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村民一事一議籌資籌勞制度：實踐、問題與對策
劉 強
我國農(nóng)村進行稅費改革時，為健全基層民主治理體制、完善公益事業(yè)建設(shè)機制，創(chuàng)新設(shè)立了村民一事一議籌資籌勞制度。2007年1月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》（國辦發(fā)[2007]4號）下發(fā)，迄今已經(jīng)施行十周年。村民一事一議籌資籌勞的情況如何，存在哪些問題，下一步需要采取什么對策措施？這些問題值得進行研究總結(jié)。現(xiàn)將有關(guān)情況和分析思考報告如下。
一、村民一事一議籌資籌勞制度簡要回顧
為探索建立規(guī)范的農(nóng)村稅費制度、從根本上減輕農(nóng)民負擔，中共中央、國務(wù)院于2000年3月下發(fā)了《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（中發(fā)[2000]7號）。其中，在村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)方面：一是改革村提留征收使用辦法，村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，不再固定向農(nóng)民收取村提留，實行一事一議，由村民大會民主討論決定，并實行上限控制；二是取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，村內(nèi)進行集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需勞務(wù)，實行一事一議，由村民大會民主討論決定，并實行上限控制。村級公益事業(yè)建設(shè)所需資金勞務(wù)的籌集制度發(fā)生了變革，在提取方式上，由強制性固定提取變革為自愿性民主籌集；在使用方式上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)籌使用變革為出資出勞的群眾自主使用。
為加強對農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)村級范圍內(nèi)籌資籌勞的管理，農(nóng)業(yè)部于2000年7月制定印發(fā)了《村級范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》，標志著籌資籌勞管理制度初步建立。2001年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（國發(fā)[2001]5號），對建立健全村級“一事一議”籌資籌勞管理制度進一步明確了要求：一是明確一事一議籌資籌勞的范圍；二是制定合理的籌資籌勞上限控制標準，省級人民政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和生產(chǎn)公益事業(yè)任務(wù)，分類確定村內(nèi)一事一議籌資籌勞的上限控制標準；三是明確議事規(guī)程，并切實防止把一事一議籌資籌勞變成固定收費項目；四是加強村級財務(wù)監(jiān)督管理。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，我國農(nóng)村進入“后農(nóng)業(yè)稅”時代。國務(wù)院辦公廳于2007年1月轉(zhuǎn)發(fā)了由農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門和單位制定的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，標志著對村民籌資籌勞的管理制度正式確立。為進一步加強指導與監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部于2012年4月制定下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2012]1號）。
回顧村民一事一議籌資籌勞制度的形成與發(fā)展，我們有三點認識。首先，村民一事一議籌資籌勞制度是農(nóng)村稅費改革的成果。農(nóng)村稅費改革前，由于農(nóng)村稅費制度和征收辦法不盡合理，農(nóng)民負擔沉重。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)方面，對于“村提留”和“兩工”的提取和使用，村組集體沒有自主權(quán)，籌集與使用不對等，有些地方還超標準提取村提留費，強迫農(nóng)民以資代勞，增加了農(nóng)民負擔。通過農(nóng)村稅費改革，建立村民一事一議籌資籌勞制度，村級公益事業(yè)建設(shè)的資金勞務(wù)籌集和使用制度發(fā)生了重大變化，農(nóng)民群眾有了自主權(quán)、決策權(quán)和使用權(quán)。這是農(nóng)村稅費改革的一項重要制度性成果，受到了農(nóng)民的歡迎和擁護。其次，“籌資籌勞”是“村提留和兩工”的替代性制度。