領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的組織運(yùn)作機(jī)制

——基于運(yùn)動(dòng)式治理與科層制的協(xié)同視角

李元珍

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院   湖北武漢  430070）

摘要：文章通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的參與式觀察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐并不是聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)與基層社會(huì)的直接對(duì)接，而是建立了一套復(fù)雜的組織運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)。這一方面是由于領(lǐng)導(dǎo)及其代理人依靠傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式治理方式在基層社會(huì)成效不佳，不得不轉(zhuǎn)而依靠官僚體系的運(yùn)作；另一方面，身處官僚體系末端的基層政府則由于其自身治理之源貧乏，欲借助運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)完成其日常行政任務(wù)，以及解決基層治理的沉珂，遂主動(dòng)承接聯(lián)系點(diǎn)的基本運(yùn)作，并在實(shí)踐中啟動(dòng)了中心工作等非常規(guī)行政方式。由此，在同一治理目標(biāo)中，便同時(shí)呈現(xiàn)出了運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)的科層制行政雙軌協(xié)同的運(yùn)作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)；運(yùn)動(dòng)式治理；科層制；雙軌協(xié)同

The Organization and Operation Mechanism of Leadership Contact Point: A Synergetic Perspective Based on Campaign-style Governance and Bureaucracy

LiYuanzhen

Through the participatory observation of the contact point operation, the paper found that the current leadership contact point operation didn’t set up the direct connection between the leader and the grassroot society, but established a complex organization operation network instead. On the one hand, this is because the leaders and their agents cann’t rely on the traditional campaign-style governance in the grass-roots social to get success. They have to rely on the bureaucracy. On the other hand, due to its own poor governance source, if the grass-roots government want to complete its daily administrative tasks, as well as the solution of the historical issues, they must use some unconventional administrative ways,such as center work, to  cooperate with the contact point leadership. Thus, in the same governance objectives, both the campaign-style governance and bureaucratic administration set up a dual-track coordination mechanism together.

一、導(dǎo)言

領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)作為群眾路線的重要實(shí)踐形式，歷史悠久。十八大以來(lái)，全黨更是以其為載體，開(kāi)展了以為民務(wù)實(shí)清廉為主題的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。然而，在實(shí)踐中，這一制度已悄然發(fā)展出一個(gè)龐大的組織運(yùn)作體系。在這個(gè)體系中，不僅有領(lǐng)導(dǎo)的高位協(xié)調(diào)，及其派駐的工作組成員的積極參與，也有基層政府的全力支持；不僅有常規(guī)的科層式運(yùn)作，也有已經(jīng)常態(tài)化的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員。這些遵循著不同的制度邏輯的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，相互支持、相互配合，共同編織成了一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)制度的實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)。并且，這個(gè)看似臨時(shí)組建的實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)已然形成了一整套穩(wěn)定的分工合作秩序。對(duì)此，值得追問(wèn)的是，領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)作為一種與群眾建立直接聯(lián)系的制度實(shí)踐，為何舍近求遠(yuǎn)，在實(shí)踐中發(fā)展出了如此復(fù)雜的組織運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)？與此同時(shí)，基于常規(guī)科層制運(yùn)作的基層政府為何有樂(lè)于與之協(xié)同共進(jìn)？進(jìn)而，這種協(xié)同運(yùn)作又反映了怎樣的基層治理機(jī)制？

在既有研究中，研究者主要將領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)作為一種黨建方式予以討論，甚少將其作為一個(gè)行政議題予以研究。在少數(shù)相關(guān)研究中，研究焦點(diǎn)主要集中于對(duì)“部門(mén)包村”的實(shí)踐過(guò)程、機(jī)制與實(shí)踐結(jié)果的分析。如有研究認(rèn)為包村制度影響下的鄉(xiāng)村關(guān)系也正在經(jīng)歷一種從“管制”到“服務(wù)”的變遷，一種良性的鄉(xiāng)村關(guān)系正在形成^[]。有研究指出當(dāng)前的包村制度實(shí)現(xiàn)了包村任務(wù)目標(biāo)的單一性向任務(wù)目標(biāo)復(fù)合化轉(zhuǎn)變；意識(shí)形態(tài)逐漸淡化；包村干部所擁有的權(quán)力由大變小，包村制度的運(yùn)行方式由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)；包村制度在整個(gè)社會(huì)生活中應(yīng)用范圍的縮小和局部范圍內(nèi)包村的制度擴(kuò)張同時(shí)存在^[]。嚴(yán)國(guó)方、肖唐鏢通過(guò)江西省某部門(mén)包村案例的分析，一陣見(jiàn)血地指出了這種資源轉(zhuǎn)移方式的非制度性^[]。何紹輝的研究則更為細(xì)致地描述了部門(mén)包村過(guò)程中的各種權(quán)力、技術(shù)、關(guān)系與策略^[]。謝耀楠?jiǎng)t從公共管理學(xué)的角度論述了干部駐村的各種治理績(jī)效^[]。這些研究在一定程度上展示了部門(mén)包村的運(yùn)作過(guò)程，具有一定的參考意義，但畢竟只是從部門(mén)包村的角度出發(fā)，既沒(méi)有厘清部門(mén)包村這種制度的來(lái)龍去脈，也沒(méi)有弄清這一制度在實(shí)踐場(chǎng)域內(nèi)的具體關(guān)聯(lián)，由此還有待進(jìn)一步推進(jìn)。

近來(lái)，也有部分研究從聯(lián)系點(diǎn)制度本身出發(fā)，討論了聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的財(cái)政基礎(chǔ)^[]、制度成效^[]、其所內(nèi)涵的典型治理的意涵^[]，但尚未對(duì)其組織運(yùn)作體系及其背后所蘊(yùn)含的治理邏輯進(jìn)行相應(yīng)的探討。雖然嚴(yán)國(guó)方、肖唐鏢以及何紹輝等人的研究將之定性為一種運(yùn)動(dòng)型治理方式，認(rèn)為其有待進(jìn)一步制度化，以走向規(guī)則之治。但是，這些分析顯然缺乏對(duì)整個(gè)聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作過(guò)程的深入探討，只不過(guò)是落入了學(xué)界關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理二元對(duì)立的窠臼，而無(wú)法解釋為什么在聯(lián)系點(diǎn)制度的運(yùn)作中卻同時(shí)存在運(yùn)動(dòng)型治理與科層式運(yùn)作這雙重機(jī)制。由此可見(jiàn)，這一問(wèn)題的探討還有待更進(jìn)一步的細(xì)致分析。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)源于筆者在G省麥川縣掛職時(shí)的參與式觀察與訪談。“十二五”期間，為了實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，G省按照“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、單位包村、干部包戶”的責(zé)任制來(lái)落實(shí)工作。恰逢麥川縣在2012年被評(píng)為國(guó)家級(jí)貧困縣，該縣由是獲得了36個(gè)貧困村指標(biāo)，并分別由省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)、直屬機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位來(lái)定點(diǎn)幫扶。其中，文中提到的新寨村是該省一位副省長(zhǎng)的聯(lián)系點(diǎn)，茶山村是市委組織部的聯(lián)系點(diǎn)，立新村是縣委書(shū)記的聯(lián)系點(diǎn)。

