av在线免费中文字幕,精品免费视频亚洲一区二区三区,大屁股熟女一区二区视频,91蜜臀人妻中文字幕网站,55夜色66夜色视频,青青视频手机在线免费观看,91九色官网在线视频,亚洲激情网久久app,亚洲第一福利视频在线观看

基層協(xié)商民主視野下的拆遷糾紛化解

耿羽

關(guān)鍵詞：拆遷；基層協(xié)商民主；多元多層；非制度化；基層治理結(jié)構(gòu)

一、拆遷的協(xié)商屬性

我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，大量房屋被征收，拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多發(fā)易發(fā)、錯(cuò)綜復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，拆遷事務(wù)被稱為“天下第一難事”。破解拆遷難題，方能順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。自中共十八大首次提出并系統(tǒng)闡述“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”以來，高層越來越重視將基層協(xié)商民主引入拆遷等涉及人民群眾切身利益的事務(wù)，在此背景下，一些論文和政策建議報(bào)告將協(xié)商民主視為解決拆遷難題的良方。該類文章難以回避的問題是：其與拆遷公共輿論之間存在巨大的鴻溝，公共輿論往往將拆遷解讀和表述為非協(xié)商性和對(duì)抗性。然而以拆遷協(xié)商為主題的文章大多僅在拆遷和協(xié)商民主兩個(gè)熱詞之間建立了概念聯(lián)系，卻沒有對(duì)主流觀點(diǎn)進(jìn)行正面回應(yīng)，沒有說明協(xié)商對(duì)于拆遷事務(wù)來說為什么是可能的又為什么是必要的，如此可能面臨自說自話的尷尬。本文試圖展現(xiàn)拆遷事務(wù)和協(xié)商民主之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，分析拆遷的協(xié)商屬性、拆遷協(xié)商在實(shí)踐中遭遇的困境以及其背后的治理結(jié)構(gòu)。

學(xué)者、公共知識(shí)分子和媒體形塑的拆遷公共輿論，常屏蔽拆遷的協(xié)商屬性，將拆遷過度解讀為各主體（尤其是政府和拆遷戶）之間難以協(xié)商、不可調(diào)和的對(duì)抗性事件。關(guān)于拆遷的主流描述和評(píng)論，意圖是為民爭(zhēng)利，但因?yàn)榇嬖谶^度解讀，反而削弱了拆遷的協(xié)商屬性，加大了各主體達(dá)成利益分配共識(shí)的難度。公共輿論常包含以下幾類過度闡釋：

一是過度夸大政治性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為民眾在拆遷中的不合作行為或抗?fàn)幮袨榈闹饕�意圖是維護(hù)和爭(zhēng)取政治權(quán)利，甚至突破現(xiàn)有政治體系和政治格局。其實(shí)自20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)民眾抗?fàn)幋蠖季窒抻诮?jīng)濟(jì)要求，少有政治權(quán)利訴求。民眾在拆遷過程中亦多是利益性訴求而非政治性訴求。部分民眾由于受到地方政府非正當(dāng)壓制，利益博弈上升為“維權(quán)”，但該“維權(quán)”可能是具有現(xiàn)代政治意涵的權(quán)利，也可能是基于情感因素希望找尋心理平衡感的“氣”。還有部分民眾則純粹是將維權(quán)作為擴(kuò)大獲利空間的修飾詞語。一些公共輿論又將民眾為數(shù)不多的或真或虛的維權(quán)表達(dá)，擴(kuò)大為民眾拆遷博弈的全盤解讀。過度拔高民眾博弈行為的政治屬性，模糊了民眾訴求的焦點(diǎn)，不利于爭(zhēng)議的化解，也難以讓民眾實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)取更多利益的原初目的。

二是過度凸顯對(duì)抗性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為多數(shù)民眾出于政治意識(shí)或文化意識(shí)堅(jiān)決抵制拆遷，拆遷方和被拆遷方是決絕對(duì)抗的、難以協(xié)調(diào)的，如所有拆遷都是“公權(quán)力”對(duì)“私權(quán)利”的侵害，又如民眾都主張故居蘊(yùn)含著老舊生活記憶、田園牧歌氣息因此堅(jiān)決不搬。但現(xiàn)實(shí)是，在土地和房屋的資本化、貨幣化方面，民眾與政府的“同”遠(yuǎn)大于“異”，由于土地和房屋經(jīng)開發(fā)可以釋放高額利益，多數(shù)民眾愿意甚至盼望土地和房屋在征地拆遷中增值變現(xiàn)。我們?cè)谡{(diào)查中屢次遇到村民打電話至政府相關(guān)部門詢問居住地何時(shí)能開發(fā)，甚至有村民上訪要求將居住地列入開發(fā)計(jì)劃。政府和民眾在房屋資本化貨幣化方面看法基本一致，之所以拆遷協(xié)商陷入拉鋸戰(zhàn)甚至僵局，首先是由于民眾既盼望拆遷，又不想房屋被輕易征收走，希望盡可能擴(kuò)大補(bǔ)償數(shù)額，爭(zhēng)取更多利益，拆遷博弈往往不是“是”或“否”的問題，而是“多”或“少”的問題。其次是由于民眾不滿意政府征收方式，調(diào)查中常聽到拆遷戶說類似的話，“我們本來也不反對(duì)拆遷，但政府用的手段太過分了�！边@說明很多拆遷戶并不是不滿意拆遷，而是不滿意拆遷程序，拆遷戶指責(zé)地方政府沒有開展規(guī)范化、透明化的協(xié)商，沒有“坐下來好好說”，反而使用強(qiáng)迫和欺詐的方式。

三是過度強(qiáng)調(diào)壓制性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為拆遷糾紛主要根源于政府權(quán)力壓制農(nóng)民權(quán)利。拆遷中政府雖整體處于強(qiáng)勢(shì)地位且常有不當(dāng)行為，但該觀點(diǎn)并不足以概括拆遷協(xié)商博弈的復(fù)雜形態(tài)。首先，拆遷利益協(xié)商博弈涉及的主體多元化，并不限于政府-民眾，民眾和開發(fā)商、社區(qū)精英、其他民眾都可能存在利益爭(zhēng)端。很多時(shí)候民眾要求政府作為裁決者介入民間糾紛，民眾的部分不滿來自于政府協(xié)調(diào)處理糾紛不符自身期望。其次，“官?gòu)?qiáng)-民弱”、“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”模型無法涵蓋基層政治日常運(yùn)行全景，現(xiàn)實(shí)中官-民的權(quán)力格局時(shí)常倒置，在爭(zhēng)取土地房屋增值利益分配過程中，民眾有各種反制策略，其中包括非制度化行為。要將各利益主體的行為起來分析，孤立站在任一主體角度看問題都只是管中窺豹未見全貌。

四是過度簡(jiǎn)化改進(jìn)方案。這種觀點(diǎn)認(rèn)為拆遷糾紛的主因是民眾獲得房屋增值利益過少，應(yīng)該通過所有權(quán)、開發(fā)權(quán)、補(bǔ)償額度、政府財(cái)政制度等改革措施增加民眾收益。該觀點(diǎn)直指拆遷事務(wù)的焦點(diǎn)——利益分配，卻又過于簡(jiǎn)單地把“利益分配難”和“利益分配少”劃上等號(hào)，單純注重分配比例制度而忽略分配協(xié)商過程的改進(jìn)。“利益分配少”有時(shí)是引起拆遷矛盾的主因，一些財(cái)力不足卻又急切想大興土木的地方政府，可能給拆遷戶過低的補(bǔ)償價(jià)格，拆遷戶難以維系基本生活從而基于生存權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)卣�府表達(dá)不滿。但是，通過增加補(bǔ)償價(jià)格化解拆遷糾紛的效果是遞減的，近年來全國(guó)土地房屋補(bǔ)償價(jià)格總體水平不斷上漲，但征地拆遷糾紛數(shù)量不降反升。北京、深圳等地的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)非常高，拆遷工作依然存在頗多矛盾。分配爭(zhēng)議不僅來自“分多少”還有“怎么分”，古語“不患寡而患不均”部分說明這個(gè)道理，分配過程如果不能做到規(guī)范有序、公平合理，拆遷矛盾無法有效化解，甚至補(bǔ)償越高，亂象越多。另外，上述改進(jìn)方案除了提高補(bǔ)償數(shù)額，還常常包含不同程度的土地自由入市、拆遷戶自主在市場(chǎng)中談判的主張。拆遷亂象主要源于欠缺完善的基層治理結(jié)構(gòu)和基層協(xié)商民主機(jī)制，僅僅是談判主體由政府-拆遷戶變?yōu)殚_發(fā)商-拆遷戶不會(huì)有任何實(shí)質(zhì)改進(jìn)，甚至開發(fā)商比政府更缺乏底線和自律。當(dāng)前許多地方政府為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，任由開發(fā)商與拆遷戶談判，一些開發(fā)商雇傭拆遷公司肆意妄為，引發(fā)若干暴力事件。

