本文首發(fā)于《中國社會科學》（內(nèi)部文稿）2017年第2期，再刊于《甘肅行政學院學報》2017年第2期，發(fā)表時略有改動。

地方政府干預與規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展

——來自皖南河鎮(zhèn)的經(jīng)驗

孫新華

（華中農(nóng)業(yè)大學  社會學系、農(nóng)村社會建設與管理研究中心，湖北 武漢 430070）

摘要：規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展構成了我國農(nóng)業(yè)轉型的核心內(nèi)容。近年來我國規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，地方政府在其中發(fā)揮了關鍵作用。研究表明，在農(nóng)村自發(fā)土地流轉中規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展困難重重。正是地方政府通過“再造水土”、“再造市場”和“再造服務”進行全方位干預，才直接推動了規(guī)模農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。但是地方政府過度傾斜規(guī)模農(nóng)業(yè)的實踐也造成了一系列不良社會后果：侵害了廣大農(nóng)戶的利益、推動了兩極分化與對立、村莊社區(qū)共同體被削弱、地方政府合法性遭質疑等。因此，需要辯證地認識地方政府在農(nóng)業(yè)轉型中的作用。既要引導其做好農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎工作，又要防范其過度行政。同時，需要處理好規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)農(nóng)業(yè)的關系，并堅持社區(qū)本位的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

關鍵詞：地方政府；規(guī)模農(nóng)業(yè)；小農(nóng)農(nóng)業(yè)；政府干預；農(nóng)業(yè)轉型

一、引言

近年來，伴隨著土地流轉的快速推進，我國的規(guī)模農(nóng)業(yè)迅速崛起，構成了農(nóng)業(yè)轉型的核心內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，2006年我國耕地流轉面積只占到家庭承包耕地總面積的4.57%，之后土地流轉的速度呈現(xiàn)快速增加的趨勢，2008年為8.6%，2011年上升到17.8% ，2013年6月底上升到23.9%，截至2015年底達到33.3%，是2006年底的7.3倍。在此過程中，家庭農(nóng)場、合作社和工商企業(yè)等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體得到迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截止2013年年底，流入農(nóng)戶的土地面積占流轉總面積的62%，流入合作社和企業(yè)的面積占近30%^[1]。而這里沒有將家庭農(nóng)場的數(shù)據(jù)單列出來。到2015年年底，我國家庭農(nóng)場總量達到87.7萬家，其經(jīng)營的耕地是1.76億畝，占整個承包面積13.14%^[2]，即占到流轉面積的39.5%。依據(jù)以上兩個數(shù)據(jù)來源推算，即使考慮在不同統(tǒng)計口徑中合作社、工商企業(yè)和家庭農(nóng)場存在交叉的情況，規(guī)模農(nóng)業(yè)面積在全國土地流轉面積中已經(jīng)占據(jù)半壁江山，即在全國家庭承包面積中占據(jù)1/6左右。面對農(nóng)業(yè)經(jīng)營領域如此迅速而又劇烈的變化，我們不禁要問是什么力量在推動我國規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展？又是如何推動的？這一過程又會對農(nóng)村社會帶來什么后果？

近年來通過廣泛調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，盡管經(jīng)濟層面的市場化、技術革新、勞動力轉移，社會層面的城鎮(zhèn)化、農(nóng)民分化，國家層面的農(nóng)業(yè)政策等因素都在不同程度上推動了我國規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是地方政府的干預卻是影響各地規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接推動因素。一般在同等條件，地方政府干預程度高的地方，規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度快、程度高，反之則反。正是地方政府的積極干預構成了當下我國規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接推動力，從而為以上基礎性因素發(fā)揮作用提供了良好契機。如果沒有地方政府的這些干預，各地規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展肯定會緩慢下來或者大大往后推遲。而既有研究對地方政府在規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用還缺乏深入探討。

如何解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直是農(nóng)業(yè)研究領域的一個重要命題。長期以來，在解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展動力中占據(jù)統(tǒng)治地位的是“社會中心論”范式，其將規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展解釋為經(jīng)濟社會自發(fā)力量推動的結果，國家或者被視為各種力量相互競爭的平臺或者被看做統(tǒng)治階級的工具，這主要體現(xiàn)在經(jīng)濟學家^[3]和馬克思主義學者^[4-5]的研究中。他們將規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展歸因于經(jīng)濟動力或階級動力，而忽視了國家作用。為彌補“社會中心論”范式的不足，一些學者試圖從國家的視角解釋規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展^[6-7]。他們發(fā)現(xiàn)，國家在規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演了關鍵的推動作用。但他們在強調(diào)國家自主性的同時卻忽略了地方政府的自主性。這無法解釋現(xiàn)實中地方政府與中央政府在推動規(guī)模農(nóng)業(yè)中的張力。

近年來，學術界也開始注意到規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中地方政府的自主性及其推動作用。一部分學者明確指出了地方政府在我國近年來土地流轉和規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了關鍵作用^[9-10]，另一部分學者主要從打造亮點、招商引資、官員晉升、推進城鄉(xiāng)一體化^[11-15]等政績邏輯來解釋地方政府推動土地流轉和規(guī)模農(nóng)業(yè)的動力。以上這些研究都在不同程度上關注了規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中的地方政府作用，但是對地方政府干預與規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的關系、地方政府的干預機制及其社會后果還缺乏系統(tǒng)探討。

針對以上研究的局限，筆者試圖在既有研究基礎上著重探討規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中地方政府的作用。為此，下文將首先呈現(xiàn)地方政府干預前自發(fā)流轉市場中規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的狀況及其困境；其次分析近年來規(guī)模農(nóng)業(yè)快速發(fā)展中地方政府的干預機制；最后探討了地方政府干預規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的社會后果。本文的經(jīng)驗材料來源于筆者在皖南河鎮(zhèn)為期近4個月的實地調(diào)研^①。

二、自發(fā)流轉市場中的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展及其困境

（一）自發(fā)流轉中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)

皖南河鎮(zhèn)位于長江南岸的沿江平原與丘陵山區(qū)的交錯地帶，是江南典型的“魚米之鄉(xiāng)”。全鎮(zhèn)總面積92平方公里，其中耕地約5.8萬畝，山地5萬畝、水面 1.6萬畝。當?shù)貧v來以種植水稻為主，麥類及薯、豆、玉米等旱雜糧較少。該鎮(zhèn)下轄13個村委會和1個居委會，總人口約3.16萬人，共9500戶，其中農(nóng)村人口占到近95%。