農(nóng)村稅費改革前，村提留和農(nóng)村勞動積累工、義務(wù)工是村級公益事業(yè)建設(shè)的主要資金勞務(wù)來源。農(nóng)村稅費改革逐步取消了村提留和兩工，村民一事一議籌資籌勞成為村級公益事業(yè)建設(shè)所需資金勞務(wù)的主要來源。因此，“籌資籌勞”是“村提留與兩工”的替代性制度安排，這體現(xiàn)了籌資籌勞制度的功能定位。再次，“籌資籌勞”是城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一之前的過渡性制度。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出，“創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”。農(nóng)村稅費改革總體上應(yīng)走“三步曲”的道路（唐仁健，2004）：第一步，減免以至取消農(nóng)業(yè)稅；第二步，確立農(nóng)業(yè)的“無稅時代”；第三步，創(chuàng)造條件逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。我們應(yīng)當認識到，在未來適當階段統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，公共財政應(yīng)實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全覆蓋；同時，應(yīng)終結(jié)村民一事一議籌資籌勞制度�，F(xiàn)行的村民一事一議籌資籌勞制度，是城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制之前的一種過渡性安排，這是一個基本判斷。
二、一事一議籌資籌勞的基本情況及問題
全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，一事一議籌資籌勞工作開展不平衡，整體覆蓋面較小，不能滿足村級公益事業(yè)建設(shè)投入的需求，村級公益事業(yè)建設(shè)投入總體上呈下滑趨勢。為完善一事一議建設(shè)村級公益事業(yè)的體制機制，自2008年起，中央有關(guān)部門組織開展了一事一議籌資籌勞財政獎補試點，至2011年在全國全面推開。一事一議籌資籌勞與財政獎補制度，調(diào)動了農(nóng)民群眾自力更生改變農(nóng)村面貌的積極性，初步構(gòu)建了“農(nóng)民籌資籌勞、政府財政獎補、社會捐贈贊助”的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展新機制，成為新農(nóng)村建設(shè)的一大亮點。據(jù)統(tǒng)計，2008至2013年，全國財政共投入獎補資金2430億元，帶動村級公益事業(yè)建設(shè)總投入5000多億元，共建成項目150多萬個，實實在在惠及億萬農(nóng)民，受到農(nóng)民群眾好評。
一事一議籌資籌勞是村級公益事業(yè)投入機制的重要組成部分�，F(xiàn)以2005-2015年的籌資籌勞統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，分三個階段分析一事一議籌資籌勞的基本情況及主要問題。
注：圖示1中數(shù)據(jù)為各年村民籌資籌勞總量的估算值。估算方法：
當年籌資籌勞總量=籌資額+以資代勞額+以勞折資額。
其中，籌資額、以資代勞額為統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以勞折資額為估算數(shù)據(jù)。
以勞折資額估算方法：以勞折資額=籌勞數(shù)量×勞均工價（估算值）=籌勞數(shù)量×（以資代勞額/以資代勞數(shù)量）。
（一）、2006-2007年（中央財政獎補前），村民一事一議籌資籌勞很少。通過一事一議籌資籌勞開展村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，各地反映實現(xiàn)難度較大，“事難議、議難決、決難行”，主要原因有三個方面（陳鳳榮等，2011）：農(nóng)民參與一事一議籌資籌勞的積極性不高；基層干部對組織一事一議籌資籌勞有顧慮；僅靠一事一議籌資籌勞難以解決村級公益事業(yè)建設(shè)問題。一事一議籌資籌勞作為村內(nèi)公益事業(yè)投入的主要方式，卻未能普遍開展起來，村級公益事業(yè)建設(shè)呈下滑趨勢。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2006年農(nóng)民籌資籌勞合計87.06億元，農(nóng)民人均9.5元；2007年農(nóng)民籌資籌勞合計148.40元，農(nóng)民人均16.2元。而在農(nóng)村稅費改革前，2000年全國村提留總額326億元，農(nóng)民人均40.33元；全國農(nóng)民農(nóng)民出“兩工”合計為735298萬個，按一個工值10元計算，共約折合735.30億元，農(nóng)民人均90.96元；上述村提留與“兩工”合計，農(nóng)民人均負擔131.29元。可見，2006-2007兩年籌資籌勞沒有普遍開展，難以發(fā)揮對“村提留和兩工”制度的替代功能，村級公益事業(yè)建設(shè)受到不利影響。我們在青海省了解到，與農(nóng)區(qū)相比，牧民居住較為分散，籌資籌勞更為困難，2006-2007兩年基本沒有開展。
