當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 精準(zhǔn)扶貧：背景、要義及其結(jié)構(gòu)性困境
——基于甘肅個(gè)案的調(diào)研*
邢成舉
（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌，712100）
摘要：結(jié)構(gòu)性貧困與貧困轉(zhuǎn)型的出現(xiàn)，扶貧瞄準(zhǔn)單元的轉(zhuǎn)換和貧困人口分布的分散化等都是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策出臺(tái)的重要?jiǎng)右�。基于甘肅精準(zhǔn)扶貧方案的分析，我們看到，精準(zhǔn)扶貧的要義乃是要實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別與致貧原因定位，扶貧工作精準(zhǔn)統(tǒng)分結(jié)合，扶貧方式與目標(biāo)的精準(zhǔn)確立和扶貧人、事和物的精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)具有系統(tǒng)科學(xué)性，但其實(shí)踐仍然面臨多重結(jié)構(gòu)性困境，即扶貧精準(zhǔn)性與貧困分散性、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與扶貧制度結(jié)構(gòu)、扶貧項(xiàng)目與貧困人口脫貧能力、貧困內(nèi)涵多元化與精準(zhǔn)扶貧的有限內(nèi)涵以及財(cái)政困境與扶貧資金地方配套之間的內(nèi)在矛盾。要取得精準(zhǔn)扶貧的更好成效，就需要將其面臨的結(jié)構(gòu)困境融入精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)并在實(shí)踐中不斷優(yōu)化。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 結(jié)構(gòu)性貧困 貧困轉(zhuǎn)型
中圖分類(lèi)號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： 文章編號(hào)：
作者簡(jiǎn)介：邢成舉，男，河南洛陽(yáng)人，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師，主要從事農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理研究。
作為新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村扶貧工作重要戰(zhàn)略性措施的精準(zhǔn)扶貧對(duì)于盡早實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)，對(duì)于盡快為貧困縣摘帽，對(duì)于早日實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)具有多方面的積極意義。自該戰(zhàn)略推出之后，各地在結(jié)合自身實(shí)際的基礎(chǔ)上制定了更加細(xì)致和具體的落實(shí)與配套方案，這一系列工作的開(kāi)展將會(huì)有力推動(dòng)不同區(qū)域和地方精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施中的困境及其原因等，已經(jīng)有學(xué)者展開(kāi)了針對(duì)性的研究。不過(guò)，現(xiàn)有的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究中，還有一部分被疏忽的內(nèi)容——精準(zhǔn)扶貧的背景，該背景不僅指涉全國(guó)扶貧的新近形勢(shì)，同時(shí)也反映全國(guó)農(nóng)村貧困的新發(fā)展與新變化，更回應(yīng)了新時(shí)期扶貧工作的新情況與新挑戰(zhàn)。因此，本文嘗試在國(guó)家政策出臺(tái)的背景下，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的地方實(shí)踐對(duì)其出現(xiàn)的各類(lèi)基礎(chǔ)性條件進(jìn)行再分析和再挖掘，以期讓大家對(duì)精準(zhǔn)扶貧本身形成更為精準(zhǔn)和深刻的認(rèn)識(shí)，分析并嘗試解決當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作所面臨的結(jié)構(gòu)性困境。
一、精準(zhǔn)扶貧的背景
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出有著深刻復(fù)雜的背景信息與內(nèi)涵，因此要更好地認(rèn)識(shí)精準(zhǔn)扶貧的精神與要點(diǎn)，要更好地將政策應(yīng)用于實(shí)際工作，我們就需要對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)的背景性因素進(jìn)行提煉和梳理。
1、開(kāi)發(fā)式扶貧的效果受結(jié)構(gòu)性因素的制約
在專(zhuān)項(xiàng)扶貧工作出現(xiàn)之前，扶貧工作依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)，但是隨著其邊際效益的減弱，專(zhuān)項(xiàng)扶貧工作開(kāi)始出現(xiàn)。開(kāi)發(fā)式扶貧是近20多年來(lái)非常有效的一種扶貧方式，其強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困人口和地區(qū)的多方位幫助，從單純地提供資金到提供資金、資源、技術(shù)、制度和培訓(xùn)等多元內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)通過(guò)扶貧來(lái)調(diào)動(dòng)和提升貧困人口和地區(qū)的自我發(fā)展能力。但是在開(kāi)發(fā)式扶貧工作中，因?yàn)樨毨丝谠诮?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化知識(shí)、受教育程度、社會(huì)資本與人際交往等方面都處于不利的位置，因此在開(kāi)發(fā)式扶貧工作中，很容易出現(xiàn)精英俘獲的現(xiàn)象，即原本應(yīng)由貧困人口獲得的扶貧項(xiàng)目或是資源等被精英群體獲得了。對(duì)貧困人口不利的經(jīng)濟(jì)、政治、教育和社會(huì)等結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致開(kāi)發(fā)式扶貧本應(yīng)取得的扶貧效果也大打折扣。精準(zhǔn)扶貧正是為了要破除制約扶貧效果的此類(lèi)結(jié)構(gòu)性因素。
