dòng)服務(wù)站”，為居民提供代領(lǐng)孩子、代洗衣服等三十多種服務(wù)[3]p3。與此同時(shí)，居委會(huì)承擔(dān)的計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、各種收費(fèi)等行政工作日益增加，街居體系的行政化更嚴(yán)重，甚至呈現(xiàn)出“被動(dòng)的經(jīng)紀(jì)模式”[4]。本世紀(jì)初，隨著單位體制解體，城市基層社會(huì)管理和服務(wù)需求空前增加，全國開始推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，“發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，保證社區(qū)居民管理自己的事情”（《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中辦發(fā)（2000）23號(hào)）。社區(qū)建設(shè)有兩個(gè)比較核心的舉措，一是“議行分設(shè)”，設(shè)立居民代表大會(huì)、居民議事會(huì)等組織，是從社區(qū)內(nèi)部構(gòu)建自治組織架構(gòu)，激活居民自治；二是“去行政化”，實(shí)行“居站分離”“準(zhǔn)入制度”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等，旨在剝離居委會(huì)的行政職能，約束上級(jí)政府和部門的權(quán)力干預(yù)，從外部制度設(shè)計(jì)對(duì)社區(qū)自治予以保障，建立“委托-代理式契約關(guān)系”[5]。然而，多年實(shí)踐結(jié)果卻并不理想。“議行分設(shè)”的組織架構(gòu)在實(shí)踐中形同虛設(shè)，居民參與長期處于低水平�！熬诱痉蛛x”反而造成社工站膨脹而居委會(huì)邊緣化[6]，“準(zhǔn)入制度”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等制度設(shè)計(jì)也流于形式，或者被上級(jí)政府通過“非制度性約束下行政化傳導(dǎo)機(jī)制”予以巧妙回避[7]�，F(xiàn)實(shí)復(fù)雜性和強(qiáng)大的路徑依賴，讓理想的制度設(shè)計(jì)和改革措施陷入“空轉(zhuǎn)”，社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”[8]。
學(xué)界對(duì)上述問題的解釋基本以“國家-社會(huì)”范式為主，簡言之，社區(qū)行政化與自治難是“國家強(qiáng)、社會(huì)弱”的結(jié)果。比如，陳偉東等認(rèn)為“社區(qū)行政化因政府權(quán)力擴(kuò)張而出現(xiàn)，也需要靠政府權(quán)力縮小而減弱”[9]，徐志國等指出“發(fā)包制政府無法為社區(qū)自治提供一個(gè)有效的現(xiàn)代國家基礎(chǔ)，而社區(qū)居民集體行動(dòng)能力的衰弱又為國家干預(yù)社區(qū)事務(wù)提供了較好的理由”，社區(qū)自治只能陷于“強(qiáng)國家與弱社會(huì)的‘夾縫中’”[10]。陳艷玲等也認(rèn)為，“組織本身的資源約束”“組織成員的理性約束”“來自于外界的權(quán)力約束”等是社區(qū)建設(shè)“內(nèi)卷化”的原因，真正的變革“首先在于政府到底多大程度上可以真正割舍對(duì)社區(qū)的管理情結(jié)”，以及“社區(qū)中的‘社會(huì)’到底在多大程度上可以進(jìn)一步滋生出與國家進(jìn)行對(duì)話的力量”[11]。當(dāng)然，“國家”與“社會(huì)”在社區(qū)這個(gè)場域中的互動(dòng)也呈現(xiàn)出策略性、隱蔽性等特征，表明“強(qiáng)國家”有其柔弱的一面，“弱社會(huì)”也有其“弱者的武器”。王漢生等指出，國家在社區(qū)不同事件中會(huì)選擇“看得見”或“看不見”等不同的策略[12]，楊愛平等發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)會(huì)有選擇地采取弄虛作假、搞形式主義乃至欺騙的辦法應(yīng)付上級(jí)派發(fā)的各種工作壓力[13]，黃曉星則觀察到不同政府部門在介入社區(qū)時(shí)采取的自主性行為不具有一致性，并不完全按照規(guī)則行事，社區(qū)的回應(yīng)則充滿了底層的智慧，通過各種嘗試實(shí)現(xiàn)自身利益訴求[14]。類似的研究表明，國家對(duì)社會(huì)的介入并不一定完全是消極的，也有可能會(huì)提供社會(huì)資本增長的空間[15]，因此，社區(qū)建設(shè)離不開國家的在場，關(guān)鍵是，國家應(yīng)該致力于培育社會(huì)組織，促進(jìn)社區(qū)多種治理主體的協(xié)同參與，最終達(dá)到多元主體協(xié)作共治的局面。
