農(nóng)民進城了，農(nóng)村承包地怎么辦？
中國正處于史無前例的城市化過程中，大量農(nóng)民進入城市。進城農(nóng)民不再耕種土地，如何處理農(nóng)民與農(nóng)村承包地的關系是一個重大的政治社會問題。
原先“進城退地”的制度安排要求進城農(nóng)民退出農(nóng)村承包地。這一制度安排既實現(xiàn)了社會公平，也有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。剛公布的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》主張進城農(nóng)民繼續(xù)保留承包地，即“進城不退地”。
農(nóng)民群體復雜化，不同類型的農(nóng)民進城后繼續(xù)保留承包地有不同的影響。沒有獲得城市戶籍的農(nóng)民工繼續(xù)保留承包地，保障了農(nóng)民工返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地的權利，但不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)民繼續(xù)保留承包地，既產(chǎn)生嚴重的社會不公，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
農(nóng)民城市化流動帶來人地關系松動，但并沒有成為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的契機，反而將農(nóng)業(yè)發(fā)展鎖入低效狀態(tài)。兼顧農(nóng)民問題與農(nóng)業(yè)問題不能籠統(tǒng)地主張“進城退地”或者“進城不退地”，而是需要分類治理的思路。
“進城退地”模式
1980-1990年代我國采取封閉性的城鄉(xiāng)二元體制，與之相配套的是嚴格的戶籍管理制度。擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民無償獲得一定份額的土地，承包地和宅基地的福利性分配保障了農(nóng)民的居住、就業(yè)和生存。擁有城市戶籍的市民被納入政府制度性的社會保障體系。
城市和農(nóng)村社會是兩個不同的社會系統(tǒng)，采取不同的資源配置方式和福利體系。雖然農(nóng)村社會的福利水平和城市的差距較大，但農(nóng)村人口也獲得了最基本的生活保障。我國處于發(fā)展中國家階段，且人口基數(shù)巨大，無法為所有人提供高水平的社會保障。13億人口都能夠獲得社會保障，這也體現(xiàn)了一種社會公平。
當時農(nóng)村社會采取“進城退地”的制度安排�！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地�！�
當時農(nóng)民一般通過參軍、考學的方式進入城市，流動性較低，進入城市的渠道較少。農(nóng)民通過參軍、考學進入城市一般都可以找到收入較高且有保障的工作，并相應地獲得了城市社會制度性的社會保障。他們也必須將戶口遷入城市。這部分農(nóng)民離開農(nóng)村，并將戶籍遷入城市，村集體就將他們的承包地分配給其他農(nóng)民耕種。
當時耕種土地需要繳納農(nóng)業(yè)稅費，在年成不好的時候，土地產(chǎn)出甚至不及投入。因此，進城農(nóng)民急切地想退出承包地。當時即使承包方只有一個人口進入城市，農(nóng)民也愿意退出承包地。當農(nóng)民將戶籍遷入城市后，就主動、無償放棄了農(nóng)村承包地。
農(nóng)民在農(nóng)村獲得土地，進入城市獲得國家的保障。一人只能享受一種社會福利，這體現(xiàn)了最基本的社會公平。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，不耕種土地的農(nóng)民不占有土地，耕種土地的農(nóng)民實際占有土地，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開展。并且隨著優(yōu)勢農(nóng)民進入城市，在村的弱勢農(nóng)民可以獲得更多的土地資源，在一定程度上可以縮小城鄉(xiāng)差距。隨著越來越多的農(nóng)民進入城市，在村農(nóng)民的土地規(guī)�？梢赃M一步擴大。當大部分農(nóng)民進入城市，農(nóng)村就可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權流轉。”政策制定者不是簡單地以“轉為非農(nóng)業(yè)戶口”作為農(nóng)民退出承包地的條件，而是將“遷入設區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻，“遷入小城鎮(zhèn)”的農(nóng)民不需要退出承包地。
將“遷入設區(qū)的市”作為門檻是非常高明的制度安排。
