當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 基層運(yùn)動(dòng)型治理的組織運(yùn)作邏輯
——基于“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的分析
杜鵬
（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）
摘 要：縣級(jí)政府日益成為基層治理的重要主體。其中，以官僚機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的常規(guī)治理因難以有效的回應(yīng)基層社會(huì)的突發(fā)、重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，而催生了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的形成。臨時(shí)機(jī)構(gòu)嵌入在官僚機(jī)構(gòu)的縫隙之中，優(yōu)化了政府治理結(jié)構(gòu)，提高了政府治理能力，體現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)型治理的組織運(yùn)作的邏輯。但是，臨時(shí)機(jī)構(gòu)并未打破官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，運(yùn)動(dòng)型治理因而被導(dǎo)入一種相對(duì)有序且可控的組織架構(gòu)之中，服務(wù)于縣域政府的整體治理績(jī)效。臨時(shí)機(jī)構(gòu)與官僚機(jī)構(gòu)的“矛盾性共生”關(guān)系決定了運(yùn)動(dòng)型治理的合法性和必然性，因此，針對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的行政體制改革需要把握好制度化改革與有效性治理之間的平衡。
關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)型治理；臨時(shí)機(jī)構(gòu)；縣級(jí)政府；治理能力
一、問(wèn)題的提出
在中國(guó)各級(jí)政府治理體制中廣泛存在著一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)，主要以“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“指揮部”等名目出現(xiàn)。隨著政府行政機(jī)構(gòu)改革的深化，清理和整頓臨時(shí)機(jī)構(gòu)也早已納入改革目標(biāo)。然而每次改革都會(huì)出現(xiàn)“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈[]，形成“按下葫蘆浮起瓢”的尷尬現(xiàn)象。[]這種現(xiàn)象固然與管理失范、官員及部門的利益驅(qū)動(dòng)有關(guān)，也折射出了臨時(shí)機(jī)構(gòu)在中國(guó)政府機(jī)構(gòu)中的頑強(qiáng)生命力。
馬克斯·韋伯曾經(jīng)指出，以官僚等級(jí)結(jié)構(gòu)為核心的正式組織是現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的基本組織形式。[]那么，非科層化的臨時(shí)機(jī)構(gòu)大量存在的現(xiàn)實(shí)是否意味著治理的無(wú)效？應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)中的這種“混合形態(tài)”及其之于政府治理的意義？
公共管理學(xué)從制度主義的角度入手，主要關(guān)注政府機(jī)構(gòu)與部門的效率。既有研究大多注意到了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的積極功能：彌補(bǔ)了政府常設(shè)機(jī)構(gòu)職能的缺陷，有利于行政效率的提高；有利于克服官僚體制的部門分割，通過(guò)整合行政資源實(shí)現(xiàn)綜合治理。[]但是，臨時(shí)機(jī)構(gòu)也產(chǎn)生了諸多消極后果：臨時(shí)機(jī)構(gòu)的過(guò)度膨脹和管理失控，加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而影響了政府部門正常職能的發(fā)揮，降低了行政效率，甚至造成腐敗和特權(quán)。[]制度研究的路徑體現(xiàn)了對(duì)于政府運(yùn)行的規(guī)范化和理性化要求。在這種范式之下，雖然臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為條塊體制結(jié)構(gòu)之下適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)事務(wù)的“無(wú)奈選擇”受到承認(rèn)，但始終是官僚制之下部門協(xié)作機(jī)制不健全的產(chǎn)物。它的“非正式制度”[]特征導(dǎo)致了對(duì)“科層制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代行政管理模式的一種消解”。[]在這個(gè)意義上，公共管理學(xué)的視角延續(xù)的主要是韋伯的官僚制的理想型分析，臨時(shí)機(jī)構(gòu)之于基層治理的深層意義未能得到充分的挖掘。
