土地托管的實踐與組織困境：對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系構(gòu)建的思考*
陳義媛
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院社會學(xué)系
摘 要：本研究在“服務(wù)規(guī)模化”背景下，通過實地調(diào)查，考察了魯西南W縣供銷社推動的土地托管模式，試圖討論分散的小規(guī)模生產(chǎn)者如何與規(guī)�；⻊�(wù)對接的問題。供銷社的土地托管不同于一般社會化服務(wù)，其不僅涉及服務(wù)的供給方和需求方，還涉及村兩委和供銷社等主體。文中分別考察了四類主體在土地托管中的行動邏輯和動力機(jī)制。分析發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)資商為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)在利潤驅(qū)動下，最有動力推動土地托管；而村兩委和基層供銷社的參與動力尚不足。本文認(rèn)為，只有土地托管產(chǎn)生的收益高于市場，才能解決托管的組織成本問題。供銷社如何進(jìn)一步推動農(nóng)民的組織化，以使托管服務(wù)產(chǎn)生更高的效益，調(diào)動村兩委、基層供銷社的積極性，是當(dāng)前土地托管面臨的最主要的組織困境。
關(guān)鍵詞：供銷社；土地托管；服務(wù)規(guī)�；晦r(nóng)業(yè)社會化服務(wù)；農(nóng)民組織化
The Practice and Organization Dilemma of the Entrusted Land Management: Rethinking of the Construction of Agricultural Social Service System
Abstract: In the context of the “scaling up of agricultural social services”, this research studies the practice of “entrusted land management” (ELM) initiated by the “Supply and Marketing Cooperatives” (SMC) of County Gui located in Southwest of Shandong province. This study aims to explore how the dispersive small-scale producers connect with the scaled agricultural social services and the predicaments of the ELM practice. Being different from normal forms of the agricultural social services, the ELM initiated by SMC involves not only the suppliers and demanders of social services, but also the village committee and SMC. This paper analyzes the dynamics of the four objects that are directly involved in the ELM, and finds out that the agribusinesses are the ones of highest motivation, whereas the village committee and the SMC are less motivated. It argues that only when the profits of ELM are higher than the market rate, could there be enough benefits to be distributed among these involved objects. The question how SMC could promote the organization of the small producers so that the ELM could generate more benefits that are distributable, is the most prominent organizational dilemma of the ELM.
一、研究緣起
農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是指由社會上各類服務(wù)機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程綜合配套服務(wù)，近年來出現(xiàn)的“土地托管”正是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的一種形式。近年來，對構(gòu)建“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”的強(qiáng)調(diào)頻見于中央一號文件，而自80年代初“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)”被提出以來，其在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的定位也一直在發(fā)生變化。
農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)最早在1983-1986年的中央一號文件中被明確提出，其在當(dāng)時的定位是促進(jìn)農(nóng)村商品生產(chǎn)發(fā)展。在1983年的中央一號文件中，對社會化服務(wù)的表述是，“當(dāng)前，各項生產(chǎn)的產(chǎn)前產(chǎn)后的社會化服務(wù)，已逐漸成為廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的迫切需要�！钡�1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的通知》（國發(fā)[1991] 59號），對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的定位是穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。自改革開放初期至90年代初，盡管“專業(yè)大戶”已經(jīng)開始出現(xiàn)，但占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者絕大多數(shù)的仍是小規(guī)模生產(chǎn)者，在這一時期，農(nóng)業(yè)的社會化服務(wù)主要面向小規(guī)模農(nóng)戶。