上述公共輿論和倡議協(xié)商民主的文章構(gòu)成兩種截然不同的關(guān)于拆遷的表述和解讀，是理解拆遷協(xié)商的兩極。前者強(qiáng)調(diào)拆遷矛盾的對(duì)抗性、劇烈性、政治性，似乎只要有拆遷必然引發(fā)激烈糾紛，而且糾紛還是不可調(diào)和的，其忽視了拆遷的協(xié)商性質(zhì)。后者強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主對(duì)于拆遷難題化解的有效性，似乎只要引入若干協(xié)商制度拆遷矛盾便能迅速迎刃而解，其忽視了拆遷協(xié)商的復(fù)雜性和困難度。以上兩種解讀都與現(xiàn)實(shí)中的拆遷協(xié)商圖景存在一定的偏離，前者過于悲觀，后者過于樂觀。本文試圖超越兩種極端解讀，將拆遷的協(xié)商屬性與協(xié)商難題統(tǒng)合起來看待。拆遷和協(xié)商民主呈現(xiàn)緊密又復(fù)雜的內(nèi)在聯(lián)系：

（一）、以協(xié)商化解拆遷矛盾具有可能性。拆遷本質(zhì)是利益分配。拆遷事務(wù)的焦點(diǎn)在于房屋增值利益，以物質(zhì)利益為核心的事務(wù)，具有很高可能性通過協(xié)商的方式溝通解決。協(xié)商將利益性事務(wù)引導(dǎo)為一種量化問題，一種可以討價(jià)還價(jià)的問題，一種可以增減的問題，而不至于滑向政治意識(shí)形態(tài)。實(shí)踐中，拆遷各主體針對(duì)利益分配進(jìn)行著大量協(xié)商互動(dòng)，拆遷糾紛中的絕大多數(shù)是由于利益分配協(xié)商未達(dá)成一致，屬于利益性糾紛，而且從理論上看，利益性糾紛中的絕大多數(shù)可以進(jìn)一步通過更完善、更細(xì)致的協(xié)商、談判、討論獲得解決。協(xié)商拆遷具有協(xié)商屬性，且大量拆遷協(xié)商實(shí)踐與矛盾糾紛發(fā)生在基層，因此基層協(xié)商民主與拆遷糾紛化解具有親和性。

（二）、拆遷存在很高的協(xié)商難度。拆遷事務(wù)具有協(xié)商屬性，但同時(shí)具有復(fù)雜協(xié)商屬性。拆遷協(xié)商難，是由于三重因素相互纏繞（見圖1）：1.拆遷涉及高額利益。這是拆遷正常之難。拆遷本質(zhì)是利益分配，同時(shí)也是高額利益分配。有利益界定、利益分配，必然產(chǎn)生矛盾。涉及利益越大，要求參與分配的主體越多層，主體的訴求越多元，矛盾數(shù)量越多，矛盾越趨于凸顯、復(fù)雜、交織疊加。2.拆遷協(xié)商制度化程度不足。這是拆遷反常之難，也是拆遷真正的難題所在。拆遷協(xié)商難，不在其量——高額利益博弈必然催生大量糾紛，而在其質(zhì)——地方政府和拆遷戶等各主體都傾向使用灰色策略博弈，協(xié)商無序化。各主體都偏好在基本事實(shí)厘定之外使用各式各樣策略向?qū)Ψ绞�壓，這些策略常在公共規(guī)則之外，介于合法與不合法之間。當(dāng)前拆遷協(xié)商實(shí)踐處于具有高風(fēng)險(xiǎn)傾向的中間狀態(tài)。中間狀態(tài)是指：未充分開展基層協(xié)商民主，也并非皆是無可協(xié)調(diào)的劇烈對(duì)抗，而是灰色策略博弈盛行。高風(fēng)險(xiǎn)傾向是指：由于灰色策略博弈往往具有權(quán)宜性、功利性、操作隨意性、走向不確定性，缺乏原則和底線，原本可協(xié)商的利益性矛盾很可能激化發(fā)展為難以溝通的對(duì)抗性矛盾。3.公共輿論對(duì)于拆遷事務(wù)的過度解讀。公共輿論希望抑制地方政府在拆遷中的灰色策略，監(jiān)督和警醒地方政府，但公共輿論也常常會(huì)過度解讀拆遷事件，或者以自身政治愿景包裹現(xiàn)實(shí)，或者放大個(gè)案片段以偏概全。片面的解讀過猶不及，難以推動(dòng)糾紛化解，反而誤導(dǎo)大眾形成“刻板印象”，甚至?xí)�形成“自證預(yù)言”，進(jìn)一步加劇拆遷協(xié)商的非制度化，削減拆遷的協(xié)商屬性。

（三）、以協(xié)商化解拆遷矛盾具有必要性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度設(shè)置對(duì)于之后當(dāng)事人談判的交易費(fèi)用有重要的影響。當(dāng)前拆遷協(xié)商不易達(dá)成一致，需改進(jìn)制度設(shè)置減少交易費(fèi)用是大家的共識(shí)，分歧在于具體選擇何種制度設(shè)置。前述主流觀點(diǎn)的制度設(shè)置主張大致可分為過度政治化和過度去政治化兩類。過度政治化觀點(diǎn)指向激進(jìn)的政治權(quán)利和政治體制變革，但如此很可能將原本利益性矛盾全部推向政治領(lǐng)域，引起政治參與無序增長(zhǎng)，社會(huì)分歧加劇，導(dǎo)致更大程度的社會(huì)動(dòng)蕩。過度去政治化觀點(diǎn)認(rèn)為依靠產(chǎn)權(quán)、開發(fā)權(quán)、補(bǔ)償制度、財(cái)政制度等法律和經(jīng)濟(jì)權(quán)利結(jié)構(gòu)的提前設(shè)置，可以全盤解決拆遷難題。當(dāng)前拆遷制度有諸多需要改進(jìn)之處，但靜態(tài)的前置制度無法替代動(dòng)態(tài)的政治互動(dòng)過程，由于拆遷涉及高額利益，參與主體眾多，爭(zhēng)議點(diǎn)眾多，不可能有一種完美的前置權(quán)利結(jié)構(gòu)滿足各主體需求。每次拆遷，無論前期制度如何安排，都會(huì)伴隨各主體針對(duì)房屋增值利益進(jìn)行大量動(dòng)態(tài)的權(quán)利重新分配和重新界定，動(dòng)態(tài)確權(quán)界權(quán)在實(shí)踐中表現(xiàn)為基層場(chǎng)域中各主體之間的種種協(xié)商行為。動(dòng)態(tài)確權(quán)界權(quán)帶來協(xié)商高難度，卻又無法繞過，只能迎難而上對(duì)癥改進(jìn)。靜態(tài)前置制度和動(dòng)態(tài)政治互動(dòng)這二者的改進(jìn)應(yīng)該是并行不悖的、不能相互替代的，而且動(dòng)態(tài)政治應(yīng)定位于適度的、穩(wěn)健的、柔性的政治化改進(jìn)，即推進(jìn)基層協(xié)商升級(jí)為基層協(xié)商民主。