（二）、2008-2012年（中央財政獎補后），村民一事一議籌資籌勞逐年上升。針對籌資籌勞面臨的困難局面，中央決定實行對一事一議籌資籌勞的財政獎補政策。2008年，《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農(nóng)改[2008]2號）提出：一事一議財政獎補工作以農(nóng)民自愿出資出勞為基礎(chǔ)，以政府獎補資金為引導，逐步建立籌補結(jié)合、多方投入的村級公益事業(yè)建設(shè)新機制。2009年的《通知》（國農(nóng)改[2009]3號）進一步指出：探索建立“政府資助、農(nóng)民參與、社會支持”的村級公益事業(yè)建設(shè)新機制。2010年4月，財政部張少春副部長在擴大一事一議財政獎補試點工作會議上講話指出：“堅持民辦公助，陽光操作。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)以農(nóng)民籌資投勞為主，政府獎補為輔”，“將政府對農(nóng)民的獎補比例由目前的三分之一，提高到40%。爭取到2011年，政府對村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議項目的獎補比例由目前的三分之一提高到50%”，“努力構(gòu)建‘政府資助、農(nóng)民參與、社會支持’的村級公益事業(yè)建設(shè)投入新機制”。至2011年，一事一議財政獎補工作在全國全面推開，初步構(gòu)建了“財政資金引導、農(nóng)民籌資投勞、社會捐資贊助”的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)投入新機制。通過實行“財政獎補與籌資籌勞掛鉤”的政策措施，調(diào)動了農(nóng)民籌資籌勞的積極性，發(fā)揮了顯著作用。2008-2012年，全國開展一事一議籌資籌勞的村占總村數(shù)的比例，由14%提高到37.3%；農(nóng)村籌資籌勞數(shù)量，由102.99億元提高到397.43億元；農(nóng)民人均籌資籌勞數(shù)量，由11.2元提高到41.7元。這一階段，籌資籌勞與財政獎補數(shù)量“雙增長”，有力促進了村級公益事業(yè)建設(shè)，農(nóng)民群眾切身感受到了變化，得到了實惠。
（三）、2013年以來（籌補不再掛鉤后），村民一事一議籌資籌勞大幅下滑。在2013年5月召開的全國一事一議財政獎補工作現(xiàn)場會上，財政部部長助理胡靜林講話指出：要嚴守不加重農(nóng)民負擔的底線，一事一議財政獎補資金分配不與農(nóng)民籌資籌勞掛鉤，堅決防止擅自提高農(nóng)民籌資籌勞標準，或以自愿捐款、自愿以資代勞等名義變相加重農(nóng)民負擔。這是從進一步減輕農(nóng)民負擔考慮作出的政策安排。按照這次會議精神，各地轉(zhuǎn)為實行“財政獎補與籌資籌勞不再掛鉤”政策;比如,《福建省村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補資金管理辦法》（閩財農(nóng)改[2015]8號）明確規(guī)定“獎補標準不與村民實際籌資籌勞額掛鉤”。實行“不再掛鉤”政策，一方面減輕了農(nóng)民負擔；另一方面使農(nóng)民籌資籌勞的積極性失去調(diào)動機制，而且一些群眾誤以為公益事業(yè)將由政府和集體包辦，農(nóng)民籌資籌勞數(shù)量出現(xiàn)大幅下滑。2013-2015年，農(nóng)民籌資籌勞數(shù)量分別為302.57億元、162.84億元、186.74億元；農(nóng)民人均分別為31.2元、16.8元、19.2元，與2012年的41.7元相比，下降幅度分別為25.2%、59.7%、54.1%。據(jù)寧夏反映，近年一些縣區(qū)一事一議項目沒有籌資籌勞，建設(shè)投入幾乎全部為財政獎補資金。
（四）、從三個視角的進一步分析。上述三個階段，反映了村民籌資籌勞的不同情況不同效果，也是一事一議籌資籌勞與財政獎補制度形成與演變的基本過程�？梢赃M一步從三個視角作出分析判斷：
從三個階段村民籌資籌勞的情況看：在實施財政獎補之前，僅靠籌資籌勞建設(shè)村級公益事業(yè)的制度是“失靈”的；實施財政獎補后，“財政獎補與籌資籌勞掛鉤”制度的績效比較顯著；“財政獎補不再與籌資籌勞掛鉤”政策實行后，籌資籌勞制度再次“失靈”，對村級公益事業(yè)建設(shè)形成負面影響。由此可見，“籌資籌勞”最根本的問題表現(xiàn)為“制度失靈”，這主要體現(xiàn)在財政獎補前的階段和財政獎補不再與籌資籌勞掛鉤的階段。與過去“三提和兩工”固定提繳不同的是，改革后籌資籌勞采取的是一事一議、民主議定方式，這一方面能夠體現(xiàn)農(nóng)民真實意愿、減輕農(nóng)民負擔，另一方面卻使村級公益事業(yè)所需資金勞務(wù)失去了比較可靠的來源。對于減輕農(nóng)民負擔而言，一事一議籌資籌勞制度是有效的；但對于村級公益事業(yè)建設(shè)而言，一事一議籌資籌勞制度在較大程度上是失效的。