一是在我國的城市體制中，“設區(qū)的市”往往是地級市、省會城市和直轄市，這類級別的城市經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障的水平較高，可以為城市人口提供體面的生活條件。相反，沒有設區(qū)的城市往往是縣級市或者小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障水平較低，不一定能夠為城市人口提供體面的生活條件。將“遷入設區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻可以防止農(nóng)民退出承包地后生活質(zhì)量降低，或者成為城市貧民。這表明政策設定的農(nóng)民退出農(nóng)村承包地的前提條件是，農(nóng)民能夠在城市獲得比農(nóng)村更體面和有保障的生活。
二是地方政府為了完成城鎮(zhèn)化率指標，往往強制將農(nóng)民遷入城市。地方政府將農(nóng)民強制遷入縣級市或者小城鎮(zhèn)不難，但要將農(nóng)民強制遷入地級市和省會城市的操作難度大。將“遷入設區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻可以防止地方政府將農(nóng)民強制遷入城市后剝奪他們的承包地。
“進城不退地”模式
90年代末以來，大量農(nóng)民進入城市，情況變得復雜起來。
一方面，農(nóng)民流動方式多樣化，大量農(nóng)民工進城務工經(jīng)商。這部分農(nóng)民既沒有在城市獲得正規(guī)的就業(yè)和社會保障，也沒有將戶籍遷入城市。要求進城農(nóng)民工退出承包地并不現(xiàn)實。另一方面，隨著城鄉(xiāng)二元體制的開放性不斷提高，以及戶籍制度管理的松動，即使在城市獲得正規(guī)就業(yè)和社會保障的農(nóng)民也不需要遷移戶口。
2006年左右農(nóng)業(yè)稅費取消，不久國家向農(nóng)村投入大量的惠農(nóng)資金，如糧食補貼、養(yǎng)老金等。通過考學、參軍進城的農(nóng)民普遍沒有將戶籍遷入農(nóng)村。相反，之前將戶口遷入城市的農(nóng)民想方設法將戶籍遷回農(nóng)村。這部分農(nóng)民更不可能主動、無償?shù)赝顺龀邪�。這就形成了“進城不退地”的事實。
剛公布的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》規(guī)定，“維護進城務工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，不得以退出土地承包權作為農(nóng)民進城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營權，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規(guī)定轉讓土地承包權益。”這在法律層面賦予“進城不退地”的合法性。
當前階段農(nóng)民群體已經(jīng)發(fā)生了很大的分化，“誰是農(nóng)民”已經(jīng)變得模糊不清。農(nóng)民城市化形態(tài)也有很大的差異。進城農(nóng)民及其城市化模式主要可以分為兩種不同的類型。
一是進城打工農(nóng)民工，簡稱農(nóng)民Ⅰ。這種類型的農(nóng)民主要從事非正規(guī)就業(yè)，收入低，也沒有獲得相應的社會保障。這部分農(nóng)民年輕時往往進城務工，年老時難以在城市找到就業(yè)機會，通常返回農(nóng)村耕種土地。他們并沒有徹底轉移到城市，處于“半城市化”狀態(tài)，依然依賴土地獲得就業(yè)和社會保障。
二是通過考學、務工經(jīng)商在城市立足的農(nóng)民，簡稱農(nóng)民Ⅱ。這部分農(nóng)民通常找到收入較高、有社會保障的工作，生產(chǎn)生活已經(jīng)完成融入城市。農(nóng)民Ⅱ處于完全城市化狀態(tài)，在城市獲得更為體面和有保障的就業(yè)，不需要依賴農(nóng)村土地獲得就業(yè)和社會保障。大學擴大以及升學率的提高，這部分農(nóng)民的數(shù)量不容小覷。在目前階段，農(nóng)民工的“半城市化”狀態(tài)將持續(xù)相當長的時間，大學畢業(yè)生是完全城市化的主體。不同農(nóng)民群體“進城不退地”產(chǎn)生不同的影響。
農(nóng)民Ⅰ進城后保留承包地有利于社會穩(wěn)定，但不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。
農(nóng)民Ⅰ保留承包地，當遭遇經(jīng)濟危機時可以返回農(nóng)村種地，避免成為城市貧民或者落入貧民窟以及由此引發(fā)的政治動蕩。當年齡增大時，農(nóng)民Ⅰ可以返回農(nóng)村養(yǎng)老。當前我國已經(jīng)進入“未富先老”階段。在國家還無力為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老保障的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種退養(yǎng)方式，可以應對農(nóng)村老齡化危機。