      圖1 拆遷協(xié)商難題簡(jiǎn)圖

協(xié)商民主 非制度化協(xié)商 劇烈對(duì)抗

                      高額利益分配           公共輿論過度解讀

總之，看待拆遷難題不能極端化，既要看到問題的復(fù)雜性，又要看到問題的可解決性。一方面，拆遷本質(zhì)是利益分配，利益性事務(wù)是可協(xié)商、可調(diào)和的，拆遷具有協(xié)商屬性。另一方面，拆遷又是高額利益分配，高額利益導(dǎo)致協(xié)商錯(cuò)綜相連，拆遷具有復(fù)雜協(xié)商屬性。復(fù)雜是表，協(xié)商是里，拆遷的協(xié)商屬性決定了：只要全面認(rèn)識(shí)拆遷協(xié)商實(shí)踐圖景，厘清協(xié)商的正常之難和反常之難，便可以針對(duì)性地通過完善基層協(xié)商民主機(jī)制抽絲剝繭地化解復(fù)雜的拆遷難題。

二、拆遷協(xié)商的正常之難——多元多層

拆遷涉及高額利益博弈，這注定拆遷協(xié)商過程不會(huì)一帆風(fēng)順、一蹴而就。沒有利益或涉及極少利益的時(shí)候，利益分配、權(quán)屬界定不被人們重視，協(xié)商也顯得非常簡(jiǎn)單。例如邊遠(yuǎn)未遭遇開發(fā)的村莊，土地和房屋不值錢，村民處置起來就比較隨意，空閑的田地可以交給親戚鄰居免費(fèi)種，空閑的房子也可以讓親戚鄰居免費(fèi)住，甚至一住好幾十年。但當(dāng)開發(fā)到來時(shí)，各主體只要可能都會(huì)去參與某增值物的分配，協(xié)商主體多層化，協(xié)商過程錙銖必較、寸尺必爭(zhēng)，協(xié)商訴求變得多元化。

（一）、多層的協(xié)商主體

公共輿論強(qiáng)調(diào)拆遷的對(duì)抗性時(shí)，往往特指民眾-政府二元主體間的對(duì)抗，仿佛拆遷博弈只發(fā)生在民眾-政府之間。實(shí)際上，由于涉及高額利益，市政府（區(qū)政府）、鎮(zhèn)街政府、開發(fā)商、拆遷公司（拆遷隊(duì)）、社區(qū)精英（如村干部和村莊活躍成員）、普通社區(qū)成員等各類主體都會(huì)盡可能要求參與分配。其中大量拆遷協(xié)商和糾紛發(fā)生在村莊等社區(qū)內(nèi)部，發(fā)生在民眾-民眾之間。

如家族內(nèi)部的矛盾。一些村落中還留存有祖屋古厝，如傳統(tǒng)幾進(jìn)幾出的大院落，其在房屋結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了宗族“同財(cái)共居”、“數(shù)世同堂”的理想。這些老宅大多只在建國(guó)初確定過產(chǎn)權(quán)歸屬，不過由于老舊且很少產(chǎn)生地租利益，平日也幾乎無人在意老屋的產(chǎn)權(quán)，一般按事實(shí)占有各自使用。拆遷過程中，祖屋產(chǎn)權(quán)厘清工作非常困難。一座老屋原始的產(chǎn)權(quán)人有很多，加上年代久遠(yuǎn)，原始產(chǎn)權(quán)人繁衍生息，一本房產(chǎn)證有時(shí)涉及四五代人近百人，繼承關(guān)系本就錯(cuò)綜復(fù)雜，家族中的叔侄、堂兄弟還常常在房屋產(chǎn)權(quán)分配上存在爭(zhēng)議。家族內(nèi)部的協(xié)商工作，往往是人數(shù)多、關(guān)系復(fù)雜、難聯(lián)系。

如家庭內(nèi)部的矛盾。家庭成員比家族成員容易召集協(xié)商，但由于家族成員常年密切接觸，既可能加深感情也可能引發(fā)頗多矛盾。家庭矛盾可能在拆遷利益分配時(shí)更集中、更猛烈地爆發(fā)出來。夫妻關(guān)系、兄弟關(guān)系、父子關(guān)系有裂縫都會(huì)導(dǎo)致該拆遷戶的補(bǔ)償協(xié)議書無法簽署，更具體的還有外嫁女怎么分配補(bǔ)償、常年不贍養(yǎng)老人的兒子怎么分配補(bǔ)償、過繼或入贅怎么分配補(bǔ)償?shù)鹊龋�家庭糾紛轉(zhuǎn)化為拆遷糾紛。

如鄰里之間的矛盾。特別在村莊中，相鄰院落交接沒有明顯標(biāo)志物，拆遷時(shí)的界限厘定會(huì)有波折，不過以房產(chǎn)證四至圖和衛(wèi)星紅線圖為基準(zhǔn)輔以技術(shù)手段，這方面問題尚好解決，最難處理的是村莊房屋買賣糾紛。買賣雙方私下自行達(dá)成的“白契”合約，國(guó)家法律并不承認(rèn)，拆遷中政府仍認(rèn)定房屋產(chǎn)權(quán)歸賣家，補(bǔ)償款也全數(shù)給賣家。買家對(duì)此不會(huì)滿意，認(rèn)為已付過賣家房款，賣家要按民間規(guī)矩辦事，而且多年以來買家還陸續(xù)投資修繕改造房屋，補(bǔ)償款于情理不該由賣家全得。買家賣家在分配比例方面常爭(zhēng)執(zhí)不下。

（二）、多元的協(xié)商訴求

1.絕對(duì)利益訴求

所謂絕對(duì)利益訴求，是指拆遷戶列舉自身情況盡可能多地向政府爭(zhēng)取補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償金額，基于“患寡”心理希望“分得足夠”。拆遷協(xié)商訴求有以下特點(diǎn)：多種多樣、常常不在既有規(guī)則范圍內(nèi)、部分非常模糊難以數(shù)字化測(cè)量。許多針對(duì)拆遷的政策建議都提到：拆遷各項(xiàng)事務(wù)都應(yīng)嚴(yán)格遵照既有制度進(jìn)行。但實(shí)踐中，相關(guān)制度無論如何提前設(shè)計(jì)，都無法完全框定拆遷戶的訴求，拆遷工作的繁瑣復(fù)雜就在于政府的同質(zhì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與拆遷戶的異質(zhì)化需求之間總是存在裂縫。多元訴求是高額利益分配的必然結(jié)果。由于拆遷涉及高額利益，拆遷戶希望通過“我家的特殊情況”獲得談判空間從而爭(zhēng)取更多補(bǔ)償。為了應(yīng)對(duì)拆遷戶各種“特殊情況”的差異性受償意愿，政府制定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也跟隨不斷細(xì)化。例如房屋物理結(jié)構(gòu)方面，房屋主體可分為鋼混、磚混、磚木、土木、棚屋等等，房屋內(nèi)裝修可分為門窗、地面、內(nèi)墻、屋頂、設(shè)備等等，其中又繼續(xù)細(xì)分，如門窗可再分為鋁合金、塑鋼、鋼、木、水泥等等，木門窗還可再分為各種木料，另外還有地面物補(bǔ)償，更是林林總總，分為數(shù)十類是常態(tài)。在物理結(jié)構(gòu)之外，還有無房產(chǎn)證如何補(bǔ)償、無加層證如何補(bǔ)償、人口如何認(rèn)定、經(jīng)營(yíng)性店面如何補(bǔ)償、出租房如何補(bǔ)償、向村集體購(gòu)買土地所建房屋如何補(bǔ)償?shù)雀魇皆V求。以上補(bǔ)償對(duì)象無論怎么細(xì)化，談判中總有新的特殊訴求出現(xiàn)。而且上述訴求尚可通過技術(shù)手段測(cè)算，另有一些基于“生存?zhèn)惱怼钡脑V求則難以評(píng)估非常模糊，游走在法律政策規(guī)定和生活情理之間，如生活困難、子女結(jié)婚、子女上學(xué)、家人生病等等。