和全國大部分農(nóng)村一樣，分田到戶以來的大部分時間，河鎮(zhèn)大部分農(nóng)戶都以務農(nóng)為生，主要勞動力均從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此每家的經(jīng)營面積都非常小，一般都在10畝以下。2000年以后，隨著打工經(jīng)濟的興起，越來越多的農(nóng)民選擇外出務工經(jīng)商，從而將自家承包田流轉給親朋好友耕種。這種“自發(fā)型土地流轉”使當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也發(fā)生了變化。一方面，老年人和婦女在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位逐漸上升以致成為主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，有學者將這一經(jīng)濟形態(tài)稱之為 “留守農(nóng)業(yè)” ^[16]。這個群體由于體力有限，往往只是耕種自家的承包田，至多兼種至親的少許土地，因此經(jīng)營規(guī)模較小。另一方面一部分農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模已經(jīng)有明顯的擴大，他們的經(jīng)營規(guī)模從10多畝到幾十畝不等，其中大部分在20-30畝上下。這些經(jīng)營主體主要是那些家庭主要勞動力無法外出的中年人。由于這部分經(jīng)營主體主要收入在土地上，主要社會關系在村莊里，在村莊中起著中堅力量的作用，因此有學者將其稱為 “中堅農(nóng)民” ^[17]。

表1  河鎮(zhèn)三個村民小組自發(fā)流轉下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體概況      單位：戶、畝

備注：資料來自于筆者對三個村民小組的村民組長的訪談和村民小組的賬單。此處土地面積采取四舍五入方法。小徐家和柯東組同屬于一個行政村，2009年當?shù)卣�府在該村全村范圍推動�?guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展；小李家屬于另一個行政村，2013年政府在該村大面積推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。所以表中呈現(xiàn)的分別是2008年和2012年的情況。

調(diào)查中，筆者隨機抽取了河鎮(zhèn)三個村民小組的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在自發(fā)流轉下的情況，參見表1。從中可以看出，在政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)前，三個村民小組主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是經(jīng)營自家承包田的農(nóng)戶，其在總農(nóng)戶中的比例分別是66%、61%和33%。從其經(jīng)營規(guī)模來看，從2畝到14畝不等，平均在8畝左右，他們的經(jīng)營面積在總面積中分別占73%、60%和31%。此外，流轉了其他農(nóng)戶土地的農(nóng)戶也占據(jù)一定比例，其在總農(nóng)戶中的比例分別是16%、17%和29%。但他們經(jīng)營的土地面積卻分別占小組總面積的27%、40%和69%。因此單個農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模都比較可觀，在三個小組他們的平均規(guī)模分別是13畝、17畝和22畝，是一般農(nóng)戶的2倍左右。這些農(nóng)戶絕大部分都可以歸為“中堅農(nóng)民”群體。歷時地看，我們會發(fā)現(xiàn)“中堅農(nóng)民”和不種田的農(nóng)戶都在增加，而只種自家承包田的農(nóng)戶有所減少。

基于以上分析，我們可以看到，隨著農(nóng)村勞動力的轉移，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)發(fā)生一定的分化，主要體現(xiàn)在一般農(nóng)戶和“中堅農(nóng)民”的區(qū)別。這種分化狀態(tài)顯然仍然停留在小農(nóng)農(nóng)業(yè)形態(tài)內(nèi)部，沒有孕育出規(guī)模農(nóng)業(yè)。即在農(nóng)戶的自發(fā)流轉中規(guī)模農(nóng)業(yè)并沒有真正發(fā)展起來。來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)也印證了這一點。據(jù)河鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站制作的《河鎮(zhèn)土地規(guī)模經(jīng)營情況統(tǒng)計表（2009-2014年）》，參見下文表2。該統(tǒng)計表顯示，2007年之前，經(jīng)營土地面積超過100畝的只有4戶，且經(jīng)營面積都在100-300畝之間。經(jīng)營面積在50-100畝之間的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體2008-2010年有統(tǒng)計，其數(shù)量分別為5戶、10戶、10戶。因此，在2007年前此類經(jīng)營主體應該不會超過10戶。由此可知，2007年之前在全鎮(zhèn)50畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體不過十多戶而已。當?shù)氐囊?guī)模農(nóng)業(yè)僅僅處于萌芽階段。

（二）規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要困境

規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須要有一定數(shù)量的土地流轉出來，而且這些土地需要適當?shù)丶�中。這里的集中有兩層含義，一是流轉土地的田塊相對集中，否則過于分散會使經(jīng)營成本過高；二是流轉土地向少數(shù)人集中，從而才能形成一定規(guī)模。從表1來看，河鎮(zhèn)大概有20%-40%的承包地流轉出去，但是為什么仍然無法發(fā)育出足夠的規(guī)模經(jīng)營主體？這主要是因為在自發(fā)型土地流轉中無法有效實現(xiàn)以上兩種形式的土地集中。

首先，土地的細碎化格局限制了土地流轉中的田塊集中。河鎮(zhèn)與全國大部分地區(qū)的農(nóng)村一樣，在分田到戶時為了做到公平，土地是按照遠近、肥瘦搭配進行分配的，從而形成了“人均一畝三分，戶均不過十畝”且田塊分散在至少七、八上十處的格局。普通農(nóng)戶面對這種土地細碎化格局尚且有各種經(jīng)營困難，更毋庸說規(guī)模經(jīng)營主體。筆者詳細統(tǒng)計了一戶“中堅農(nóng)民”的田塊情況。這戶農(nóng)戶流轉了2戶農(nóng)戶的土地，加上自己的承包田共有26.54畝，卻有24塊，分布在12個地方。在這24塊田中最大的一塊有2.05畝，最小的一塊只有0.26畝，其中1畝以上的田塊15塊。總體來看，其田塊在當?shù)剡�算比較大。但是即便如此，這位農(nóng)戶在經(jīng)營中也感到非常麻煩。幾乎在所有的生產(chǎn)環(huán)節(jié)都非常耗費人力、物力、財力和時間。他以灌溉（一般用小水泵從塘或溝里取水）為例，這24塊田要在12個地方分別取水，幾乎在每一個地方都要經(jīng)歷架泵、鋪水管、抽水、收泵和收水管等程序，不僅耽誤時間，而且增加了成本。這些問題其實在其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)都不同程度的存在。據(jù)他估計，如果田塊能夠集中在一起，至少可以節(jié)省50%-60%的時間和勞動量。

這戶農(nóng)戶還只將經(jīng)營規(guī)模擴大到20多畝，如果繼續(xù)擴大到50畝以上甚至100畝以上，其田塊數(shù)量也都會成正比地增加，從而使其經(jīng)營難以進行。正因如此，現(xiàn)實中很少有將經(jīng)營規(guī)模增加到50畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體。理論上還有一種可能可使細碎化的田塊實現(xiàn)集中連片，即通過農(nóng)戶之間的調(diào)換田塊來實現(xiàn)。但是實證研究發(fā)現(xiàn)，由于存在較高的交易費用，農(nóng)戶自發(fā)交易耕地對耕地零碎化的影響不顯著，農(nóng)戶利用農(nóng)地互換等方式將零碎的耕地歸并以降低細碎化程度的案例十分少見^[18]。