此后，隨著市場化的發(fā)展和國家對規(guī)模經(jīng)營的鼓勵，農(nóng)戶逐漸開始分化，專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始逐漸出現(xiàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)構(gòu)的變化，也必然要求農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的變化。自2004年以來，歷年中央一號文件幾乎都會強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”的建設(shè)；2008年，十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也強(qiáng)調(diào)，要“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系�！边@一時期，對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的定位是服務(wù)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，其服務(wù)對象已經(jīng)不僅僅是小規(guī)模生產(chǎn)者，更面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的考察，是理解中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的一個視角。已有對中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)注主要從農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的角度進(jìn)行研究，目前的爭論集中在如何理解農(nóng)戶分化、如何理解家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的涵義、如何理解中國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和資本化、中國農(nóng)業(yè)的未來是否能以家庭經(jīng)營為主體等問題（如，嚴(yán)海蓉、陳義媛，2015；陳義媛，2013；孫新華，2017；黃宗智等，2012；賀雪峰，2013；等）。在“服務(wù)規(guī)�；保◤垇砻鳎�2015；孔祥智，2016；周娟，2017）的背景下，本研究從農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)提供者角度，討論社會化服務(wù)實踐中所涉及主體各自的行為邏輯和動力，重點關(guān)注小規(guī)模家庭經(jīng)營在服務(wù)規(guī)模化下是被“服務(wù)”的主體，還是遭到排斥的主體，分散的小規(guī)模生產(chǎn)者如何對接規(guī)�；姆⻊�(wù)，以此探討我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建構(gòu)的困境癥結(jié)所在。
已有關(guān)于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的研究主要從以下方面切入。第一，對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)定位的研究。不少研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體同為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的兩個組成部分，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體既是社會化服務(wù)的需求者，也是供給者（陳曉華，2012；樓棟、孔祥智，2013；苑鵬，2011）。第二，對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供求現(xiàn)狀的研究。這些研究指出，我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系已經(jīng)形成“多層次”的組織載體——包括公益性服務(wù)體系和經(jīng)營性服務(wù)體系的形成；“多元化”的服務(wù)內(nèi)容——綜合服務(wù)與專項服務(wù)相結(jié)合、公益服務(wù)與經(jīng)營服務(wù)相結(jié)合；以及“多形式”的服務(wù)機(jī)制——包括訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)超對接等。且各主體在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)中作用不一，政府和村集體是外部性較強(qiáng)的社會化服務(wù)提供主體，在技術(shù)推廣、水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田灌溉等方面發(fā)揮著重要作用；而一些民間主體在外部性較弱的社會化服務(wù)項目，例如農(nóng)資購買、農(nóng)機(jī)租用、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售等方面，發(fā)揮著重要作用（龐曉鵬，2006；孔祥智、徐珍源，2010；關(guān)銳捷，2012）。第三，對當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題研究。主要體現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)社會化體系不健全，例如公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能力不強(qiáng)，龍頭企業(yè)等盈利性機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶缺乏長期穩(wěn)定的利益連接等；農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的供需矛盾突出，現(xiàn)有的服務(wù)主體在產(chǎn)前、產(chǎn)中提供的服務(wù)較多，而在產(chǎn)后提供的服務(wù)不足；農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的市場監(jiān)督力度不夠，一些服務(wù)主體侵害農(nóng)戶利益（宋洪遠(yuǎn)，2010；關(guān)銳捷，2012）。此外，還有研究者強(qiáng)調(diào)，中國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系未能成功建構(gòu)的癥結(jié)在于各部門自建服務(wù)體系的“部門化”路徑，強(qiáng)調(diào)通過農(nóng)民組織化和合作化來實現(xiàn)“去部門化”（仝志輝，2016）。
上述研究已經(jīng)為理解農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的建構(gòu)和變遷提供了概觀，但仍有進(jìn)一步發(fā)掘的空間。一方面，現(xiàn)有的研究多從宏觀角度考察當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的現(xiàn)狀和問題，尚有待通過微觀的深入考察，揭示農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)所涉及的各類主體不同的動力機(jī)制，以便理解社會化服務(wù)在當(dāng)下的困境；另一方面，在對當(dāng)下社會化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題討論中，較少涉及在服務(wù)規(guī)�；尘跋�，作為需求方的分散農(nóng)戶如何與規(guī)模化的服務(wù)相對接的問題。盡管在國家對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在大量出現(xiàn)，但小規(guī)模生產(chǎn)者仍會在較長一段時期內(nèi)存在。因此，分散農(nóng)戶與規(guī)�；⻊�(wù)的對接問題仍是我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建構(gòu)的一個重要主題。