各式訴求中，尤以違章建筑補(bǔ)償問題最難處理。嚴(yán)格按照法律政策，違章建筑不在補(bǔ)償行列，但在實(shí)際操作過程中，違章建筑總會(huì)附帶各類“特殊情況”進(jìn)入?yún)f(xié)商議程。違章建筑大致分為：自住且居住數(shù)年、房產(chǎn)證面積之外加蓋部分作為自用、加蓋多層作為出租房、聽聞拆遷將至臨時(shí)搶建（“種房子”）。其中，自住且居住數(shù)年的違章建筑情況最復(fù)雜，但也最具備給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)牡览�，這類違章建筑一般和各種“生存?zhèn)惱怼被颉皻v史遺留問題”交織在一起，確有不得已的緣由。而加蓋自用或出租，在平日已是鉆監(jiān)管空子享受了好處，在拆遷中又試圖將不當(dāng)利益繼續(xù)變現(xiàn)，搶建則更是目的明確地希望獲取超額補(bǔ)償。后三種類型往往披上第一種情況的外衣提出訴求，甚至幾種類型交織。違章建筑由于協(xié)商空間大、涉及情況復(fù)雜，由此衍生的各式訴求也最繁多，協(xié)商一致難度最大。

拆遷戶“我家的特殊情況”層出不窮，政府相關(guān)補(bǔ)償制度只能相應(yīng)不斷細(xì)化，而且細(xì)化的制度總是滯后的。在拆遷過程中，拆遷戶經(jīng)常會(huì)提出超出制度規(guī)定范圍之外的特殊訴求。這決定了拆遷不可能完全依靠既有制度逐條對(duì)應(yīng)，還需要大量協(xié)商解決規(guī)則之外的、模糊地帶的多元訴求。

2.相對(duì)利益訴求

所謂相對(duì)利益訴求，是指拆遷戶希望參照同一社區(qū)的其他拆遷戶獲得同等標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，基于“患不均”心理希望“分得公平”。拆遷很多時(shí)候以整片社區(qū)為單位，如自然村、行政村、城市小區(qū)、胡同巷子、單位宿舍、棚戶區(qū)等等，這些社區(qū)構(gòu)成“熟人社會(huì)”或“半熟人社會(huì)”，關(guān)系縱橫交錯(cuò)，信息流通交集，情感彼此影響。政府面對(duì)單個(gè)拆遷戶，要解決“患寡”的問題，政府面對(duì)整個(gè)拆遷社區(qū)，還要解決“患不均”的問題。社區(qū)內(nèi)每一戶都可能成為其他戶的“參考群體”并激發(fā)“相對(duì)剝奪感”，拆遷戶不僅會(huì)向政府表述“我家的特殊情況”，還會(huì)引申提到“別人家的特殊情況”，“他不拆我也不拆”或“我要和他補(bǔ)得一樣”。相對(duì)利益訴求具體表現(xiàn)為拆遷戶之間的“比”。政府不僅要鑒別具體拆遷戶的特殊訴求是否可以采納，還要考慮采納之后如何說服社區(qū)內(nèi)的其他拆遷戶該特殊訴求是合理的。這讓已經(jīng)很困難的拆遷協(xié)商難上加難：既要滿足某些拆遷戶的合理特殊訴求，又要照顧其他拆遷戶“一碗水端平”的要求。相對(duì)于絕對(duì)利益訴求，相對(duì)利益訴求更加無法依靠前置權(quán)力結(jié)構(gòu)解決，其是由動(dòng)態(tài)分配衍伸出的進(jìn)一步的動(dòng)態(tài)分配。

三、拆遷協(xié)商的反常之難——制度化不足

多元訴求和多層主體，以及由此帶來的復(fù)雜協(xié)商和大量糾紛，是拆遷涉及高額利益的客觀結(jié)果，是拆遷的“正常”現(xiàn)象。當(dāng)前拆遷的“不正常”之處在于，基層政府治理能力不足，難以在法治框架內(nèi)處理拆遷復(fù)雜局面，各方主體傾向以非制度化的灰色策略博弈�；疑�策略博弈增加了矛盾數(shù)量，改變了矛盾性質(zhì)，原本民眾之間的矛盾可能轉(zhuǎn)換為民眾-政府間的矛盾，原本利益性的矛盾可能升級(jí)為對(duì)抗性的矛盾。

（一）、地方政府的灰色策略

1.正式資源的非正式運(yùn)作。地方政府的官方資源包括城管、公安、法院、國(guó)土、商檢、稅務(wù)、安監(jiān)、衛(wèi)生等等。正式資源非正式運(yùn)作有“軟”“硬”之別。硬手段是非法動(dòng)用官方資源，對(duì)人身或房屋造成損傷，如非法強(qiáng)拆、毆打人身、毀壞財(cái)物、限制人身自由等等。硬手段雖不時(shí)見諸報(bào)端，但政府在拆遷事務(wù)中更多是使用軟手段——游走在法律政策邊緣、以正式資源為后盾的誘導(dǎo)或脅迫。這被民眾稱之為“捏把柄”，即政府尋找拆遷戶的各種法律法規(guī)漏洞，宣稱要采取行政制裁或司法制裁，以此逼迫拆遷戶同意簽約。如追究拆遷戶以往的超生問題、查處拆遷戶家中經(jīng)營(yíng)小賣部的工商證件或消防設(shè)施是否齊全、調(diào)查拆遷戶經(jīng)營(yíng)的工廠企業(yè)稅收和產(chǎn)品質(zhì)量等等，這些本來都屬于正常的行政或司法的監(jiān)管范圍，但其“恰好”的監(jiān)管時(shí)機(jī)總讓民眾感到懷疑和不滿。還有一些“捏把柄”則近似“欲加之罪”，如聲稱在拆遷戶麥田中發(fā)現(xiàn)了一株罌粟，不配合拆遷就認(rèn)定該農(nóng)戶種植毒品，或是在拆遷戶家里發(fā)現(xiàn)了一把老舊獵槍，不配合拆遷就將其定為私藏槍支。

2.承包制。除了自身的正式資源，地方政府還普遍依靠“承包制”來推動(dòng)拆遷工作。各地方政府將拆遷事務(wù)大致發(fā)包給以下幾類主體：（1）、開發(fā)商。即對(duì)“生地”進(jìn)行運(yùn)作的土地一級(jí)開發(fā)商。開發(fā)商不僅承擔(dān)“幾通一平”的開發(fā)費(fèi)用，更承擔(dān)了拆遷商談工作，作為交換和補(bǔ)償，政府一般讓土地一級(jí)開發(fā)商順利過渡為土地二級(jí)開發(fā)商，在“招拍掛”環(huán)節(jié)獲取土地。（2）、拆遷公司（或拆遷隊(duì)）。拆遷公司是專業(yè)從事拆遷商談工作的組織，受雇于地方政府或開發(fā)商。各拆遷公司實(shí)際運(yùn)作情況差異很大，既有政府性公司，也有社會(huì)性公司，既有嚴(yán)格遵循正規(guī)程序，也有動(dòng)用灰黑手段。（3）、村干部。農(nóng)村拆遷工作，往往由村干部分片承包，拆遷工作完成情況將直接與村干部的業(yè)績(jī)、薪酬、考核和任用掛鉤。實(shí)踐中，可能幾類承包主體兼有，也可能僅有一類。

當(dāng)前“承包制”的問題是促遷灰色策略層出不窮，較政府手段更缺少底線，且大量社會(huì)閑散人員、刑滿釋放人員、灰黑勢(shì)力成員混雜在承包主體中。承包者的常見灰色策略有：斷水?dāng)嚯姅嗦�、砸門砸窗、堵鎖眼、放煤氣、撬樓板、半夜放鞭炮、投放禮花彈等等。承包者的灰色策略花樣百出不斷翻新，如有些拆遷隊(duì)考慮用石子、鋼珠砸窗戶容易留下證據(jù)，便改用冰塊砸窗戶，還有些拆遷隊(duì)竟然將蛇扔進(jìn)拆遷戶家里。而近期被媒體曝光的河南南陽“艾滋病拆遷隊(duì)”和河南柘城“大媽拆遷隊(duì)”，則是拆遷隊(duì)的再次“創(chuàng)新”：利用容易逃脫法律監(jiān)管的“老弱病殘”的身份，讓灰黑拆遷更具保護(hù)色。

3.借助社區(qū)本土資源。政府和承包者的各種策略要具體落在社區(qū)場(chǎng)域中實(shí)施，同時(shí)政府和承包者還會(huì)利用人情、關(guān)系、“勢(shì)”等社區(qū)本土資源加速拆遷進(jìn)度，形成社區(qū)中的兩輪“造勢(shì)”。