從三個階段籌資籌勞與財政獎補的關(guān)系看：一事一議建設(shè)村級公益事業(yè)的體制機制逐步得以完善，國家“強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”政策體系逐步建立健全，籌資籌勞與財政獎補的關(guān)系，先后經(jīng)歷了“籌資籌勞無財政獎補”“籌資籌勞為主、財政獎補為輔”“財政投入為主、籌資籌勞為輔”三種不同的模式。這反映了我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和國家公共財政制度的逐步完善，符合客觀發(fā)展規(guī)律。
從三個階段村級公益事業(yè)建設(shè)的情況看：農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件逐步得到改善，但由于歷史欠賬較多、投融資渠道有限等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，難以滿足農(nóng)民群眾日益增長的實際需求，與全面建成小康社會的要求還有較大差距。比如江蘇省農(nóng)委反映，廣大農(nóng)村尤其是蘇北農(nóng)村對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求依然強烈，村莊亮化、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、文體廣場建設(shè)等項目有的還未起步；陜西省農(nóng)業(yè)廳反映，財政獎補資金有限，每個一事一議項目一般只能給予10萬元獎補資金，而且項目數(shù)量少，每年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有2-3個項目，很多村想干事卻干不了。中央對村級公益事業(yè)建設(shè)出現(xiàn)的困難高度重視，為加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，國務(wù)院辦公廳于2017年2月下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導意見》（國辦發(fā)[2017]17號），其中明確要求：“完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額，加大財政獎補力度。鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。
三、一事一議籌資籌勞與財政獎補制度的解析
經(jīng)過十年實踐，農(nóng)村一事一議籌資籌勞與財政獎補制度逐步建立健全，成為村級公益事業(yè)建設(shè)的主要途徑，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。深入分析一事一議籌資籌勞與財政獎補制度的內(nèi)涵與邏輯，有助于更為準確地提出改進完善這項制度的政策措施建議。
（一）、從農(nóng)民負擔角度分析一事一議籌資籌勞制度。研究村級公益事業(yè)投入機制，必須同時研究農(nóng)民合理負擔問題（陳鳳榮等，2011）。村民一事一議籌資籌勞制度是農(nóng)村稅費改革的成果，“籌資籌勞”是“村提留和兩工”的替代性制度�！掇r(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定：農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，以鄉(xiāng)為單位，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%；按標準工日計算，每個農(nóng)村勞動力每年承擔5-10個農(nóng)村義務(wù)工和10至20個勞動積累工。符合該《條例》規(guī)定的村提留和兩工，屬于農(nóng)民應(yīng)當承擔的合理負擔；不符合該《條例》規(guī)定的村提留和兩工，屬于農(nóng)民不應(yīng)當承擔的不合理負擔�！洞迕褚皇乱蛔h籌資籌勞管理辦法》規(guī)定：省級人民政府農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和村民承受能力，分地區(qū)提出籌資籌勞的限額標準，報省級人民政府批準。符合該《辦法》規(guī)定的籌資籌勞，屬于農(nóng)民應(yīng)當承擔的合理負擔；不符合該《辦法》規(guī)定的籌資籌勞，屬于農(nóng)民不應(yīng)當承擔的不合理負擔。對于符合政策規(guī)定的合理負擔，是農(nóng)民應(yīng)當付出的用于村級公益事業(yè)建設(shè)的成本費用，農(nóng)民應(yīng)當按照政策規(guī)定積極付出應(yīng)盡的義務(wù)。這樣才能有利于村級公益事業(yè)建設(shè)，否則不利于村級公益事業(yè)建設(shè)。