其次，自發(fā)流轉中的鄉(xiāng)土邏輯限制了流入方流轉土地的數(shù)量。在自發(fā)型土地流轉中，流轉雙方大都為同一村民小組的親朋好友，他們是基于熟人社會中的血緣、地緣等關系而形成的鄉(xiāng)土邏輯進行土地流轉，雙方是一種互惠關系。從土地流出方來看，大部分外出務工人員的就業(yè)機會是不穩(wěn)定的，有可能隨時回村種田，因此他們將土地流轉給親朋好友在某種程度上是將土地進行托管給以防土地荒蕪。從土地流入方來看，主要是那些年富力強的中年人和個別身體較好的老年人。他們由于各種原因（沒有技能、年齡較大、照顧家庭等）而無法外出務工經(jīng)商，此時通過流轉土地擴大經(jīng)營規(guī)模便是一個較好的選擇。以種植20畝左右糧食作物的農(nóng)戶為例，除了口糧外一年大概還有3萬元的務農(nóng)純收入，再經(jīng)營一些副業(yè)或農(nóng)閑時打些零工就可以達到4-5萬元的收入。這一收入在當?shù)鼐涂蛇_到中等收入水平，與自己外出務工相差無幾，而且可以保持家庭生活的完整性。

因此，在沒有形成統(tǒng)一的土地流轉市場時，外出務工經(jīng)商農(nóng)戶將承包地按照差序格局流轉給親朋好友便是一個理想選擇。而從希望擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶來講，其往往也只能從關系較近的親朋好友處流轉土地，而這樣的親朋好友又是有限的，因此其能夠流轉到的土地面積往往是有限的。當然，反過來講，這些能夠流轉到的有限土地也能為其在村莊提供較為體面的生活條件。因此又使農(nóng)村存在相當一部分希望流入土地的農(nóng)戶，他們之間在自發(fā)土地流轉中構成了一定的競爭關系，從而也限制了各自能夠流轉到的土地面積。所以一般在一個村民小組都會有若干個“中堅農(nóng)民”存在，經(jīng)營規(guī)模一般都在十多畝到幾十畝不等。

需要指出的是，在以上自發(fā)型土地流轉中起決定作用的主要是市場機制，土地流轉雙方都是根據(jù)自身的勞動力稟賦和就業(yè)機會來決定是否流轉土地。在這個過程中，地方政府并沒有進行直接干預。

三、規(guī)模農(nóng)業(yè)大發(fā)展與地方政府干預機制

自2007年，河鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展開始進入“快車道”，各類農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體紛紛發(fā)展起來，其經(jīng)營規(guī)模少者上百畝，多者達幾千畝。截止2014年7月筆者調(diào)查結束時，河鎮(zhèn)45%的土地都流轉到規(guī)模經(jīng)營主體手中，形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)和小農(nóng)農(nóng)業(yè)平分秋色的局面。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一轉變的關鍵在于當?shù)乜h鄉(xiāng)政府的積極推動。自2007年開始，河鎮(zhèn)土地在向規(guī)模經(jīng)營主體集中流轉的前、中、后各個階段縣鄉(xiāng)政府都進行了全方位地干預，即通過“再造水土”、“再造市場”和“再造服務”，為規(guī)模農(nóng)業(yè)的崛起提供了較好的基礎設施、集中連片的土地和較為完善的農(nóng)業(yè)服務，從而形成了一種有利于規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的機會結構。以上三個“再造”的邏輯關系是，“再造水土”為規(guī)模農(nóng)業(yè)提供了相應的農(nóng)田和水利體系；“再造市場”解決了如何將分散的土地定向集中進行流轉的問題；“再造服務”為規(guī)模農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)建構了全面的服務體系。三個“再造”層層遞進、相互交織共同構成了縣鄉(xiāng)政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的干預機制。

（一）規(guī)模農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展

自2009年開始，河鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站每年都會對全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體進行統(tǒng)計，其統(tǒng)計范圍是流轉了農(nóng)戶土地并在鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站備案的規(guī)模經(jīng)營主體，并制作的《河鎮(zhèn)土地規(guī)模經(jīng)營情況統(tǒng)計表（2009-2014年）》，參見表2。

從表2可以看出，2007年以后河鎮(zhèn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)開始迅速崛起。2006年河鎮(zhèn)超過100畝的規(guī)模經(jīng)營主體只有4個，總經(jīng)營面積為801.41畝，且單個農(nóng)民經(jīng)營規(guī)模都在300畝以下。2007年以后開始持續(xù)增加，幾乎每年都會上一個大臺階。截至2014年7月，河鎮(zhèn)統(tǒng)計在冊的規(guī)模經(jīng)營主體共有67戶，總經(jīng)營面積高達26328.95畝，占到全鎮(zhèn)耕地總面積的45%以上；其中最大一戶流轉土地3210.03畝，規(guī)模在1000畝以上的有4戶，500畝—1000畝的有9戶，100畝—500畝的有54戶。

需要指出的是，表2中反映的數(shù)據(jù)只是與農(nóng)戶簽有土地流轉合同并在鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站備案的規(guī)模經(jīng)營主體，而實際上規(guī)模經(jīng)營主體的數(shù)量遠不止這些。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，流轉土地超過500畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體在自己經(jīng)營一兩年后大部分都將土地全部或部分轉包給其他人經(jīng)營，而且接包土地的規(guī)模經(jīng)營主體一般選擇200畝左右的規(guī)模。由于他們之間的交易主要是私下進行的，因此，政府也無法完全掌握實際經(jīng)營土地的規(guī)模農(nóng)業(yè)主體的數(shù)量。據(jù)筆者多方取證，全鎮(zhèn)范圍內(nèi)轉包土地規(guī)模經(jīng)營主體大概有15個，他們的流轉面積少者200畝左右，多者3000多畝，總面積達1.2萬畝。而接包土地的規(guī)模經(jīng)營主體大概有40個左右，而且絕大多數(shù)都是外地來的職業(yè)包地農(nóng)民^②。因此，河鎮(zhèn)實際經(jīng)營土地的規(guī)模經(jīng)營主體將近有100個。

表2  2006-2014年河鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)營主體及其經(jīng)營規(guī)模    單位：年、戶、畝

資料來源：河鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站所作的“河鎮(zhèn)土地規(guī)模經(jīng)營情況統(tǒng)計表”（2009-2014年7月）。

河鎮(zhèn)耕地向規(guī)模經(jīng)營主體集中的速度如此之快，集中程度如此之高，絕非農(nóng)戶自發(fā)流轉中的土地集中速度和程度所能比。而這種集中于當?shù)卣�府的直接干預密切相關。下面，主要從“再造水土”、“再造市場”和“再造服務”三個方面來呈現(xiàn)當?shù)乜h鄉(xiāng)政府推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的干預機制及其利弊。

（二）再造水土

水土條件構成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以開展的重要物質基礎。長期以來，河鎮(zhèn)一直維持著小農(nóng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營形態(tài)，從而形成了與小農(nóng)農(nóng)業(yè)相匹配的水土條件：田塊細碎程度高且田塊之間高低差距較大、坑塘溝壩鑲嵌田塊中間、田間道路狹窄而不規(guī)則，加之年久失修，農(nóng)田基礎設施日益破敗。這種生產(chǎn)條件不僅限制了小農(nóng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，更加不利于規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