第一輪“造勢(shì)”：（1）、政府以利益拉攏村干部等社區(qū)精英，讓社區(qū)精英率先拆遷，并通過私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)勸說親朋好友拆遷，社區(qū)精英配合工作后獲得拆遷平整工程、生意便利等利益。（2）、政府以行政力量動(dòng)員在社區(qū)中有親屬關(guān)系的機(jī)關(guān)事業(yè)、國(guó)有企業(yè)干部職工，組成“促簽促搬工作組”，暫�，F(xiàn)有工作入駐拆遷現(xiàn)場(chǎng)，勸說家人親戚盡早拆遷。長(zhǎng)期沒有進(jìn)展的，甚至要被實(shí)施扣工資等處罰。這被稱為“連坐”。（3）、社區(qū)精英和體制內(nèi)人員作為示范先行拆遷，并通過私人關(guān)系帶動(dòng)一批同意拆遷，這在社區(qū)內(nèi)形成一股“趕快配合拆遷”的“勢(shì)”，不少拆遷戶受到氣氛和情緒的感染，雖不明就里也半推半就地簽了字。

第二輪“造勢(shì)”：經(jīng)過第一輪“造勢(shì)”后，會(huì)剩余一批基于合理或不合理訴求的不想立即拆的“釘子戶”，因此政府還要在“釘子戶”中“造勢(shì)”：硬抗在哪里是沒有用的，遲早都是要拆的。政府或承包者的具體手段是：（1）、滿足“釘子戶”的超額利益訴求，私下“暗補(bǔ)”。（2）、用各種“捏把柄”或“社會(huì)手段”逼迫“釘子戶”同意。政府希望“各個(gè)擊破”，滿足一部分，壓制一部分，逐步減弱乃至瓦解“釘子戶”聯(lián)合抗?fàn)幍臍夥铡?/span>

（二）、拆遷戶的灰色策略

1.擴(kuò)大獲利空間。這類策略主要在拆遷到來之前實(shí)施。其一是“種房子”，如搶建主建筑物，這類建筑物不是為了居住，結(jié)構(gòu)和裝修都非常簡(jiǎn)單，一心等待拆遷。有些地方運(yùn)用而生“貼得快”等產(chǎn)業(yè)鏈條，這些公司向搶建者提供二手門窗、瓷磚、地板等，專門用于拆遷補(bǔ)償，拆遷后還可以再賣回公司。搶建主建筑物利益高，風(fēng)險(xiǎn)也大，比較保守的人只搶建附屬建筑物，如在樓上加蓋樓層或鐵皮房，在院落里加蓋“廚房”或“廁所”，在院落旁挖魚塘等等。還有其它一些手段增加房屋價(jià)值：在院落搶種花草樹木、在家中放置龍舟及劃槳對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)氐奶厥馕锛�補(bǔ)償、留出房間添置神像裝飾為民間宗教場(chǎng)所等等。

其二是“種人口”，如為了多獲得按戶頭分配的安置房（面積），或多獲得村集體按人口分配的款項(xiàng)，盡量添置家庭人口或戶頭，具體策略是讓兒子早點(diǎn)結(jié)婚、分家及生子，或者推遲女兒出嫁、甚至干脆招婿上門。

2.向政府施壓。這類策略主要在拆遷到來之時(shí)實(shí)施。施壓方式之一是“拖”。拆遷戶“拖”著當(dāng)“釘子戶”，讓政府頗感壓力，政府急于讓項(xiàng)目落地，每延遲一天都伴隨高額損失。施壓方式之二是“鬧”。當(dāng)“釘子戶”需要耗費(fèi)自身時(shí)間金錢精力成本的，因此一些“釘子戶”為更有效達(dá)到目的，既被動(dòng)地“拖”，也通過主動(dòng)形式給予政府更多的壓力，如上訪和群體性行動(dòng)。上訪等本是正常的表達(dá)訴求渠道，但現(xiàn)在一些拆遷戶針對(duì)地方政府“怕出事”心理，有意“鬧大”，機(jī)會(huì)主義盛行，近年上訪甚至出現(xiàn)了“謀利型上訪”、“要挾型上訪”。

拆遷戶以“拖”和“鬧”向當(dāng)?shù)卣�府施壓，捷徑是借助媒體資源。通過媒體宣傳放大，拆遷戶塑造的“事件”的影響力將呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，越高層級(jí)政府知曉、越多讀者知曉，越能給當(dāng)?shù)卣�府施壓。為進(jìn)入媒體報(bào)道的視野，拆遷戶趨向“表演式抗?fàn)帯�，“表演式抗�(fàn)帯钡奶攸c(diǎn)在于“通過戲劇性的表演將自己的利益訴求以一種離奇、揪心、震撼的形式表現(xiàn)出來，表演式抗?fàn)幍牟呗允潜３肿陨淼睦�益點(diǎn)與新聞媒體的興奮點(diǎn)之間的一致性�！�抗?fàn)幷邽榱擞�合媒體選擇“事件”的標(biāo)準(zhǔn)，不僅注重博弈策略多于事實(shí)厘清，而且在博弈策略中加飾各種引人注目的符號(hào)：堵路、圍政府大門、爬上高橋、登上高樓、阻止施工、朝身上澆汽油、搬出煤氣罐、房屋插國(guó)旗、拉橫幅、手拿憲法等等，這些引人注目的符號(hào)配合上特定時(shí)間、特定人物、特定場(chǎng)景便能成為具有轟動(dòng)效應(yīng)的“事件”，同時(shí)抗?fàn)幷吆兔襟w都在力圖挖掘新的“符號(hào)”，如“武術(shù)之家”這種新型被拆遷人身份，又如“吊活狗”這種新型標(biāo)志物。

3.借助社區(qū)本土資源。最直接的方式是借助人情和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，讓在政府機(jī)關(guān)工作的“熟人”提供方便，直接或間接獲得拆遷超額補(bǔ)償。如提前知曉拆遷在何時(shí)何地進(jìn)行等信息，做好擴(kuò)建、補(bǔ)證、遷戶口等準(zhǔn)備，又如要求在人口認(rèn)定、面積認(rèn)定、違建認(rèn)定方面要求通融。另外，“釘子戶”群體也希望社區(qū)內(nèi)部營(yíng)造集體不拆的“勢(shì)”，對(duì)抗政府營(yíng)造的促遷之“勢(shì)”�！搬斪討簟比后w是分化的，有專業(yè)抗?fàn)幷吆鸵话憧範(fàn)幷�，專業(yè)抗?fàn)幷呤熘�法律政策、熟知政府軟硬策略、在村中有一定人脈關(guān)系網(wǎng)和權(quán)威地位，他們知道利益爭(zhēng)取的空間，知道何時(shí)“拖”、何時(shí)“鬧”，知道什么時(shí)候結(jié)束“釘子戶”身份，知道如何保護(hù)自身。他們往往在和拆遷工作人員的直接接觸中是非�？蜌夂陀蟹执绲�，同時(shí)也擅長(zhǎng)在幕后說服一般抗?fàn)幷邲_在“拖”和“鬧”的“造勢(shì)”第一線，有些一般抗?fàn)幷摺巴稀绷撕芫�，“鬧”了多次，最后獲利還不如走正常途徑補(bǔ)償，成為專業(yè)抗?fàn)幷摺霸靹?shì)”的工具。

（三）、灰色策略的升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于拆遷的“劇烈對(duì)抗”，應(yīng)從兩方面看。一方面，公共媒體報(bào)道的幾乎每件拆遷事件都展現(xiàn)出劇烈對(duì)抗性，但放大樣本看，低烈度的灰色策略是拆遷博弈的主流，大多數(shù)拆遷事件并沒有出現(xiàn)暴力和流血對(duì)抗。另一方面，雖然各主體都希望“踩線不越線”，有限度操作策略，但頻繁使用灰色策略會(huì)激化雙方非理性情緒，低烈度的灰色策略只要遇到幾個(gè)偶然因素就很容易升級(jí)為暴烈的灰色策略，引發(fā)劇烈對(duì)抗。