在政治社會(huì)學(xué)視野中，理想型意義上的“官僚制”引起了學(xué)者更多反思，官僚制之外的組織生存和運(yùn)作受到了更多的關(guān)注。中國(guó)傳統(tǒng)的官僚制度與韋伯式組織相比，各自的權(quán)威基礎(chǔ)和實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程卻并不相同。這一差異一直延伸到當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯中，表現(xiàn)為常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)型治理的交替與互補(bǔ)的特色治理，運(yùn)動(dòng)型治理被視為一種與官僚制常規(guī)機(jī)制相對(duì)立的、非常規(guī)性的政治運(yùn)行機(jī)制。[][]
但是，運(yùn)動(dòng)型治理在國(guó)家治理和地方治理這兩個(gè)層面的運(yùn)作方式和實(shí)踐邏輯并不相同。歐陽(yáng)靜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中心工作”為例，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)型治理構(gòu)成了基層政府的一種常規(guī)化的治理技術(shù)。[]陳家健基于對(duì)某地級(jí)市督查機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)分析，試圖闡釋地方治理中的科層治理與運(yùn)動(dòng)型治理的矛盾性共生關(guān)系，并揭示了督查機(jī)制所達(dá)到的科層運(yùn)動(dòng)化的治理功能。[]范紅敏則從能動(dòng)者的視角出發(fā)，基于縣級(jí)一把手日常行為的視角提出了“政治行政化”這一縣域治理的模式。[]上述三位學(xué)者的研究雖然視角不一，層次不同，但均注意到地方政府層面的運(yùn)動(dòng)型治理與常規(guī)治理之間存在更為復(fù)雜和微妙的關(guān)系。值得進(jìn)一步說(shuō)明的是，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）和市因其處于縱向科層結(jié)構(gòu)中的不同位置，而在治理目標(biāo)和治理邏輯上具有較大的差異。歐陽(yáng)靜對(duì)基層運(yùn)動(dòng)型治理的討論中，并沒(méi)有進(jìn)一步區(qū)分縣鄉(xiāng)之間所存在的差別。相對(duì)于縣級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的科層化程度更低，因此，中心工作不僅構(gòu)成動(dòng)員方式，也構(gòu)成了富有實(shí)質(zhì)意義的組織模式。由于常規(guī)治理的組織基礎(chǔ)缺失和治理資源不足，運(yùn)動(dòng)型治理在“策略主義”[]的邏輯下實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，成為常規(guī)治理的基本方式。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，縣級(jí)政府則是穩(wěn)定而又完備的一級(jí)政府，也是與廣大基層社區(qū)最為貼近的最后一級(jí)全能型政府。[]依托于其完備的官僚機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政府具有常規(guī)治理的制度基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，縣級(jí)層面的運(yùn)動(dòng)型治理必然卷入與官僚體制的糾纏，由此，運(yùn)動(dòng)型治理呈現(xiàn)出更為豐富的面貌。
因此，對(duì)運(yùn)動(dòng)型治理的理解必須被放置在特定層次的政府治理的組織架構(gòu)之中進(jìn)行，進(jìn)而理解運(yùn)動(dòng)型治理的機(jī)制，這也將進(jìn)一步豐富和推進(jìn)縣域治理的研究。縣級(jí)政權(quán)作為承上啟下的“接點(diǎn)”[]，縣域?qū)用娴倪\(yùn)動(dòng)型治理具有獨(dú)特的研究?jī)r(jià)值。這就需要我們進(jìn)一步的轉(zhuǎn)換縣級(jí)政府研究的路徑，即從縣級(jí)政府的治理能力的視角認(rèn)識(shí)臨時(shí)機(jī)構(gòu)和運(yùn)動(dòng)型治理之于縣域治理的意義。[]
本文的問(wèn)題意識(shí)源于筆者在廣西B縣的調(diào)研。調(diào)研對(duì)象以縣級(jí)各職能部門為主，另外也調(diào)研了相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村莊。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)大量的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作通過(guò)臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，且體現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)型治理的組織運(yùn)作邏輯。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作既融合了官僚組織的要素，又突破了官僚組織及其常規(guī)治理的局限和不足，從而強(qiáng)化了官僚組織的治理有效性。
二、臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成因：官僚制的實(shí)踐邏輯與內(nèi)在限制