（二）、從公共財政角度分析一事一議財政獎補制度。公共財政的本質(zhì)，是以國家為主體的“取之于民，用之于民”的分配關(guān)系，為滿足市場主體的公共需要而存在，具有強制性和補償性特征（劉遠翔，2012）。2004年中央經(jīng)濟工作會議明確提出：中國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。中國已進入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新時代，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，必需擴大公共財政覆蓋范圍，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標。公共財政是支撐和保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最為重要的因素。正是基于社會經(jīng)濟快速發(fā)展與公共財政逐步完善的時代背景，中央出臺了專門對村民一事一議籌資籌勞的財政獎補制度，而且財政獎補規(guī)模與力度逐步加大，有力促進了村級公益事業(yè)建設(shè)。財政獎補政策有兩方面重要作用：一是完善村級公益事業(yè)投入機制，財政資金將逐步成為村級公益事業(yè)投入的主渠道；二是引導農(nóng)民籌資籌勞，積極參與村級公益事業(yè)建設(shè)。一事一議財政獎補，是公共財政覆蓋農(nóng)村的有效途徑，是公共財政體制健全完善的重要實現(xiàn)形式。
（三）、從公益事業(yè)角度分析籌資籌勞與財政獎補的關(guān)系。村級公益事業(yè)屬于準公共產(chǎn)品，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，建設(shè)所需資金數(shù)額龐大。據(jù)各方面研究測算，我國農(nóng)村每年村級公益事業(yè)建設(shè)資金約需2500億元左右；從近年一事一議籌資籌勞與財政獎補的實際情況看，每年的一事一議項目總投入規(guī)模只有1300億元左右，投入難以滿足村級公益事業(yè)建設(shè)實際需求。我國農(nóng)村公益事業(yè)歷史欠賬較多，如果投入體制得不到改善，欠賬問題將積重難返，非常不利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)�，F(xiàn)階段，為保障村級公益事業(yè)健康發(fā)展，推進一事一議項目建設(shè)非常重要。從建設(shè)投入的資金來源看，公共財政投入能力仍然有限，村組集體普遍無力承擔，農(nóng)民籌資籌勞承受能力較低，社會捐助贊助資金可遇而不可求。村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施是準公共產(chǎn)品，實行“一靠國家、二靠農(nóng)民”的投入政策，符合當前我國農(nóng)村實際情況，這也是許多國家采取的辦法（黃維健，2006）。從投入體制看，籌資籌勞與財政獎補都是不可或缺的，發(fā)揮這兩個方面的作用，才能基本保障村級公益事業(yè)的建設(shè)需求。從籌資籌勞與財政獎補的相互關(guān)系看，籌資籌勞是財政獎補的必要基礎(chǔ)，財政獎補是籌資籌勞的重要支撐；籌資籌勞、財政獎補都是村級公益事業(yè)投入的重要組成部分，二者之間是“互動互補”關(guān)系，而不應(yīng)是“替代取代”關(guān)系；財政獎補對于籌資籌勞具有重要的激勵引導作用，財政獎補應(yīng)當與籌資籌勞“掛鉤并行”。村內(nèi)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)堅持“民辦公助”原則，讓農(nóng)民通過一事一議等方式民主決策、廣泛參與，政府以投資補助等方式，把政府投入與受益農(nóng)民的投資投勞有機結(jié)合起來（杜鷹，2013）。
四、有關(guān)政策措施建議
通過以上三個部分的研究分析，能夠比較準確和深刻地理解村民一事一議籌資籌勞制度的實踐情況及基本問題。對于下一步的政策措施建議，我們認為應(yīng)當“區(qū)分兩個階段，把握兩個方向”。“兩個階段”，一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制前的階段，應(yīng)當完善規(guī)范籌資籌勞制度，著力于構(gòu)建村級公益事業(yè)建設(shè)有效機制；二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后的階段，應(yīng)當取消籌資籌勞制度，著力于實施城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化。“兩個方向”，一是應(yīng)當調(diào)動農(nóng)民承擔合理負擔的積極性，發(fā)揮農(nóng)民建設(shè)村級公益事業(yè)的主體作用；二是應(yīng)當逐步創(chuàng)造條件統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化奠定基礎(chǔ)。