灰色策略只是一種擾亂對(duì)方心理的博弈技巧，無法真正以理服人。彼此都使用灰色策略，很容易造成層層加碼的“軍備競(jìng)賽”，以致有主體使用“邊緣政策”。“邊緣政策”是一方人為造成形勢(shì)失控的策略，因?yàn)橹挥行蝿?shì)失控才能迫使對(duì)方屈服妥協(xié)。“邊緣政策”是風(fēng)險(xiǎn)非常高的一種博弈策略：一方面，發(fā)起者必須創(chuàng)造對(duì)于對(duì)手來說足夠大的風(fēng)險(xiǎn)，讓對(duì)手認(rèn)為你已經(jīng)破釜沉舟，情勢(shì)在一定程度上已經(jīng)失控，如此才足以嚇退對(duì)手，另一方面，發(fā)起者又必須創(chuàng)造對(duì)于自己來說足夠小的風(fēng)險(xiǎn)，以防萬一失控局面發(fā)生，自己付出成本太高。這被稱為“受控制的失控”。從理論上說，“邊緣政策”的精髓不僅在于創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)，還在于小心控制這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的程度，但在實(shí)踐過程中，往往是創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)易，控制風(fēng)險(xiǎn)難。

當(dāng)前拆遷博弈過程中，當(dāng)?shù)土叶鹊幕疑�策略無法實(shí)現(xiàn)目的，各主體就有可能使用這種“走鋼絲”式的策略。地方政府和承包者有時(shí)假借拆除已簽房屋時(shí)機(jī)“不小心”推倒緊挨的未簽房屋，造成拆遷的既成事實(shí)，甚至還可能縱火毀掉未簽房屋，但推房或縱火一旦遇上住戶未及時(shí)離家就會(huì)釀成慘劇，如上海麥琪里縱火案和山東平度縱火案。拆遷戶有時(shí)也通過淋汽油、開煤氣罐等方式威脅政府不滿足訴求將自焚自爆，這種高危行為極難控制精準(zhǔn)度，除了被現(xiàn)場(chǎng)氣氛逼迫，發(fā)起人還會(huì)出現(xiàn)意想不到的操作失誤，稍有不慎威脅就會(huì)轉(zhuǎn)化為真正的行動(dòng)，如云南昆明梁家河拆遷戶引爆煤氣罐事件。當(dāng)灰色策略升級(jí)為極端手段，難免出現(xiàn)負(fù)和博弈的悲劇慘劇。

四、拆遷協(xié)商與基層治理結(jié)構(gòu)

協(xié)商包含兩類元素：協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商策略。協(xié)商策略是一種談判技巧，通過用各種技巧影響或擾亂對(duì)方心理讓自己占得上風(fēng)。協(xié)商中使用策略是正�，F(xiàn)象，但當(dāng)前拆遷協(xié)商中各主體的博弈傾向是：協(xié)商策略重于協(xié)商內(nèi)容，灰色策略重于普通策略。這種不正常的協(xié)商思維模式背后是“結(jié)構(gòu)性”問題，反映了基層協(xié)商機(jī)制乃至基層治理結(jié)構(gòu)的不完善。

（一）、地方政府維穩(wěn)政治的異化

拆遷協(xié)商中各主體盛行非制度化的灰色策略，一方面由于地方政府治理觀念滯后，以各種簡(jiǎn)單粗暴的灰色策略推動(dòng)拆遷工作，另一方面則由于維穩(wěn)制度糾偏效果不佳，產(chǎn)生反效果。維穩(wěn)制度本意是抑制地方政府的非制度化行為，但由于維穩(wěn)指標(biāo)缺乏彈性，反而增加了地方政府-民眾雙方非制度化行為的數(shù)量和劇烈程度，協(xié)商環(huán)境繼續(xù)劣化，灰色策略博弈有增無減。

基于土地財(cái)政、招商引資、城市建設(shè)等經(jīng)濟(jì)收益和政績(jī)收益，地方政府具有強(qiáng)烈的征收沖動(dòng)，希望每個(gè)征收項(xiàng)目在盡可能短的時(shí)間內(nèi)完成，有時(shí)會(huì)通過非正式手段乃至違法手段加速拆遷。如“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”、“不要與東寧人民為敵，不要以卵擊石”等政府標(biāo)語口號(hào)，就典型反映出某些地方政府畸形的發(fā)展觀和治理觀。地方政府在拆遷及其它事務(wù)方面呈現(xiàn)“只問結(jié)果不問手段”的“策略主義”，為了約束和監(jiān)督地方政府濫用權(quán)力，至上而下的維穩(wěn)考核體系逐步強(qiáng)化，“穩(wěn)定”指標(biāo)是對(duì)地方政府過分追求“發(fā)展”指標(biāo)的制衡。

但是，維穩(wěn)考核體系設(shè)置過于僵硬，反而出現(xiàn)“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈。維穩(wěn)考核非常嚴(yán)格嚴(yán)厲，出現(xiàn)不穩(wěn)定事件便“一票否決”，可是“穩(wěn)定”指標(biāo)在考核體系中往往被操作化為“事件”的外在形式——數(shù)量和劇烈程度，尤其是信訪和群體性事件的數(shù)量和劇烈程度。維穩(wěn)體系絕對(duì)化地要求基層“不出事”，地方政府以庸俗化地理解“不出事”作為應(yīng)對(duì)，維穩(wěn)體系目的是抑制地方政府的灰色策略，結(jié)果卻是地方政府用更多灰色策略應(yīng)對(duì)維穩(wěn)。地方政府的“維穩(wěn)術(shù)”主要在兩種類型中交替徘徊。一是簡(jiǎn)單粗暴壓制。地方政府為了絕對(duì)的“不出事”，在矛盾初顯期推諉拖延不加理會(huì)，在矛盾暴露期則動(dòng)用各種正式和非正式的強(qiáng)制資源進(jìn)行彈壓，堵而不疏，一味掩蓋矛盾。二是無原則妥協(xié)。碰到敢“鬧大”擅長(zhǎng)“鬧大”的抗?fàn)幷撸�地方政府為盡快息事寧人，“花錢買穩(wěn)定”，“用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”。兩種“維穩(wěn)術(shù)”歸結(jié)起來就是：“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無事就是本事，妥協(xié)就是和諧”。

地方政府欺軟怕硬式的“維穩(wěn)術(shù)”，誤導(dǎo)了民眾的協(xié)商博弈思維，基層治理出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣。一些民眾利用維穩(wěn)體系以外在形式定義矛盾，利用地方政府“怕出事”軟肋，以“鬧”表達(dá)訴求，他們通過非制度化方式表達(dá)不合理訴求得到政府支持，而另一些民眾以制度化方式表達(dá)合理訴求卻無法納入政府解決的視野，走法律程序成本大收益小，不走法律程序成本小收益大，訴求表達(dá)形式重于訴求內(nèi)容，非制度化訴求表達(dá)形式重于制度化訴求表達(dá)形式，基層治理邏輯異化為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，這種反�，F(xiàn)象誘使更多人通過“鬧”表達(dá)訴求，并且無論合理的、不合理的訴求都通過“鬧”表達(dá)。地方政府的壓制和妥協(xié)，民眾的“鬧大”式抗?fàn)�，相互的非制度化博弈�?/span>組成了異化的基層維穩(wěn)政治圖景。

（二）、承包制的異化

拆遷者一方的灰色策略，很多時(shí)候由承包政府拆遷業(yè)務(wù)的社會(huì)主體實(shí)施。默許承包者使用灰色策略，本身就是地方政府應(yīng)對(duì)拆遷難題的主要灰色策略之一。地方政府考慮的重點(diǎn)在于如何更隱蔽地、更能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)地使用灰色策略“擺平”，而不在于如何制度化、規(guī)范化地建立協(xié)商溝通機(jī)制。