為了推動河鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，2007年以來縣鄉(xiāng)政府通過積極爭取將大量土地整理項目和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目聚集落地在河鎮(zhèn)范圍內(nèi)，以為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營奠定物質基礎。2007年至2014年上半年共有8項國家級的項目在河鎮(zhèn)落地，項目資金達1.2億元，對全鎮(zhèn)11個行政村的3.3萬耕地進行了改造，整改面積占全鎮(zhèn)耕地總面積的57%。

盡管土地整改項目本身的目標是相對明確的，但是這些項目在各地實施中也在很大程度上受到地方政府發(fā)展目標的影響。地方政府可在項目設計和實施中根據(jù)地方發(fā)展需要加入自己的發(fā)展意圖。河鎮(zhèn)重大項目辦主任告訴筆者，“項目設計雖然是由省里的設計院設計的，但是構思我們決定，框架我們來拿，我們的指導思想就是大戶（筆者注：即農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，下同。）包，提倡進行流轉給大戶承包，進行規(guī)模經(jīng)營，所以田塊的大小、溝渠路走向、泵站的設計等都是我們討論后決定。為了最大限度地滿足大戶的生產(chǎn)需要，在項目設計的時候還請來了大戶，聽聽他們的看法和意見，看看他們認為應該怎么改”。

河鎮(zhèn)所在縣鄉(xiāng)政府申請國家土地整理項目和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的意圖是非常明確的，即為規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供基礎條件，因此，在項目設計和實施中都主要是按照發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的需要進行取舍。正因如此，河鎮(zhèn)通過項目整改過的耕地普遍具有以下幾個特點：第一，田塊普遍較大。在2007-2009年大部分田塊面積都在10畝以上，最大的田塊有50畝左右，后來實施的項目中由于普通農(nóng)戶的強烈反對才逐漸縮減到10畝左右，最終縮減到3-5畝等規(guī)模。第二，水利設施有所改觀。修建了一大批大型泵站以及與此相匹配的各級渠道，因為田塊普遍較大，涵洞和放水口等單體水利設施普遍較少。與此同時，嵌入在田間的絕大多數(shù)坑塘水溝被填埋，只有個別較大的水塘和村落旁邊的極個別小塘得以保留。第三，道路設施大為改善。項目區(qū)內(nèi)的主干道都得到了硬化和拓寬，其他較小的機耕道也都鋪上了碎石。

“再造”后的水土條件顯然是非常有利于規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是卻對小農(nóng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了不同的影響。田塊的歸并、水利和道路設施的改善當然也有利于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的開展，但是河鎮(zhèn)田塊面積過大和大量填埋坑塘卻對小農(nóng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了一定排斥。田塊過大使田塊面積超過了很多農(nóng)戶的承包面積，如果其希望繼續(xù)種田就需要支付超出面積的租金，而且過大的田塊平整度較差，需要額外支付一定的平整費，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的管水和除草也都不利。而坑塘被填埋后，小農(nóng)失去了利用大水利系統(tǒng)的中轉環(huán)節(jié)，從而更加難以與其進行對接。這是因為現(xiàn)在小農(nóng)在種植上差異非常大而且用水上組織化非常弱化，因此難以進行統(tǒng)一進行灌溉，而用水量非常小的小農(nóng)根本無法單個地與供水量非常大的泵站進行對接。所以，在項目實施前小農(nóng)大部分時候都是從坑塘中取水灌溉。而大量填埋坑塘使小農(nóng)取水灌溉更加困難，從而產(chǎn)生了對小農(nóng)農(nóng)業(yè)的排斥。

（三）再造市場

再造水土只是改善了當?shù)氐乃�土等基礎條件。但是這些整理后的大田塊的承包經(jīng)營權仍然是分散在廣大農(nóng)戶手中，如何將分散農(nóng)戶的土地經(jīng)營權進行整合定向流轉給規(guī)模經(jīng)營主體，仍是規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一大難題。要解決這一難題，僅僅靠無形的市場之手進行調(diào)節(jié)顯然無法實現(xiàn)，因為自發(fā)土地流轉中的交易成本過高。

為了解決規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中的這一難題，縣鄉(xiāng)政府在積極再造水土的同時，也將干預之手伸向了土地流轉市場，對土地流轉中的土地產(chǎn)權、流出方和流入方進行了強干預。這三個方面既包括了對土地流轉市場上的商品（土地）形態(tài)和交易規(guī)則的改造，又涵括了對交易主體的塑造。因此，筆者將這一過程稱為“再造市場”。

首先來看對土地產(chǎn)權和流轉模式的改造。2007年，伴隨著土地整理項目的實施，當?shù)卣�府制定了一套土地確權和流轉方案。在土地確權方面，河鎮(zhèn)當時提出的是“三權分離、虛擬確權”。具體而言，土地所有權確權到村民小組并勘定地界。土地承包權仍依據(jù)二輪延包時的承包關系進行確權，但只確權不確地，即所謂“虛擬確權”。即村民小組將農(nóng)戶在項目區(qū)內(nèi)的實際承包面積，確定為土地承包權收益面積，但不確定具體田塊的位置，并由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站向承包戶發(fā)放寫有承包面積的《耕地權益證明書》，作為土地流轉、土地征收等情況下的收益依據(jù)。土地經(jīng)營權由土地的實際經(jīng)營者享有并與具體田塊進行掛鉤。通過這些措施，就使田塊與土地承包權脫鉤而與土地經(jīng)營權掛鉤，從而在保障土地所有者和承包者利益的基礎上為經(jīng)營者進行土地集中利用奠定了產(chǎn)權基礎。

在此基礎上，當?shù)赜衷O計了新型的土地流轉模式。首先項目區(qū)內(nèi)的村民小組在小組范圍內(nèi)統(tǒng)計農(nóng)戶的種田意愿。對于那些希望繼續(xù)耕種承包田的農(nóng)戶，可優(yōu)先在本小組土地范圍內(nèi)通過抽簽確定自己的田塊，田塊面積與承包面積出入部分按照每畝每年500粳稻價格補差。在這個過程中盡量保證各戶和所有農(nóng)戶的田塊集中連片。這個區(qū)域可稱之為“自耕土地功能區(qū)”。區(qū)域內(nèi)土地承包權和經(jīng)營權基本是合二為一的。本小組另外的相對集中連片的土地即是那些希望將土地流轉出去的農(nóng)戶的承包田，這個區(qū)域可稱之為“流轉土地功能區(qū)”。此區(qū)域內(nèi)土地承包權和經(jīng)營權基本是分開的。各個小組有待流轉的土地先集中流轉到村委會再由其統(tǒng)一對外流轉。在這個過程中村委會只充當服務中介，不收取任何差價。這樣就保障了無論是農(nóng)戶自耕還是對外流轉的土地都可實現(xiàn)集中利用^[19]。