在山東，土地托管[1]的一個重要實踐主體是供銷社系統(tǒng)，作為兼顧政府職能和經(jīng)營性質(zhì)的單位，供銷社推動的土地托管與一般的市場化社會服務(wù)略有差異。由于供銷社并不直接提供服務(wù)，而是一個資源整合平臺，因此在土地托管中涉及到各類不同主體；同時，供銷社的官方性質(zhì)，使之在組織小生產(chǎn)者方面有獨特優(yōu)勢。對供銷社土地托管實踐的分析，有助于對服務(wù)規(guī)模化和分散小農(nóng)戶對接問題的考察。本文以山東省供銷社牽頭的土地托管為研究對象，基于2017年4月下旬至5月初在魯西南W縣[2]的托管實踐調(diào)研，考察不同主體在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系中的行動邏輯和動力機(jī)制，討論服務(wù)規(guī)�；^程中，分散的小生產(chǎn)者如何對接社會化服務(wù)，以此理解土地托管的組織困境。將土地托管放在中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型以及我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建下來考察，有助于思考我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的構(gòu)建方向。
二、供銷社牽頭的土地托管模式
土地托管，也稱“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管”，是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的一種典型形式。土地托管在官方文件中第一次出現(xiàn)是在2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)61號文件中，此后在2016年和2017年中央一號文件中也均有提及，具體是指農(nóng)戶在“耕、種、防、管、收”中的一個或多個環(huán)節(jié)，通過市場向社會化服務(wù)主體購買專業(yè)服務(wù)的過程（劉文勇，2017），是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的一種典型形式。從見諸媒體的土地托管報道來看，目前在江蘇南通、安徽利辛、山東晉中等地有托管實踐，這些實踐以民間自發(fā)為主，提供服務(wù)的主體通常是合作社、專業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)。在山東，土地托管盡管也有民間自發(fā)的實踐，但山東省的土地托管特色是供銷社在推動托管實踐全省鋪開的過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，供銷社之所以牽頭開始做土地托管，也與為了解決自身困境。
W縣供銷社曾與全國所有供銷社一樣，有過輝煌的歷史。在集體時代，其業(yè)務(wù)除了人們熟知的日用百貨、農(nóng)資外，還包括了煤炭、石油經(jīng)銷（指加油站），下屬的有煙草公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧所、果品公司、鹽業(yè)公司、飯店等。在W縣還是產(chǎn)棉大縣時，縣供銷社最輝煌的時期，全縣供銷社的員工有近7000人，下屬的所有單位一共近40家，其中包括了多家社屬企業(yè)和15個基層供銷社，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社平均有150個人員左右。即便到現(xiàn)在，供銷社還有在冊的未退休員工2000-3000人，退休的員工也有2000-3000人。
自1985年體制改革開始，到1990年之后進(jìn)一步從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，供銷社的各類業(yè)務(wù)逐漸分離出去。在市場化改革中，因為一些歷史遺留問題和深層次矛盾，供銷社舉步維艱，尤其在產(chǎn)棉大縣被取消后，除了煙花爆竹公司外，其它直屬企業(yè)都倒閉了，全縣14處基層供銷社（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的供銷社）全部靠收租金維持生存。收不抵支是很多供銷社面臨的共同狀況，很多老員工不滿，近年來職工上訪的情況也時有出現(xiàn)。正是在這樣的背景下，供銷社迫不得已探尋出路，走向了土地托管的實踐。其土地托管主要通過以下方式運轉(zhuǎn)。
1. 以社屬企業(yè)參股形式整合資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上、下游服務(wù)
W縣供銷社對土地托管的定位是，為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)、測土配方、統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)民培訓(xùn)、糧食烘干和儲存、合作金融等一系列服務(wù)，基本涵蓋了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)。為了能夠提供這些服務(wù)，縣供銷社成立了一個全資企業(yè)——麥豐糧食收儲有限公司，屬于供銷社的社屬企業(yè)，其主要業(yè)務(wù)是從事糧食烘干、收儲、加工和銷售。由于資金限制，縣供銷社無力再建立其他的社屬企業(yè)，在農(nóng)資方面主要以參股的形式整合資源，與一家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公司合作，成立了禾盛農(nóng)資公司，該公司是目前W縣供銷社的土地托管的重要主體，主要提供測土配方肥和其他農(nóng)資。此外，麥豐公司還以現(xiàn)金入股了中央儲備糧在當(dāng)?shù)亟ǖ囊粋�6萬噸的糧食儲備庫，中糧占70%的股份，麥豐公司占30%的股份。2017年初，麥豐公司又以200萬的資金入股了山東省融資擔(dān)保公司，成為其65個股東之一。
通過建立自己的社屬企業(yè)，以及由該企業(yè)參股其他農(nóng)業(yè)企業(yè)的方式，縣供銷社得以在農(nóng)業(yè)的上游和下游環(huán)節(jié)提供服務(wù)，主要包括上游的農(nóng)資供應(yīng)和下游的糧食收儲、加工等。
2. 縣供銷社推動建構(gòu)基層供銷社、村委、農(nóng)民合作社共建的“為農(nóng)服務(wù)中心”
到目前為止，W縣一共建立了3個“為農(nóng)服務(wù)中心”，為農(nóng)服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和落實各項服務(wù)的提供。為農(nóng)服務(wù)中心除了由企業(yè)入駐提供產(chǎn)前、產(chǎn)后的服務(wù)外，還整合資源提供產(chǎn)中服務(wù)，包括機(jī)械服務(wù)、統(tǒng)防統(tǒng)治和農(nóng)田灌溉等。由于W縣已經(jīng)基本實現(xiàn)了全程機(jī)械化，機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收已經(jīng)有成熟的體系，田間管理主要就是病蟲害防治和水利灌溉。因此，為農(nóng)服務(wù)中心在整合了農(nóng)機(jī)服務(wù)，并提供統(tǒng)防統(tǒng)治和農(nóng)田灌溉服務(wù)的情況下，基本能夠?qū)崿F(xiàn)全托管。