“國家-社會(huì)”框架確實(shí)具有一定解釋力，社區(qū)是國家與社會(huì)的接點(diǎn)，其運(yùn)作自然受二者此消彼長的力量對(duì)比和互動(dòng)邏輯影響。不過，在其解釋掉一部分原因后，實(shí)際上也屏蔽掉了問題的某些方面。一是片面強(qiáng)調(diào)“權(quán)力”而忽視了“能力”�！岸嘣黧w協(xié)作”等帶有明顯的分權(quán)制衡的預(yù)設(shè)，議行分設(shè)同樣如此，試圖在社區(qū)層面避免居委會(huì)（即“國家”代理人）的權(quán)力獨(dú)大，對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解或者分配。更不要說國家-社會(huì)框架中更為明顯的對(duì)國家權(quán)力的抵制[16]。問題是，社區(qū)層面“權(quán)力”本就有限，社區(qū)畢竟是以為居民解決各種問題為主的，與其說是“權(quán)力”，不如說“能力”更確切也更重要。社區(qū)最常抱怨的“權(quán)責(zé)不匹配”非但不是對(duì)“權(quán)力”的抵制，反倒是對(duì)“權(quán)力”有限造成“能力”不足的訴求。設(shè)計(jì)更多權(quán)力主體來分解有限的權(quán)力資源，要么導(dǎo)致新權(quán)力主體虛化，要么就是增加社區(qū)不同主體的交易成本[17]�？傊瑔渭兊臋�(quán)力視角和分權(quán)實(shí)踐，并不利于更全面地考察社區(qū)治理能力。第二，重制度分析輕實(shí)踐考察。許多研究過于注重從制度層面分析問題和解決問題，對(duì)社區(qū)基層組織的性質(zhì)和職能的考察，始終受限于制度文本對(duì)居委會(huì)自治組織的定位，不能進(jìn)入到具體實(shí)踐中，考察社區(qū)基層組織的真實(shí)運(yùn)作，沒有看到當(dāng)下社區(qū)基層組織在城市基層治理中發(fā)揮的獨(dú)特優(yōu)勢，以及其面臨的能力不足等真實(shí)困境。從制度分析直接到制度設(shè)計(jì)，有脫離實(shí)際的危險(xiǎn)。“居站分離”“準(zhǔn)入制度”等制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中遭遇的困境都與此有關(guān)。
本文試圖對(duì)我國城市社區(qū)面臨的行政化與自治困境做出一番解釋，跳出“國家-社會(huì)”的二元框架，注重從城市基層治理體系的全局中考察社區(qū)治理問題，對(duì)行政化和自治難的發(fā)生機(jī)制、實(shí)踐邏輯等進(jìn)行辨析，對(duì)當(dāng)下比較主流的社區(qū)治理改革觀點(diǎn)和思路進(jìn)行反思。本文的經(jīng)驗(yàn)來自筆者及所在研究中心的近一年的實(shí)地調(diào)研，包括南京、上海、杭州、佛山、黃岡以及武漢等城市的街道和社區(qū)，其中既有一般的老舊小區(qū)和商品房小區(qū)，也有全國知名的社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)，基本涵蓋了當(dāng)下我國城市社區(qū)的主要類型。
二、行政化、去行政化與行政簡化
（一）“社區(qū)行政化”辨析
社區(qū)行政化是有其宏觀原因的。我國正值城市化快速發(fā)展的時(shí)期，加上單位體制的解體，城市基層的社會(huì)管理與服務(wù)需求空前增加，城市基層治理面臨著非常復(fù)雜且變動(dòng)不居的局面。為提高治理效能，包括提高服務(wù)水平，各地普遍實(shí)施了城市管理權(quán)限下沉和服務(wù)體系下移的改革。其主要表現(xiàn)就是城市管理綜合執(zhí)法部門的設(shè)立及其力量下沉到街道，以及區(qū)級(jí)甚至街道行政綜合服務(wù)大廳的設(shè)立，此外還有街道社會(huì)治安綜合治理與信訪維穩(wěn)力量的增加。社區(qū)由于其與居民的空間距離和社會(huì)距離更近，天然地成為承接某些社會(huì)管理和服務(wù)職能的優(yōu)勢平臺(tái)。基層治理壓力增加，作為基層治理體系一環(huán)的社區(qū)自然難免要承擔(dān)許多行政任務(wù)，這是社區(qū)行政化的宏觀因素。從這個(gè)意義上講，社區(qū)行政化不能完全歸結(jié)于國家強(qiáng)勢的權(quán)力擴(kuò)張，因?yàn)�，隨著社會(huì)管理權(quán)限下沉的，還有相應(yīng)的管理責(zé)任和服務(wù)責(zé)任。傳遞到社區(qū)一級(jí)的，更多的是責(zé)任而非權(quán)力。實(shí)際上，即使在街道一級(jí)，仍然面臨著權(quán)力不足而責(zé)任過重的問題。至少，在街居兩級(jí)基層治理的具體實(shí)踐中，所謂國家的強(qiáng)勢權(quán)力更多表現(xiàn)為不足。這就表明，現(xiàn)有的權(quán)力配置實(shí)際上還不足以完全有效應(yīng)對(duì)基層治理需求。