2、扶貧瞄準(zhǔn)單元?jiǎng)討B(tài)變化但難以滿足客觀需求
在扶貧研究中，很多研究者都從扶貧瞄準(zhǔn)的角度展開(kāi)，同時(shí)在國(guó)家的扶貧工作實(shí)踐中，扶貧瞄準(zhǔn)的單元也經(jīng)歷了多次變化，從最早的區(qū)域瞄準(zhǔn)，到貧困縣瞄準(zhǔn)，再到貧困村瞄準(zhǔn)，一直到我們當(dāng)前的以貧困人口和貧困戶為主的瞄準(zhǔn)。在扶貧瞄準(zhǔn)中，我們不僅不斷縮小了瞄準(zhǔn)的單位，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家扶貧權(quán)力和意志的下沉。而這樣的變革正是借助精準(zhǔn)扶貧完成的。精準(zhǔn)扶貧通過(guò)強(qiáng)化貧困人口識(shí)別工作，強(qiáng)調(diào)精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化的貧困人口管理，從而實(shí)現(xiàn)了扶貧瞄準(zhǔn)的科學(xué)化和系統(tǒng)化，這正是對(duì)以往扶貧工作困境的克服與優(yōu)化。精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)上是將扶貧瞄準(zhǔn)的對(duì)象放置在了以家庭為單位的貧困人口身上。通過(guò)契合貧困戶的家庭實(shí)際，扶貧工作將設(shè)計(jì)以戶為單位的可行性扶貧方案，從而在最基礎(chǔ)的層面上實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)。
3、扶貧人口分布實(shí)現(xiàn)了從普遍性到區(qū)域性、特殊性的變化
經(jīng)歷了三十余年的扶貧工作后，我國(guó)貧困人口數(shù)量大幅減少，貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到2015年的5.7%。隨著貧困人口發(fā)生率的下降，貧困人口地理區(qū)域上普遍分布的情況不復(fù)存在，貧困人口開(kāi)始更多地集中在老少邊窮等地區(qū)。扶貧瞄準(zhǔn)單元的變動(dòng)也是貧困人分布分散化的客觀呼應(yīng)，這種變動(dòng)也意味著以往扶貧資源“廣種薄收”的扶貧工作已經(jīng)較難獲得高效，因此精準(zhǔn)性就成為了扶貧工作改革創(chuàng)新的一個(gè)焦點(diǎn)。貧困人口相對(duì)于30年前已呈現(xiàn)出顯著的分化分布態(tài)勢(shì)，但是在特定區(qū)域內(nèi)仍有一定程度的聚集。精準(zhǔn)扶貧要求對(duì)致貧原因進(jìn)行精準(zhǔn)分析，對(duì)于制約發(fā)展的共同問(wèn)題，如基礎(chǔ)設(shè)施等，則要統(tǒng)籌解決，而對(duì)于貧困戶的特殊性問(wèn)題，則要提出有針對(duì)性的解決辦法。以往扶貧工作中常會(huì)出現(xiàn)扶貧政策或是項(xiàng)目“一刀切”的現(xiàn)象，而精準(zhǔn)扶貧則試圖對(duì)其進(jìn)行修正。
4、中國(guó)農(nóng)村貧困已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的轉(zhuǎn)型
精準(zhǔn)扶貧政策出現(xiàn)的一個(gè)重要原因就是中國(guó)農(nóng)村貧困已經(jīng)呈現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)型，這個(gè)轉(zhuǎn)型不僅是貧困類(lèi)型構(gòu)成上的，同時(shí)還是貧困內(nèi)涵上的。首先，曾經(jīng)貧困人口當(dāng)中的絕大部分是絕對(duì)貧困人口，而現(xiàn)在則以相對(duì)貧困人口為主要構(gòu)成部分。第二，農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的內(nèi)涵。在絕對(duì)貧困的意義上，貧困主要指涉基本生存與生活需要，而現(xiàn)在的農(nóng)村貧困則具備了消費(fèi)性與發(fā)展性的內(nèi)涵。第三，貧困治理手段更加多元，扶貧與鄉(xiāng)村治理的關(guān)聯(lián)也更加緊密。在我國(guó)扶貧工作的初期，扶貧工作主要依賴(lài)政府或是行政的一元手段，后來(lái)，政府和市場(chǎng)的手段都得到了重視，比如對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的重視，對(duì)開(kāi)發(fā)式扶貧的重視。如今，貧困治理變成了政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元主體的合作。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理的變革和基層行政改革的實(shí)施使得扶貧工作環(huán)境越發(fā)復(fù)雜，因此要實(shí)現(xiàn)扶貧工作的良好成效就需要將扶貧與鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來(lái)。精準(zhǔn)扶貧敏銳地捕捉到了扶貧類(lèi)型及其含義的變化，進(jìn)而倡導(dǎo)并建構(gòu)多元主體的扶貧治理格局，通過(guò)社會(huì)大扶貧推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)。