農(nóng)民Ⅰ保留承包地存在的問題是不利于土地細碎化問題的解決。農(nóng)民Ⅰ的土地要么將土地留給年老的父母耕種，要么將耕地流轉給親朋好友耕種。農(nóng)民Ⅰ要求的土地租金不高，以方便隨時將土地收回來自己耕種。土地分散化流轉加劇土地細碎化化問題，不利于基礎設施建設和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)營者流入的土地面積越多，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率越差。
農(nóng)民Ⅱ進城后保留農(nóng)村承包地，既不公平，也沒有效率。
雖然相關政策“支持引導其按照國家有關規(guī)定轉讓土地承包權益”。但城市化擴張時期，土地升值的空間很大，農(nóng)民都有征地預期，一般不會將承包地退出。不再依賴土地的農(nóng)民Ⅱ更愿意將土地“有”在那里，作為“鄉(xiāng)愁”，或者等待土地升值。農(nóng)民Ⅱ既享有政府提供的制度性社會保障，又占有農(nóng)村土地。一個人享有兩份福利，很不公平。如果他們將土地流轉出去，收取土地租金。不需要勞動就可以獲得收益，他們是土地食利者。并且農(nóng)民Ⅱ往往是農(nóng)村中的強勢群體，收取土地租金相當于弱勢的、缺乏進城就業(yè)能力的在村農(nóng)民向強勢農(nóng)民交租。有限的農(nóng)村資源通過這種方式進入城市。這也非常的不公平。
農(nóng)民Ⅱ占有土地，但不耕種土地，相當于是“居城地主”。這對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化非常不利。戶均不過十畝地，流轉的收益有限，農(nóng)民Ⅱ往往任由土地荒廢。即使農(nóng)民Ⅱ愿意將土地流轉出去，進城農(nóng)民的土地與其他農(nóng)民的土地犬牙交錯在一起，進行集中連片流轉非常困難。
由于農(nóng)民Ⅱ常年居住在城市，也不會關心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，也不會允許修路修渠占用他們的土地。在村農(nóng)民不僅沒有得到好處，而且需要面臨更為惡劣的耕作條件。已經(jīng)完全城市化的農(nóng)民仍然占有小塊土地，將成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本性制約。
分類治理思路
解決進城農(nóng)民的承包地退出問題的難點在于城市化過程中農(nóng)村社會的復雜化。在農(nóng)民工沒有徹底轉移到城市，還需要農(nóng)村承包地為其提供收入和社會保障的階段，讓農(nóng)民工退出承包地不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和城市化的實現(xiàn)。而大量農(nóng)民通過考學在城市獲得體面的生活。繼續(xù)保留他們的承包地，既影響社會公平，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)。
解決承包地退出問題可以采取分類治理的思路。農(nóng)民Ⅰ將土地交由集體流轉出去，獲得土地租金，并保留承包土地的權利。村集體調(diào)整地塊，將農(nóng)民Ⅰ不愿意耕種的土地集中連片有償出租給在村農(nóng)民耕種。這就既保障了農(nóng)民工的返鄉(xiāng)權利，也規(guī)避了進城農(nóng)民工低效“占有”土地的弊病，實現(xiàn)了土地集中連片耕種。農(nóng)民Ⅱ無償退出承包地，將稀缺的土地資源配置給喪失進城能力的弱勢農(nóng)民，有利于社會公平和穩(wěn)定。并且村集體整合農(nóng)民Ⅱ的土地，進行集中連片分配。這樣就使得實際耕作者占有土地，且隨農(nóng)村人口減少土地經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大。
農(nóng)民城市化流動，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了新的契機，也為提高務農(nóng)農(nóng)民群體的收入提供了經(jīng)濟社會條件。但《農(nóng)村土地承包法修正案(草案) 》刪去了“承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的”的農(nóng)民退出承包地的規(guī)定，主張進城農(nóng)民繼續(xù)保留承包地。這或許可以保障農(nóng)民工的權益，但也固化了農(nóng)村土地關系，產(chǎn)生了社會不公，將我國農(nóng)業(yè)發(fā)展鎖定在低效狀況。
在快速的城市化過程中，農(nóng)民群體復雜化，社會形態(tài)處于變化過程中。辨析“誰是農(nóng)民”，以及如何在保障農(nóng)民土地權益的基礎上促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，非常考驗改革者的智慧。
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