其次來看對土地流轉雙方的干預。縣鄉(xiāng)政府對土地流入方的干預機制是，通過控制作為土地流轉中介的村委會來對流轉規(guī)模進行限定，從而做到對規(guī)模經(jīng)營主體的篩選。當?shù)卣�府�?guī)定的最低流轉規(guī)模由2012年以前的1000畝變?yōu)榇撕蟮?/span>100畝。最低流轉面積的限定，使能夠成為規(guī)模經(jīng)營主體的基本都是工商企業(yè)或者其他富裕階層，而將原本進行適度規(guī)模經(jīng)營的“中堅農(nóng)民”排斥在外。他們或者縮小經(jīng)營規(guī)模，或者放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而外出務工。同時，為了在更大范圍內(nèi)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，縣鄉(xiāng)政府采取了各種措施積極動員農(nóng)戶將土地流轉出來。在2007-2009年，縣鄉(xiāng)政府甚至給村級組織下達明確的土地流轉指標，從而促使村級組織采取了一些強制動員措施，迫使項目區(qū)90%以上的農(nóng)戶都將土地流轉給了規(guī)模經(jīng)營主體，給廣大農(nóng)戶帶了諸多困境。2009以后的土地流轉中雖然很少再有強制措施，但是地方政府仍然要求村級組織動員農(nóng)戶將土地流轉出來。

從以上兩個方面來看，當?shù)卣�府在土地產(chǎn)權和土地流轉模式中所做的工作，有效解決了土地細碎化帶來的土地集中利用困境，這無論是對規(guī)模經(jīng)營主體還是普通農(nóng)戶都是非常有利的。但是在對土地流轉雙方的干預中，強制推動土地流轉違背了廣大農(nóng)戶的意愿并侵害了其切身利益；而對流轉規(guī)模的強行限定也將大量作為種田能手“中堅農(nóng)民”排斥在土地流入方之外。

（四）再造服務

通過再造水土和再造市場，河鎮(zhèn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)得以迅速發(fā)展起來。為了保障規(guī)模農(nóng)業(yè)的有效運轉，當?shù)卣�府也在積極打造一套服務于規(guī)模農(nóng)業(yè)的新型農(nóng)業(yè)服務體系，并在人財物上對其給予過度傾斜，甚至不惜對原本服務小農(nóng)的體系進行替代和弱化。筆者將這一過程稱之為“再造服務”。由于河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務體系的轉變才剛剛開始，很多方面的變化還沒有得到充分呈現(xiàn)，因此還不能對規(guī)模農(nóng)業(yè)崛起后農(nóng)業(yè)服務體系的轉變做出面面俱到的闡述。在此，筆者主要從以下兩個方面呈現(xiàn)當?shù)卣�府�?ldquo;再造服務”及其影響。

第一，基層農(nóng)技服務體系的“另起爐灶”。這主要體現(xiàn)在基層農(nóng)技服務對象和服務渠道的變化上。在服務對象方面，規(guī)模農(nóng)業(yè)興起前，小農(nóng)是當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營的唯一主體，因此構成了縣鄉(xiāng)農(nóng)技部門的主要服務對象。隨著規(guī)模經(jīng)營主體的不斷壯大，當?shù)剞r(nóng)技部門迅速將主要服務對象指向規(guī)模經(jīng)營主體。縣農(nóng)技推廣中心和河鎮(zhèn)農(nóng)技站負責人都表示，近幾年及以后當?shù)剞r(nóng)技服務的定位就是“以大戶為主，兼顧小戶”。但是實踐中這種兼顧很難做到。該縣農(nóng)技推廣中心主任也承認，“我們?nèi)肆ξ锪ω斄τ邢蓿�管不了那么多，將重心轉向大戶后，小戶就忽視了一些”。當?shù)氐男�戶也普遍反映�?ldquo;以前縣里和鎮(zhèn)里的農(nóng)技人員還往小戶田里跑，現(xiàn)在都是往大戶那里跑，你不找他，他也不找你”。

在服務渠道方面，縣鄉(xiāng)農(nóng)技服務部門為了更好地服務于規(guī)模經(jīng)營主體，不僅構建了專門針對規(guī)模經(jīng)營主體的直接服務渠道，比如建立短信平臺和QQ群、上門服務等；而且還將普惠性的農(nóng)技服務渠道傾斜于規(guī)模經(jīng)營主體。比如原本縣鄉(xiāng)兩級的農(nóng)技培訓班的主要培訓對象是村里的農(nóng)技員和農(nóng)技示范戶，通過他們就可將先進的農(nóng)業(yè)技術和知識傳遞給廣大分散的小農(nóng)。但是河鎮(zhèn)近幾年的農(nóng)技培訓對象被全部替換成了規(guī)模經(jīng)營主體，而由于規(guī)模經(jīng)營主體在種植模式和經(jīng)營方式等各方面都與小農(nóng)存在較大差別，因此他們對小農(nóng)的示范帶動作用就大打折扣。這些措施確實有利于規(guī)模經(jīng)營主體農(nóng)技服務渠道的完善，但卻不利于廣大小農(nóng)，尤其是那些替代性措施使服務于小農(nóng)的渠道更加支離破碎。

第二，惠農(nóng)資金和項目上的厚此薄彼。為推動規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當?shù)卣�府不僅出臺了專門針對規(guī)模經(jīng)營主體的獎補資金和項目政策，而且還將大量普惠性惠農(nóng)項目和資金向規(guī)模經(jīng)營主體進行傾斜，甚至出現(xiàn)了扭曲的“壘大戶”現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，相對于小農(nóng)，主要向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜；第二，相對于一般規(guī)模經(jīng)營主體，主要向若干典型的規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。以河鎮(zhèn)2013年實施的“萬畝水稻高產(chǎn)創(chuàng)建項目”為例，由于項目資金有限并為了突出重點，該項目在實施中劃分出“百畝攻關區(qū)”、“千畝核心示范區(qū)”和“萬畝示范區(qū)”三個層次。在項目區(qū)的選擇上，百畝攻關區(qū)就選在該鎮(zhèn)最大的規(guī)模經(jīng)營主體洪世成的土地上，1000畝的示范區(qū)主要是洪世成和其他若干規(guī)模經(jīng)營主體的土地，而項目區(qū)的其他部分才會涉及其他規(guī)模經(jīng)營主體和廣大小農(nóng)。而在項目資金的投放上，則主要集中在百畝攻關區(qū)范圍內(nèi)，其他兩個區(qū)域的資金投入量依次遞減。作為當?shù)卣�府樹立的典型，洪世成�?/span>2008年流轉土地以來幾乎享受到了河鎮(zhèn)幾乎所有有關農(nóng)業(yè)發(fā)展的項目，諸如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設項目、農(nóng)民合作社基地建設項目、機插秧工廠化育秧建設項目、高產(chǎn)創(chuàng)建項目、測土配方項目、統(tǒng)防統(tǒng)治項目等等，不一而足，據(jù)不完全統(tǒng)計，這些項目的總資金不低于1000萬元。當然不是所有的規(guī)模經(jīng)營主體都能像洪世成那樣得到這么多項目的惠顧，但是幾乎所有規(guī)模經(jīng)營主體都比小農(nóng)更容易分享到惠農(nóng)項目帶來的福利。而由于當前惠農(nóng)項目和資金都是稀缺的，因此，向規(guī)模農(nóng)業(yè)的傾斜尤其是“壘大戶”現(xiàn)象的出現(xiàn)，使廣大小農(nóng)無法平等地分享國家的惠農(nóng)政策^[20]。