“承包制”本身并無問題，關(guān)鍵在于運(yùn)用。以“承包制”作為中介和潤(rùn)滑推進(jìn)政府工作，是基層治理的常態(tài)，中國(guó)歷來有“半正式行政”的傳統(tǒng)。“承包制”具有存在合理性：一是承擔(dān)若干專業(yè)性的技術(shù)事務(wù)，減輕政府工作負(fù)擔(dān)或完成政府力所不能及的工作，如正規(guī)拆遷公司可以處理宣傳、丈量、清點(diǎn)、評(píng)估、談判、記錄、打印、傳遞、歸檔等具體技術(shù)細(xì)節(jié)，二是輔助政府知曉若干“地方性知識(shí)”，解決信息不對(duì)稱問題，如村干部可以提供人口戶籍、房屋地點(diǎn)和建造情況、相鄰邊界、家族關(guān)系、親戚關(guān)系、鄰里關(guān)系、既有糾紛的前因后果等本地社區(qū)信息。

但當(dāng)前“承包制”卻有異化態(tài)勢(shì)：其不再是基層治理中低成本高效率溝通民眾的正面技術(shù)，反而成為地方政府規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面技術(shù)。如拆遷事務(wù)中，政府想“做事”又“怕出事”，便隱匿政府身影援引各種社會(huì)主體進(jìn)入，并默許各社會(huì)主體通過上不得臺(tái)面的方式“自己想辦法擺平”�；鶎诱�府的治理思路決定“承包制”的質(zhì)量，在“甩包袱”、“擋箭牌”的氛圍下，承包主體迅速低質(zhì)化乃至灰黑化，近年的拆遷惡性暴力事件中大多有承包主體的身影。地方政府規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)式的“承包制”是一種賭博，既有可能因?yàn)橥司佣�線而避過各種矛盾鋒芒，也有可能因?yàn)槌邪�者的過激行為擔(dān)負(fù)連帶責(zé)任。此類型“承包制”既是掩耳盜鈴，亦是飲鴆止渴，為一時(shí)拆遷速度，破壞了基層秩序，削弱了政府治理合法性。

（三）、社區(qū)治理的異化

社區(qū)中的拆遷將本已復(fù)雜的協(xié)商狀況加倍復(fù)雜化，但社區(qū)不僅只會(huì)復(fù)雜化問題，關(guān)系、人情、面子、勢(shì)、輿論、道理、規(guī)矩等社區(qū)本土資源可以融入?yún)f(xié)商民主促進(jìn)問題的化解。本土資源的使用方式有兩種：一種是正面利用，針對(duì)社區(qū)民眾彼此熟悉情況、關(guān)系親密的特征，結(jié)合法治資源和本土資源，建立廣泛、公開的協(xié)商民主，把問題擺在桌面上，讓大家了解、討論和評(píng)議怎么補(bǔ)、哪些可以補(bǔ)，哪些不能補(bǔ)，塑造社區(qū)的規(guī)矩和道理。另一種是負(fù)面利用，將社區(qū)本土資源配合“暗箱操作”，盡可能少讓拆遷戶知曉縱向的政府信息和橫向的其他戶信息，單家獨(dú)戶地談判，并通過人情、關(guān)系、勢(shì)等社區(qū)資源拉攏、哄騙、壓制、收買等策略引導(dǎo)拆遷戶同意。當(dāng)前大多拆遷工作是選擇后一種，即“干部要集中，群眾要分散”。

調(diào)查中很多訪談對(duì)象回想當(dāng)時(shí)的拆遷感覺是：“稀里糊涂”、“跟著大家走”。這正是政府希望達(dá)到的效果。多數(shù)拆遷戶面臨拆遷到來，既有房屋馬上要增值變現(xiàn)的興奮，又有唯恐爭(zhēng)取不到自己的心理價(jià)位或不如別人爭(zhēng)取得多的緊張，還有怕政府對(duì)自己用各種盤外招的擔(dān)心，更有對(duì)拆遷信息不了解的茫然。一群人神經(jīng)緊繃卻又茫然，很容易出現(xiàn)從眾的“羊群效應(yīng)”，即在慌亂中，一只羊率先往某處行動(dòng)，其它羊也會(huì)盲目跟從——雖然不知道該處是草地還是懸崖。政府正是希望在社區(qū)中營(yíng)造“隨大流”的氛圍，通過利益拉攏或行政強(qiáng)制塑造幾只“頭羊”，馬上就會(huì)有一群“羊”在勸說甚至氣氛感染下簽字同意。至于剩下的“釘子戶”，政府除了常規(guī)的“暗箱操作”之外，還經(jīng)常給予超額“暗補(bǔ)”。

“暗箱操作”的優(yōu)勢(shì)是“前面快”，麻煩是“后面慢”，越來越慢。“暗箱操作”的代價(jià)是規(guī)矩喪失、拆遷戶對(duì)政府的信任感喪失、政府和拆遷戶協(xié)商和溝通空間喪失，拆遷戶猜疑政府、猜疑彼此，政府在“暗補(bǔ)”和“找補(bǔ)”間顧此失彼。在社區(qū)“熟人社會(huì)”場(chǎng)域中，某拆遷戶得到“暗補(bǔ)”，政府只能通過“暗箱操作”暫時(shí)遮掩這一信息，其他拆遷戶或早或晚都會(huì)通過“熟人社會(huì)”的信息網(wǎng)絡(luò)獲知。首先，沒簽的“釘子戶”看到已經(jīng)簽的“釘子戶”確實(shí)拿到了超額“暗補(bǔ)”，更加堅(jiān)定了繼續(xù)拖下去要求更多“暗補(bǔ)”的決心。其次，之前云里霧里先簽的拆遷戶得知后簽的“釘子戶”居然拿到超額“暗補(bǔ)”，感到老實(shí)人吃虧、正常配合政府工作吃虧，也學(xué)習(xí)和模仿“鬧”、“纏”等非制度化手段針對(duì)政府“找補(bǔ)”。再次，超額“暗補(bǔ)”無論基于合理要求還是不合理要求，先簽的拆遷戶都不再相信政府的解釋，都認(rèn)為政府欺軟怕硬。最后，一片區(qū)域先拆遷的幾個(gè)社區(qū)，收尾工作雖困難，政府加大各種策略的力度尚勉強(qiáng)可以完成，后拆遷的若干社區(qū)，經(jīng)過觀察摸清了政府的思路和手段，都知道了早簽吃虧晚簽得利，于是都拖著，人情關(guān)系勸說、“造勢(shì)”不再有效，此時(shí)政府面對(duì)的是遍布“釘子戶”的“釘子村”或“釘子社區(qū)”。政府官員有時(shí)抱怨，“老百姓硬是要比照別家，那家的特殊要求明明是合理的”，“我們真的沒多給那家，老百姓就是不信�！闭�府在拆遷中確實(shí)有很多莫名的委屈，但這根源是之前政府破壞了基層治理的規(guī)矩和公平。政府封閉協(xié)商民主的運(yùn)行空間，前期獲得了用各種灰色策略引導(dǎo)不知情民眾盲目簽約的方便，后期就要承擔(dān)民眾盲目不信任、不配合政府的后果。

（四）、基層協(xié)商民主與拆遷矛盾化解

“地方政府-承包者-社區(qū)”治理結(jié)構(gòu)在拆遷事務(wù)中出現(xiàn)偏離和異化，反映地方政府欠缺處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾的正確理念和技術(shù)，未能很好理解基層協(xié)商民主與拆遷矛盾化解之間的關(guān)系。拆遷利益分配復(fù)雜，又處在社區(qū)場(chǎng)域之中，需要開展基層協(xié)商民主形成法治框架下的“柔性治理”。所謂法治框架下的“柔性治理”，既要改變剛性僵化的矛盾觀，又要改變剛性僵化的矛盾化解技術(shù)，既要有迎難而上的勇氣，又要有因勢(shì)利導(dǎo)的藝術(shù)。

首先，基層協(xié)商民主代表著正視矛盾的態(tài)度。地方政府以投機(jī)式、權(quán)宜式灰色策略簡(jiǎn)單粗糙處理矛盾，封閉了協(xié)商民主的空間，民眾無法暢通有序表達(dá)利益訴求，而維穩(wěn)體系以數(shù)量和劇烈程度等外在形式定義矛盾，是描述性地看待矛盾——矛盾多不多、矛盾大不大，而不是分析性地看待矛盾——矛盾的內(nèi)容是什么、矛盾的性質(zhì)是什么，描述性地看待矛盾加上嚴(yán)格的“一票否決”處罰，讓地方政府唯恐有矛盾發(fā)生，回避矛盾遮掩矛盾，更加不愿開放協(xié)商民主的空間，因?yàn)橹灰獎(jiǎng)訂T民眾協(xié)商必然會(huì)暫時(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)吵和糾紛。