社區(qū)行政化的內(nèi)涵也需要仔細(xì)辨析。無論是研究還是實(shí)踐中，都存在一種“混淆”，就是籠統(tǒng)地討論和改革“行政化”，而沒有細(xì)分行政化的兩類不同事務(wù)。實(shí)際上，社區(qū)承擔(dān)的行政工作包括兩大類，一類是行政服務(wù)，一類是行政任務(wù)。行政服務(wù)是勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利以及現(xiàn)在的計(jì)生服務(wù)等，廣義上，也可以包括為居民提供的文化娛樂、社會(huì)治安、物業(yè)管理等服務(wù)。很明顯，行政服務(wù)雖然行政色彩明顯，但都是國家面向居民提供的基礎(chǔ)公共服務(wù)內(nèi)容。相比之下，行政任務(wù)則具有明顯的“對(duì)上負(fù)責(zé)”的特點(diǎn)，比如人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、各類檢查評(píng)比、創(chuàng)建活動(dòng)等，這些行政任務(wù)基本都是根據(jù)屬地原則，自上而下傳導(dǎo)和分解下來的，并不一定對(duì)居民直接有利，甚至不乏勞民傷財(cái)?shù)恼児こ痰�。行政服�?wù)與行政任務(wù)不能混為一談，真正構(gòu)成問題的，主要是行政任務(wù)類，相反，行政服務(wù)的某些程序放在社區(qū)辦理，既便民又能提高辦事效率還可以規(guī)避某些信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，而且，社區(qū)為居民提供行政服務(wù)也是其積累治理資源的重要手段（后文詳述）。因此，籠統(tǒng)的討論行政化和去行政化并不合理，現(xiàn)實(shí)中也往往因?yàn)榛煜叨斐筛母锸�，下文還會(huì)重點(diǎn)分析。
社區(qū)行政化還有其內(nèi)在的生成機(jī)制。則要來說有三點(diǎn)，即法定職能、邊界模糊和政治傳導(dǎo)。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》（下文簡稱“組織法”）第三條規(guī)定，居民委員會(huì)承擔(dān)的任務(wù)有六項(xiàng)，既包括辦理公共事務(wù)、調(diào)解民間糾紛、反映群眾訴求等自治事務(wù)，也包括協(xié)助政府和政府派出機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安、開展公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作，前提是這些工作“與居民利益有關(guān)”。組織法第三條是政府向居委會(huì)派發(fā)行政任務(wù)的法律依據(jù)，也即，承擔(dān)一定行政任務(wù)是社區(qū)法定職能，這是社區(qū)行政化的原因之一。至于行政任務(wù)是否與居民利益有關(guān)，實(shí)際上彈性較大，也比較模糊，實(shí)踐中難以標(biāo)準(zhǔn)化。許多城市實(shí)施的行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)的“準(zhǔn)入制度”，在實(shí)操中也面臨同樣的問題，因?yàn)槟稠?xiàng)行政任務(wù)是否與社區(qū)相關(guān)很難全部清晰判定。沒有直接關(guān)系，或許有間接關(guān)系。這是實(shí)踐中行政化的“度”很難把握的又一原因。比如，杭州舉辦G20峰會(huì)，社區(qū)承擔(dān)了諸如排查流動(dòng)人口、瓶裝燃?xì)�、空置房屋等等許多行政任務(wù)，這些工作是否與社區(qū)有關(guān)、與居民利益有關(guān)呢？表面看來似乎關(guān)系不大，但是，承接上述任務(wù)，也有助于社區(qū)更全面準(zhǔn)確的掌握社區(qū)情況，排除安全隱患等，這樣看來又有關(guān)系。筆者調(diào)研時(shí)，大多數(shù)社區(qū)干部（包括居委會(huì)干部和普通社工）以及居民志愿者對(duì)此都是理解的。從G20峰會(huì)的實(shí)踐中也可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)行政化的另一生成機(jī)制，即政治傳導(dǎo)。調(diào)研中，社區(qū)干部常說峰會(huì)工作是“政治任務(wù)”。在我國的制度語境中，事情一旦提升到政治高度，在“壓力型體制”下，也便意味著下級(jí)再無“討價(jià)還價(jià)”可能。社區(qū)基層組織雖然不屬于正式行政體系的一部分，但社工畢竟是政府統(tǒng)一招聘的工作人員，且社區(qū)主要干部都是黨組織成員，所以，要求基層組織講政治有其合理性�！罢稳蝿�(wù)”是可以超越“法定職能”的，何況法定職能邊界本就模糊，也因此，政治傳導(dǎo)就成為許多行政任務(wù)，特別是重大任務(wù)向社區(qū)傳導(dǎo)的另外一個(gè)重要機(jī)制。
至此，筆者辨析了造成社區(qū)行政化的宏觀因素和內(nèi)在生成機(jī)制，也區(qū)分了行政化的兩類不同內(nèi)容，這將有助于我們理清去行政化改革面臨的真正困境，以及合理的改革方式。
（二）去行政化與行政簡化
去行政化改革在實(shí)踐中主要有兩種形式，一是“居站分離”為代表的，從居委會(huì)剝離行政職能，另一種是“社區(qū)減負(fù)”，包括“權(quán)力清單”“準(zhǔn)入制度”等，旨在減輕社區(qū)行政負(fù)擔(dān)，并從制度上約束行政任務(wù)下沉。這些改革的實(shí)際效果都不太理想，而且出現(xiàn)了一些意外后果。
筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居站分離在實(shí)踐中有三種做法，一是以深圳為代表的社區(qū)工作站與居委會(huì)分設(shè)的模式，社工站承接行政職能，與居委會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)兩套人馬；二是杭州實(shí)行的公共服務(wù)站與居委會(huì)“交叉任職、合署辦公”模式，雖然由公共服務(wù)站承接行政職能，但由于其與居委會(huì)沒有分設(shè)，所以實(shí)際上并未改變居委會(huì)行政化的問題；三是南京秦淮區(qū)試點(diǎn)的社會(huì)組織外包行政服務(wù)模式，將行政服務(wù)職能從居委會(huì)剝離出來后，由社會(huì)服務(wù)組織承接，政府通過購買服務(wù)的方式向其支付經(jīng)費(fèi)。這種模式與深圳異曲同工，都解決了居委會(huì)的問題，而且似乎更進(jìn)一步，也避免了作為政府機(jī)構(gòu)的社工站膨脹問題。深圳和南京模式應(yīng)該代表了當(dāng)下社區(qū)改革的主流方向，筆者在杭州調(diào)研得知，當(dāng)?shù)孛裾块T也計(jì)劃進(jìn)行居站分離，將公共服務(wù)站從居委會(huì)剝離出來。實(shí)際上，正如許多研究發(fā)現(xiàn)的那樣，居站分離后確實(shí)出現(xiàn)了居委會(huì)無事可做，甚至被邊緣化的意外后果。其實(shí)問題遠(yuǎn)不止這一點(diǎn)，社區(qū)層面并設(shè)兩個(gè)組織，而許多行政服務(wù)的辦事程序需要居委會(huì)蓋章、出具證明、甄別信息等，同一事項(xiàng)原本找一個(gè)組織就可完成，現(xiàn)在卻要兩個(gè)組織，實(shí)際上增加了居民辦事不便，而且增加了社區(qū)工作的協(xié)調(diào)合作成本。另外，南京的所謂社會(huì)組織，并非專業(yè)社會(huì)組織，而是由原居委會(huì)干部和社工組建的，體制變革帶來身份上的困惑，前景并不明朗。出現(xiàn)這些問題的根本原因，也是居站分離模式困境的根本原因在于，社區(qū)工作本身難以清晰區(qū)分，形式上分開，但實(shí)質(zhì)上分不開，原本一個(gè)組織可以完成的工作，現(xiàn)在卻要通過兩個(gè)組織進(jìn)行協(xié)商合作，必然顯化很多不必要的交易成本。特別是，社區(qū)工作除了常規(guī)性工作外，還有很多類似G20峰會(huì)的“政治任務(wù)”，基礎(chǔ)信息普查、文明城市等創(chuàng)建活動(dòng)、登革熱等重大疫情防治工作，等等。這些非常規(guī)工作需要短期內(nèi)集中社區(qū)資源去完成，僅靠居站分離后的居委會(huì)難以完成，這時(shí)，社工站必須參與，可社會(huì)組織要不要參與呢？總之，社區(qū)基層組織本就資源有限，社區(qū)工作又具有很強(qiáng)的整體性、混合性的特點(diǎn)，基層組織經(jīng)常需要進(jìn)行資源動(dòng)員才能完成[18]。居站分離實(shí)際上在稀釋有限資源，會(huì)降低社區(qū)治理能力。在這個(gè)意義上，杭州模式反倒更契合實(shí)際。其實(shí)，居站分設(shè)最有效解決的是行政任務(wù)更加合理合法下沉的問題，設(shè)立公共服務(wù)站，可以使得上級(jí)行政任務(wù)更加順暢地進(jìn)入社區(qū)，而公共服務(wù)站與居委會(huì)“合署辦公、交叉任職”，又可避免機(jī)構(gòu)分設(shè)的問題，不得不說這種模式是比較巧妙的。
相比于居站分離改革，社區(qū)減負(fù)的效果要好很多，主要的問題是，權(quán)力清單、準(zhǔn)入制度等理想的制度設(shè)計(jì)難以完全實(shí)現(xiàn)。社區(qū)減負(fù)效果最明顯的都在具體事務(wù)層面，而非制度變革。這恰恰與研究者的期望相反，而與社區(qū)工作者們的期望更一致。各地社區(qū)減負(fù)舉措普遍包含“摘牌子”“少評(píng)比”“減臺(tái)賬”“控蓋章”等內(nèi)容，即摘掉各部門加掛的各種不必要的牌匾，減少各類評(píng)比檢查以及臺(tái)賬，控制社區(qū)蓋章開證明的類別等。比如南京一次性取消了取消25項(xiàng)工作任務(wù)與指標(biāo)、41項(xiàng)市、區(qū)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)評(píng)比、41個(gè)組織機(jī)構(gòu)、72項(xiàng)紙質(zhì)與電子臺(tái)賬。杭州將社區(qū)數(shù)十甚至上百塊牌子減少為5塊，將62項(xiàng)考核減少為1項(xiàng)，社區(qū)蓋章限定為22類。這方面的改革內(nèi)容明確有的放矢，效果自然比較明顯，筆者調(diào)研時(shí)社區(qū)干部對(duì)此評(píng)價(jià)都非常高。有研究發(fā)現(xiàn)的社區(qū)“選擇性應(yīng)付”的其實(shí)大多是這方面的工作。相比之下，準(zhǔn)入制度效果則要差一些。前文分析社區(qū)行政化的生成機(jī)制時(shí)已指出，準(zhǔn)入制度在實(shí)踐中必然遭遇“邊界模糊”與“政治傳導(dǎo)”的挑戰(zhàn)，法律制度上的保障在實(shí)踐與政治面前要脆弱很多。