（一）、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制前：完善規(guī)范籌資籌勞制度，調(diào)動農(nóng)民承擔合理負擔的積極性。2006年在全國范圍內(nèi)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了傳統(tǒng)社會遺留下來的農(nóng)業(yè)賦稅制度，為逐步形成公正公平和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度奠定了基礎(chǔ)（楊燕，2010）。但從目前的總體收入水平來看，農(nóng)民還遠未具備現(xiàn)代稅制要求的納稅能力。縮小城鄉(xiāng)差距是一個長期的歷史任務(wù)，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息是一個必須長期堅持的原則，對農(nóng)民“多予，少取，放活”是一個必須長期堅持的方針。現(xiàn)階段，通過村民一事一議方式建設(shè)村內(nèi)公益項目，是發(fā)展村級公益事業(yè)的主要途徑。各級財政應(yīng)逐步加大獎補支持力度，引導村級公益事業(yè)健康發(fā)展；籌資籌勞制度涉及農(nóng)民切身利益，關(guān)乎農(nóng)村公益事業(yè)，應(yīng)當從三個方面進一步完善。
一是實行財政獎補與籌資籌勞掛鉤制度。在中央實行財政獎補之前，農(nóng)民籌資籌勞是村級公益事業(yè)建設(shè)的主要資金勞務(wù)來源，但是籌資籌勞普遍沒有開展起來；隨著財政獎補政策的實施，調(diào)動了農(nóng)民籌資籌勞建設(shè)村內(nèi)公益事業(yè)的積極性；財政獎補與籌資籌勞不再掛鉤以后，籌資籌勞數(shù)量大幅下滑�？梢�，“財政獎補與籌資籌勞掛鉤”的政策措施是有效的，也是必要的，應(yīng)當堅持并完善這一政策措施。一些地方的實際經(jīng)驗值得借鑒，比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)嘎查村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補項目和資金管理辦法》（內(nèi)財基[2016]1578號）規(guī)定：“自治區(qū)對各地實施的公益性和生產(chǎn)性項目采取不同的獎補比例。對公益性項目，農(nóng)牧民籌資籌勞等非政府投入不得低于單個項目投資總額的15%；對生產(chǎn)性項目，非政府投入不得低于單個項目投資總額的40%。”
二是合理確定村民籌資籌勞的限額標準。為切實減輕農(nóng)民承擔的資金勞務(wù)負擔，自實施一事一議籌資籌勞制度以來，絕大多數(shù)省份都把籌資籌勞限額設(shè)定在較低水平。安徽、山西、湖北、湖南、廣西、青海六省份一直保持15元的年籌資限額標準，這一方面減輕了農(nóng)民負擔，另一方面村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投入面臨一定困難。政策規(guī)定用一事一議方式籌措農(nóng)村公共事業(yè)資金每人每年不超過15元，標準太低，很難提供所需要的村級公益事業(yè)項目（趙春江等，2011；任淑艷等，2013；葛深渭，2014）。個別地方的群眾反映，感覺籌資籌勞限額標準偏低，“想干事卻干不了”，有的采取一次籌集兩年資金、下年不再籌資的辦法；浙江省農(nóng)業(yè)廳反映，全省總體上籌資標準還是偏低，難以滿足農(nóng)村興辦公益事業(yè)的需要。總的看，各省級人民政府有關(guān)部門有必要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民承受能力，分地區(qū)提出籌資籌勞的合理限額標準，報省級人民政府批準后執(zhí)行。
三是鼓勵農(nóng)民自主籌資籌勞開展必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于一事一議規(guī)定了最高的負擔限額，使得新建一些較大的工程缺乏足夠的資金支持（任淑艷等，2013）。國辦發(fā)[2017]17號文件提出，“鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。這種情況下，應(yīng)進一步嚴格一事一議的程序和要求，切實落實關(guān)于五保戶、現(xiàn)役軍人、退出現(xiàn)役的傷殘軍人、在校就讀的學生、孕婦或者分娩未滿一年的婦女以及家庭確有困難的農(nóng)戶可以減免籌資籌勞的有關(guān)規(guī)定。我們了解到，早在2008年吉林省委、省政府《關(guān)于深入實施社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干政策意見》(吉發(fā)[2008]12號)就規(guī)定：“村內(nèi)生產(chǎn)生活公益事業(yè)基礎(chǔ)薄弱、欠賬較多的，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，籌資籌勞標準可以突破上限”。
總體看，開展村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，有利于改善生產(chǎn)生活條件，農(nóng)民群眾既是參與建設(shè)者，也是直接受益者。要深入做好一事一議建設(shè)村級公益事業(yè)的有關(guān)宣傳工作，讓農(nóng)民群眾切身體會到村內(nèi)公益項目建設(shè)的實惠，在群眾中營造“我參與，我受益”的良好氛圍，調(diào)動他們共建和諧美好家園的積極性。同時要看到，我國農(nóng)民的收入水平還不高，經(jīng)濟承受能力還不強，特別是貧困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)艱巨，貧困人口增收節(jié)支較為困難。而且我國地域廣闊，各地情況千差萬別，農(nóng)民的收入差距較大、承受能力不同。要防止政策上“一刀切”，從各地實際出發(fā)，尊重農(nóng)民群眾意愿，特別要注意照顧貧困、傷殘等特殊群體的利益。