文章的主要目的就是通過(guò)對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的組織體系及其內(nèi)在機(jī)制的分析，來(lái)展現(xiàn)運(yùn)動(dòng)型治理與科層式運(yùn)作是如何在同一場(chǎng)域內(nèi)相互共存的，還需要進(jìn)一步展示的是，所謂運(yùn)動(dòng)型治理與科層式運(yùn)作只是一種理想類(lèi)型，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，二者其實(shí)是交叉共生的。

二、 聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的組織體系

當(dāng)前，圍繞領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作，已經(jīng)基本形成了一套較為成熟的運(yùn)作體系。這套體系是一套科層化運(yùn)作與運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員相結(jié)合的體系，其科層化運(yùn)作的部分主要是指位于聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)之下的層級(jí)政府以及相關(guān)部門(mén)，而主要依靠運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員的部分則主要是指聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)所派駐的相關(guān)工作人員。值得指出的是，擁有科層制身份并不一定意味著按部就班地運(yùn)作，它也可能動(dòng)員一切力量集中攻關(guān)，完成所謂的“中心工作”；而非常規(guī)派駐的代理人也可能插手常規(guī)性的運(yùn)作。正是這種相互交織才使得領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作體系從一個(gè)扁平化的結(jié)構(gòu)變成了當(dāng)下的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。為便于進(jìn)一步的分析，本文根據(jù)實(shí)地調(diào)研繪制了一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)圖。具體可參見(jiàn)下圖1：

圖1：聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)圖

在上圖中，除群眾和作為協(xié)調(diào)對(duì)象的部門(mén)以外，主體一共涉及7個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人。其中，領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事、縣委常委、第一書(shū)記算是聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)成員，他們直接隸屬于聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)�？h、鄉(xiāng)黨委政府隸屬于科層化的運(yùn)作體系。辦公室則屬于二者的結(jié)合點(diǎn)。為便于進(jìn)一步分析，以下將對(duì)這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人在聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作中的角色進(jìn)行一一分析。

（1）聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)。作為聯(lián)系點(diǎn)的主要責(zé)任人，他并不需要像毛時(shí)代的駐村工作隊(duì)一樣，與民同吃同住同勞動(dòng)，而是充分體現(xiàn)出政策執(zhí)行中“高位推動(dòng)”^[]的作用機(jī)制。一方面，領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)整個(gè)聯(lián)系點(diǎn)的定位、規(guī)劃；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)需要適時(shí)深入現(xiàn)場(chǎng)，召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，一是督促工作進(jìn)度，二是協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的項(xiàng)目投入。

（2）領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事。在體制內(nèi)部，每個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)都有一個(gè)相對(duì)應(yīng)的助手，本文將其稱為常務(wù)理事。在聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，并不存在這樣一個(gè)明確標(biāo)明的單獨(dú)的職務(wù)，只是所有人都清楚這件事由他具體操辦，凡事可跟他協(xié)商，再由他向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。例如，在新寨村，領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事就是G省黨政辦直接服務(wù)李副省長(zhǎng)的副秘書(shū)長(zhǎng)，如果是縣委書(shū)記的聯(lián)系點(diǎn)，常務(wù)理事一般就是縣黨委辦主任。

這個(gè)角色存在的功能一是負(fù)責(zé)上層協(xié)調(diào)，具體而言，就是負(fù)責(zé)同一層級(jí)的部門(mén)協(xié)調(diào)。以新寨村為例，該常務(wù)理事主要就是協(xié)調(diào)G省各個(gè)部門(mén)的項(xiàng)目資金，主持召開(kāi)項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)。此外，領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事還需代表領(lǐng)導(dǎo)和縣級(jí)黨委政府以及縣委常委聯(lián)系。相對(duì)而言，與縣級(jí)黨委政府的聯(lián)系更加趨于科層式的上下級(jí)之間的聯(lián)系，此時(shí)就是一個(gè)上傳下達(dá)的角色。而與縣委常委之間，由于其在某種程度上二者都是領(lǐng)導(dǎo)的私人代理，溝通相對(duì)更加隨意，也會(huì)更加明確地透漏領(lǐng)導(dǎo)意圖，以便于下級(jí)更好地執(zhí)行。

（3）縣委常委。從表面看來(lái)，縣委常委是上圖中最突兀的一個(gè)角色。畢竟，每個(gè)縣都有縣委常委，這是一個(gè)科層體制的常規(guī)設(shè)置，似乎跟聯(lián)系點(diǎn)也沒(méi)多大關(guān)系。但是，在聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐中，縣委常委恰恰是其中一個(gè)非常重要的連接點(diǎn)。缺少了這個(gè)節(jié)點(diǎn)，對(duì)于省市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作來(lái)說(shuō)，其效率將會(huì)被大大降低。當(dāng)然，這里的縣委常委并不是泛指，而是有著特定指代。他一般是在領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)掛點(diǎn)聯(lián)系某地后，由該領(lǐng)導(dǎo)將身邊值得信任的人空降至該縣的。例如，為了做好新寨這個(gè)點(diǎn)，李副省長(zhǎng)空降了兩名縣委常委至該縣，一是當(dāng)前的縣委江副書(shū)記，二是縣政府副縣長(zhǎng)、新寨村第一書(shū)記。其中，江副書(shū)記原來(lái)是李副省長(zhǎng)的秘書(shū)，作為與李副省長(zhǎng)關(guān)系最密切的人，也是整個(gè)做點(diǎn)過(guò)程中最為積極的一員。

這種人事調(diào)動(dòng)本質(zhì)上是聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)用項(xiàng)目支持和當(dāng)?shù)卣�府進(jìn)行交換的一個(gè)產(chǎn)物，并且造成了這兩名縣委常委要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)——既要受縣黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，也要向原單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。由于當(dāng)前的項(xiàng)目主要是由部門(mén)來(lái)實(shí)施，雖然聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)走上層路線將項(xiàng)目申報(bào)下來(lái)，但具體實(shí)施還是由縣級(jí)部門(mén)來(lái)實(shí)施，而在實(shí)施過(guò)程中總會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。有了縣委常委的身份，他們就可以在縣一級(jí)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。而基于這種這雙重身份以及背后堅(jiān)強(qiáng)的后盾，他們無(wú)論是在與部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目協(xié)調(diào)，還是在督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，要求其加快進(jìn)度的過(guò)程中，都能令行禁止。這些縣委常委就相當(dāng)于是指揮整個(gè)聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的中樞系統(tǒng)，他們和常務(wù)理事分工負(fù)責(zé)，各管一級(jí)，共同服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)。

（4）第一書(shū)記。在某種程度上，第一書(shū)記和領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事、縣委常委一樣，都是代表領(lǐng)導(dǎo)在基層的直接協(xié)調(diào)者。不同的是，第一書(shū)記協(xié)調(diào)的對(duì)象是鄉(xiāng)村兩級(jí)，并且具有明確的體制性身份。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，第一書(shū)記是領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的一線執(zhí)行者，由他具體協(xié)調(diào)落實(shí)駐村幫扶的各項(xiàng)任務(wù)。不過(guò)，這是一種相對(duì)普遍性的制度設(shè)計(jì)，是針對(duì)大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)而言。如果是主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)，則因?yàn)榻M織體系的龐大以及分工的細(xì)化，尤其是專(zhuān)門(mén)的聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的成立，第一書(shū)記只需就一些具體的實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和辦公室對(duì)接，從一線執(zhí)行人員變成了協(xié)調(diào)者。