在具體措施的實(shí)施效果上，社區(qū)減負(fù)比去行政化要更契合實(shí)際的關(guān)鍵在于，前者更加針對(duì)行政任務(wù)而非行政服務(wù)，后者則往往將二者混淆。實(shí)際上，社區(qū)負(fù)擔(dān)重不是“行政化”而是不合理的行政化，要清理的不是全部的行政工作而是不合理的行政工作，特別是行政任務(wù)。社區(qū)減負(fù)清理掉不合理的形式主義的行政任務(wù)，并不影響社區(qū)為居民提供行政服務(wù)，相反，去行政化往往連行政服務(wù)職能一并從居委會(huì)剝離。要知道，居民對(duì)社區(qū)的需求主要就是服務(wù)，當(dāng)行政服務(wù)被剝離后，居委會(huì)自然無事可做，被邊緣化。更進(jìn)一步的，行政服務(wù)是基層組織與居民保持制度性關(guān)聯(lián)，積累治理資源的重要渠道，將其剝離后，會(huì)嚴(yán)重削弱資源有限的居委會(huì)的治理能力�；谏鲜龇治�，筆者認(rèn)為，社區(qū)去行政化改革實(shí)際上應(yīng)該是簡化行政工作，將社區(qū)承擔(dān)的行政工作簡化到相對(duì)合理的程度，減去不合理的、形式主義的方面，而非將社區(qū)行政性的一面完全“去”掉，換言之，“去行政化”是對(duì)社區(qū)行政性的否定性改革，社區(qū)行政簡化改革則是建設(shè)性改革，更加契合社區(qū)實(shí)際和城市基層治理需要。
三、自治、有限自治與有效自治
（一）“社區(qū)自治”辨析
按照《組織法》的表述，城市居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，這是我們討論城市社區(qū)自治的法律依據(jù)和制度前提，也是非常重要的一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，作為參照的還有我國傳統(tǒng)時(shí)期的地方自治，另外一個(gè)經(jīng)常被用來做參照標(biāo)準(zhǔn)的是國外、尤其是發(fā)達(dá)國家的社區(qū)自治�？傊�，無論是在學(xué)術(shù)研究中，還是在政府實(shí)踐中，“社區(qū)自治”都是既有法律依據(jù)，又有古今中外經(jīng)驗(yàn)支持的事實(shí)。
問題是，同樣是叫“居委會(huì)”，如今的社區(qū)居委會(huì)與組織法頒布時(shí)的居委會(huì)相比，已經(jīng)發(fā)生巨大變化。在時(shí)空條件與討論對(duì)象都已發(fā)生巨大變化的情況下，再簡單套用法律話語可能就不合適了。我們知道，現(xiàn)行《組織法》是1989年頒布、1990年實(shí)施的，距今已經(jīng)過去二十多年，中間未曾修訂�，F(xiàn)在的社區(qū)與當(dāng)年的居委會(huì)相比，至少有三個(gè)直觀變化：一是規(guī)模擴(kuò)大。居委會(huì)服務(wù)對(duì)象多在三五百戶的人口規(guī)模，社區(qū)則大多數(shù)千戶上萬人規(guī)模。規(guī)模擴(kuò)大的直接影響就是社區(qū)陌生人化，彼此缺乏利益關(guān)聯(lián)，協(xié)商議事難度空前增加[19]。作為對(duì)比，一些地方鑒于行政村一級(jí)實(shí)施村民自治效果不彰而將自治單位下沉到規(guī)模更小的自然村，居民之間陌生程度更高而利益關(guān)聯(lián)更弱，社區(qū)層面實(shí)施自治的難度顯然要比曾經(jīng)的居委會(huì)大得多。二是工作人員專職化。居委會(huì)往往不設(shè)或少設(shè)專職人員，且不領(lǐng)固定工資而是拿職位補(bǔ)貼，現(xiàn)在社區(qū)職數(shù)要比居委會(huì)多得多，而且全部專職化。最關(guān)鍵的是，原來居委會(huì)干部基本上是本居民區(qū)居民，現(xiàn)在的社工則是由政府統(tǒng)一招考，流動(dòng)性強(qiáng)，基本上沒有本社區(qū)居民。這種情況下，居委會(huì)選舉自然淪為形式。三是工作性質(zhì)變化。社區(qū)行政化帶來的一個(gè)變化就是，社區(qū)提供的行政服務(wù)專業(yè)化程度提高，無論是操作技術(shù)還是業(yè)務(wù)知識(shí)，都需要專業(yè)人員才能承擔(dān)，這也決定了社區(qū)工作人員至少要有相當(dāng)數(shù)量保持穩(wěn)定和專職專業(yè)，不能開放出來由居民選舉。與此同時(shí)，作為社區(qū)自治的社會(huì)基礎(chǔ)的居民區(qū)也發(fā)生了重大變化。居民異質(zhì)性、流動(dòng)性增加，利益分化明顯。