盡管以上兩個方面還無法窮盡地方政府“再造服務”的全貌，但是我們從中卻可以清晰地看到，當?shù)卣�府確實在積極地打造一套服務于規(guī)模農(nóng)業(yè)的新型農(nóng)業(yè)服務體系，并在人力、物力和財力上對其給予傾斜，甚至不惜對原本服務小農(nóng)的體系進行替代和弱化。這在推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時卻在弱化對小農(nóng)農(nóng)業(yè)的服務，從而不利于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

四、地方政府強干預的社會后果

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府在近年來的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著關鍵作用。自發(fā)流轉市場中盡管有相當一部分土地流轉出來，但是受制于土地細碎化格局和鄉(xiāng)土邏輯，土地流入方能夠流轉到的土地多被限定在20-50畝不等，規(guī)模農(nóng)業(yè)無法得到有效發(fā)展�？h鄉(xiāng)政府通過“再造水土”、“再造市場”和“再造服務”等措施，不僅有效破解了自發(fā)流轉市場中規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的困境，而且為規(guī)模農(nóng)業(yè)的崛起提供了得天獨厚的條件，從而使河鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)得到迅速發(fā)展，在短短7年間其所占耕地面積由1%上飆升45%。從中我們還可以看到，縣鄉(xiāng)政對待規(guī)模農(nóng)業(yè)和小農(nóng)農(nóng)業(yè)的態(tài)度也是非常明顯的，即在兩者中縣鄉(xiāng)政府過度傾斜于規(guī)模農(nóng)業(yè)，為了推動規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展選擇有意無意地對小農(nóng)農(nóng)業(yè)進行排斥和擠壓，甚至不惜動用各種強制或半強制措施。在自由的市場競爭中，規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)農(nóng)業(yè)出現(xiàn)此消彼長都是非常正常的，即使通過優(yōu)勝劣汰規(guī)模農(nóng)業(yè)最終戰(zhàn)勝小農(nóng)農(nóng)業(yè)也無可厚非。但是當?shù)胤秸�府通過壓制小農(nóng)農(nóng)業(yè)來推動規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展時，規(guī)模農(nóng)業(yè)取得再大的發(fā)展也是一種病態(tài)現(xiàn)象，對于小農(nóng)農(nóng)業(yè)及其背后的廣大農(nóng)戶和村莊都是不利的。從河鎮(zhèn)來看，地方政府厚此薄彼的強干預行為對當?shù)厣鐣�也產(chǎn)生了一系列的不良后果，集中體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）侵害了廣大農(nóng)戶的利益

從筆者隨機抽取的三個村民小組來看，當?shù)卣�府積極推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展之前，三個小組都有60%以上的農(nóng)戶在種田，其中只經(jīng)營自家承包田的農(nóng)戶占據(jù)多數(shù)，通過流轉土地成為“中堅農(nóng)民”的也占相當比例。他們選擇務農(nóng)而非務工經(jīng)商，完全是根據(jù)自身稟賦做出的理性選擇，因為在當前的就業(yè)環(huán)境下務農(nóng)能夠實現(xiàn)其利益最大化。但是近年來這些農(nóng)戶所經(jīng)營的小農(nóng)農(nóng)業(yè)被地方政府視為落后而需要改造的對象，因此地方政府主要傾斜于規(guī)模農(nóng)業(yè)。地方政府為了更好地推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過“再造水土”、“再造市場”和“再造服務”，全方位地改變了小農(nóng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營環(huán)境和生存空間。“再造水土”中，地方政府主要按照規(guī)模農(nóng)業(yè)的需要進行項目設計，在田塊大小和水利設施上沒有反映小農(nóng)農(nóng)業(yè)的需求。“再造市場”中，地方政府通過采取強制半強制措施動員農(nóng)戶將土地流轉出來，嚴重違背了農(nóng)戶意愿、侵害了農(nóng)戶利益；在村委會統(tǒng)一對外進行土地流轉中，地方政府設置過高的流轉門檻，限制了普通農(nóng)戶尤其是“中堅農(nóng)民”流轉土地。“再造服務”中，地方政府將農(nóng)業(yè)服務的人財物都傾斜于規(guī)模農(nóng)業(yè)，小農(nóng)農(nóng)業(yè)及其背后的廣大小農(nóng)被邊緣化，無法公平地享受惠農(nóng)政策的福利。

通過地方政府的強干預，盡管規(guī)模農(nóng)業(yè)得到了迅速發(fā)展，但是小農(nóng)農(nóng)業(yè)及其背后的廣大農(nóng)戶的利益卻被侵害了。在某種程度上，河鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)正是在侵害小農(nóng)農(nóng)業(yè)和廣大小農(nóng)利益的基礎上發(fā)展起來的。僅以筆者抽查并進行精確計算的三個村民小組來看，在地方政府強干預后，三個小組分別只有11％、26％和46％的農(nóng)戶耕種著所在小組6％、32％和50％的土地，而且“中堅農(nóng)民”幾乎消失殆盡。其他相當一部分原本種田的農(nóng)戶被迫退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域^③。其中，一些年富力強的中年人尚能在務工市場上實現(xiàn)就業(yè)，收入變化不大，但是支出在加大，不穩(wěn)定感和心理壓力也在增強。而更堪憂的是那些無法在務工市場順利就業(yè)的老年人和留守婦女，他們不僅收入大大減少、開支在增加，而且大量的時間無法打發(fā)，因此他們面臨著經(jīng)濟壓力與心理空虛的雙重煎熬。

（二）推動了兩極分化與對立

馬克思在《資本論》中用詳實的資料論證了英國農(nóng)村中農(nóng)業(yè)資本家和農(nóng)業(yè)無產(chǎn)階級的分化與對立^{[4](p784-801)}。列寧通過對俄國大部分省份調(diào)查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，俄國農(nóng)業(yè)的資本主義化在逐步加強，以雇傭勞動為基礎的資本主義農(nóng)場將大量小生產(chǎn)者（包括“貧農(nóng)”和“中農(nóng)”）排斥出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并使之逐漸淪落為農(nóng)村無產(chǎn)階級，農(nóng)民的兩極分化日益加劇^[5](p53-159)。以上認識構成了經(jīng)典作家對農(nóng)村社會分化的基本論斷。