二、精準(zhǔn)扶貧的要義——基于甘肅經(jīng)驗(yàn)的分析
從內(nèi)涵上看，精準(zhǔn)扶貧主要是要從貧困人口識(shí)別、脫貧對(duì)策措施、扶貧管理和貧困工作考核等四個(gè)方面展開(kāi)。因此，精準(zhǔn)扶貧具有多個(gè)方面的具體指向。甘肅省作為全國(guó)范圍內(nèi)貧困程度較深，貧困覆蓋面廣，貧困人口數(shù)量大的地區(qū)之一，其扶貧工作壓力很重，而要在十三五時(shí)期徹底消滅現(xiàn)有貧困線下的全部貧困人口并非易事。因此，從2012年年起，甘肅就開(kāi)始了扶貧工作的創(chuàng)新探索與實(shí)踐，2015年甘肅總結(jié)探索出了“1+17”的精準(zhǔn)扶貧模式，該模式不僅詮釋了地域貧困特色基礎(chǔ)上扶貧工作實(shí)踐方案，同時(shí)還深入地展現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的核心要義�；诟拭C實(shí)踐的討論，我們能夠看到精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該著力加強(qiáng)和優(yōu)化的內(nèi)容與方向，同時(shí)還將向我們展示扶貧工作所潛在的一些困境。
1、甘肅精準(zhǔn)扶貧的“1+17”
這里的“1”是指甘肅省委省政府制定的統(tǒng)領(lǐng)全省扶貧工作的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的意見(jiàn)》，而這里的“17”則是具體配套和落實(shí)該省精準(zhǔn)扶貧工作的17個(gè)具體扶貧任務(wù)及其落實(shí)方案，所涉及的這17項(xiàng)內(nèi)容分別是：安全飲用水，生產(chǎn)生活用電，貧困村基礎(chǔ)性道路建設(shè)，貧困人口危房改造，異地搬遷扶貧，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與治理，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目培育，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電商支持計(jì)劃，教育支持，衛(wèi)生治理，文化場(chǎng)所建設(shè)，社會(huì)救助，小微金融扶貧計(jì)劃，勞動(dòng)力培訓(xùn)，干部培訓(xùn)，駐村扶貧工作隊(duì)力量整合與管理，貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核等。從“1+17”精準(zhǔn)扶貧模式的構(gòu)成看，內(nèi)容涉及教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、駐村工作隊(duì)扶貧、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)兜底、小額金融、文化治理、扶貧培訓(xùn)和干部考核等內(nèi)容。這些關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的一系列方案確實(shí)較好地把握住了精準(zhǔn)扶貧的重心。
2、精準(zhǔn)扶貧的要義
第一，實(shí)現(xiàn)貧困的精準(zhǔn)識(shí)別與定位。
貧困的精準(zhǔn)識(shí)別不光是要實(shí)現(xiàn)貧困人口的識(shí)別和貧困村、貧困帶的識(shí)別，同時(shí)也是對(duì)貧困現(xiàn)狀的識(shí)別。甘肅投入大量的人力、物力對(duì)全省貧困人口進(jìn)行了新一輪的識(shí)別，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一且數(shù)據(jù)口徑一致，每年度還要對(duì)貧困人口指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理；增強(qiáng)扶貧的公開(kāi)性與透明性，扶貧對(duì)象實(shí)行實(shí)名制管理。這是甘肅貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別的內(nèi)容之一。其二，對(duì)所在區(qū)域的貧困狀態(tài)及其類(lèi)型進(jìn)行精準(zhǔn)的分析和定位。在“1+17”的扶貧模式中，甘肅將基礎(chǔ)設(shè)施如道路、安全用水和用電等列為重點(diǎn)，這是對(duì)地方貧困實(shí)際的尊重；同時(shí)為了解決農(nóng)民增收不足的問(wèn)題，還確立了產(chǎn)業(yè)扶貧、電商支持計(jì)劃等；對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的，則強(qiáng)調(diào)扶貧與社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生的結(jié)合；針對(duì)人力資本貧困問(wèn)題，則制定教育扶貧以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的扶貧方案。因此，精準(zhǔn)識(shí)別完成了貧困對(duì)象和貧困類(lèi)型及其構(gòu)成的識(shí)別與定位。
第二，實(shí)現(xiàn)貧困的精準(zhǔn)統(tǒng)籌幫扶。