在產(chǎn)中服務(wù)中，機(jī)械服務(wù)是產(chǎn)中服務(wù)的核心，由基層供銷社牽頭組建“農(nóng)機(jī)合作社”，將農(nóng)機(jī)手整合進(jìn)合作社，合作社在托管范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排每臺農(nóng)機(jī)的服務(wù)面積。此外，由村委牽頭成立“種植合作社”，負(fù)責(zé)以雇工的形式為農(nóng)戶提供統(tǒng)防統(tǒng)治和灌溉服務(wù)。
3. 全托管與半托管相結(jié)合
以上建立的土地托管服務(wù)體系已經(jīng)能夠覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全程，但在實踐中，目前仍以半托管為主，全托管尚未全面展開。
全托管服務(wù)不改變農(nóng)戶對土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，發(fā)揮村兩委組織農(nóng)民的作用，打破戶與戶之間的界限，實行統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收割、統(tǒng)一分配的服務(wù)模式。半托管則指農(nóng)戶任選其中一項服務(wù)，也就是說，使用為農(nóng)服務(wù)中心提供的農(nóng)資，選擇農(nóng)機(jī)合作社的農(nóng)機(jī)服務(wù)，由服務(wù)中心進(jìn)行農(nóng)藥噴灑或灌溉，或?qū)⒓Z食賣給服務(wù)中心，只要選擇其一，就算進(jìn)入了半托管服務(wù)。半托管相對靈活，因此在目前的實踐中更常見，但基層供銷社的一些負(fù)責(zé)人也強(qiáng)調(diào)，全托管是將來的方向。
習(xí)近平主席在談到供銷社時指出，“供銷合作社具有獨特優(yōu)勢，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)發(fā)展活力；也要更好地發(fā)揮政府作用，彌補(bǔ)市場失靈�！保ㄖ腥A合作時報，2015）供銷社在中國的確具有獨特性，它既具有政府性質(zhì)，同時兼有經(jīng)營職能。因此，山東省由供銷社牽頭的土地托管就與一般的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)提供主體有明顯差異，典型地體現(xiàn)在土地托管中有行政動員的可能性。這意味著，牽涉在土地托管中的不同主體不僅僅是一般市場主體之間的關(guān)系，而更為復(fù)雜，因此有必要對各類不同主體在土地托管實踐中的行動邏輯和動力機(jī)制一一考察。
三、土地托管中不同主體的動力機(jī)制
在W縣，土地托管涉及的主體包括：農(nóng)戶——社會化服務(wù)的需求方、村兩委、農(nóng)資商——代表農(nóng)業(yè)企業(yè)及其他社會化服務(wù)提供主體、以及供銷社。幾者之間的利益如何分配，是托管中遇到的核心問題。事實上，這也是土地托管的組織成本問題，每個介入其中的主體，尤其是村委和供銷社，從中如何獲取、以及可以獲取多少利益，是否足夠激勵他們參與到土地托管的組織工作中，是這種土地托管模式能否順利運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。
1. “服務(wù)規(guī)�；毕路稚⑥r(nóng)戶對組織化的需求和組織起來的困難
隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化、大型噴灌設(shè)施、機(jī)械化統(tǒng)防統(tǒng)治（尤其以飛機(jī)防控為代表）的發(fā)展，“服務(wù)規(guī)模化”的條件日漸成熟。服務(wù)規(guī)模化本身代表著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的不斷提升，然而，當(dāng)規(guī)�；姆⻊�(wù)面向無組織的分散小農(nóng)戶時，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾就逐漸突出出來。服務(wù)規(guī)模化必然要求農(nóng)戶的組織化，這意味著生產(chǎn)關(guān)系至少一定程度上的調(diào)整，農(nóng)戶自身也表現(xiàn)出對組織化的需求。然而，就目前來看，組織農(nóng)戶的難度主要有以下幾方面的原因。
第一，分散的小農(nóng)戶在品種選擇和耕作安排上的不統(tǒng)一，使農(nóng)戶難以與規(guī)模化的農(nóng)機(jī)服務(wù)對接。W縣以生產(chǎn)小麥和玉米為主，其農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度已經(jīng)相當(dāng)高，在服務(wù)規(guī)�；矫�，最典型的體現(xiàn)就是農(nóng)機(jī)作業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化效率的提升，單家獨戶的小生產(chǎn)者有著組織起來對接農(nóng)機(jī)服務(wù)的強(qiáng)烈需要。以播種為例，在小農(nóng)戶沒有組織起來的情況下，容易出現(xiàn)的情況是，播種機(jī)一排開過去有3米，農(nóng)戶的地有4米，一排過去之后，只剩1米沒有播種，播種最后這1米時就不得不堵住幾個孔再開過去一次。農(nóng)機(jī)手往往不愿耕種這樣的土地，表示播種一畝這樣的土地，油錢都賺不回來，或者對這樣的土地進(jìn)行作業(yè)時，要更高的價格。再如，在收割方面，在無組織的情況下，農(nóng)戶自由選擇作物品種，很容易因品種差異而導(dǎo)致作物不在同一時間成熟。從農(nóng)機(jī)手的角度，為了提高效率，減少來回路上的損耗，一旦到地頭開始收割，通常會一路收割過去。一般，對一些尚未到最佳收割時間的地塊，農(nóng)戶通常寧愿減少一些產(chǎn)量也讓農(nóng)機(jī)手直接收割過去了；但對于少量完全未熟、不能同時收割的地塊，農(nóng)戶如果決定暫不收割，農(nóng)機(jī)手可能先繞過去。然而，對于這些零星的小地塊，再想要請農(nóng)機(jī)手來收割就非常困難，因為來一趟只收割1、2畝地，對農(nóng)機(jī)手來說太不劃算。要解決這個問題，只有將小農(nóng)戶組織起來，將地塊整合起來形成一定的規(guī)模，才能最大限度地提高機(jī)械作業(yè)效率。
第二，農(nóng)戶的分化也使其組織化更加困難。農(nóng)戶之間的分化，在國家對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的鼓勵下正在全國范圍內(nèi)發(fā)生，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對不同農(nóng)戶來說已經(jīng)有根本的差異，一些農(nóng)戶僅將農(nóng)業(yè)作為副業(yè)，完成簡單再生產(chǎn)；一些農(nóng)戶卻以擴(kuò)大再生產(chǎn)為目標(biāo)（陳義媛，2013；嚴(yán)海蓉、陳義媛，2015），這使得不同類型的農(nóng)戶對社會化服務(wù)的需求也存在相當(dāng)大的差異。在實踐過一年土地全托管、其后改為半托管的東風(fēng)村，有農(nóng)戶提到，需要全托管服務(wù)的一般是家里主要勞動力外出務(wù)工、農(nóng)業(yè)勞動力短缺的農(nóng)戶，這樣的農(nóng)戶在村里大約占一半——這是土地托管或其他社會化服務(wù)的基礎(chǔ)；而那些在家附近打工的農(nóng)戶，可以顧得上家里的農(nóng)活，往往不選擇全托管，這樣的農(nóng)戶也占到一半。在半托管中，僅以農(nóng)機(jī)服務(wù)為例，有些農(nóng)戶本身流轉(zhuǎn)了土地，自有農(nóng)機(jī)，或有些農(nóng)戶的某個親戚有農(nóng)機(jī)，他們也不愿意用托管服務(wù)中心的農(nóng)機(jī)服務(wù)。農(nóng)戶分化意味著不同農(nóng)戶對社會化服務(wù)的需求有明顯的差異，在這種情況下，要將農(nóng)戶組織起來，也有諸多阻礙。