在這部分，筆者主要結(jié)合B縣的經(jīng)驗(yàn)，展現(xiàn)縣級(jí)政府的官僚制度的實(shí)踐邏輯。當(dāng)前圍繞政府角色的各種爭(zhēng)論并沒(méi)有改變官僚制作為政府治理的組織基礎(chǔ)的事實(shí)。[]但實(shí)踐中的官僚制不同于馬克斯韋伯所勾勒的作為一種制度類型的官僚制，而是一種具有可塑性和適應(yīng)性的經(jīng)驗(yàn)形態(tài)。相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣級(jí)政府具有更為完整的結(jié)構(gòu)和體系，構(gòu)成縣級(jí)政府治理能力的制度基礎(chǔ)�？h級(jí)官僚行政結(jié)構(gòu)的運(yùn)作反映了縣級(jí)政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本方式。與此同時(shí)，官僚結(jié)構(gòu)也會(huì)遭遇治理之需要而產(chǎn)生的壓力，這構(gòu)成了臨時(shí)機(jī)構(gòu)形成的原生動(dòng)力。下文中，筆者主要從資源配置、激勵(lì)結(jié)構(gòu)與部門行政這三個(gè)方面入手，理解縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯及其限制，以上三點(diǎn)分別構(gòu)成了縣級(jí)政府治理的載體、動(dòng)力和方式。
（一）資源配置
行政資源分配是政府治理的基礎(chǔ)，資源配置的狀態(tài)直接影響到政府治理能力和政府治理的績(jī)效。具體來(lái)講，行政資源包括人與財(cái)兩大要素，這兩大要素根據(jù)“三定方案”而落實(shí)到相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)。所謂“三定方案”，即定職能，定機(jī)構(gòu)和定編制，財(cái)政局的預(yù)算分配和撥付主要依據(jù)“三定方案”執(zhí)行。官僚制的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中，必然伴隨著機(jī)構(gòu)的增加或裁撤、人員的流動(dòng)和進(jìn)退，這些最終落實(shí)到編制上。編制因而是政府內(nèi)部治理的重要抓手，主要表現(xiàn)為數(shù)量調(diào)配和等級(jí)調(diào)配。目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)的編制作為一個(gè)“大盤子”，且分為行政編和事業(yè)編，事業(yè)編又分為全額撥款和差額撥款兩類。編制在遵循“上管一級(jí)”的原則下主要由編辦管理，由政府統(tǒng)籌，編制的使用和分配主要依據(jù)政府治理的需要。
近幾年來(lái)，隨著食品安全問(wèn)題日益突出，B縣的食藥監(jiān)局的編制逐漸增加，從原有的20個(gè)左右的編制增加到目前的95個(gè)編制，大部分編制投放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)所，與之相反的則是文化廣播電視體育局，伴隨著三個(gè)機(jī)構(gòu)合并的是編制的不斷縮減，目前該局只剩下7個(gè)編制，以至于該部門的內(nèi)設(shè)股室人員難以落實(shí)。另外，隨著B(niǎo)縣的旅游開(kāi)發(fā)步伐加快，縣旅游局由以前的事業(yè)單位變?yōu)樾姓䥺挝�，從而�?qiáng)化了職能。
但是，政府內(nèi)部行政資源的分配也面臨著各方面的壓力。首先，90年代以來(lái)，中央政府要求控制政府機(jī)構(gòu)編制，且對(duì)編制的管控日益嚴(yán)格，要求編制只減不增。隨著地方政府由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)型，面對(duì)的任務(wù)和工作越來(lái)越細(xì)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化和自主性的降低，也導(dǎo)致了治理壓力和治理成本上移，縣級(jí)政府普遍存在治理資源不足的情況。在B縣職能部門調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各部門面臨的最大困難普遍是人員編制不足。人員不足，各個(gè)部門便難以有效分工，責(zé)任難以落實(shí)到個(gè)人，影響工作推進(jìn)的效率。為此，部門也根據(jù)自身情況采取了一些應(yīng)對(duì)方式，例如通過(guò)購(gòu)買服務(wù)或聘請(qǐng)“臨時(shí)工”的方式推進(jìn)工作，但會(huì)加重部門的負(fù)擔(dān)，甚至帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)；或者對(duì)二層機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的編制進(jìn)行統(tǒng)籌使用，從下面抽調(diào)人員，這種方式又進(jìn)一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，形成惡性循環(huán)。其次，入編的過(guò)程麻煩而緩慢，難以適應(yīng)地方政府復(fù)雜靈活且多變的任務(wù)。目前縣級(jí)的編制管理按照“上管一級(jí)”的原則由市監(jiān)管，報(bào)批的流程并不復(fù)雜。但人員進(jìn)入編制并和特定的職位相匹配并非易事。無(wú)論是事業(yè)編還是行政編，入編均需要通過(guò)考試，這就涉及到與其他部門的協(xié)同問(wèn)題，程序較為緩慢。例如，B縣食藥監(jiān)局，95個(gè)編制，目前到位的只有68人，造成了暫時(shí)的“空編”現(xiàn)象。