中國(guó)處于發(fā)展關(guān)鍵期和改革攻堅(jiān)期，同時(shí)也是矛盾凸顯期和矛盾疊加期，尤其拆遷等涉及高額利益分配的事務(wù)，必然引發(fā)多層主體表達(dá)多元訴求，主觀地強(qiáng)求拆遷不出現(xiàn)一點(diǎn)矛盾，只會(huì)導(dǎo)致地方政府用更多灰色策略來掩蓋矛盾、民眾用更多灰色策略來突破政府的掩蓋。以“堵”為主是“靜態(tài)維穩(wěn)”，用灰色策略作為權(quán)宜之計(jì)，看似前面進(jìn)展迅速，之后矛盾不斷累積，進(jìn)度越來越緩慢，或成為治理死結(jié)，或突然爆發(fā)。各主體在灰色策略使用中，自私自利爾虞我詐，社會(huì)被撕裂，無法達(dá)成溝通與共識(shí)。應(yīng)采取以“疏”為主的“動(dòng)態(tài)維穩(wěn)”，不斷釋放民眾的訴求，不斷組織和引導(dǎo)民眾開展各類協(xié)商，動(dòng)員民眾協(xié)商會(huì)暫時(shí)會(huì)出現(xiàn)更多的爭(zhēng)吵、停滯、糾紛，但矛盾在協(xié)商過程中不斷良性地消化，各主體通過協(xié)商有序表達(dá)訴求，增進(jìn)共識(shí)，找到意愿的最大公約數(shù)。開展協(xié)商民主，前期較為緩慢，但由于共識(shí)不斷形成，信任不斷建立，后期進(jìn)度越來越快，且很少留下后遺癥。化解矛盾的辯證邏輯是：絕對(duì)地強(qiáng)求不出事反而出更多事，不遮不蓋積極化解反而少出事。

其次，基層協(xié)商民主蘊(yùn)含著化解矛盾的藝術(shù)。“地方政府-承包者-社區(qū)”構(gòu)成三位一體的基層治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力需要三者共同改進(jìn)，單純一元治理無法解決復(fù)雜拆遷問題。當(dāng)前尤其需要激活最薄弱環(huán)節(jié)——社區(qū)協(xié)商民主，融合國(guó)家法律法規(guī)和民間公序良俗，結(jié)合“情、理、法”開展討論商議溝通。只使用灰色策略是一種僵化，只依靠官僚制和科層制也是一種僵化。當(dāng)前一些理念較為先進(jìn)的地方政府不愿再放任“承包制”在拆遷事務(wù)中隨意動(dòng)用灰黑手段，開始有意識(shí)地削弱“承包制”，以“官僚制”行政管理為主導(dǎo)，將征遷各環(huán)節(jié)最大限度地納入政府的掌控之中。但事實(shí)證明：其一，“官僚制”無法離開“承包制”，政府仍然需要拆遷公司的專業(yè)技術(shù)和村干部的本地信息。其二，仍然難以破解拆遷難題，根源在于沒有動(dòng)員社區(qū)協(xié)商。以往“承包制”為主、“官僚制”在幕后不時(shí)配合容易產(chǎn)生灰黑暴力事件，現(xiàn)在“官僚制”為主、嚴(yán)格監(jiān)控“承包制”基本不會(huì)出現(xiàn)灰黑暴力，但依然需要大量依靠其它各種灰色策略。

拆遷是嵌入社區(qū)的，將社區(qū)動(dòng)員起來，既是對(duì)政府加強(qiáng)監(jiān)督，亦是給政府減輕負(fù)擔(dān)。政府不可能完美操控社區(qū)所有微觀事務(wù)，也不可能清晰知曉社區(qū)所有利益訴求、人情關(guān)系、前因后果、來龍去脈。政府不應(yīng)通過利益拉攏讓村干部等“承包者”站在社區(qū)對(duì)立面，而應(yīng)引導(dǎo)村干部等精英回歸社區(qū)組織民眾通過協(xié)商民主討論自身事務(wù)，尤其是評(píng)議各種特殊訴求是否合理。社區(qū)協(xié)商民主，既激發(fā)決策合法性，又激發(fā)決策實(shí)效性，既是規(guī)訓(xùn)政府，又是民眾自我規(guī)訓(xùn)。政府建設(shè)和社會(huì)建設(shè)并不是非此即彼的對(duì)立，二者是相互強(qiáng)化、相互增益的，完全可以在基層協(xié)商民主過程中實(shí)現(xiàn)雙贏和統(tǒng)一。

五、對(duì)策與建議

基層協(xié)商民主是化解拆遷難題最具可能性的路徑。一方面，拆遷的核心在于利益分配，具有協(xié)商屬性，而且，拆遷是復(fù)雜利益分配，既有的制度或科層行政管理難以框定各種絕對(duì)利益和相對(duì)利益訴求，大量定分止?fàn)幮枰�在�?dāng)下動(dòng)態(tài)的協(xié)商中解決。另一方面，當(dāng)前拆遷中存在大量基層協(xié)商遠(yuǎn)未達(dá)到基層協(xié)商民主狀態(tài)，各主體非制度化的灰色策略博弈盛行，基層協(xié)商亟需升級(jí)至基層協(xié)商民主。

（一）、推進(jìn)基層協(xié)商民主廣泛多層發(fā)展，“有事多商量”，提升拆遷協(xié)商的上限�；鶎诱�府要敢于開放、善于開放各種主體、各種事務(wù)的協(xié)商民主空間，引導(dǎo)已經(jīng)存在的廣泛多層拆遷協(xié)商實(shí)踐向廣泛多層協(xié)商民主發(fā)展，摒棄不敢暴露問題、不敢討論問題、不敢解決問題的“靜態(tài)維穩(wěn)”思維。開展基層政府與拆遷戶、拆遷公司與拆遷戶、村干部與拆遷戶、拆遷戶與拆遷戶之間的事前協(xié)商、事中協(xié)商，在民主協(xié)商過程中反映和協(xié)調(diào)各主體各方面各層次的利益訴求，找尋各主體意愿的最大公約數(shù)，通過意見征詢、簽約征詢、宣傳會(huì)、懇談會(huì)等多種形式，保障和維護(hù)拆遷戶的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（二）、推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化發(fā)展，“有事好商量”，堅(jiān)守拆遷協(xié)商的下限。將各主體的拆遷協(xié)商納入法治化軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式化解拆遷矛盾，提高拆遷協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化水平，規(guī)范基層政府遵照法律法規(guī)從事拆遷事務(wù)，懲戒政府及承包主體動(dòng)用非法暴力，鼓勵(lì)和保障民眾通過合理合法方式表達(dá)合理合法訴求，抑制民眾通過不合理不合法方式表達(dá)不合理不合法訴求，明確法院在拆遷糾紛仲裁中的地位和作用，保證拆遷協(xié)商有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。

（三）、發(fā)揮民眾在基層協(xié)商民主中的主體作用，“自己的事情自己商量”。倡導(dǎo)民眾依法管理好自己的事務(wù)，以社區(qū)自治解決拆遷事務(wù)，借拆遷之機(jī)推進(jìn)社區(qū)自治。發(fā)揮村兩委干部、黨員、鄉(xiāng)賢等社區(qū)精英的引領(lǐng)作用，發(fā)揮民眾關(guān)于社區(qū)“熟人社會(huì)”人與事的信息優(yōu)勢(shì)，組織規(guī)模不等的各種評(píng)議會(huì)、商討會(huì)，讓民眾自己商議鄰里、家族、家庭的利益分配如何界定、某社區(qū)成員的特殊訴求是否合理、拆遷涉及到的村集體財(cái)產(chǎn)問題，同時(shí)以協(xié)商會(huì)議為中介向政府表達(dá)各種意見。通過民眾自我決策、自我協(xié)商，實(shí)現(xiàn)合理分配拆遷增值利益、監(jiān)督防范基層政府錯(cuò)位越位缺位、自我培育訓(xùn)練民眾民主政治素養(yǎng)三者的統(tǒng)一。