第三，土地?zé)o法整合集中，導(dǎo)致村委在組織農(nóng)戶過程中困難重重。楊村曾實踐過一年全托管，村支書楊書記抱怨，為小戶提供全托管服務(wù)，麻煩特別多，“你給他管理，他事兒還多，收錢也收不上來�！痹谒麄円荒甑耐泄軐嵺`中，不少農(nóng)戶都來“找過事”：統(tǒng)防統(tǒng)治以后有農(nóng)戶來質(zhì)問，為什么用同樣的藥，自家地里的蟲子比別人地里多；灌溉過程中，因楊村最初使用的是盤式噴灌設(shè)備，設(shè)備需要在地里來回移動，壓到了其中幾戶農(nóng)戶的麥子，農(nóng)戶要求賠償；收割的時候，兩家相鄰的地塊，先收割了其中一家的糧食，再收另一家時，收割機(jī)壓了已經(jīng)收割完的那塊地，這塊地更濕一點，不好旋耕，影響了機(jī)器耕地的質(zhì)量，農(nóng)戶也來鬧意見；賣糧的時候，有農(nóng)戶來質(zhì)問，“農(nóng)藥、化肥都沒少你錢，為什么我的產(chǎn)量比別人低？”這些問題幾乎在對分散農(nóng)戶的組織中，都極有可能遇到。50年代，在最初建立農(nóng)民互助組時，就出現(xiàn)過類似的問題。由于土地分散在農(nóng)戶手中，盡管由于缺乏農(nóng)具、牲畜，農(nóng)民都進(jìn)行互助的愿望，然而面臨的現(xiàn)實問題是，“下雨了，土地疏松易鋤，我們該先鋤誰家的地呢？莊家干旱，又該先澆誰家的地呢？”要解決這些問題，一是解散互助組，二是通過合并土地、農(nóng)具，合作種地、分享收成來種地。盡管后一種方式也有諸多要解決的問題，但農(nóng)戶的確通過土地的合并解決了難題（威廉，2008）。如果在各項農(nóng)事活動都已經(jīng)集中經(jīng)營，農(nóng)地還是分散在各家各戶，上述“麻煩”難以避免。好在楊村當(dāng)年進(jìn)行土地全托管試驗時，國家給所有參加托管的農(nóng)戶一定的補(bǔ)貼，并給農(nóng)戶保證了產(chǎn)量，所以后來即便只收了800斤/畝，也按1000斤/畝產(chǎn)量給農(nóng)戶補(bǔ)上，這才平息了矛盾。也因為太“麻煩”，2016年村委給農(nóng)戶做工作，將土地全部流轉(zhuǎn)給了大戶，開始了托管服務(wù)與大戶對接的模式。
需要特別指出的是，W縣還有不少村莊自家庭承包制改革以來在村規(guī)民約的約定下，始終保持著土地調(diào)整的習(xí)慣，這使得農(nóng)戶的組織難度相對較小，即便是全托管，即便有諸多困難，但還能落實下去。然而，對于全國大部分已經(jīng)按照“增人不增地、減人不減地”的政策，不再進(jìn)行土地調(diào)整的村莊，土地插花嚴(yán)重，無論是農(nóng)戶的組織和土地的整合，都非常困難。W縣的土地調(diào)整實踐中，非常重要的一點是，在調(diào)地時常常由農(nóng)戶之間自由組合，使關(guān)系較好的幾戶農(nóng)戶土地連片，相鄰的幾戶農(nóng)戶可以在種植安排方面會相互協(xié)商，所以至少在小范圍內(nèi)實現(xiàn)了農(nóng)民的自組織。正是這種自組織，使供銷社在推動土地托管前，農(nóng)戶與農(nóng)機(jī)手之間已經(jīng)能相對有效地進(jìn)行對接。然而縱觀全國，在不能進(jìn)行土地調(diào)整的村莊，要將農(nóng)戶組織起來，難度就大得多。
在農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)日益規(guī)�；谋尘跋�，分散農(nóng)戶對接社會化服務(wù)的問題是缺乏與服務(wù)提供方博弈的能力，例如在因耕作不統(tǒng)一導(dǎo)致農(nóng)機(jī)作業(yè)低效的情況下，農(nóng)戶不得不付出更高的成本。此外，無法整合地塊也導(dǎo)致服務(wù)規(guī)模化的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。因此，隨著服務(wù)的規(guī)�；潭炔粩嗵嵘�，分散的普通農(nóng)戶極易被新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所替代和排斥，正如楊村的案例所示。從服務(wù)提供方的角度，為規(guī)模經(jīng)營者服務(wù)既減少交易成本，同時也能提高作業(yè)效率。在此背景下，分散的小規(guī)模生產(chǎn)者只有組織起來，才能不被替代。
2. 村兩委：土地托管與村莊治理的契合與偏離
山東省土地托管中的行政動員，最典型地體現(xiàn)在村委對農(nóng)戶的組織上。對于組織農(nóng)民的困難，上文談及了土地全托管中，將農(nóng)戶整合起來的難題。盡管從供銷社人員的角度，全托管是將來的推動方向，但就目前來看，大多數(shù)托管實踐仍然以半托管為主。無論在半托管還是全托管中，都需要對農(nóng)民進(jìn)行一定的組織，以對接規(guī)�；姆⻊�(wù)。從組織農(nóng)戶的角度，村兩委是最有動員能力的主體，然而，村委如何有動力來對分散的農(nóng)戶進(jìn)行組織，卻是值得探討的問題。
在后稅費時代，過去靠收取稅費維持運轉(zhuǎn)的基層政府逐步轉(zhuǎn)為依靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付，從而導(dǎo)致基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散，被學(xué)者稱為“懸浮型政權(quán)”（周飛舟，2006），這種懸浮不僅僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也表現(xiàn)在村一級（魏小換、吳長春，2013），村兩委懸浮于村民之上，缺乏與村民進(jìn)行互動的機(jī)制。在土地托管中，村委需要重新介入和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也許可以作為重建村民和村委之間關(guān)聯(lián)的一種紐帶。
東風(fēng)村是卯店鎮(zhèn)試點土地托管的第一個村。全村共429畝地，551人。據(jù)村支書佟書記介紹，全村在外務(wù)工人員占了勞動力的1/4；另外2/4-3/4的勞動力在家附近做水果、家具生意，這些勞動力平時沒有什么時間照看土地。由于部分村民無法兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一些農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給了其他村民，全村流轉(zhuǎn)的土地面積大約有60-70畝（約占全村耕地的16.2%），流轉(zhuǎn)費為800元/畝。從村民的務(wù)工狀況來看，不少村民都有農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的需求。