雖然第一書(shū)記的大部分職責(zé)都由辦公室來(lái)承擔(dān)，但他作為聯(lián)系點(diǎn)組織體系的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，仍然有其存在的必要。相對(duì)于常務(wù)理事和縣委常委來(lái)說(shuō)，他畢竟處于最接近基層的位置，對(duì)聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的實(shí)時(shí)概況更為了解，他的位置就相當(dāng)于是聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)的一線記者。每隔一段時(shí)間，他都會(huì)將這段時(shí)間的進(jìn)展情況匯報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)，然后再將領(lǐng)導(dǎo)的指示帶回鄉(xiāng)鎮(zhèn)。所以，在第一書(shū)記這里，也形成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的“回路”。

（5）縣黨委政府。中國(guó)實(shí)行“屬地管理”的政治體制，盡管是省、市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)，但具體的工作都要由當(dāng)?shù)氐目h黨委政府協(xié)調(diào)、配合，其就相當(dāng)于是一個(gè)調(diào)度中樞。更重要的是，由于主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)都會(huì)打造成示范點(diǎn)，都會(huì)成為亮點(diǎn)，這個(gè)亮點(diǎn)出在哪里，怎樣才能出亮點(diǎn)，都是當(dāng)?shù)乜h黨委政府的政績(jī)，因而也需要他們將其作為工作重點(diǎn)來(lái)加以對(duì)待。

（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。盡管建設(shè)聯(lián)系點(diǎn)事情非常多，也容易激化各種矛盾，但正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記所說(shuō)，“能有主要領(lǐng)導(dǎo)到我這來(lái)掛點(diǎn)，那就是天上掉餡餅的事情，風(fēng)險(xiǎn)大收益更大，天天不睡覺(jué)我都愿意�！痹诼�(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是一個(gè)盡職盡責(zé)的執(zhí)行者。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將聯(lián)系點(diǎn)的打造視為中心工作，還為此調(diào)動(dòng)了一切可以調(diào)動(dòng)的力量。

（7）辦公室。辦公室在聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作中是一個(gè)必然配備，也是一個(gè)執(zhí)行中樞。辦公室人員一般是臨時(shí)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)專(zhuān)人組成，一般有四五名。建設(shè)過(guò)程中所有的匯報(bào)、總結(jié)材料，各種程序檔案，施工現(xiàn)場(chǎng)的協(xié)調(diào)，在閑雜房拆遷過(guò)程中與村民的協(xié)商等等，這些工作全都由辦公室完成。當(dāng)然，最主要的還是項(xiàng)目協(xié)調(diào)，

任何項(xiàng)目有任何對(duì)接問(wèn)題，他們都立馬跟相關(guān)單位或領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。用他們的話說(shuō)，就是“遇山開(kāi)路，遇水架橋，任何情況都不能影響施工進(jìn)度”。也正是因?yàn)樗麄兊拇嬖冢�才保證了整個(gè)聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的高效運(yùn)行。

在聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中，上述這七大主體各自都有其獨(dú)特的位置與職責(zé)，他們共同構(gòu)成了聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的組織主體。問(wèn)題是，聯(lián)系點(diǎn)原本應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)和第一書(shū)記直接與群眾相接觸，為何中間會(huì)衍伸出如此復(fù)雜的組織體系？并且，在這個(gè)體系中，縣鄉(xiāng)黨委政府都屬于科層體制的一塊，而領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事，縣委常委，包括第一書(shū)記都可算是領(lǐng)導(dǎo)的私人代理，為何在依靠科層體制的同時(shí)，又還要派駐如此多的代理人去監(jiān)控或者說(shuō)督促整個(gè)科層體制的運(yùn)行？這究竟彰顯了當(dāng)前中國(guó)政府行政體制中一種怎樣的運(yùn)行機(jī)制？

三、 運(yùn)動(dòng)式治理的有限性

   在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中，治理主體會(huì)最大限度地調(diào)配人力、物力、財(cái)力等公共資源，采取疾風(fēng)驟雨般的方式，從重、從快地進(jìn)行行政活動(dòng)。一般認(rèn)為，這樣的方式能夠在短期內(nèi)取得較大的成效。也許，在一些懲治違法行為，如掃黃打黑、治理黑車(chē)等運(yùn)動(dòng)中確實(shí)能起到立竿見(jiàn)影的效果^[]，但是，在另一些建設(shè)性的治理行為中，如領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，僅僅依靠運(yùn)動(dòng)式治理卻未必能取得預(yù)期的效果。茶山村第一書(shū)記在與村干部經(jīng)歷了多個(gè)回合的斗爭(zhēng)后，最終仍然不得不依靠基層政府的支持，這不僅在經(jīng)驗(yàn)層面解釋了為什么當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)無(wú)法采取直接的扁平化的運(yùn)作結(jié)構(gòu)，也在另一個(gè)層面表明了運(yùn)動(dòng)式治理的有效運(yùn)行還得緊密依靠常規(guī)運(yùn)作的協(xié)助。

1、動(dòng)員失效

第一書(shū)記要想快速推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)的各項(xiàng)工作，必須首先取得村干部的配合。否則，則即便是給村莊輸送項(xiàng)目，也可能無(wú)法順利完成任務(wù)。

由市委組織部派下來(lái)的茶山村第一書(shū)記就深刻體會(huì)了這一點(diǎn)。雖然市組部在一年時(shí)間內(nèi)為茶山村協(xié)調(diào)了近千萬(wàn)元的項(xiàng)目，但仍然沒(méi)能換回村干部的積極參與。自十八大提出“美麗中國(guó)”以后，G省也提出了“清潔城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，美麗G省”的口號(hào)。整個(gè)上半年，都是在以高壓態(tài)勢(shì)自上而下動(dòng)員所有力量推進(jìn)這項(xiàng)工作。當(dāng)時(shí)各級(jí)政府都抽調(diào)了精兵強(qiáng)將成立了“美麗辦”，所有聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)都下到聯(lián)系點(diǎn)參與清潔活動(dòng)，有時(shí)甚至是整個(gè)政府機(jī)關(guān)空巢而出，各種明察暗訪更是層出不窮，一時(shí)間，真是“草木皆兵”。在這種情況下，位列省道旁邊的茶山村更是首當(dāng)其沖。因?yàn)榇迩f沒(méi)有垃圾傾倒點(diǎn)，農(nóng)民習(xí)慣性倒在道路兩旁的樹(shù)叢間。原本是說(shuō)要建立兩個(gè)垃圾池，但由于當(dāng)時(shí)正值烤煙種植季節(jié)，村支書(shū)一直忙于自家生產(chǎn)，加上天氣連續(xù)陰雨，遲遲未動(dòng)工。村內(nèi)的衛(wèi)生工作也沒(méi)有拿出明確的方案，建立起有效的措施。村主任所在的自然村，因?yàn)樵诮ㄐ�學(xué)，準(zhǔn)備等建完之后用剩余的磚再建垃圾池，也是同樣沒(méi)有動(dòng)靜。由此導(dǎo)致在第一次縣級(jí)抽查中就被點(diǎn)名批評(píng)。