在政府的官僚結(jié)構(gòu)下，行政資源的配置及其適應(yīng)性和靈活性不足并不能滿足基層復(fù)雜治理的需求。在政府官僚體制內(nèi)部資源有限且錯(cuò)位的情況下，面對(duì)基層社會(huì)的治理壓力，政府只能另辟蹊徑，在優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提高政府的適應(yīng)能力。
（二）激勵(lì)結(jié)構(gòu)
組織運(yùn)轉(zhuǎn)的效率與其激勵(lì)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。政府激勵(lì)方式主要是績(jī)效考核。政府工作被分解為精細(xì)化且可操作的指標(biāo)，并根據(jù)任務(wù)完成情況與績(jī)效掛鉤。由于縣級(jí)政府工作的落實(shí)主要通過(guò)其職能部門落實(shí)和完成，職能部門成為縣級(jí)政府考核體系的主要對(duì)象�？己酥饕煽�(jī)效辦負(fù)責(zé)，各個(gè)部門依據(jù)績(jī)效辦提供的《××年度縣直參評(píng)單位績(jī)效考評(píng)體系指標(biāo)框架》（如表1所示），設(shè)置相關(guān)工作指標(biāo)，并報(bào)送至績(jī)效辦，由績(jī)效辦編制出針對(duì)各個(gè)部門的業(yè)務(wù)工作指標(biāo)和評(píng)分細(xì)則。
表1 縣直單位績(jī)效考評(píng)體系指標(biāo)框架
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類型 |
指標(biāo)內(nèi)容 |
指標(biāo)要求 |
權(quán)重 |
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職能工作目標(biāo) |
業(yè)務(wù)工作指標(biāo) |
（一）由本部門牽頭實(shí)施的八步區(qū)黨委、政府重點(diǎn)工作任務(wù) |
由各部門按照“三定”職責(zé)，根據(jù)B縣黨委、政府確定的年度重點(diǎn)工作分解上報(bào) |
15% |
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（二）上級(jí)業(yè)務(wù)部門年度部署或下達(dá)到我區(qū)的工作 |
各部門承接的自治區(qū)、市下達(dá)的年度目標(biāo)任務(wù) |
10% |
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（三）依據(jù)本部門職能確定的重大工作任務(wù) |
除上述重點(diǎn)工作外，各部門按照“三定”職責(zé)，制定3—5項(xiàng)體現(xiàn)本部門核心職能的指標(biāo) |
30% |
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（四）配合工作 |
涉及多部門的工作，由牽頭部門提出配合部門及其工作職責(zé)、具體任務(wù)、時(shí)間要求、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。 |
4% |
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（五）自選整改工作 |
在跨年度工作、公眾評(píng)議中基層群眾提出意見(jiàn)訴求的整改項(xiàng)目、民主生活中確定要整改的項(xiàng)目等自選一項(xiàng)，要求有一定的挑戰(zhàn)性、客觀性、現(xiàn)實(shí)性。 |
1% |
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共性工作 目標(biāo) |
共性 工作 指標(biāo) |
（六）黨的建設(shè)和效能建設(shè)工作 |
關(guān)于機(jī)關(guān)黨建、組織建設(shè)、反腐倡廉、理論學(xué)習(xí)、落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”、行政效能、政務(wù)公開(kāi)、黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、績(jī)效材料報(bào)送等方面的具體考評(píng)指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn) |
9% |
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創(chuàng)新?tīng)?zhēng) 優(yōu)目標(biāo) |
（七）創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)加分 |
由各單位按《B縣2014年度績(jī)效考評(píng)創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)加分和不良影響扣分的評(píng)定辦法》進(jìn)行申報(bào) |
1% |
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工作滿 意目標(biāo) |
公眾評(píng)議 |
20% |
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領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià) |