2016年是試點的第一年，東風(fēng)村以半托管的形式提供服務(wù)。村委牽頭成立了種植合作社（意味著村委班子和合作社理事會是同一班人馬），提供的托管服務(wù)包括：農(nóng)資供應(yīng)，機(jī)械耕、種、收，以及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等。托管服務(wù)完全由農(nóng)戶自由選擇，有些村民有親戚做農(nóng)資生意或開農(nóng)機(jī)，可能不從合作社購買農(nóng)資或使用合作社的農(nóng)機(jī)服務(wù)。村委的工作一方面是登記和發(fā)放農(nóng)資。有多少農(nóng)戶需要農(nóng)資，需要哪些種類，以及需要哪些其他服務(wù)，如不同農(nóng)機(jī)服務(wù)的需求，由村委錄入系統(tǒng)。禾盛公司會將一應(yīng)農(nóng)資根據(jù)村委錄入的信息運送到村委辦公點，然后由村委分發(fā)下去。另一方面是協(xié)調(diào)和監(jiān)督農(nóng)機(jī)作業(yè)。由于東風(fēng)村沒有農(nóng)戶購置農(nóng)機(jī)，所以在農(nóng)機(jī)作業(yè)方面由村委和托管服務(wù)中心的農(nóng)機(jī)合作社對接，安排農(nóng)機(jī)服務(wù)，并協(xié)調(diào)其中的矛盾，例如農(nóng)機(jī)手和農(nóng)戶之間如果在土地面積上有分歧，村委可出面協(xié)調(diào)，再行測量。
佟書記說，“土地托管是增加了我們的工作量，但也增強(qiáng)了我們和老百姓之間的溝通紐帶，方便做工作�！币驗樵诮槿肷a(chǎn)的過程中，村委和村民之間需要不斷溝通、協(xié)商，在此過程中往往還需要調(diào)解好村民之間的矛盾，村委只有做好了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織和服務(wù)工作，才能從托管服務(wù)的收益中獲得自己應(yīng)得的部分——正如在稅費時期，村委只有幫助村民至少解決一部分問題，才能順利地收上稅費，得到稅收返還。因此，從理論上說，土地托管或許可以通過將村民的收益再次與集體收入關(guān)聯(lián)起來，打開村莊治理新的空間，土地托管與村莊治理在后稅費時代有契合性。
然而，問題在于村干部的積極性如何調(diào)動。東風(fēng)村的特殊性在于，作為土地托管的試點村，村委介入土地托管工作有來自上級政府的政治壓力，托管工作是村里的政治任務(wù)。若要將這種托管模式推廣出去，困難就會突顯。W縣供銷社副主任黃主任提到，他前不久去東風(fēng)村周邊即將開展土地托管工作的5個村與村干部座談，村干部第一句話就問，“對我們村有什么好處？是給我們機(jī)械，還是給我們錢？”黃主任表示，村干部更愿意推土地流轉(zhuǎn)，而不是土地托管。有外地大戶來本地流轉(zhuǎn)，除800元/畝的流轉(zhuǎn)費外，還得給50元/畝給村干部，稱為“管理維護(hù)費”。在供銷社本身捉襟見肘的情況下，由供銷社付酬的方式來動員村干部參與托管工作，顯然不太可能。
從托管服務(wù)的收益來說，農(nóng)資銷售利潤和農(nóng)機(jī)服務(wù)是主要的收益來源，但兩塊收益中都難以分出一部分給村委。就農(nóng)機(jī)服務(wù)而言，村委在農(nóng)戶的組織上基本沒有發(fā)揮太多作用；而如前文所介紹，在當(dāng)?shù)�，在土地托管開展前，農(nóng)戶已經(jīng)形成了一定程度上的自組織來對接農(nóng)機(jī)服務(wù)，所以從農(nóng)機(jī)手的角度，既沒有因為村委的介入而增加他們的收益，也沒有降低他們的成本，因此要從他們的收益中分出一部分，基本沒有可能。在農(nóng)資銷售方面，如前述馬慶文的介紹，一些農(nóng)資商為了打開銷路，會找村干部作代銷員，每銷售1噸化肥，給村干部100元的報酬；但在托管中，這筆收入進(jìn)入到村集體收入，而非村干部個人所得，從村干部自身來說，推動托管的動力有限。
在這個意義上，土地托管與村莊治理有理論上的契合性；但在實際運行中，如何調(diào)動村兩委的積極性卻是個現(xiàn)實問題。如果作為政府強(qiáng)制推行的政治任務(wù)，村兩委自然也會去做工作，然而靠強(qiáng)制力來推動，既難持久，也難推廣。如果沒有政治上的壓力，經(jīng)濟(jì)利益也可以提供動力，但從目前來看，在農(nóng)資、農(nóng)機(jī)市場已經(jīng)相對成熟——即農(nóng)戶已經(jīng)能通過一定的自組織與這些規(guī)�；⻊�(wù)對接——的情況下，村委對農(nóng)戶的組織在土地托管中能產(chǎn)生的收益也十分有限，只在農(nóng)資銷售方面略有一些。但這筆有限的收益是由村干部個人所得，還是作為村集體收入，卻構(gòu)成土地托管中的組織困境。由于村干部并非一份專職工作，即便有財政撥款支付工資，數(shù)額也不多，因此性質(zhì)上也只是一種補(bǔ)貼，從個人角度，村干部需要一些獲取收益的渠道來彌補(bǔ)收入的不足。若這筆收益歸村集體，則村干部個人參與土地托管的積極性有限；但若托管中的收益由村干部個人所得，則意味著村干部僅以個人身份參與土地托管工作，而非以村委組織的身份參與，也就缺乏動員和組織村民的正當(dāng)性，從而也與村莊治理無甚關(guān)聯(lián)。
3. 以農(nóng)資商為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)營利動力
在W縣的土地托管中，盡管縣供銷社是核心，但供銷社本身并不直接提供托管服務(wù)，而是一個資源整合的平臺，在這個平臺上，作為社會化服務(wù)供給方的有農(nóng)資商、農(nóng)機(jī)手、農(nóng)業(yè)加工企業(yè)等。在整個土地托管實踐中，最有動力參與的就是這些社會化服務(wù)供給者。無論是提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游服務(wù)的農(nóng)資企業(yè)，還是提供下游服務(wù)的農(nóng)產(chǎn)品儲存、加工企業(yè)，或是提供產(chǎn)中服務(wù)的農(nóng)機(jī)手等，通過在供銷社整合的為農(nóng)服務(wù)中心平臺上，他們是最大的盈利者，因此也最有動力參與。以進(jìn)入土地托管中的農(nóng)資商為例，可以看到其如何通過土地托管來實現(xiàn)銷售利潤的增長。
W縣的土地托管在2010年是由當(dāng)時新任的供銷社主任王軍最早推動的。在土地托管中，縣供銷社以整合資源為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層供銷社則是具體實施、協(xié)調(diào)托管運轉(zhuǎn)的主體。為了推動土地托管，在基層供銷社當(dāng)時處于半癱瘓的狀態(tài)下，王軍在供銷社系統(tǒng)之外發(fā)掘了一批有潛力的中青年人，將他們破格提拔到基層供銷社的重要位置上。當(dāng)時被王軍提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社里的一共有6個人，幾乎全部是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)做農(nóng)資生意做到一定規(guī)模的農(nóng)資商（有的農(nóng)資商同時也是農(nóng)機(jī)手）。這些人現(xiàn)在是土地托管實踐的實施主體，分布在6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中包括建立了“為農(nóng)服務(wù)中心”的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因找不到合適的地方建服務(wù)中心而未建，但托管的做法與其他3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)無異。因為農(nóng)資市場的激烈競爭，這6人都有強(qiáng)烈的動力推動土地托管，通過土地托管來實現(xiàn)其自身的利潤最大化，其中以卯店鎮(zhèn)的馬慶文為典型代表，其他幾人的情況雖略有差異，但本質(zhì)特征上并無二致。