當(dāng)氣氛一天比一天緊張，自上而下頻頻以“不動(dòng)掃帚就動(dòng)位子”釋放壓力信號(hào)時(shí)，第一書(shū)記覺(jué)得自己再也頂不住了。所以，在3月底的鎮(zhèn)黨政班子會(huì)議上（第一書(shū)記掛職該鎮(zhèn)黨委副書(shū)記），第一書(shū)記明確提出要求把茶山村的支書(shū)、主任統(tǒng)統(tǒng)換掉。缺乏基層工作經(jīng)驗(yàn)的第一書(shū)記，顯然未能明白機(jī)關(guān)干部與村干部的區(qū)別，以及村民自治究竟為何物。當(dāng)他將上級(jí)施與他的這種壓力如法炮制給村干部時(shí)，不僅捅了馬蜂窩，也鬧出了大笑話。雖然這個(gè)提議當(dāng)即被黨委書(shū)記按下了，但有些黨性不強(qiáng)的班子成員故意火上澆油，把消息泄露給了村支書(shū)。

得知消息的村支書(shū)帶上主任，立馬前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在黨委書(shū)記的辦公室里鬧了一個(gè)天翻地覆。在隨后一次有數(shù)名鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)參加的村民代表會(huì)議上，當(dāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)為什么人還沒(méi)到齊時(shí)，支書(shū)不管不顧，一拍桌子站起來(lái)，指著第一書(shū)記的鼻子就開(kāi)始破口大罵：

就是你來(lái)了之后，我連副主任都叫不動(dòng)了，以前開(kāi)會(huì)一叫就到，你來(lái)幾個(gè)月就這樣了。你這是當(dāng)?shù)媚拈T(mén)子第一書(shū)記啊，你是來(lái)支援的還是來(lái)搞破壞的？你應(yīng)該好好學(xué)習(xí)毛澤東選集第二卷《反對(duì)自由主義》。有你這樣整人的嗎？你這哪是什么共產(chǎn)黨的干部，你這是整人的干部。老子又沒(méi)貪污受賄，你憑什么罷免我？

  支書(shū)指著第一書(shū)記的鼻子罵了二十多分鐘，期間多次被鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)拉出去，轉(zhuǎn)回來(lái)又繼續(xù)罵。雖然就此撕破臉皮，但工作仍得繼續(xù)。在市委組織部領(lǐng)導(dǎo)的授意下，第一書(shū)記開(kāi)始采取依靠群眾倒逼村干部的辦法，來(lái)推動(dòng)整個(gè)行動(dòng)。大多數(shù)群眾對(duì)于村務(wù)實(shí)際上并不關(guān)心，要想依靠普通群眾來(lái)倒逼村干部，第一書(shū)記并沒(méi)有這個(gè)動(dòng)員能力。弄不好，還會(huì)被村支書(shū)扣上一個(gè)“發(fā)動(dòng)群眾斗干部”的帽子。這一在毛時(shí)代被廣泛運(yùn)用的方法，在當(dāng)前制度化的話語(yǔ)下，似乎并不具有政治正確性。第一書(shū)記所能做的，只能是成立村民理事會(huì)，一則調(diào)動(dòng)更多人參與，二來(lái)借此削弱村支書(shū)的影響力。

出乎第一書(shū)記及理事會(huì)成員意料的是，在隨后的兩件糾紛處理中，理事會(huì)成員費(fèi)了九牛二虎之力仍沒(méi)有把事情辦成，而支書(shū)到場(chǎng)后事情立馬順利得到解決。一切只是因?yàn)橹��?shū)手中掌握著一定的資源分配權(quán)，而理事會(huì)畢竟只是一個(gè)民間組織，在很多關(guān)鍵問(wèn)題上都沒(méi)辦法拍板做決定。這兩件事情的成功也算是支書(shū)給理事會(huì)以及第一書(shū)記的一個(gè)“下馬威”，言下之意就是，“沒(méi)有我，你們一件事都辦不成”。

由此看來(lái)，這個(gè)群眾倒逼干部的辦法似乎同樣難以奏效。有趣的是，當(dāng)?shù)谝粫?shū)記把這一結(jié)果匯報(bào)給市委組織部部長(zhǎng)時(shí)，二人最后得出結(jié)論，“依靠群眾固然重要，但關(guān)鍵還是要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府能夠?qū)χ��?shū)形成制約作用”。得出這個(gè)結(jié)論，對(duì)于第一書(shū)記而言是頗受打擊的。他曾坦言，“剛來(lái)的時(shí)候，確實(shí)血?dú)夥絼�，希望在市組部的支持下，自己一個(gè)人在基層干出一番事業(yè)，有事也不愿求助于基層政府�！痹谒�心里，一方面很怵，用他自己的話說(shuō)，“以前看到一大片群眾，就會(huì)兩腿發(fā)軟，連話都說(shuō)不出”，另一方面，又覺(jué)得自己是市組部派來(lái)的，那是掌握“帽子”的地方，相當(dāng)有權(quán)威，而且自己來(lái)又是給錢(qián)，是來(lái)做好事的，難道給錢(qián)還不容易嗎？在這兩種極端心理的支配下，他更愿意單打獨(dú)斗。如今，這種“踢開(kāi)黨委政府鬧革命”的想法顯然已經(jīng)被證明走不通了。

2、 動(dòng)員的合法性不足

不同于大多數(shù)運(yùn)動(dòng)式治理是直接動(dòng)員官僚體系，這一次是要?jiǎng)訂T群眾的參與，是一個(gè)復(fù)雜得多的過(guò)程。第一書(shū)記經(jīng)過(guò)了與村支書(shū)的曲折斗爭(zhēng)，終于明白原來(lái)給錢(qián)也不是件容易的事情，要想動(dòng)員村干部和群眾共同把這件事做好實(shí)在是太難了。出現(xiàn)這樣的結(jié)局，并不是第一書(shū)記不夠努力，他甚至在被村支書(shū)罵了以后，為了更好和他們打交道，開(kāi)始學(xué)著用當(dāng)?shù)氐姆窖耘c他們交流；也不是群眾太刁蠻，村支書(shū)從內(nèi)心里還是比較體諒第一書(shū)記，覺(jué)得他也不容易，只是太急了。如果對(duì)上述過(guò)程進(jìn)行進(jìn)一步的機(jī)制分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這幾乎是一個(gè)必然的結(jié)局。因?yàn)椋瑹o(wú)論是從政治角度還是從行政角度，第一書(shū)記都存在動(dòng)員的合法性不足的問(wèn)題。

首先，從政治角度來(lái)看，這個(gè)動(dòng)員過(guò)程講不清“代表誰(shuí)、為了誰(shuí)”的問(wèn)題。在毛時(shí)代，國(guó)家權(quán)力直接滲透到鄉(xiāng)村，每一個(gè)派駐到基層的工作組成員都是國(guó)家權(quán)力的代表。面對(duì)這些公權(quán)力的代表，群眾有服從其安排的義務(wù)，并對(duì)其懷有敬畏之心。在當(dāng)前，雖然第一書(shū)記也是省黨委書(shū)記的“一號(hào)工程”，但本質(zhì)上是各個(gè)單位在基層的代表，主要向單位一把手負(fù)責(zé)。甚至在對(duì)第一書(shū)記的各種公開(kāi)考核中，也會(huì)涉及到對(duì)其“后盾單位”的考核。茶山村的第一書(shū)記在基層，從來(lái)不會(huì)聲稱自己是黨和國(guó)家的干部，而是口口聲聲強(qiáng)調(diào)自己是市委組織部派來(lái)的，所有決策都掛上“部長(zhǎng)的意思”。這種說(shuō)法，對(duì)于各機(jī)關(guān)單位雖然比較有分量，畢竟手里握著“帽子”，但對(duì)于農(nóng)民而言，市組部同樣只是一個(gè)能拉來(lái)項(xiàng)目的單位而已。聯(lián)系點(diǎn)制度原本帶有非常強(qiáng)的政治意蘊(yùn)，當(dāng)其僅僅化約為各個(gè)單位的對(duì)口支持之后，就失去了高高在上的，令人景仰的政治合法性的有力支撐。