反觀我國現(xiàn)實，河鎮(zhèn)的經(jīng)驗表明，在地方政府進行強干預前的自發(fā)流轉中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)發(fā)生一定的分化，主要體現(xiàn)在一般農(nóng)戶和“中堅農(nóng)民”的區(qū)別，但是這種分化狀態(tài)顯然仍然停留在小農(nóng)形態(tài)內(nèi)部，并沒有突破小農(nóng)范疇產(chǎn)生出以雇傭勞動為基礎的資本主義農(nóng)業(yè)。而且加之相當一部分只耕作自家承包田的農(nóng)戶有務工收入補充，兩類群體與純務工群體的收入差別并不大。地方政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展進行強干預后，經(jīng)營自家承包田的農(nóng)戶被不斷壓縮，“中堅農(nóng)民”基本被消滅。與此同時，當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)生了一批規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在地方政府的幫助下他們手中掌握了大量土地的經(jīng)營權，而且不同程度地依賴于雇傭勞動力進行經(jīng)營，類似于馬克思和列寧筆下的農(nóng)業(yè)資本家群體。正是地方政府幫助資本打破了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的“防火墻”。而其雇傭的勞動力恰是那些原本種田而今無田可種或只種少數(shù)田的當?shù)剞r(nóng)民。這意味著經(jīng)典作家所描述的農(nóng)業(yè)領域的兩極分化（農(nóng)業(yè)資本家和農(nóng)業(yè)無產(chǎn)者）正在當?shù)匕l(fā)生，兩者在土地經(jīng)營權上的差別也帶來了他們在社會分工和收入分配上的分化。這種兩極分化狀態(tài)也加劇了兩者的對立狀態(tài)。比如規(guī)模經(jīng)營主體與小農(nóng)在使用農(nóng)田基礎設施上的矛盾、雇工的故意“磨洋工”行為、普通農(nóng)戶對規(guī)模經(jīng)營主體農(nóng)產(chǎn)品的“偷盜”、普通農(nóng)戶對規(guī)模經(jīng)營主體的怨氣等現(xiàn)象近年來在河鎮(zhèn)已經(jīng)司空見慣。

（三）村莊社區(qū)共同體被削弱

通過自發(fā)流轉形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)具有較強的社區(qū)嵌入性^[21]，從而使農(nóng)業(yè)經(jīng)營和村莊社區(qū)之間形成了相互促進的關系，保障了村莊社區(qū)共同體的良性運轉。這主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均來自村莊社區(qū)內(nèi)部，決定了土地收益為社區(qū)成員所分享；第二，社區(qū)內(nèi)生出一批“中堅農(nóng)民”，作為中間階層他們對于維系村莊社會秩序和社會穩(wěn)定具有重要作用；第三，“留守群體”與“中堅農(nóng)民”基于地緣和血緣關系在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會生活中保持著密切的互助合作，對于村莊共同體維系至關重要。

地方政府進行強干預后，通過“再造市場”將有待流轉的土地進行了集中，并規(guī)定了較高的土地流入門檻，使能夠流轉土地的多為具有較強經(jīng)濟實力的富裕階層。從河鎮(zhèn)實際流轉到土地的規(guī)模經(jīng)營主體來看，絕大部分為城鄉(xiāng)工商企業(yè)、外地職業(yè)農(nóng)民和不同程度“脫嵌”于村莊社區(qū)的本地富裕農(nóng)民。規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的外來性一方面造成了社區(qū)土地利益的外流，破壞了村莊社區(qū)共同體的經(jīng)濟基礎，另一方面也將原本在社區(qū)內(nèi)部扮演中間階層角色的“中堅農(nóng)民”排斥出農(nóng)業(yè)領域而離開村莊，使“386199部隊”的比例進一步提高，導致村莊社區(qū)的社會結構更加脆弱；而且留守群體與規(guī)模經(jīng)營主體的對立性增強，也使村莊社區(qū)的社會秩序堪憂。這兩方面無疑都在很大程度上削弱了村莊社區(qū)共同體。

（四）地方政府合法性遭質疑

合法性對政府進行正常的社會統(tǒng)治或管理至關重要。有學者指出，在現(xiàn)代社會，除意識形態(tài)外，構建合法性統(tǒng)治的途徑主要有兩條：第一條是通過良好的政績來論證政府的合法性；第二條是通過加強民主與法制建設來建立政府的民主法制合法性基礎^[22]。兩者所要達到的共同目的都是最終獲得公眾的認同，得到民意的支持，因為這正是合法性的核心要義。從河鎮(zhèn)的經(jīng)驗來看，地方政府在通過發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)來謀求政績以突顯自身合法性的同時，不僅沒有得到農(nóng)村廣大農(nóng)戶的認同，反而站到了其對立面，從而嚴重損害了自身的合法性。

從上文分析可知，地方政府在推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中過度傾斜于規(guī)模農(nóng)業(yè)及其背后的少數(shù)富裕階層，而有意無意地擠壓小農(nóng)農(nóng)業(yè)及其背后的廣大小農(nóng)，從而造成了侵害廣大農(nóng)戶的利益、推動兩極分化和對立、削弱村莊社區(qū)共同體等后果。這是從結果上來看。而這種結果正是由地方政府的決策和實踐過程使然。從實踐來看，地方政府在通過“再造水土”、“再造市場”和“再造服務”推動規(guī)模農(nóng)業(yè)過程中，沒有真正征求廣大農(nóng)戶的意愿和意見，沒有從多數(shù)農(nóng)戶的利益出發(fā)來進行決策，而主要是基于自身利益和富裕階層的利益進行行政。當兩者發(fā)生矛盾時，地方政府甚至不惜動用強制手段壓制農(nóng)戶利益。這大大增加了當?shù)剞r(nóng)民對地方政府的不滿情緒，地方政府的合法性受到嚴重質疑。這對黨和國家在基層的合法性也構成了一定程度的威脅。

五、主要結論與政策建議

近年來，我國的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展異常迅速。在規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中地方政府發(fā)揮了關鍵作用。鑒于既有研究對地方政府干預與規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的關系還缺乏系統(tǒng)分析，本文基于皖南河鎮(zhèn)的經(jīng)驗著重探討了規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中地方政府的作用。研究發(fā)現(xiàn)，在地方政府干預前的農(nóng)村自發(fā)土地流轉中，受制于土地細碎化格局和鄉(xiāng)土邏輯，土地向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的集中非常困難，因此，規(guī)模農(nóng)業(yè)無法得到有效發(fā)展。近年來規(guī)模農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展與地方政府的積極干預密切相關。地方政府通過“再造水土”、“再造市場”和“再造服務”對規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展全程進行全方位干預，掃除了規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中的各種障礙并提供了得天獨厚的條件，從而推動了規(guī)模農(nóng)業(yè)的崛起。但是地方政府在處理規(guī)模農(nóng)業(yè)和小農(nóng)農(nóng)業(yè)關系時，選擇過度傾斜于規(guī)模農(nóng)業(yè)，甚至通過有意無意地擠壓小農(nóng)農(nóng)業(yè)及其背后的廣大小農(nóng)。地方政府這種具有明確導向的強干預也造成了一系列不良社會后果：侵害了廣大農(nóng)戶的利益、推動了兩極分化與對立、村莊社區(qū)共同體被削弱、地方政府合法性遭質疑等。因此，需要辯證地認識規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中地方政府的作用。

當前及未來相當一段時間，規(guī)模農(nóng)業(yè)都將構成我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)方式。如何助推規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展和處理規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)農(nóng)業(yè)關系，構成了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中重要的現(xiàn)實問題，也直接關系到我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的質量和“四化同步”的效果。本研究的政策啟示是，需要特別重視地方政府在規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用，既要認識到其推動規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵作用，又要防范其在自利性驅使下侵害小農(nóng)利益的行為，從而穩(wěn)健地推進我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)�；�于此，筆者提出以下具體建議：