事實上，W縣土地托管的原型，是農(nóng)資商通過為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)來帶動農(nóng)資銷售的實踐。卯店鎮(zhèn)的馬慶文原是鄉(xiāng)鎮(zhèn)零售商，因為在卯店鎮(zhèn)的化肥零售商中他的銷售量最高而被王軍破格提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社，任副主任。馬慶文介紹，2011-2013年是當(dāng)?shù)剞r(nóng)資生意最紅火的時候，那時，他的農(nóng)資生意之所以興旺，主要靠他的社會關(guān)系網(wǎng)。在卯店鎮(zhèn)的45個村中，他曾聯(lián)系的有20多個村，每個村都有他的代銷員。這些“代銷員”主要以村干部為主，利用村干部的政治資源和社會資源幫他把化肥銷售下去。每銷售1噸，他給這些村干部代銷員100-150元的報酬。正是他的社會資源使他在卯店的化肥零售商中成為占領(lǐng)市場份額最多的一位。而他的社會關(guān)系網(wǎng)也是他被王軍看中的一個很重要的原因。
盡管有過3年的鼎盛期，但從2014年開始，鎮(zhèn)上開始出現(xiàn)大量的農(nóng)資零售商，導(dǎo)致農(nóng)資市場魚龍混雜，競爭激烈。從那時起，單純守著門店賣農(nóng)資就已經(jīng)沒有了市場競爭力。為了促化肥銷量，化肥生產(chǎn)廠家開始推廣“種肥同播”，作為零售商的馬慶文也立刻開始著手嘗試，凡是購買他店里的化肥，他就聯(lián)系農(nóng)機(jī)手隨時為為農(nóng)戶提供機(jī)械化的播種服務(wù)。馬慶文在2014、2015年分別買了一批播種機(jī)，共10臺，總價值3萬元左右，通過雇用農(nóng)機(jī)手的方式，為農(nóng)戶提供種肥同播的服務(wù)。每畝的播種收費20元歸農(nóng)機(jī)手所得，馬慶文并不從播種中賺錢。對農(nóng)戶來說，“種肥同播”的吸引力在于，農(nóng)資店幾乎可以隨叫隨到地幫他們聯(lián)系播種機(jī)農(nóng)機(jī)手，而農(nóng)戶如果自己聯(lián)系，雖然也能找到，農(nóng)機(jī)手卻不一定能及時到。所以短短一年之內(nèi)，由農(nóng)資店提供的種肥同播在整個W縣全部推開。通過為農(nóng)戶提供機(jī)械化服務(wù)，促使農(nóng)戶購買自己的農(nóng)資，以服務(wù)換銷量，這就是后來土地托管的雛形。
從作為農(nóng)資商的馬慶文的角度，他之所以愿意暫時放棄自己原來代理的化肥品牌，參與到土地托管中，幫助禾盛公司銷售農(nóng)資，最重要的一個原因是在農(nóng)資市場競爭日益激烈的情況下，他本來也有通過為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)來帶動銷量的想法。他的設(shè)想和現(xiàn)在的托管模式十分相似，但他也非常清楚，單靠他自己來組織農(nóng)民、組織農(nóng)機(jī)手等，不僅艱難，而且將耗時長久。他需要借助政府的力量，來建起整合各類社會化服務(wù)供給方和需求方的平臺。尤其是從組織村民的角度，土地托管作為國家鼓勵的方向，村委對農(nóng)民的組織具有完全的正當(dāng)性，農(nóng)資商敏銳地抓住了這個機(jī)會。盡管目前在土地托管中推銷的是禾盛公司的化肥，但馬慶文表示，縣供銷社正在籌劃建立“土地托管服務(wù)公司”，將來供銷社不一定要與禾盛公司合作。將來一旦擺脫了禾盛公司，馬慶文就可以利用托管系統(tǒng)去銷售他自己代理的化肥。
最初推動土地托管的供銷社前主任王軍之所以將馬慶文等6人選為推動土地托管落地的核心力量，正在于他們在原來的農(nóng)資銷售中積累起來的社會資源網(wǎng)。從供銷社的角度，要與一盤散沙的農(nóng)戶相對接，他們毫無優(yōu)勢，只能與地方社會有組織能力的代理人合作。在土地托管的推動初期，動員這些社會資源豐富的農(nóng)資商利用這張關(guān)系網(wǎng)，能最快地將土地托管實施下去。而這些代理人之所以積極利用自己的社會資源來推動土地托管，很大程度上是因為土地托管的模式和他們試圖推動的模式相一致，通過為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)或其他服務(wù)來帶動銷售，在農(nóng)資商看來會成為將來的大勢所趨，而被組織起來的農(nóng)戶顯然更容易與規(guī)�；纳鐣⻊�(wù)進(jìn)行對接。供銷社的政府背景，使之在組織農(nóng)戶這一點上比單靠農(nóng)資商自己要高效得多。正是在這一點上，農(nóng)資商和供銷社各取所需地形成了合作。因此，在基層的為農(nóng)服務(wù)中心建立以后，主動來尋求建立合作關(guān)系的農(nóng)資企業(yè)絡(luò)繹不絕，一旦托管服務(wù)平臺開始有效運轉(zhuǎn)起來，其對農(nóng)業(yè)企業(yè)的吸引力是巨大的。
然而，問題也在于，盡管農(nóng)資商有動力推動土地托管，但其最終目標(biāo)是通過將農(nóng)戶吸納到托管體系中，通過農(nóng)戶對其他服務(wù)的選擇——尤其是農(nóng)機(jī)服務(wù)——來帶動他們的農(nóng)資銷售。因此，在大部分地區(qū)仍有數(shù)量龐大的小生產(chǎn)者的情況下，農(nóng)資商的動力取決于托管服務(wù)中心提供的其他服務(wù)能使分散的農(nóng)戶受惠，能夠吸引農(nóng)戶進(jìn)入到托管體系中。于是，問題仍回到對小農(nóng)戶的組織問題上。
4. 縣供銷社的政治動力和基層供銷社的經(jīng)濟(jì)動力
在開始進(jìn)行土地托管前，縣供銷社也只是諸多農(nóng)資供應(yīng)商之一。在競爭壓力下，供銷社也不得不跟隨市場大流，通過提供農(nóng)機(jī)服務(wù)，帶動農(nóng)資銷售，且最初并未引起政府的關(guān)注，一直到2012年，W縣政府才開始關(guān)注并重視供銷社推動的土地托管工作。也就是說，作為社會化服務(wù)之一的“土地托管”，并非供銷社首創(chuàng)，而是起于市場，供銷社是借助自己的體系資源，將“托管”帶入了政策視野。
W縣的土地托管因為開始得早，順應(yīng)了國家建立社會化服務(wù)體系的大趨勢；加之以供銷社牽頭，又正好與國家近幾年對供銷社改革的重視相呼應(yīng)，從而成為一個工作亮點。因此，供銷社牽頭的土地托管成為當(dāng)?shù)刂匾恼�，并吸引了國家級領(lǐng)導(dǎo)人前往參觀考察，成為當(dāng)?shù)匾詾楹赖恼钨Y本。從供銷社到縣委班子，已有不少官員因此升遷。山東省供銷社的土地托管更在2015、2017年兩次登上《人民日報》的頭版頭條，對地方政府來說，這是重要的政治聲譽(yù)。據(jù)供銷社的工作人員介紹，全國各地除了新疆之外，所有省份都已派過代表前來參觀學(xué)習(xí)。由于聲名在外，縣供銷社更對土地托管工作高度重視，希望在此作出更多的政績。政治激勵，是W縣供銷社推動土地托管的一個重要動力。
作為土地托管的推動者，縣供銷社最初的目標(biāo)之一是解決自身的經(jīng)濟(jì)困難，經(jīng)濟(jì)收入是供銷社的另一重要驅(qū)動，尤其是對基層供銷社來說。建在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的為農(nóng)服務(wù)中心，很大程度上是基層供銷社在運營。由于土地托管的服務(wù)與一般市場化的服務(wù)沒有本質(zhì)的差異，也就是難以產(chǎn)生增量，因此正如村兩委難以從土地托管中獲取收益一樣，基層供銷社也難以從托管中獲取實際的效益。與村兩委有所不同的是，基層供銷社隸屬于縣供銷社，因此基層社的人員服從縣供銷社的工作安排，加之基層社的在職人員領(lǐng)取全額財政工資，因此他們本身不存在如村干部一樣缺乏積極性的問題；問題在于，供銷社進(jìn)行土地托管的初衷之一是解決自身的經(jīng)濟(jì)收入問題，如果仍只能靠國家財政維系幾個在職在編人員的工資，基層供銷社的經(jīng)濟(jì)困難仍未解決，土地托管也仍未達(dá)成最初的目標(biāo)。