老的居民區(qū)多是由單位職工組成，穩(wěn)定性和同質(zhì)性相對(duì)較高，現(xiàn)在，房屋自由交易、職業(yè)流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)分化等都導(dǎo)致居民之間更難形成穩(wěn)定緊密的社會(huì)關(guān)聯(lián)，更難達(dá)成一致利益。有研究就發(fā)現(xiàn)，居民利益分化對(duì)業(yè)主自治影響很大[20]。許多社區(qū)下面包含多種類型的居住形態(tài)，有老舊小區(qū)，也有商品房小區(qū)，不同居住形態(tài)的居民之間很難形成一致利益和行動(dòng)。老舊小區(qū)居民最需要的是政府和社區(qū)提供基本的福利，解決基本的物業(yè)問題，商品房小區(qū)居民更需要通過業(yè)主自治，與物業(yè)公司協(xié)同治理小區(qū)環(huán)境。這就使得社區(qū)層面的自治缺乏牢固的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)社區(qū)自治產(chǎn)生又一重要影響的因素是，城市基層治理的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型期城市社會(huì)更需要基層治理能力的提高，因此才會(huì)推動(dòng)城市管理和公共服務(wù)的不斷強(qiáng)化和下沉。社區(qū)本身就是城市社會(huì)體系的基礎(chǔ)，社區(qū)治理是城市基層治理乃至國家治理體系的基礎(chǔ)。在這種情況下，完全依靠居民自治確實(shí)不太現(xiàn)實(shí)，特別是許多研究所預(yù)設(shè)的那種國家權(quán)力退出、居民完全自我管理、以自由選舉作為關(guān)鍵指標(biāo)的社區(qū)自治，就顯得更加不現(xiàn)實(shí)。
如果不糾結(jié)于社區(qū)層面的自治，在實(shí)踐中其實(shí)一直存在多種形式的居民自治。其中比較典型的是，商品房小區(qū)的業(yè)主自治與老舊小區(qū)的居民議事。業(yè)主自治的關(guān)鍵是成功組建業(yè)委會(huì)且業(yè)委會(huì)有效運(yùn)行，業(yè)委會(huì)代表業(yè)主與物業(yè)公司良性互動(dòng)，共同營造小區(qū)的宜居環(huán)境。同一封閉小區(qū)內(nèi)，業(yè)主利益關(guān)聯(lián)度高，基于共有產(chǎn)權(quán)形成的公共收益也為業(yè)主自治提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，加上小區(qū)內(nèi)存在若干社會(huì)精英，封閉化自主化的物業(yè)管理又為小區(qū)內(nèi)的業(yè)主自治提供了空間，所以，業(yè)主自治是有現(xiàn)實(shí)可能性。現(xiàn)在主要是業(yè)委會(huì)有效運(yùn)行、業(yè)主及業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司良性互動(dòng)往往出問題。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，業(yè)委會(huì)有效運(yùn)行的比例并不高，問題主要出在兩個(gè)方面，一是業(yè)主難以監(jiān)督業(yè)委會(huì)，業(yè)委會(huì)也難以約束業(yè)主。業(yè)主只能通過換屆選舉對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，選舉監(jiān)督往往是顛覆性、破壞性的，容易造成對(duì)立和糾紛，日常監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。業(yè)委會(huì)對(duì)于破壞小區(qū)公共規(guī)則（即業(yè)主自治共約）的行為缺乏約束手段，這種行為又會(huì)造成物業(yè)管理難題，最終形成一個(gè)三方之間的零和博弈。二是業(yè)委會(huì)、業(yè)主與物業(yè)公司容易出矛盾。簡單說，就是物業(yè)管理是基于市場契約建立的卻包含社會(huì)管理內(nèi)容的服務(wù)事業(yè)，市場關(guān)系只能通過解除契約完成相互監(jiān)督和懲罰，這就造成物業(yè)矛盾的剛性化。服務(wù)與管理本身就有矛盾，又相輔相成，物業(yè)管理對(duì)象除了物業(yè)外還包括人，即業(yè)主既是物業(yè)公司的服務(wù)主體（也是雇主）又是其管理對(duì)象，這就決定了其矛盾的必然性�？傊壳皹I(yè)主自治還面臨諸多挑戰(zhàn)。相比之下，老舊小區(qū)的居民議事更容易達(dá)成，前提是，所議之事在參與議事的居民中利益一致程度高。實(shí)踐中，居民議事最多的是如何有效利用政府資源改善居住環(huán)境。社區(qū)本身資源有限能力也有限，唯有依靠政府資源支持。至于政府資源到底用于解決社區(qū)內(nèi)的什么問題，是可以通過居民議事來決定的，這樣可以保證資源使用更加契合居民需求偏好。是先給A片區(qū)安裝樓梯扶手，還是先給B片區(qū)增加健身設(shè)施，居民通過選出居民代表，收集民意然后進(jìn)行方案對(duì)比和投票，居民就可以參與到具體的決策中來[21]。也有情況是，某一片區(qū)的居民自發(fā)協(xié)商討論，決定通過自籌資金搞公益事業(yè)，杭州市每年遴選表彰的居民自治“金點(diǎn)子”大多就是這種類型。但正如一位社區(qū)書記所言，這種協(xié)商議事往往是一次性的、偶然性的，并非長效機(jī)制。業(yè)主自治和居民議事給我們的啟示是，其實(shí)居民自治的形式是比較靈活多樣的，關(guān)鍵是要在合理的層次才能有效，封閉小區(qū)或居住片區(qū)等規(guī)模較小、利益關(guān)聯(lián)度高，居民才更有參與的必要和需求。相比之下，如今的社區(qū)層面不一定是實(shí)施自治的合理層級(jí)，盡管它有《組織法》的制度要求。