10% |
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當(dāng)前，考核已經(jīng)成為B縣政府內(nèi)部年度性的重要工作，每年年底，相關(guān)部門都要投入相當(dāng)大的精力參與績(jī)效考核，成立績(jī)效考評(píng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，安排專門的人員與場(chǎng)地。由于績(jī)效辦只有4人，具體的考核工作實(shí)際上主要由各個(gè)部門自己進(jìn)行，績(jī)效辦主要是引導(dǎo)和監(jiān)督作用。無(wú)論是在考核體系的指標(biāo)設(shè)置，還是考核的具體執(zhí)行，職能部門均具有一定的主導(dǎo)性，這種主導(dǎo)性的后果，表現(xiàn)在最后的考核分?jǐn)?shù)往往相差非常小。從B縣國(guó)土局提供的一份2014年績(jī)效考評(píng)自查報(bào)告來(lái)看，業(yè)務(wù)工作指標(biāo)和共性工作指標(biāo)均是滿分。其他各部門的情況莫不如此。一些干部講，各部門考核分?jǐn)?shù)的差異主要是創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)的加分。雖然只有1%的權(quán)重，但卻是考核評(píng)比中的“最后一根稻草”。
黃仁宇基于對(duì)中國(guó)的歷史梳理和韋伯的理論思考，強(qiáng)調(diào)了“數(shù)目字”管理方式的有效性。[]然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在縣級(jí)政府的官僚體制運(yùn)行中，以績(jī)效考核為中心的激勵(lì)結(jié)構(gòu)并不能真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的意義�？h級(jí)政府作為基層政府，其事務(wù)往往涉及方方面面，跨越較長(zhǎng)的時(shí)間周期，很難以數(shù)字進(jìn)行分解和量化，困難問(wèn)題往往很難納入到這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)之中。在實(shí)際的指標(biāo)選擇和設(shè)置過(guò)程中，各部門一般不會(huì)為自己設(shè)置過(guò)高的目標(biāo)，即使績(jī)效辦擬定了過(guò)高的目標(biāo)，部門領(lǐng)導(dǎo)也具有協(xié)商和運(yùn)作的空間，從而化解績(jī)效考核的實(shí)際壓力。因此，績(jī)效考評(píng)存在形式化和文牘化的傾向。
B縣目前正在展開(kāi)的一個(gè)新區(qū)建設(shè)重大項(xiàng)目，從2010年開(kāi)始征地，2013年開(kāi)始拆遷，征用土地5000畝左右，涉及農(nóng)戶800多戶。工作推進(jìn)一直較為緩慢。在2014年之前，項(xiàng)目的推進(jìn)方式主要通過(guò)“數(shù)目字”考核的方式推進(jìn)，要求每年要征多少地，拆多少房子。但負(fù)責(zé)該項(xiàng)目土地征拆前線的街道辦黨委書(shū)記講到：這種方式?jīng)]有什么實(shí)際意義，在執(zhí)行的過(guò)程中，為了完成任務(wù)，可以找軟柿子捏，并不能實(shí)現(xiàn)某塊地的“凈地”，造成項(xiàng)目的拖延。
在“向上負(fù)責(zé)”的壓力型體制下，亮點(diǎn)工作因?yàn)榭梢允艿筋I(lǐng)導(dǎo)關(guān)注而具有更為明顯的區(qū)分度，而其他指標(biāo)則并不能體現(xiàn)出區(qū)分度。但亮點(diǎn)工作恰恰難以操作化為具體的數(shù)量指標(biāo)。如此一來(lái)，建立在數(shù)目字考核基礎(chǔ)上的激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲，造成目標(biāo)替代（文牘化）或目標(biāo)偏移（選擇性執(zhí)行），影響政府的治理績(jī)效。
（三）部門行政
在中國(guó)富有特色的“條塊”體制之下，形成了“條條”與“塊塊”之間的復(fù)雜關(guān)系。在縣級(jí)政府，其直屬部門的人財(cái)物一般由當(dāng)?shù)卣芾�，但同時(shí)也要接受其上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和部門自身的規(guī)章制度。因此，正如表1所示，縣級(jí)職能部門既要根據(jù)本部門和其上級(jí)部門的要求和職責(zé)完成相應(yīng)的工作，同時(shí)也要配合地方政府的重點(diǎn)工作。進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，大量的財(cái)政專項(xiàng)資金通過(guò)“條條”下?lián)懿⑼ㄟ^(guò)部門對(duì)接。縣級(jí)職能部門成為主要的推動(dòng)者和實(shí)施者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于治理能力不足，主要是配合者的角色。
部門行政在一定程度上體現(xiàn)了官僚制度的分工要求，具有一定的技術(shù)治理的色彩。項(xiàng)目的“專項(xiàng)化”進(jìn)一步強(qiáng)化了部門之間的界限。但是，縣級(jí)治理是一個(gè)“綜合治理”的過(guò)程，其治理對(duì)象不可能完全按照部門的分類得以清晰的界定，最終必須要面對(duì)和解決問(wèn)題。這是縣級(jí)官僚機(jī)構(gòu)的特殊之處。這意味著，縣級(jí)政府不僅要承接和遵循既有的“條條”分類體制，同時(shí)也要通過(guò)“打包”[]的方式利用和整合條條的資源�？h級(jí)治理往往涉及多個(gè)部門，且也必須集合多個(gè)部門的力量才能實(shí)現(xiàn)有效治理。