精準(zhǔn)扶貧框架下的精準(zhǔn)幫扶主要是指幫助貧困人精準(zhǔn)脫貧，但是很多問(wèn)題需要將宏觀領(lǐng)扶貧和微觀扶貧進(jìn)行統(tǒng)籌才能解決。比如，基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)扶貧資源與貧困個(gè)體的對(duì)接，就會(huì)導(dǎo)致“公地悲劇”和“反公地悲劇”問(wèn)題的多發(fā)，甚至可能會(huì)導(dǎo)致瞄準(zhǔn)貧困個(gè)體的扶貧資源出現(xiàn)效果扭曲和資源流失。針對(duì)影響脫貧致富的宏觀因素，扶貧工作要進(jìn)行整體的規(guī)劃與統(tǒng)籌，因此從用水、道路、電力等方面來(lái)助力甘肅扶貧攻堅(jiān)，具有較強(qiáng)的合理性。同時(shí)對(duì)于因特殊原因?qū)е碌呢毨В瑒t是分類(lèi)型地有針對(duì)性來(lái)解決。扶貧工作本質(zhì)上的公共性與過(guò)分強(qiáng)調(diào)扶貧資源與個(gè)體對(duì)接存在矛盾，沒(méi)有宏觀狀況的改善，即使投入再多的扶貧資源去對(duì)接貧困人口，貧困者脫貧也依舊困難。
第三，扶貧工作的精準(zhǔn)規(guī)劃和扶貧方式精準(zhǔn)選擇。
甘肅省規(guī)劃了兩步走的扶貧工作戰(zhàn)略，從2015年初到2017年，為扶貧攻堅(jiān)的階段，重點(diǎn)攻克扶貧重點(diǎn)與難點(diǎn)，該階段規(guī)劃減少貧困人口300萬(wàn)人以上；從2018年到2020年為扶貧工作的鞏固和提高階段，該階段要實(shí)現(xiàn)剩余的100多萬(wàn)貧困人口的脫貧。為了實(shí)現(xiàn)兩階段的目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了貧困人口類(lèi)型劃定及其脫貧條件測(cè)算工作，在可行目標(biāo)與現(xiàn)有資源稟賦基礎(chǔ)上進(jìn)行任務(wù)分解和落實(shí)。精準(zhǔn)扶貧要求扶貧方式精準(zhǔn)，對(duì)于政府能夠解決的問(wèn)題，通過(guò)政府來(lái)解決，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)救助，而產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧和科技扶貧等則強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的功能，同時(shí)大力倡導(dǎo)社會(huì)扶貧，號(hào)召和邀請(qǐng)成功人士為家鄉(xiāng)發(fā)展做貢獻(xiàn)。
第四，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧工作的精準(zhǔn)管理。
精準(zhǔn)管理不僅針對(duì)貧困對(duì)象，同時(shí)還包含扶貧工作干部以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。對(duì)貧困對(duì)象的精準(zhǔn)管理具有動(dòng)態(tài)性、信息化和系統(tǒng)性的特征，以實(shí)現(xiàn)貧困人口的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)、精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)和系統(tǒng)分析。而對(duì)扶貧工作人員的精準(zhǔn)管理則意味著，充分考核干部和領(lǐng)導(dǎo)的扶貧工作成績(jī)、成效，調(diào)動(dòng)其工作積極性，對(duì)干部扶貧工作進(jìn)行差異化和量化的評(píng)比。為了強(qiáng)化扶貧工作的重要性，干部晉升與掛職扶貧掛鉤。當(dāng)然，扶貧工作的精準(zhǔn)管理還涉及對(duì)扶貧資源和項(xiàng)目的精準(zhǔn)管理，首先是給縣級(jí)地方政府更多的扶貧資源控制權(quán)，而同時(shí)不斷強(qiáng)化對(duì)扶貧資金、項(xiàng)目和資源使用、處置、分配等的監(jiān)督、抽查和評(píng)估工作。精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了貧困對(duì)象、扶貧干部及其機(jī)構(gòu)、扶貧資金資源等的精準(zhǔn)管理，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)和人事的匹配。
精準(zhǔn)扶貧的結(jié)構(gòu)性困境
精準(zhǔn)扶貧為扶貧工作舊有困境的解決提供了思路，但其實(shí)踐也面臨結(jié)構(gòu)性困境。具體體現(xiàn)在下面五方面：
1、扶貧精準(zhǔn)性與貧困分散性的結(jié)構(gòu)性矛盾
在精準(zhǔn)扶貧的理念里，扶貧資源是需要跟貧困人口精準(zhǔn)對(duì)接的，而在現(xiàn)實(shí)層面，制約貧困人口和貧困地區(qū)脫貧致富的原因有很多。因此，這就出現(xiàn)了扶貧精準(zhǔn)性與貧困分散性之間的矛盾。貧困的分散性只要有兩個(gè)層面的含義，其一貧困人口在一個(gè)縣域內(nèi)的分布就有分散性，甚至在一個(gè)村莊內(nèi)，極端貧困人口的分布也具有分散性。筆者在甘肅一個(gè)貧困村調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，該有兩個(gè)村民小組的居住環(huán)境偏遠(yuǎn)、道路建設(shè)非常滯后。如果專(zhuān)門(mén)為兩個(gè)村民小組幾十口人修路，投資就會(huì)過(guò)于高昂，因此當(dāng)?shù)厥走x的是異地搬遷。其二，貧困的分散性還表現(xiàn)在貧困的成因及其類(lèi)型具有很大的差異性，這種差異性和復(fù)雜性給精準(zhǔn)扶貧也帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)性和分散性的矛盾，我們需要統(tǒng)籌好精準(zhǔn)扶貧工作中統(tǒng)與分的關(guān)系，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，需通過(guò)集體行動(dòng)和公共服務(wù)解決的，就要開(kāi)展統(tǒng)籌性的扶貧項(xiàng)目和工作；對(duì)于涉及個(gè)別家庭和具有特殊性的問(wèn)題，則要有針對(duì)性地開(kāi)展精準(zhǔn)幫扶。
2、資源與能力無(wú)法匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾
在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，大量的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目、資源和資金將會(huì)直接分配給貧困家庭和貧困人口，但因貧困人口在思想觀念、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)資本、受教育程度和人際交往等多個(gè)方面的貧困狀態(tài)，導(dǎo)致他們與外部輸入的貧困資源、項(xiàng)目和資金難以匹配或?qū)�。這帶來(lái)兩方面的問(wèn)題：第一，貧困戶可能會(huì)將獲得的扶貧物資或是實(shí)物轉(zhuǎn)賣(mài)。在定西調(diào)研時(shí)，筆者就曾經(jīng)聽(tīng)村干部說(shuō)起過(guò)，有貧困戶將上級(jí)撥付的用來(lái)建設(shè)水窖的水泥給賣(mài)掉了。第二，即使貧困戶能夠?qū)@得的扶貧資源、資金和項(xiàng)目等用于發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)，但因?yàn)槭茏陨砀鞣N條件的限制，扶貧資源會(huì)很快耗盡，甚至讓農(nóng)戶背上負(fù)擔(dān)。在內(nèi)蒙古調(diào)查期間，一些貧困的牧戶因?yàn)闆](méi)有足夠的資金購(gòu)買(mǎi)牲畜過(guò)冬草料，遭遇雪災(zāi)時(shí)，牛羊被凍死和餓死，損失慘重。同時(shí)，在壓力型的扶貧工作體制下，扶貧工作者往往會(huì)讓非貧困戶參與到扶貧項(xiàng)目當(dāng)中，而部分貧困人口因無(wú)法承擔(dān)項(xiàng)目配套資金而難以分享扶貧利益。
3、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與扶貧制度的結(jié)構(gòu)性矛盾
貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧工作的基礎(chǔ)，但是在這個(gè)問(wèn)題上，要想做到完全準(zhǔn)確和精準(zhǔn)卻非常困難，因?yàn)樵谪毨丝诘淖R(shí)別中，村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)或者說(shuō)是村民相互之間的行動(dòng)邏輯及其交往關(guān)系等對(duì)貧困人口的識(shí)別有著非常重要的影響。即使駐村扶貧干部的參與，也很難避免家族因素、朋友關(guān)系、姻親關(guān)系等對(duì)貧困識(shí)別的干擾和扭曲，民主投票也有其悖論，農(nóng)村內(nèi)在結(jié)構(gòu)性因素對(duì)民主程序產(chǎn)生綁架，扶貧中的村級(jí)分權(quán)十分必要。扶貧制度對(duì)貧困人口識(shí)別的規(guī)定是非常嚴(yán)格的，也是非常文本的，但實(shí)踐中困難重重。因此，土辦法就成為了大家一致同意的方案。土辦法有其合理的地方，土辦法遵循著村莊社會(huì)的邏輯規(guī)則行事，但其并不一定適用扶貧工作。村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與扶貧工作制度之間的沖突，代表著鄉(xiāng)土知識(shí)與外來(lái)知識(shí)之間的對(duì)話與交流，代表著地方小傳統(tǒng)與國(guó)家大傳統(tǒng)間的差異。
4、貧困轉(zhuǎn)型與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在張力
經(jīng)過(guò)30多年的扶貧開(kāi)發(fā)工作，我國(guó)農(nóng)民貧困人口的貧困類(lèi)型已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，概括起來(lái)的，這種轉(zhuǎn)型主要呈現(xiàn)三個(gè)特征：其一，相對(duì)貧困人口構(gòu)成了貧困人口的主體，絕對(duì)貧困人口數(shù)量大大減少；其二，貧困內(nèi)涵從之前的生存性貧困、物質(zhì)性貧困變成了消費(fèi)性、發(fā)展性與積累性貧困；其三，扶貧資源與利益的大量增加導(dǎo)致對(duì)扶貧資源的俘獲與競(jìng)爭(zhēng)更加突出。曾經(jīng)困擾貧困人口的主要問(wèn)題是如何解決生活層面的貧困問(wèn)題，而現(xiàn)在更多期望的是有更多的收入可以用來(lái)消費(fèi)，要在滿足基本需求后滿足欲望和消費(fèi)且實(shí)現(xiàn)社會(huì)所設(shè)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
5、財(cái)政困境與扶貧配套之間的矛盾
自稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政越發(fā)地困難。以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的貧困縣來(lái)說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政主要來(lái)源于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此若是要求地方財(cái)政提供較大比例的扶貧配套，必然會(huì)給地方政府造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至?xí)谝恍┣闆r下出現(xiàn)政府與企業(yè)的合謀，即地方政府通過(guò)借用企業(yè)資金來(lái)提供扶貧項(xiàng)目配套資金，事后則是通過(guò)給企業(yè)項(xiàng)目利益的方式與企業(yè)形成利益聯(lián)合體。貧困縣財(cái)政已相當(dāng)困難，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面就更是令人擔(dān)憂了。在湖北一個(gè)貧困縣調(diào)查時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府用貧困村承諾書(shū)的方式扣留扶貧項(xiàng)目的部分資金。這種情況并非個(gè)案，對(duì)我們來(lái)說(shuō)，貧困縣鄉(xiāng)的財(cái)政困境與扶貧項(xiàng)目配套之間矛盾重重，當(dāng)?shù)胤秸疄樵黾迂?cái)政收入進(jìn)行扶貧的話，扶貧資源將可能成為俘獲目標(biāo)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)配套資金亦會(huì)讓地方財(cái)政雪上加霜。