茶山村第一書(shū)記常常郁悶，為什么自己給村里拉來(lái)了那么多項(xiàng)目，村干部從來(lái)連一句感謝都沒(méi)有？一年多來(lái)，市組部已經(jīng)為村里拉來(lái)了近千萬(wàn)的項(xiàng)目，要知道，并不是所有掛點(diǎn)單位都能拉來(lái)這么多項(xiàng)目，全縣36個(gè)貧困村，也就只有新寨村比茶山村的項(xiàng)目多。對(duì)于茶山村，這絕對(duì)是一個(gè)千年難得的機(jī)遇。能有這樣輝煌的業(yè)績(jī)，為什么村干部從來(lái)就沒(méi)有當(dāng)著自己或者部長(zhǎng)的面說(shuō)一句感謝呢？更令人生氣的時(shí)候，支書(shū)倒是常常提起以前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)辦事員，正是他幫茶山村做了材料（貧困村申報(bào)做假）。這個(gè)問(wèn)題一直困擾著第一書(shū)記，也因此對(duì)村支書(shū)多少有些不滿，覺(jué)得其不會(huì)做人。在6月底的一次座談會(huì)上，支書(shū)終于向市組部部長(zhǎng)表達(dá)了感謝，我當(dāng)時(shí)覺(jué)得挺詫異。后來(lái)，支書(shū)跟我說(shuō)，“我感謝他，是給他一個(gè)面子。我們村以前的項(xiàng)目就比別的村多，我們是烤煙種植基地，但以前申請(qǐng)項(xiàng)目的時(shí)候，好多項(xiàng)目都只有貧困村才能享有。要不是有貧困村這頂帽子，他們（市組部）去哪爭(zhēng)取項(xiàng)目，這些項(xiàng)目還不都是國(guó)家的錢(qián)？”這番話非常有趣，當(dāng)國(guó)家政策的代理人試圖把這份功勞據(jù)為己有的時(shí)候，村干部卻將其分得清清楚楚，一句話就指出了市組部扶貧的根源，使其良好的自我感覺(jué)喪失了根基。如此，也就難怪支書(shū)對(duì)市組部的動(dòng)員并不是特別上心，在他心里，這些項(xiàng)目都是國(guó)家政策給的，是他們作為貧困村原本就應(yīng)得的，并且正如他罵第一書(shū)記時(shí)所說(shuō)的，他們歷來(lái)就比別的村好，這些并不是第一書(shū)記帶來(lái)的，是他們自己掙來(lái)的榮譽(yù)。所以，面對(duì)第一書(shū)記的“指手劃腳”，他們完全有理由不予理會(huì)。

此外，第一書(shū)記動(dòng)員失敗的原因還在于他無(wú)法解決“為了誰(shuí)”的問(wèn)題。整個(gè)點(diǎn)的建設(shè)聲稱是為了廣大群眾，但實(shí)際上一切都是以市組部為中心。這也是所有聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)中存在的普遍問(wèn)題。雖然一些小自然村非常積極，想借此機(jī)會(huì)盡可能改善自己的生產(chǎn)生活條件。其中有一個(gè)小自然村的村民過(guò)完2013年春節(jié)之后，大部分都留在村里而沒(méi)有出去打工，他們毀掉了近1000畝松殘林，用于開(kāi)墾種臍橙。村干部希望能獲得大約200萬(wàn)項(xiàng)目資金，用于鋪設(shè)園區(qū)內(nèi)的水、電、路。對(duì)此，第一書(shū)記表示無(wú)能為力�？h扶貧辦主任也表示，按規(guī)劃，每個(gè)貧困村每年的扶貧項(xiàng)目就只有50萬(wàn)，茶山村已經(jīng)接近100萬(wàn)了，不可能再給更多的項(xiàng)目。實(shí)際上，整個(gè)村部樓和農(nóng)民公園的建設(shè)要花費(fèi)近300萬(wàn)，如果把這些資金用于扶持該村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就可以給村民帶來(lái)巨大的利益。按照目前的行情，每畝臍橙豐產(chǎn)期可以獲得純利潤(rùn)3000元以上，四五年之后，1000畝臍橙就可以每年純獲利300萬(wàn)元，這才是真正的脫貧致富奔小康，也符合扶貧聯(lián)系的初衷。對(duì)于農(nóng)民而言，他們更關(guān)心的也是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是收入的提高。

然而，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在“政治工程”面前始終都處于弱勢(shì)地位。村部樓建設(shè)作為一項(xiàng)政治工程，盡管村民對(duì)其需求不高，但這已經(jīng)成為了所有聯(lián)系點(diǎn)的標(biāo)志性工程。不管是什么性質(zhì)的聯(lián)系點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)強(qiáng)調(diào)外力支持與內(nèi)生力量的關(guān)系，都會(huì)要求在掛點(diǎn)聯(lián)系之后，基層能有內(nèi)在造血功能，而這個(gè)功能的發(fā)揮關(guān)鍵就是要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的基層黨組織。但是，對(duì)于基層黨組織是否具有戰(zhàn)斗力，很難予以實(shí)質(zhì)性的判斷。對(duì)此，麥川縣縣委組織部常務(wù)副部長(zhǎng)表示，“內(nèi)在的東西看不了就看外在，你至少首先要有比較現(xiàn)代化的村部大樓，要制度上墻，這也是一個(gè)態(tài)度問(wèn)題�！毖韵轮�意，硬件是基礎(chǔ)，沒(méi)有村部大樓這個(gè)硬件，基層組織戰(zhàn)斗力就無(wú)從體現(xiàn)，各種服務(wù)功能也就無(wú)法附加于其上。這一點(diǎn)對(duì)于市組部聯(lián)系點(diǎn)而言其意義更加重大。畢竟，市組部原本就負(fù)責(zé)“基層黨組織建設(shè)”�！按寮�(jí)組織規(guī)范化建設(shè)”更是其近年來(lái)開(kāi)展的主要活動(dòng)之一，要是自己的聯(lián)系點(diǎn)都無(wú)法帶好頭，怎么組織別的村莊開(kāi)展這個(gè)活動(dòng)呢？站在市組部的角度，這個(gè)村部樓是必須要建，并且還要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。也正是在這個(gè)背景下，部長(zhǎng)才提出要將茶山村打造成“基層黨建規(guī)范化的典范”。雖然農(nóng)民和政府都是希望為村莊留下造血功能，因?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)不一樣，傾向也不一樣。然而，在有限的資源條件下，建了村部樓就不可能有更多的資源投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，不說(shuō)造成了資源浪費(fèi)，至少表面上造成了“與民爭(zhēng)利”。在這種條件下，農(nóng)民對(duì)第一書(shū)記滿腹怨言，更別提獲得他們的認(rèn)同與支持。