文化市場(chǎng)行政執(zhí)法中的網(wǎng)吧管理實(shí)際上涉及到工商局、電信局和文化局等部門。按照文化部的要求，不允許未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧，也不允許通宵營(yíng)業(yè)模式，這一規(guī)定由縣文廣體局承接，但是在執(zhí)法的過(guò)程中就遇到了問(wèn)題。文體局的執(zhí)法力量薄弱，目前只有6人，而因其職責(zé)所限，既不能查封網(wǎng)吧吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，也不能中斷網(wǎng)絡(luò)信號(hào)進(jìn)行源頭治理。工商局認(rèn)為，文化部的規(guī)定與他們無(wú)關(guān)，未成年人上不上網(wǎng)，與工商部門沒(méi)有關(guān)系；電信局則認(rèn)為，用戶交了錢，就應(yīng)該提供服務(wù)。由此可見(jiàn)，看似簡(jiǎn)單的網(wǎng)吧管理也只有在部門協(xié)同的條件下才能落實(shí)，其他部門不配合，文體局便無(wú)能為力。
事實(shí)上，在權(quán)責(zé)明確的部門分立體制之下，必然存在治理的“模糊地帶”、“交叉地帶”和“邊緣地帶”。這些特殊地帶超出了官僚機(jī)構(gòu)的治理范圍和治理能力，不能被納入既有的科層化框架而實(shí)現(xiàn)有效治理。官僚機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明確的制度規(guī)定和“綜合治理”的現(xiàn)實(shí)需要之間的張力導(dǎo)致部門行政異化為部門利益，主要表現(xiàn)為消極行政，即對(duì)責(zé)任的推諉和風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。因此，縣級(jí)治理的能力不僅涉及政府與其他主體的互動(dòng)原則、方法和技術(shù)等問(wèn)題，而且也涉及到“內(nèi)部治理”的狀態(tài)。
三、臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作：運(yùn)動(dòng)型治理的實(shí)踐形態(tài)
如上所述，作為正式組織的縣級(jí)官僚行政機(jī)構(gòu)，并不能有效地配置行政資源和治理資源以適應(yīng)復(fù)雜多變的治理需要，也不能夠形成強(qiáng)有力的激勵(lì)結(jié)構(gòu)而促發(fā)官僚機(jī)構(gòu)的攻堅(jiān)活力；最后，在具體的治理過(guò)程中還會(huì)面臨著部門利益的掣肘。因此，建立在官僚組織基礎(chǔ)上的常規(guī)治理并不能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)、重要和困難的治理問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，作為全能型政府的縣級(jí)政府必然要具有復(fù)雜治理的能力。官僚機(jī)構(gòu)治理能力的限制提出了政府“內(nèi)部管理”[]的問(wèn)題。運(yùn)動(dòng)型治理應(yīng)運(yùn)而生，并主要通過(guò)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)作而表達(dá)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有不同于官僚機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，但在治理實(shí)踐中又與官僚機(jī)構(gòu)發(fā)生著密切的聯(lián)系。臨時(shí)機(jī)構(gòu)通過(guò)強(qiáng)化部門的責(zé)權(quán)利的連帶性而重構(gòu)政府治理結(jié)構(gòu)，從而提高政府的治理能力。對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制的分析，有助于進(jìn)一步理解運(yùn)動(dòng)型治理在縣域治理中的發(fā)生機(jī)制。
（一）臨時(shí)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)
1.組織方式的靈活性
臨時(shí)機(jī)構(gòu)是黨委政府出于應(yīng)對(duì)某項(xiàng)特定的工作而臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)不設(shè)獨(dú)立的編制，因而其成立不需要上級(jí)批準(zhǔn)，只需要本級(jí)黨委和政府通過(guò)發(fā)文即可成立。機(jī)構(gòu)人員從其他相關(guān)部門抽調(diào)，工資和人事關(guān)系仍然由原單位負(fù)責(zé)。若參與臨時(shí)機(jī)構(gòu)工作時(shí)間超過(guò)半年，則績(jī)效考核在臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。因?yàn)闆](méi)有“三定方案”的約束，臨時(shí)機(jī)構(gòu)無(wú)法與財(cái)政局預(yù)算對(duì)接，不受預(yù)算規(guī)則的管理和約束，其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)通過(guò)“（區(qū)）縣長(zhǎng)調(diào)節(jié)基金”調(diào)配。在這個(gè)意義上講，臨時(shí)機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)上呈現(xiàn)出較強(qiáng)的靈活性，使得縣級(jí)治理可以突破官僚機(jī)構(gòu)的約束，形成一種快速響應(yīng)機(jī)制，有利于迅速配置和整合行政資源。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的靈活性與官僚機(jī)構(gòu)的程序性形成了鮮明的對(duì)比，賦予了政府治理更大彈性。