第一、引導地方政府做好農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎工作。本文研究表明，自發(fā)的市場無法獨自有效解決我國農(nóng)業(yè)轉型中所有問題，“市場失靈”顯著存在，因此，我國農(nóng)業(yè)的順利轉型離不開地方政府的介入與干預。但是地方政府的干預不應是包攬一切，而是主要做好農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎工作。具體而言：（1）引導地方政府進一步完善農(nóng)田基本設施，這既包括坑塘溝渠、水庫泵站等水利設施，又包括田塊狀況和田間道路。在此過程中要照顧各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的差異化需求。（2）鼓勵地方政府因地制宜地探索破解土地細碎化的有效途徑，使普通農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體都能實現(xiàn)土地的集中利用。（3）引導地方政府搭建層次分明而又卓有有效的土地流轉平臺，降低流轉雙方的交易成本，同時應該加強土地流轉的登記、備案和管理工作，防范土地流轉風險。（4）糾正地方政府在農(nóng)業(yè)服務中過度傾斜于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的行為，使其一視同仁地服務于各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

第二、防范地方政府在農(nóng)業(yè)轉型中的過度行政。地方政府具有相對于中央政府和普通農(nóng)戶的自主性和自利性。為了自身利益的實現(xiàn)，其在推動農(nóng)業(yè)轉型中完全可能違背中央政府的政策和損害廣大農(nóng)戶的利益。因此，需要防范地方政府的過度行政。具體而言：（1）嚴禁地方政府通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉和規(guī)模農(nóng)業(yè)。（2）禁止地方政府違背農(nóng)民意愿強制推動土地流轉和規(guī)模農(nóng)業(yè)。（3）防范地方政府在農(nóng)業(yè)轉型中與工商資本和富裕階層結盟而疏遠廣大小農(nóng)的危險傾向。

第三、辯證地認識和處理規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)農(nóng)業(yè)的關系。在當前和未來我國農(nóng)業(yè)轉型中，規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)農(nóng)業(yè)的關系都是一對需要加以認真對待的重要關系。地方政府在推動農(nóng)業(yè)轉型中之所以產(chǎn)生了各種社會問題，在很大程度上都是因為沒有處理好兩者的關系，而選擇了非此即彼、厚此薄彼的策略。因此，需要辯證地認識和處理規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)農(nóng)業(yè)的關系。具體而言：（1）充分認識我國小農(nóng)農(nóng)業(yè)的長期性。我國高度緊張的人地關系決定了我國的小農(nóng)農(nóng)業(yè)還將長期存在，因此，農(nóng)業(yè)政策的重心仍應是小農(nóng)農(nóng)業(yè)；規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展應與小農(nóng)農(nóng)業(yè)的自然縮減相匹配，不應以犧牲后者來成就前者。（2）小農(nóng)農(nóng)業(yè)與規(guī)模農(nóng)業(yè)絕非非此即彼的對立關系。規(guī)模農(nóng)業(yè)并非只有通過削減小農(nóng)農(nóng)業(yè)來實現(xiàn)擴大經(jīng)營面積一種方法，在小農(nóng)農(nóng)業(yè)基礎上實現(xiàn)規(guī)模服務也是一種達致規(guī)模農(nóng)業(yè)的重要途徑。而且即使是通過擴大經(jīng)營面積來實現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)，也絕非地方政府規(guī)定的一種形式，而應有多種可能。因此地方政府在推動農(nóng)業(yè)轉型時應允許各種形式的規(guī)模農(nóng)業(yè)的存在。

第四、堅持社區(qū)本位的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，防止“單向度的農(nóng)業(yè)思維”。地方政府在推動農(nóng)業(yè)轉型中的主流思路多是“單向度的農(nóng)業(yè)思維”，即只考慮農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而“眼中無農(nóng)民、目中無村莊”。這樣的思路大行其道，結果可能使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化了，但是卻帶來了更多的農(nóng)民問題和農(nóng)村問題，最終得不償失。農(nóng)業(yè)問題從來都不是單純的農(nóng)業(yè)問題，始終與農(nóng)民問題和農(nóng)村問題緊密相連。因此，我國農(nóng)業(yè)轉型中應堅持社區(qū)本位的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。具體而言：（1）應該讓社區(qū)的主流意志發(fā)揮主導作用，不僅土地流轉要尊重農(nóng)民的意愿，而且農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營采取何種形式也要遵循多數(shù)農(nóng)民的意志。（2）遵循土地流轉社區(qū)成員優(yōu)先的原則，切實實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與村莊社區(qū)的相互促進和協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋

①根據(jù)學術慣例，本文對省級以下地名和所有當事人的姓名均做了技術處理。調(diào)研中，筆者不僅跑遍了每個行政村，而且在縣鄉(xiāng)兩級分別訪談了農(nóng)業(yè)主管領導和相關各部門。通過以上三個層次的深入調(diào)研，筆者掌握了有關近年來河鎮(zhèn)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展較為全面和系統(tǒng)的一手資料。

②土地轉包中，接包者要向轉包者支付一定的轉包費。在河鎮(zhèn)每畝每年的轉包費為60元到130元不等，一般為80元，且轉包者還繼續(xù)享有各級政府發(fā)放的每畝每年80元的補貼。即轉包者在土地轉包后每畝每年即可得160元左右的純收入，成為名符其實的“土地食利者”。

③在河鎮(zhèn)，不同時期這部分農(nóng)戶所占比例有所差異，在2009年當?shù)卣�府采取強制措施流轉土地的兩個小組，這些農(nóng)戶在所有農(nóng)戶中分別占到52%和71%，2013年流轉土地的小組，這類農(nóng)戶所占比例為16%。

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Local Government Intervention and Scale Agricultural Development

——Evidence from River Town in the South of Anhui Province

Sun Xinhua

（The Department of Sociology and Research Center of Rural Social Construction and Management， Huazhong Agricultural University）

Abstract：The development of scale agricultural constitutes the core content of China's agrarian transition. In recent years, China's scale agriculture has developed rapidly, in which local governments have played a key role. The study shows that the development of scale agricultural is difficult in rural spontaneous land transfer. Just local government's all-round intervention has directly promoted the great development of scale agriculture. These interventions include “water and land remaking”, “market remaking” and “service remaking”. However, the practice of excessive tilting of local governments to scale agriculture has also resulted in a series of adverse social consequences: infringing the interests of the majority of peasantries, promoting the polarization and opposition of society, weakening the village community, the legitimacy of local government being questioned. Therefore, We must dialectically understand the role of local governments in agrarian transition. It is necessary to guide them to do the basic work of agricultural development, but also to prevent their excessive administration. At the same time, we need to deal with the relationship between scale agriculture and small-scale agriculture, and adhere to the community-based agricultural modernization.

Key words：Local Government；Scale Agriculture；Small Scaled Agriculture；Government intervention; Agrarian Transition