其次，從行政的角度來(lái)講，第一書(shū)記之所以無(wú)法有效動(dòng)員，還在于村干部權(quán)力的來(lái)源問(wèn)題。當(dāng)前的村兩委干部中，村支書(shū)和村委委員由全村黨員選舉產(chǎn)生，村主任和其他副主任由村民選舉產(chǎn)生。這些選舉盡管形式上非常公開(kāi)透明，但本質(zhì)上是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，是自然村與自然村之間，姓氏與姓氏之間，房支與房支之間力量對(duì)比的結(jié)果。無(wú)論公平與否，它都是當(dāng)?shù)孛癖娝�認(rèn)同的秩序，都有其內(nèi)在的穩(wěn)定性。在這種背景下，外來(lái)力量試圖通過(guò)扶持不同的領(lǐng)導(dǎo)人，改變既有的結(jié)構(gòu)秩序，來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目的幾乎是不可能的。正如主任所言，“我是村民選舉出來(lái)的，他有什么權(quán)力罷免我？這不笑話嗎？”雖然在某種程度上，村干部既是“當(dāng)家人”，又是“代理人”^[]，但作為代理人的村干部也只是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)科層體制的末梢發(fā)生聯(lián)系，和市組部之間很難建立起直接關(guān)聯(lián)。

市委組織部作為官僚體系的一環(huán)，盡管權(quán)力很大，但也只能對(duì)科層體制的相關(guān)層級(jí)發(fā)生作用，他的權(quán)力觸角無(wú)法延伸到基層社會(huì)，至多只能是在黨的領(lǐng)導(dǎo)的名義下，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村支書(shū)發(fā)生間接作用。實(shí)際上，無(wú)論是能調(diào)動(dòng)“塊塊”的常委還是只能對(duì)本部門(mén)發(fā)生作用的“條條”領(lǐng)導(dǎo)，要想和基層社會(huì)有效接觸，都不可能繞開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)“塊塊”。這不是第一書(shū)記醒悟的所謂“團(tuán)結(jié)協(xié)作，人多力量大”的問(wèn)題，而是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。

基層工作作為一線行政，其面臨的形勢(shì)要比機(jī)關(guān)工作遠(yuǎn)為復(fù)雜多變，派駐農(nóng)村的工作人員很難在短時(shí)期內(nèi)習(xí)得這些規(guī)則，而在壓力型體制之下，必然繼續(xù)以科層體制的等級(jí)制姿態(tài)來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村事物。但他很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)從權(quán)力結(jié)構(gòu)上根本沒(méi)辦法約制基層，動(dòng)員失敗幾乎就成了必然結(jié)果。實(shí)際上，這種張力的存在，在很大程度上也即是領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)無(wú)法建立扁平化的組織體系的原因之一。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊不僅存在黨委領(lǐng)導(dǎo)的直接聯(lián)系，而且熟悉村莊社會(huì)的各種關(guān)卡，知道各種社會(huì)關(guān)聯(lián)的連接點(diǎn)，即便在稅費(fèi)改革以后，它依然是國(guó)家通向社會(huì)的一個(gè)重要樞紐。

四、基層政府的協(xié)同運(yùn)作

當(dāng)?shù)谝粫?shū)記無(wú)法通過(guò)自上而下的方式動(dòng)員基層社會(huì)，轉(zhuǎn)而依靠基層政府時(shí)，基層政府便充當(dāng)了聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的主力軍。對(duì)于基層政府而言，參與聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，一方面，是由于這是在目標(biāo)管理責(zé)任制下必然做出的偏好選擇，無(wú)論采取何種方式，其本質(zhì)是為了完成整個(gè)官僚體系的目標(biāo)任務(wù)；另一方面，在實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過(guò)程中，并不是按照常規(guī)的科層制行政的方式完成的，而是在短時(shí)期內(nèi)采用中心工作的方式，動(dòng)員了一切可資動(dòng)用的人力、物力及其它資源來(lái)予以協(xié)同支持。

1、壓力之下的變革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為官僚體系的最末端，面臨著嚴(yán)峻的目標(biāo)管理責(zé)任制的壓力。所謂“目標(biāo)管理責(zé)任制”，就是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行“管理”（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書(shū)面形式的“責(zé)任狀”在上下級(jí)黨政部門(mén)之間進(jìn)行層層簽訂。概言之，目標(biāo)管理責(zé)任制是以指標(biāo)體系為核心，以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動(dòng)力，輻射形成目標(biāo)管理網(wǎng)絡(luò)，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法[]。 在這一體系之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能消極行政，僅僅處于一種“維持型政權(quán)”^[]的地位。與此同時(shí)，在項(xiàng)目制這種新的國(guó)家治理機(jī)制實(shí)施以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是日益陷入更為逼仄的生存空間。一方面，基層政府所面臨的考核日益細(xì)化、數(shù)字化，另一方面，其所能動(dòng)用的治理資源卻越來(lái)越有限。

為了扭轉(zhuǎn)這一局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在積極形塑新的運(yùn)作邏輯，即將各種資源綜合利用，共同打造成一個(gè)個(gè)亮點(diǎn)工程。所謂亮點(diǎn)，即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合考慮國(guó)家大的涉農(nóng)政策、地方一把手的主政思路以及本地實(shí)際后，通過(guò)一些硬件投入和軟件提升而成的某種典型或者模式。抓典型示范一直是黨和國(guó)家的一種重要領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，但是，當(dāng)前作為基層中心工作的辦點(diǎn)，在很大程度上已經(jīng)偏離了其原本內(nèi)涵。“沒(méi)有亮點(diǎn)，就會(huì)眉毛胡子一把抓”，“必須做點(diǎn)，只有做點(diǎn)，我們才能活下來(lái)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)這些經(jīng)常性的表述，既強(qiáng)調(diào)了亮點(diǎn)工作在當(dāng)前基層工作中的重要性，也表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在當(dāng)前的政治體制中的生存法則，后者恰好是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在以“條條”為主的項(xiàng)目制實(shí)踐下的又一次博弈。關(guān)于其內(nèi)在更為細(xì)致的邏輯，筆者已另文詳析，此處不再贅述。

2、中心工作

正是基于亮點(diǎn)工作在當(dāng)前基層行政中的極端重要性，地方政府才會(huì)不惜一切代價(jià)，動(dòng)用一切可資利用的力量來(lái)集中打造各種亮點(diǎn)。如此，也就不得不采用中心工作這一運(yùn)作機(jī)制。一方面，在面上調(diào)動(dòng)盡可能多的行政力量予以參與；另一方面，組建專(zhuān)門(mén)的行政力量專(zhuān)班負(fù)責(zé)。

下表1即是一份某領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府以十天為周期的工作匯報(bào)內(nèi)容。通過(guò)這個(gè)匯報(bào)，可以充分看出基層政府的日常工作進(jìn)程，不可以不謂之是量大、面廣、節(jié)奏快。

表1：立新村新農(nóng)村建設(shè)工作動(dòng)態(tài)匯報(bào)：（7月20日—7月29日）

十天時(shí)間內(nèi)，鎮(zhèn)里四次召開(kāi)黨政會(huì)議，陪同6個(gè)部門(mén)多次現(xiàn)場(chǎng)查看，用立新村黨支部書(shū)記的話來(lái)說(shuō)，“當(dāng)時(shí)整個(gè)鎮(zhèn)政府基本上都搬到立新村了，鎮(zhèn)里書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)天天都在這里。”這種場(chǎng)面并不是該村所獨(dú)有的。在筆者所調(diào)研的麥川縣，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)，只不過(guò)領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別不一。而但凡是領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎都將其視為主要工作。筆者曾在一段時(shí)期內(nèi)參加了華崗鎮(zhèn)的黨政班子會(huì)議，12次會(huì)議中竟然有10次涉及到聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)，不能不說(shuō)這的確已經(jīng)成為了當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重。