2.治理目標(biāo)的“剩余性”
臨時(shí)機(jī)構(gòu)的治理對(duì)象具有鮮明的“剩余性”色彩。所謂剩余，指的是這些事務(wù)很難按照既有的部門框架歸類，或者歸類之后也很難通過(guò)單個(gè)部門行政的方式實(shí)現(xiàn)治理。[]這些剩余事務(wù)，往往產(chǎn)生于所述的模糊地帶、交叉地帶和邊緣地帶，難以進(jìn)入常規(guī)治理的框架。剩余事務(wù)的內(nèi)容具有很強(qiáng)的綜合性，往往需要多個(gè)部門的配合才能實(shí)現(xiàn)有效治理。剩余性的治理目標(biāo)決定了臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有結(jié)果中心性，它強(qiáng)調(diào)的不是程序合理性，而是實(shí)質(zhì)合理性；重視的不是以專業(yè)為基礎(chǔ)的任務(wù)分割，而是責(zé)任為基礎(chǔ)的職能整合。剩余事務(wù)作為基層治理中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，牽涉著縣級(jí)政府大量的治理資源。
3.權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)員性
與官僚機(jī)構(gòu)的消極行政不同，臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有積極行政的色彩。既有的研究往往強(qiáng)調(diào)臨時(shí)機(jī)構(gòu)在橫向部門之間的協(xié)調(diào)性，而忽視了臨時(shí)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性功能發(fā)揮的有效性機(jī)制恰恰在于臨時(shí)機(jī)構(gòu)所形成的以黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心的縱向治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)具有濃厚的動(dòng)員性。周慶智發(fā)現(xiàn)，縣政府與其部門之間并不存在嚴(yán)格意義上的行政授權(quán)，而是依托黨組織進(jìn)行的政治授權(quán)。[]這種政治授權(quán)，在臨時(shí)機(jī)構(gòu)中得到進(jìn)一步強(qiáng)化。臨時(shí)機(jī)構(gòu)往往由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)（實(shí)際上是以黨委組織的名義）負(fù)責(zé)，以臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為組織載體，黨委之于政府及其部門不僅具有政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的意義，而且具有極為重要的治理意涵。在這個(gè)意義上講，臨時(shí)機(jī)構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性功能的發(fā)揮恰恰植根于其動(dòng)員性的縱向結(jié)構(gòu)。黨政領(lǐng)導(dǎo)在黨委系統(tǒng)領(lǐng)域中的身份、級(jí)別和權(quán)威可以轉(zhuǎn)化為有效的治理資源，且賦予臨時(shí)機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的政治合法性和科層行政級(jí)別，它為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的動(dòng)員能力奠定了基礎(chǔ)，通過(guò)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，黨政領(lǐng)導(dǎo)的決策意志也具體化、實(shí)踐化。[]
（二）臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的案例呈現(xiàn)
臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在于縣域治理的方方面面，此處結(jié)合B縣調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)情況。筆者選取了B縣治理中比較典型的兩個(gè)案例，分別是涉農(nóng)的鄉(xiāng)村建設(shè)和涉及城市的行政執(zhí)法。
1.“清潔鄉(xiāng)村”工作中的項(xiàng)目整合