問題的核心在于，市場化的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)只涉及在服務(wù)提供方和需求方（農(nóng)戶）之間的利益協(xié)調(diào)，而供銷社的土地托管卻還牽涉了其他主體，除了服務(wù)提供方和需求方外，還有供銷社和村兩委等組織。當(dāng)市場化的社會化服務(wù)在市場化的社會化服務(wù)已經(jīng)相對成熟時，只有供銷社推動的土地托管服務(wù)不同于市場化的社會化服務(wù)，從而使土地托管的服務(wù)收益高于市場，才有可能用這筆高出市場收益的增量在供銷社、村兩委等其他主體之間進(jìn)行利益分配。從供銷社自身的特點和優(yōu)勢來說，只有對農(nóng)民的組織化才是有可能破局的關(guān)鍵。
四、結(jié)論與討論
在服務(wù)規(guī)模化的趨勢下，要對接規(guī)�；姆⻊�(wù)，只有兩種方式：或通過將農(nóng)民組織起來，以達(dá)成土地的整合；或通過土地流轉(zhuǎn)，將土地整合起來。盡管后者在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的話語下成為大勢所趨，然而，當(dāng)國家的工業(yè)化程度尚不足以提供足夠的就業(yè)機(jī)會時，在土地流轉(zhuǎn)過程中被“解放”出來的農(nóng)村勞動力何去何從，還是未解之題。在這個意義上，如何對分散農(nóng)戶進(jìn)行組織化，是在服務(wù)規(guī)�；虏坏貌惶剿鞯姆较颍舱且虼�，供銷社牽頭的土地托管具有重要的現(xiàn)實意義。在我國社會化服務(wù)體系的建構(gòu)中，供銷社是能將“公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合”的服務(wù)主體，有能力、也有必要進(jìn)行開拓，在社會化服務(wù)體系建構(gòu)中承擔(dān)重要責(zé)任。
本文以山東省W縣供銷社推動的土地托管為例，考察了在兼具政府職能和經(jīng)營性質(zhì)的供銷社推動下的土地托管模式。W縣供銷社以社屬企業(yè)參股的形式整合資源，與農(nóng)資企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲、加工企業(yè)合作，在土地托管中提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上、下游的服務(wù)；并推動建構(gòu)了基層供銷社、村委、農(nóng)民合作社共建的“為農(nóng)服務(wù)中心”，提供生產(chǎn)環(huán)節(jié)的服務(wù)，從而實現(xiàn)了全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的模式。在具體實踐中，土地托管既包括全托管，也包括半托管服務(wù)。
由于供銷社整合了各類主體共同進(jìn)行土地托管，因此，文中也分別對直接相關(guān)的四類主體進(jìn)行了考察，分析其在土地托管中的行動邏輯和動力機(jī)制。從服務(wù)需求方的農(nóng)戶來說，在目前大部分村莊仍以分散小農(nóng)戶為主體的情況下，生產(chǎn)力不斷進(jìn)步催生的“服務(wù)規(guī)模化”迫使小生產(chǎn)者對組織起來對接規(guī)�；⻊�(wù)有強(qiáng)力需求，然而在分散且分化的情況下，農(nóng)戶的組織還有諸多困難。從村兩委的角度，土地托管提供了村委和村民打交道的渠道，理論上說有利于村莊治理；然而，調(diào)動村兩委的積極性卻存在困難。在所有主體中，以農(nóng)資商為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)在利潤驅(qū)動下，最有動力推動土地托管，但最終是否能成功，仍然取決于農(nóng)民組織起來的可能性。而就供銷社體系來說，當(dāng)土地托管已引起中央的重視，縣級供銷社在推動土地托管時有足夠的政治動力；但基層供銷社的經(jīng)濟(jì)收益問題仍有待解決。
供銷社的土地托管盡管也是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的一種形式，但也與市場化的社會化服務(wù)有明顯的差異。根本的差異在于，供銷社的政府性質(zhì)使之具有行政動員的可能性，也因此，供銷社的土地托管不止涉及服務(wù)供給方和服務(wù)需求方，更涉及了村兩委和基層供銷社等主體。一方面，供銷社的行政動員能力是一種優(yōu)勢，如果能將這種行政動員能力有效地用在組織農(nóng)民上，會是供銷社的一項重要貢獻(xiàn)。另一方面，這也意味著這種土地托管模式的組織成本更高，因為托管收益的分配不僅涉及服務(wù)提供方和需求方，還需包括供銷社和村兩委。也就是說，只有這種土地托管服務(wù)不同于市場化的社會化服務(wù)，從而使土地托管的服務(wù)收益高于市場，才能有足夠的收益在供銷社、村兩委等其他主體之間分配。當(dāng)社會化服務(wù)提供主體已經(jīng)通過各種方式對農(nóng)民進(jìn)行了一定程度組織的情況下，要使規(guī)�；姆⻊�(wù)產(chǎn)生更大的效益，只有通過與規(guī)�；慕�(jīng)營對接。要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，除了土地流轉(zhuǎn)之外，更重要的一個方式是通過農(nóng)民的組織化。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)“解放”的農(nóng)村勞動力難以在短期內(nèi)被城市就業(yè)市場的情況下，在農(nóng)民組織化基礎(chǔ)上形成的規(guī)模經(jīng)營意義更大。從土地托管的角度，供銷社如何進(jìn)一步推動農(nóng)民的組織化，解決這種土地托管模式的組織成本問題，調(diào)動村兩委、基層供銷社的積極性，是當(dāng)前土地托管需要解決的最主要的組織困境。
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* 本研究獲以下基金資助：北京市社科基金青年項目“北京市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與不同階層農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制研究”（16SRC029）、中央高�；究蒲袠I(yè)務(wù)費——中國農(nóng)業(yè)大學(xué)青年創(chuàng)新基金項目“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對村莊社會的影響研究”（2017QC063）。
[1] 從寬泛意義上說，凡是為農(nóng)戶提供有償農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)的，都可以算在“土地托管”內(nèi)，所以在W縣，提供土地托管服務(wù)的并不只有供銷社。但全文為敘述方便，如無特殊說明，下文中的“土地托管”一律指供銷社推動的托管實踐。
[2] 文中所有的人名、地名、企業(yè)名稱皆已作匿名化處理。
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