（二）有限自治與有效自治
剖析社區(qū)層面的自治困境，可以讓我們進(jìn)一步追問社區(qū)自治的合理定位。換言之，如果說社區(qū)全面自治的現(xiàn)實(shí)可能性不大的話，那么社區(qū)自治應(yīng)該限定在什么范圍內(nèi)是合理的以及有效的。這個(gè)問題也就是社區(qū)的有限自治與有效自治如何可能。
社區(qū)有限自治是由社區(qū)有限性決定的。社區(qū)有限性包含兩個(gè)方面，一是社區(qū)作為城市系統(tǒng)組成部分的有限性，二是社區(qū)資源的有限性。社區(qū)是整個(gè)城市空間的一個(gè)單元，社區(qū)內(nèi)的水電燃?xì)夤芫W(wǎng)、道路、綠化等硬環(huán)境是城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的一部分，社區(qū)治安、生活秩序等軟環(huán)境也受到外部環(huán)境的影響，社區(qū)居民的工作生活也是面向整個(gè)城市的，物質(zhì)文化需求和社交需求甚至主要通過整個(gè)城市的公共服務(wù)系統(tǒng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)滿足[22]，所以，社區(qū)其實(shí)是一個(gè)“不完全生活體”。不完全就意味著社區(qū)自足性和自主性都不足，嚴(yán)重依賴整個(gè)城市系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，這就決定了，社區(qū)內(nèi)發(fā)生的許多問題都難以僅憑社區(qū)之力解決。城市系統(tǒng)的問題可能“傳遞”到社區(qū)這個(gè)末端，社區(qū)的問題也會(huì)“蔓延”到城市系統(tǒng)。社區(qū)與城市的關(guān)系同村莊與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系由此產(chǎn)生了重大差異，村莊的自足性和自主性都要遠(yuǎn)超社區(qū)。相應(yīng)的，社區(qū)所擁有的資源也是極其有限的。如今的社區(qū)已經(jīng)不像上世紀(jì)八九十年代時(shí)，可以通過開辦社區(qū)服務(wù)業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)資源，社區(qū)建設(shè)將社區(qū)資源來源渠道限定為上級(jí)政府撥款，物質(zhì)資源也就非常稀缺。同時(shí)，社區(qū)作為法律意義上的自治組織，缺少一級(jí)政府所擁有的行政執(zhí)法權(quán)，也就缺少強(qiáng)制性權(quán)力，社區(qū)治理手段幾乎局限于“給面子”“講道理”，也就是“非正式資源”。資源有限也就限制了社區(qū)的治理能力，但居民對(duì)社區(qū)的需求卻非常多，特別是老舊小區(qū)。如此一來就出現(xiàn)一個(gè)明顯的矛盾：社區(qū)有限資源同居民“無限”需求之間的矛盾。社區(qū)自治要在有限社區(qū)基礎(chǔ)上展開，就需要合理限定其范圍，主要有兩個(gè)方面：一是自治空間的有限性，要把自治的空間降低或者說縮小到合理的層次，小區(qū)自治、樓棟自治、片區(qū)自治等都是有益嘗試，根據(jù)自然條件采取靈活多樣的形式。這樣一來，一個(gè)社區(qū)下面，可以形成若干自治單元。二是居民的有限參與。一些研究認(rèn)為居民有限參與是國家權(quán)力開放不足，其實(shí)并非完全如此。仍以前文所述的居民議事為例，政府資源的使用自有其制度約束，居民參與只能限定在項(xiàng)目選址、項(xiàng)目順序等有限環(huán)節(jié)，至于項(xiàng)目發(fā)包、施工和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)則難以參與。由于社區(qū)是城市系統(tǒng)的一部分，社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)處理很可能向外蔓延，具有外部性，這要求由居民參與自主決定和操作的事務(wù)，不應(yīng)影響公共利益，居民參與更需要能夠在社區(qū)利益與公共利益之間保持平衡。