表2：華崗鎮(zhèn)黨政班子會(huì)議記錄（3月-6月）

作為中心工作，除了時(shí)間的分配上有所偏重外，在人員的配備上也是竭盡全力，各個(gè)點(diǎn)都組建了專(zhuān)門(mén)的辦公室。桂柳鄉(xiāng)總共是21個(gè)辦公人員，為新寨辦就抽調(diào)了4名專(zhuān)職辦公人員。為茶山村配備的工作人員也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、2名黨委副書(shū)記、1名副鎮(zhèn)長(zhǎng)以及一名辦公室成員。而且，在有大的工作任務(wù)時(shí)，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作人員，就連七站八所的所有人員也是隨叫隨到。

在辦公條件方面，辦公室與稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)捉襟見(jiàn)肘，艱難維持的狀況形成了鮮明對(duì)比。新寨辦所用辦公室是臨時(shí)新建的，約40多平方。內(nèi)設(shè)一間辦公室，一間會(huì)議室，辦公設(shè)備、空調(diào)等都是新添置的。另外，為了辦事方便，新寨辦還打報(bào)告要求配了一輛專(zhuān)車(chē)。除了這些辦公硬件的及時(shí)保障，新寨辦每年還有100萬(wàn)辦公經(jīng)費(fèi)，這是由縣財(cái)政撥付的，由新寨辦自己支配使用。對(duì)于一個(gè)辦公室而言，這絕對(duì)是一筆巨款，畢竟當(dāng)?shù)匾粋�(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的一般轉(zhuǎn)移支付也才200多萬(wàn)元。

上述時(shí)間、人力、物力、財(cái)力方面的集中配備，完全已經(jīng)超出了科層體制按章辦事的節(jié)奏，充分顯示了科層體制內(nèi)部的非科層化運(yùn)作。更為復(fù)雜的是，當(dāng)本身作為一種運(yùn)動(dòng)式治理的聯(lián)系點(diǎn)，無(wú)法依靠傳統(tǒng)的渠道實(shí)現(xiàn)自上而下的動(dòng)員，轉(zhuǎn)而依靠常規(guī)科層體系的時(shí)候，科層體系仍然采取了非常規(guī)的運(yùn)作方式。進(jìn)而，運(yùn)動(dòng)式治理之間與科層體系之間究竟是如何連接的？也即二者之間是如何流暢轉(zhuǎn)換的？

3、代理人機(jī)制

在圖1關(guān)于聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的組織體系中，可以看到聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作除了科層體制的一側(cè)以外，還有3個(gè)角色相當(dāng)于是領(lǐng)導(dǎo)的私人助理。當(dāng)前的第一書(shū)記或者說(shuō)派駐的駐村工作組，由于存在動(dòng)員的合法性困境，并不能像毛時(shí)代一樣，單獨(dú)完成聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的任務(wù)，這已經(jīng)被實(shí)踐所證實(shí)。按理說(shuō)，當(dāng)聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)入到科層體系的運(yùn)作中去以后，尤其是當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)一線執(zhí)行者與其有著密切的利益交集以后，聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該非常放心才是，為何還要派這些私人助理，尤其是要派駐一個(gè)縣委常委呢？這其中究竟彰顯了一種什么樣的運(yùn)作機(jī)制？

從經(jīng)驗(yàn)調(diào)查來(lái)看，派駐的這名縣委常委主要扮演兩個(gè)角色，一是協(xié)調(diào)，二是監(jiān)控。作為協(xié)調(diào)者，主要是在縣級(jí)層面協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的項(xiàng)目資源，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候突破部門(mén)的項(xiàng)目管理規(guī)范，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“延展性使用”�？梢钥吹�，在新寨村的項(xiàng)目運(yùn)作中，就存在項(xiàng)目套用、項(xiàng)目漂移等諸多不規(guī)范現(xiàn)象，這些非規(guī)范操作既不可能是由部門(mén)主動(dòng)為之，也不可能由領(lǐng)導(dǎo)親自來(lái)協(xié)調(diào)，最好的潤(rùn)滑劑就只能是領(lǐng)導(dǎo)派出的縣委常委這名私人代理。他可以在現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上公開(kāi)強(qiáng)調(diào)，“人是活的，規(guī)則是死的，活人不能被規(guī)則給憋死，只要沒(méi)往自己腰包里裝，就不會(huì)有問(wèn)題……工期要緊，先找個(gè)老板把項(xiàng)目做了，工程審計(jì)、招投標(biāo)的程序都后面再去補(bǔ)”。作為縣委常委，他的講話既有一定的威信，能達(dá)到效果，又降低了領(lǐng)導(dǎo)親自講這種話所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)與行政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于目標(biāo)任務(wù)的順利推進(jìn)起著重要作用。

在當(dāng)前技術(shù)治國(guó)以及“行政國(guó)家”^[]的取向下，科層制運(yùn)作的規(guī)范越來(lái)越明晰，這也就意味著存在著越來(lái)越多的“行政縫隙”，或者說(shuō)“行政壁壘”，這些縫隙或壁壘在保證程序正義、規(guī)則公正的時(shí)候，也極有可能喪失行政的靈活性，降低行政效率，甚至有可能導(dǎo)致“理性的囚籠”。針對(duì)這些問(wèn)題，西方國(guó)家已經(jīng)先后出現(xiàn)了公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和后現(xiàn)代公共行政思潮，而對(duì)于中國(guó)這個(gè)官僚體系發(fā)展原本就不成熟的治理體系來(lái)說(shuō)，實(shí)際上主要依靠的就是上述這種非常規(guī)、非正式的力量，它是一種靈活性與非規(guī)范性并存的治理資源。

除了扮演協(xié)調(diào)者的角色外，領(lǐng)導(dǎo)的私人代理還承擔(dān)著監(jiān)控者的角色。在常規(guī)的科層體制中，常常會(huì)面臨委托——代理關(guān)系中的“信息不對(duì)稱”問(wèn)題。在聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，影響最為顯著，也表現(xiàn)最為明顯的就是聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的速度問(wèn)題，畢竟聯(lián)系點(diǎn)只是中心工作，并不是唯一工作。為了解決這一問(wèn)題，比較常用的是采用“錦標(biāo)賽激勵(lì)”的模式。但當(dāng)只存在一個(gè)代理對(duì)象的時(shí)候，這種方式就沒(méi)辦法使用。實(shí)際上，在中國(guó)的傳統(tǒng)治理體制中，還存在“欽差大臣”這一角色。在聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)派駐的這些私人代理其實(shí)就類(lèi)似于這種“欽差大臣”，它是一種典型的非科層化的治理方式。比如，江副書(shū)記每周都會(huì)到聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行視察，有時(shí)還一天打數(shù)個(gè)電話給新寨辦，要求其加快各種項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度。在這種對(duì)下監(jiān)控、督促的情況下，他還承擔(dān)的一個(gè)極端重要的功能就是向領(lǐng)導(dǎo)直接匯報(bào)。我無(wú)法得知江副書(shū)記向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)的頻率及內(nèi)容，但作為另一名在基層的私人代理——第一書(shū)記，同樣也會(huì)每半個(gè)月把聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的進(jìn)度以及其它情況編制成冊(cè)，直接面向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。如果更為基層的第一書(shū)記都能做到這種程度，那縣委常委，這名領(lǐng)導(dǎo)最親信的代理人的匯報(bào)就更加可見(jiàn)一斑。相較于依靠科層體系自下而上的匯報(bào)，他們這種直接面向領(lǐng)導(dǎo)的匯報(bào)，由于減少了地方利益的糾結(jié)，極大地降低了領(lǐng)導(dǎo)信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，并且在無(wú)形中對(duì)基層政府產(chǎn)生了更強(qiáng)的督促作用。