四、應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性困境的對(duì)策思考
為應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在實(shí)踐中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性困境，我們需要從以下幾個(gè)方面來(lái)著手優(yōu)化和改善現(xiàn)有的扶貧工作內(nèi)容：
1、做好扶貧工作的“公”“私”統(tǒng)籌
精準(zhǔn)扶貧要求我們將大量的扶貧資源、資金和項(xiàng)目直接同貧困個(gè)體和家庭相對(duì)接，這對(duì)于解決個(gè)體層面的困境有很大意義；但是影響貧困人口及其家庭脫貧的因素有很多，且其中很多因素在家庭和個(gè)體之外。因此在強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)幫扶的情況下，我們應(yīng)重視對(duì)個(gè)體和家庭的扶貧幫助，但卻不能忽視具有公共性價(jià)值的扶貧內(nèi)容和項(xiàng)目的意義。比如，安全飲用水、道路、電力甚至是互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施等。精準(zhǔn)扶貧要深刻認(rèn)識(shí)到公共性和公益性扶貧項(xiàng)目與針對(duì)個(gè)體扶貧項(xiàng)目的辯證性，如果沒(méi)有作為基礎(chǔ)的公共性扶貧項(xiàng)目的推進(jìn)和支持，針對(duì)個(gè)體的扶貧相很可能會(huì)遭遇失敗，而如果沒(méi)有針對(duì)個(gè)人的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，那么公共性的扶貧也僅僅只能提供基本的福利保障，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)貧困者的脫貧致富。因此，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好扶貧工程和項(xiàng)目建設(shè)中的公私關(guān)系，從實(shí)際情況出發(fā)去選擇扶貧的對(duì)象和工程。
強(qiáng)化貧困人口能力培訓(xùn)，增強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力
客觀上看，精準(zhǔn)扶貧中的大量資源、資金和項(xiàng)目確實(shí)要與貧困人口和家庭直接發(fā)生聯(lián)系，貧困者個(gè)體或者家庭在扶貧治理工作中的主體性地位獲得了肯定，以貧困戶內(nèi)生動(dòng)力打破貧困代際傳遞獲得重視。但正如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的那樣，不少貧困戶因能力或是素質(zhì)不足，扶貧項(xiàng)目的獲得不一定能夠帶來(lái)收益，一些貧困戶甚至背上了債務(wù)。因此，精準(zhǔn)扶貧要加強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的培訓(xùn)和素質(zhì)提升，開(kāi)展形式多樣的技能培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容可以涉及農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)技術(shù)、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)村金融和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等方面。培訓(xùn)既要注重內(nèi)容，同時(shí)也強(qiáng)化培訓(xùn)效果。強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)實(shí)效，不僅因?yàn)槠溆绊懾毨魠⑴c扶貧項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，還直接影響其實(shí)施扶貧項(xiàng)目的信心，若精準(zhǔn)扶貧沒(méi)有貧困戶的充分參與，我們的扶貧工作就失去了意義，也就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。
3、優(yōu)化制度建設(shè)與權(quán)力分配，有效遏制精英俘獲
精準(zhǔn)扶貧面臨精英俘獲的困境，要避免和控制精英俘獲就需要我們從四方面著手：首先是改變貧困戶對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行配套的制度。對(duì)于貧困戶而言，扶貧項(xiàng)目配套資金往往會(huì)成為其被排斥在扶貧受益對(duì)象范圍外的重要原因。因此，要改變這項(xiàng)要求，以確保極端貧困戶能夠真正參與扶貧項(xiàng)目。其次，改變村級(jí)內(nèi)部關(guān)于扶貧資源分配和貧困人口識(shí)別的評(píng)議制度。由村兩委所主導(dǎo)的貧困識(shí)別評(píng)議人員構(gòu)成并不具有親貧性，而是反映村兩委主要干部的意志或是村莊內(nèi)的家族或是宗族的力量結(jié)構(gòu)。這就引發(fā)了很多扶貧識(shí)別與資源分配的不公，因此應(yīng)建立能夠更加公平、公開(kāi)和公正的評(píng)議制度和評(píng)議組織。第三，要充分賦權(quán)。貧困農(nóng)戶對(duì)貧困項(xiàng)目的參與是防止精英俘獲的重要手段，同時(shí)也是阻斷貧困代際傳遞的重要機(jī)制。賦權(quán)不僅是告知貧困對(duì)象扶貧項(xiàng)目信息，同時(shí)還讓貧困戶擁有項(xiàng)目選擇權(quán)，表決權(quán)和扶貧資源使用的監(jiān)督權(quán)等。第四，在扶貧資源使用監(jiān)督方面，可以探索社會(huì)審計(jì)和監(jiān)督的模式，通過(guò)發(fā)揮第三方主體的作用，充分強(qiáng)化扶貧資源和資源使用方面的法律意識(shí)和權(quán)責(zé)意識(shí)。