社區(qū)有限性要求社區(qū)需要各種力量和資源的支持，最終目的是解決社區(qū)問題，滿足居民需求。這就需要社區(qū)具有一定的協(xié)調(diào)力量和獲取資源的能力，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效自治。筆者在杭州調(diào)研時(shí)，一位社區(qū)居委會(huì)副主任對(duì)此有一個(gè)非常經(jīng)典的表述，她說“我們這個(gè)社區(qū)搞得好就是因?yàn)槲覀兒軙?huì)借力，許多問題靠我們根本解決不了，必須要善于借力�！薄敖枇Α钡哪芰σ簿褪菂f(xié)調(diào)各方力量和獲取資源支持的能力。在社區(qū)內(nèi)部，充分調(diào)動(dòng)居民積極分子的力量，協(xié)調(diào)好好業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系，巧妙借用轄區(qū)單位的資源等。在社區(qū)外部，主要是政府部門的力量與資源，這也是實(shí)踐中社區(qū)最主要的支持力量和資源來源。協(xié)調(diào)力量和獲取資源需要一個(gè)主體，目前看來，社區(qū)基層組織（黨組織和居委會(huì)）的主導(dǎo)地位和作用是非常明顯的。相比之下，社會(huì)組織也好，業(yè)委會(huì)也好，都不具備這樣的條件和能力。特別是在與街道辦事處或相關(guān)職能部門打交道時(shí)，社區(qū)基層組織工作人員的身份是最好的制度保障，社區(qū)在承接相關(guān)職能部門的行政任務(wù)時(shí)所積累的情面資源，也是“借力”時(shí)非常重要的基礎(chǔ)。這也可以部分解釋社區(qū)行政化的合理性。同樣的，在調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部力量時(shí)，社區(qū)工作人員在為居民提供行政服務(wù)、解決問題過程中積累的人情關(guān)系，也是非常重要，甚至可以說最為重要的非正式資源�？梢哉f，一個(gè)社區(qū)的“借力”能力很大程度上決定了其治理能力，進(jìn)而決定了社區(qū)自治的效果。社區(qū)的有效自治離不開社區(qū)的“借力”能力，這恰恰是“權(quán)力”視角下的自治研究所忽視的。
總之，社區(qū)的有限性決定了社區(qū)自治的有限性，也影響著社區(qū)自治的有效性。有限自治與有效自治相輔相成，都需要與之相匹配的社區(qū)治理能力。
四、結(jié)語
社區(qū)行政化與社區(qū)自治困境的問題，需要將其置于我國城市基層治理轉(zhuǎn)型的視域中考察。社區(qū)行政化往往被認(rèn)為是造成社區(qū)自治難的重要原因，實(shí)際上，兩個(gè)問題的發(fā)生遵循著不同的邏輯，不應(yīng)混為一談。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，社區(qū)去行政化并不必然激活社區(qū)自治。相反，一些地方的改革試點(diǎn)反而出現(xiàn)了“行政化雖去，自治卻沒有來”的吊詭現(xiàn)象。
為應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期基層治理的需求和有效回應(yīng)居民日益多元的利益訴求，城市管理與公共服務(wù)下沉主導(dǎo)了社區(qū)行政化的基本邏輯。正確看待社區(qū)行政化問題，就可以避免簡單地“去行政化”，而是合理簡化社區(qū)的行政負(fù)擔(dān)，繼續(xù)發(fā)揮其提供行政服務(wù)和落實(shí)行政任務(wù)的優(yōu)越性。社區(qū)自治的困境則更多是社區(qū)演變的結(jié)果，社區(qū)規(guī)模擴(kuò)大、社區(qū)多元化等改變了社區(qū)自治的社會(huì)基礎(chǔ)，城市治理轉(zhuǎn)型也限制了其自治的空間。社區(qū)本身的有限性決定了社區(qū)自治也是有限的，以國家權(quán)力徹底退出為核心的完全自治，并不具有現(xiàn)實(shí)可能性。社區(qū)自治的方向應(yīng)該是在有限自治基礎(chǔ)上提高治理能力，進(jìn)而提高社區(qū)自治的有效性。
社會(huì)管理和公共服務(wù)是社區(qū)的兩大基本職能，行政性和自治性是社區(qū)共存的兩種屬性，行政工作和居民自治是社區(qū)同時(shí)承擔(dān)的兩類工作，權(quán)力與能力也是社區(qū)治理相輔相成的一對(duì)范疇。社區(qū)治理改革要辯證看待這幾對(duì)關(guān)系的存在，片面“去掉”或者“強(qiáng)化”任何一端都會(huì)破壞社區(qū)治理的整體性和有效性。行政化也好，居民自治也好，歸根結(jié)底都服從于提高社區(qū)治理能力，進(jìn)言之，服從于社區(qū)更好地為居民解決問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這也是社區(qū)治理改革的真正方向。
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本文發(fā)表于《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。
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