（二）、逐步創(chuàng)造條件統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化奠定基礎(chǔ)。2004年3月以后，政府明確了取消農(nóng)業(yè)稅的大方向和時間表，關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅的研究大體告一段落，理論研究的重點隨之轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)一體化稅制的前景展望與具體設(shè)計。要充分認識建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的重要性和必要性（陳曉華，2004）：首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是為國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康發(fā)展提供制度保證；其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是解決三農(nóng)問題的必然要求；第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制是完善國家收稅制度的重要內(nèi)容。逐步構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制，不僅有利于鞏固農(nóng)村稅費改革成果，有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會。只有財政體制完善健全，農(nóng)村公共物品供給才有充足的資金支持（劉遠翔，2012）。
絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家對農(nóng)業(yè)與工商業(yè)實行統(tǒng)一的稅制，主要表現(xiàn)在（唐仁健，2004）：在流轉(zhuǎn)稅方面，增值稅一般都覆蓋了農(nóng)產(chǎn)品；在收益稅方面，西方發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得大多征收統(tǒng)一的個人所得稅或公司所得稅，發(fā)展中國家有的征收統(tǒng)一的所得稅，有的也單獨征收農(nóng)業(yè)所得稅；在財產(chǎn)稅方面，普遍實行土地稅等稅種。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是建立現(xiàn)代稅制的要求（韓俊，2004）。在統(tǒng)一的稅制下，農(nóng)民的稅收負擔與其他社會成員一樣，按其經(jīng)濟活動的屬性，分別在相應(yīng)的稅種下繳納所得稅、增值稅、地產(chǎn)稅等；農(nóng)民作為納稅人，與其他社會成員適用相同的稅收制度，只是在稅率和減免等方面與其他納稅對象有所差別。學術(shù)界、理論界關(guān)于這方面的研究討論比較多，此處不再贅述。
（三）、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后：取消籌資籌勞制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品財政供給一體化。公共財政是支撐和保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最為重要的因素，改革和完善公共財政制度，對于完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度往往有根本性影響，公共財政制度的每一次重大變革都會導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的重大變遷（石義霞，2011）。將現(xiàn)代稅收制度引入農(nóng)業(yè)，意味著城鄉(xiāng)稅收制度的統(tǒng)一，農(nóng)村公共財政體制得以完善，從而對農(nóng)村公共物品供給機制產(chǎn)生深刻的影響。現(xiàn)代稅收制度意味著，農(nóng)民通過稅收方式承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)成本；相應(yīng)地，應(yīng)終結(jié)村民一事一議籌資籌勞制度，將村內(nèi)公共產(chǎn)品供給納入公共財政負擔的范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化。
參考文獻：
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注：此文原載于《三農(nóng)中國》第28輯
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