4、扶貧工作應(yīng)與貧困的轉(zhuǎn)型相銜接
應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境，需要實(shí)現(xiàn)扶貧工作與貧困轉(zhuǎn)型的銜接。首先，針對(duì)貧困主體從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)型，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)對(duì)貧困人口的動(dòng)態(tài)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，做好貧困對(duì)象的調(diào)整與退出進(jìn)入工作；同時(shí)做好篩選扶貧對(duì)象的工作，確保貧困人口識(shí)別的客觀性、公正性和群眾認(rèn)可度等。其次，針對(duì)貧困從生存型到消費(fèi)型的轉(zhuǎn)變，扶貧應(yīng)注意提升貧困人口的資本積累和財(cái)富增值，對(duì)不合理的消費(fèi)行為進(jìn)行引導(dǎo)和限制。在金融扶貧領(lǐng)域，應(yīng)尤其注意對(duì)貧困戶貸款用途進(jìn)行考察和甄別，防止該資金用于辦酒席等攀比性消費(fèi)。消費(fèi)型貧困還提醒我們，需從教育、醫(yī)療、社會(huì)救助等角度做好公共品供給和社會(huì)保障工作，以減輕貧困戶負(fù)擔(dān)。比如，可以建立針對(duì)貧困戶子女的義務(wù)教育費(fèi)用全減免的制度，大病救助制度和政府養(yǎng)老體制等。第三，針對(duì)發(fā)展性貧困的出現(xiàn)，扶貧工作要與新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。長(zhǎng)期的扶貧工作使大量貧困人口已基本滿足吃、穿、住、用和行等基本需求，但是超越這些基本需求之上的需求還無(wú)法得到很好的滿足。比如，較好的教育資源，公共文化活動(dòng)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美和社會(huì)和諧等。這啟發(fā)我們，扶貧工作應(yīng)注意與村莊整體的發(fā)展規(guī)劃或是針對(duì)村莊的國(guó)家規(guī)劃等協(xié)調(diào)用力，以發(fā)揮相得益彰的作用。最后，針對(duì)貧困治理日益復(fù)雜化的轉(zhuǎn)變，在扶貧工作中，我們不僅要注意突出政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)也要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在扶貧資源和扶貧項(xiàng)目配置中的調(diào)節(jié)作用，要在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧等工作，以社會(huì)大扶貧應(yīng)對(duì)貧困治理復(fù)雜化。
5、建立彈性的扶貧資金配套制度
扶貧項(xiàng)目的地方政府配套，不僅能夠有效調(diào)動(dòng)地方政府參與扶貧項(xiàng)目的積極性，還能夠強(qiáng)化地方政府對(duì)扶貧資金使用的監(jiān)管責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)中，要求地方政府進(jìn)行扶貧項(xiàng)目資金配套的“一刀切”要求并沒(méi)有充分考慮到不同地方政府的財(cái)力狀況。要求貧困縣配套一定額度的扶貧項(xiàng)目資金并不輕松，其往往會(huì)引發(fā)兩個(gè)方面的后果，其一是地方政府通過(guò)向銀行等機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)貸款而提供扶貧配套資金，其二則是通過(guò)向縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)企業(yè)輸送扶貧項(xiàng)目利益而獲得企業(yè)對(duì)扶貧項(xiàng)目配套資金的墊付。這兩種形式對(duì)貧困縣的后續(xù)發(fā)展十分不利，前者會(huì)導(dǎo)致貧困縣地方政府背負(fù)更多的地方債務(wù)，從而阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；后者則會(huì)讓地方政府與農(nóng)業(yè)企業(yè)、大戶等形成相對(duì)緊密的利益聯(lián)合體，從而損害貧困群體的利益和發(fā)展機(jī)會(huì)，甚至是引發(fā)腐敗。因此，在地方政府配套扶貧項(xiàng)目資金的問(wèn)題上，應(yīng)該嘗試建立彈性配套資金制度，要依據(jù)貧困縣的財(cái)政收入情況確定其應(yīng)當(dāng)配套的資金比例。
五、結(jié)語(yǔ)與討論
精準(zhǔn)扶貧是中國(guó)貧困治理進(jìn)入攻堅(jiān)階段的應(yīng)對(duì)性戰(zhàn)略，其對(duì)“十三五”時(shí)期全面消滅貧困人口具有十分重要的意義，但需強(qiáng)調(diào)的是，精準(zhǔn)扶貧的有限內(nèi)涵及其側(cè)重點(diǎn)的設(shè)定具有一定的局限性，因而喪失了部分的靈活性和辯證性。貧困轉(zhuǎn)型及其內(nèi)涵的多元化、地方財(cái)產(chǎn)困難、貧困人口的分散、貧困村社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在約束、地方性知識(shí)和貧困人口的薄弱發(fā)展能力等都可能導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的美好設(shè)想落地艱難。在區(qū)域差異、產(chǎn)業(yè)差異、家庭差異等具體視角下，精準(zhǔn)扶貧還應(yīng)做好統(tǒng)分工作，處理好公與私的關(guān)系，以及國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧有一個(gè)品格，那就是實(shí)事求是和科學(xué)發(fā)展，基于此，我們才展開(kāi)了關(guān)于精準(zhǔn)扶貧要義與困境的系統(tǒng)討論。