如此，盡管基層政府作為官僚體系的一部分，主要秉持著科層制的運(yùn)作邏輯，但是，在領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，卻不得不啟動(dòng)了中心工作這一非科層化的運(yùn)作方式。并且，其運(yùn)作本身還要受到領(lǐng)導(dǎo)代理人的各種監(jiān)控，以便其能更好地服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)。

五、雙軌協(xié)同

費(fèi)孝通先生曾指出，中國(guó)的政治體制是一種“雙軌體制”，一軌是國(guó)家政治的自上而下，一軌是民意的自下而上。他所言的雙軌是一種國(guó)家與社會(huì)之間來(lái)回穿梭的雙軌，是一種縱向的雙軌^[]。在本研究看來(lái)，其實(shí)還存在著一種橫向的，平面的雙軌運(yùn)作機(jī)制，也即運(yùn)動(dòng)式治理與科層制行政的雙軌運(yùn)作。既有的研究總是將運(yùn)動(dòng)式治理與科層制行政予以對(duì)立，至多認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是常規(guī)的官僚機(jī)制失效后的一種可替代機(jī)制，二者相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)化^[]。然而，通過(guò)上述對(duì)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的組織運(yùn)作機(jī)制的分析表明，二者在一定程度上是一種雙軌協(xié)同共生的關(guān)系，具體可見(jiàn)下圖2。

                    圖2：領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的組織運(yùn)作機(jī)制

在上圖中，可以看到領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作不僅存在科層制和運(yùn)動(dòng)式治理這種大雙軌，在其各自內(nèi)部，又還可以進(jìn)一步細(xì)分。在科層制中，不僅存在理性化的、常規(guī)化的運(yùn)作，還存在中心工作這樣的運(yùn)作機(jī)制。之所以將中心工作列入常規(guī)治理的范疇，就在于它并沒(méi)有摒棄整個(gè)官僚制，它在本質(zhì)上還是屬于官僚制運(yùn)作的一種形式，其運(yùn)作的基本載體也是依靠整個(gè)官僚體系，只是在一定階段不計(jì)成本和代價(jià)對(duì)其人力、物力進(jìn)行的重新調(diào)配。這就如毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》中所指出的，“在任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作�！闭�因?yàn)橹行墓ぷ魇枪倭朋w制一種常態(tài)化的運(yùn)作方式，才有學(xué)者研究指出“中心工作就是每年都要做的事”^[]。歐陽(yáng)靜的研究則進(jìn)一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作分為了長(zhǎng)期性中心工作、臨時(shí)性中心工作與階段性中心工作^[]。這種區(qū)分也更加表明了中心工作的常態(tài)化。

對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理體制，馮仕政將其一并稱為“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”，并指出其具有非制度化、非常規(guī)化、非專(zhuān)業(yè)化的特征^[]。但是，部分學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到了二者的差別，并對(duì)其進(jìn)行了細(xì)致的比較^[]。也就是說(shuō)，在這個(gè)大雙軌中，它還應(yīng)該包含行政運(yùn)動(dòng)以及群眾運(yùn)動(dòng)這兩個(gè)小雙軌，這兩者運(yùn)作的邏輯是完全不一樣的。其中，群眾運(yùn)動(dòng)作為運(yùn)動(dòng)式治理的一軌，主要是指黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)自上而下發(fā)動(dòng)的各種運(yùn)動(dòng)。這種治理方式常見(jiàn)于改革開(kāi)放前。當(dāng)下，隨著整個(gè)國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)向，國(guó)家日益脫嵌于基層社會(huì)自身，群眾運(yùn)動(dòng)既不可取也不可能。也就是說(shuō)，當(dāng)下已經(jīng)不再可能調(diào)動(dòng)群眾的力量來(lái)參與基層治理。

“行政運(yùn)動(dòng)”這一概念最先由Li Guo提出，相對(duì)于群眾運(yùn)動(dòng)而言，行政運(yùn)動(dòng)主要是官僚體系內(nèi)部的運(yùn)動(dòng)^[]。其具體的運(yùn)作機(jī)理就正如唐皇鳳在研究“嚴(yán)打”時(shí)所揭示的，它是“執(zhí)政黨與政府在‘實(shí)用理性’主導(dǎo)下、面臨資源瓶頸問(wèn)題的理性選擇。通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系是國(guó)家治理資源貧弱的轉(zhuǎn)型中國(guó)國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯�！�^[]這種運(yùn)作方式雖然具有運(yùn)動(dòng)式、非常規(guī)的特點(diǎn)，但它是治理資源困境下的必然選擇。在這個(gè)意義上講，運(yùn)動(dòng)式治理作為一種“政府間合作的機(jī)制”^[]，有其存在的必然性與合理性。

領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)，盡管是一種制度化的群眾路線實(shí)踐方式，但其啟動(dòng)的時(shí)間、啟動(dòng)的目標(biāo)等等都是非常態(tài)的，如扶貧攻堅(jiān)、群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)等等，這在某種程度上屬于政治決策的范疇，是常規(guī)官僚體系難以預(yù)期的。所以，其本身仍可歸為運(yùn)動(dòng)式治理的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。只不過(guò)，這種最顯著地遺傳了群眾運(yùn)動(dòng)特性的實(shí)踐形式，在現(xiàn)實(shí)中屢遭失敗，不得不轉(zhuǎn)而尋求科層體系的支持。群眾運(yùn)動(dòng)由此轉(zhuǎn)為行政運(yùn)動(dòng)。而對(duì)于整個(gè)基層政府而言，其作為官僚體系的最末端，治理資源與治理能力相對(duì)比較貧乏，不得不更經(jīng)常地借助于這些行政運(yùn)動(dòng)來(lái)完成自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，以及解決一些基層治理中的沉珂。由此，便啟動(dòng)了中心工作這一運(yùn)作機(jī)制對(duì)予以全力支持。

這兩種治理機(jī)制具有互補(bǔ)性，但并不具有天然的契合性，當(dāng)其共同相遇于聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中時(shí)，必然需要相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，這也就是前面所提到的“代理人機(jī)制”。代理人既具有官僚體制內(nèi)部人的身份，作為領(lǐng)導(dǎo)的私人代理，他又是運(yùn)動(dòng)式治理的忠實(shí)守護(hù)者。這種雙重身份，不僅有效地協(xié)調(diào)了科層制內(nèi)部的壁壘，為中心工作的開(kāi)展提供了便利，而且能讓領(lǐng)導(dǎo)全方位掌握一線動(dòng)態(tài)，避免了科層制運(yùn)作中常見(jiàn)的信息不對(duì)稱，極大地促進(jìn)了運(yùn)動(dòng)式治理按照既定軌道的推進(jìn)。如此便可發(fā)現(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理與科層制之間并不存在難以跨越的鴻溝。一旦二者共同相遇于基層社會(huì)這一具體場(chǎng)域中，有了共同的訴求，便可以借助相關(guān)的中介機(jī)制順暢勾連，協(xié)同共進(jìn)。

原文載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期