對(duì)貧困進(jìn)行類(lèi)型劃分，鎖定貧困對(duì)象，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，整合扶貧資源，不僅針對(duì)扶貧個(gè)人發(fā)力，亦注重追求扶貧整體效益。這是甘肅精準(zhǔn)扶貧給我們的啟示，在吸收其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，各地也將推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作的新發(fā)展。在我們看來(lái)，精準(zhǔn)扶貧的意義集中體現(xiàn)在“精準(zhǔn)”二字上，做好做實(shí)精準(zhǔn)將提高扶貧工作的效率和成效，同時(shí)也有利于規(guī)避和遏制扶貧工作中出現(xiàn)的精英俘獲現(xiàn)象，以確保讓更多扶貧資金到達(dá)貧困者手中。不過(guò)，也不能對(duì)精準(zhǔn)扶貧的效果盲目追捧，其仍無(wú)法替代其他類(lèi)型的扶貧工作，而是對(duì)已有扶貧工作的新要求與新補(bǔ)充。同時(shí)，結(jié)構(gòu)性貧困、貧困轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理與貧困治理的復(fù)雜關(guān)聯(lián)等也都對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)然，本文基于制度文本和以往調(diào)查所鋪陳的內(nèi)容則期待精準(zhǔn)扶貧的未來(lái)效果。
Precision Poverty Alleviation: background, important meaning and its structural predicament
——A Case Study of Gansu Province
XING CHENG-ju
( School of Humanities and Social Development ，Northwest A ＆ F University，Yangling 712100，China)
Abstract:the emergence of structural poverty and poverty transformation, the transformation of poverty alleviation targeting units and the decentralization of poverty distribution are all important drivers of the introduction of precision poverty alleviation policies.Based on the analysis of poverty alleviation program in Gansu province , we can see that the essence of precision poverty alleviation is to realize the precise identification and poverty orientation of the poor population, the precise integration and dispersion of poverty alleviation work, the precise establishment of poverty alleviation methods and goals, Accurate management of poverty alleviation material,person and practice.The system of precision poverty alleviation is systematic and scientific, but its practice still faces multiple structural dilemmas, namely poverty alleviation and poverty dispersion, village social structure and poverty alleviation system structure, poverty alleviation project and poverty alleviation capacity, diversity of poverty connotation and the limited connotation of precision poverty alleviation ,the inherent contradiction between financial difficulties and local support for poverty alleviation funds. To get better results of precision poverty alleviation, it is necessary to integrate the structural difficulties into the system design of precision poverty alleviation and to optimize its practice.
Keywords:precision poverty alleviation;the structural poverty;the transformation of poverty
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