設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)的目的是克服官僚機(jī)構(gòu)的科層治理之局限，通過(guò)整合與集中資源，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊地帶的治理。隨著基層治理的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村已經(jīng)成為最為廣闊的特殊地帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力弱化導(dǎo)致其“緩沖器”和“轉(zhuǎn)化器”的作用弱化，不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會(huì)與科層化體制之間產(chǎn)生劇烈碰撞，極大的沖擊了縣域治理的方式。由于鄉(xiāng)村兩級(jí)逐漸懸浮，治理責(zé)任上移，“典型治理”[]成為縣域治理的基本方式。
2013年-2014年，廣西B縣按照自治區(qū)的要求推進(jìn)“清潔鄉(xiāng)村”建設(shè)工作，并成立了“鄉(xiāng)村辦”這一臨時(shí)機(jī)構(gòu)，縣委副書(shū)記（第三把手）任鄉(xiāng)村辦主任。清潔鄉(xiāng)村是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括清潔家園、田園和水源三個(gè)子項(xiàng)目。圍繞這三個(gè)子項(xiàng)目，分別成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。鄉(xiāng)村辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督查。
2013年3月27日，B縣政府辦發(fā)文成立“清潔田園”活動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，政府辦黨組成員、農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)、水產(chǎn)畜牧局局長(zhǎng)和水產(chǎn)局局長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，建設(shè)局、國(guó)土局、林業(yè)局、財(cái)政局、扶貧辦、環(huán)保局、能源辦、衛(wèi)生局等各部門的分管領(lǐng)導(dǎo)以及B縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)作為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室和整治工作組，所有人員均從成員單位抽調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組的各單位成員根據(jù)其部門職能進(jìn)行分工。例如：
……
縣能源辦：聯(lián)合水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)部門抓好大中型畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)沼氣工程建設(shè)工作。
縣財(cái)政局：整合項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)“清潔田園”活動(dòng)和村屯生產(chǎn)垃圾池及生產(chǎn)垃圾分類回收示范點(diǎn)建設(shè)工作；
縣建設(shè)局：利用建設(shè)項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)村屯生產(chǎn)垃圾池及生產(chǎn)垃圾分類回收示范點(diǎn)建設(shè)工作
……
在“清潔鄉(xiāng)村”工作中，政府充分利用了“條條”掌握的涉農(nóng)項(xiàng)目資金。無(wú)論是之前的新農(nóng)村建設(shè)，還是清潔鄉(xiāng)村，他們都構(gòu)成了項(xiàng)目資源的集裝器。在2013年—2014年這兩年時(shí)間，共打造“清潔田園”示范村屯11個(gè)。在推進(jìn)過(guò)程中，鄉(xiāng)村辦連同紀(jì)委和政府辦成立3個(gè)督察組，3個(gè)機(jī)構(gòu)各出1人。B縣其中一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)和包村干部便因?yàn)楣ぷ鞑坏轿唬庥鼍偷孛饴�。鄉(xiāng)村辦的副主任講到：“績(jī)效考核，一年一次，時(shí)間太長(zhǎng)，達(dá)不到促進(jìn)作用。督查，可以馬上追究責(zé)任，達(dá)到殺雞儆猴促進(jìn)工作的效果�！�
2.“油煙污染”整治中的聯(lián)合執(zhí)法
上文中以網(wǎng)吧管理為例提及了文化市場(chǎng)執(zhí)法的困境，實(shí)際上，行政執(zhí)法的困境是普遍的，行政執(zhí)法權(quán)的部門分割，一方面導(dǎo)致了各個(gè)部門執(zhí)法力量薄弱，另一方面又容易形成多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法。對(duì)于城市治理中的“交叉地帶”，聯(lián)合執(zhí)法和專項(xiàng)整治成為行政執(zhí)法成為治理的重要方式。
B縣自2015年5月至8月，開(kāi)始專項(xiàng)整治餐飲服務(wù)業(yè)的油煙污染，并專門成立了餐飲服務(wù)業(yè)油煙整治工作小組，縣委書(shū)記任組長(zhǎng)，由B縣食品藥品監(jiān)督管理局牽頭，工商局、環(huán)保局、綜合執(zhí)法局、市容市政管理局作為成員單位配合。由食藥監(jiān)局牽頭的出發(fā)點(diǎn)是：“誰(shuí)發(fā)證（餐飲服務(wù)許可證），誰(shuí)牽頭”。整治的要求主要是露天燒烤必須進(jìn)廚房，且安裝油煙凈化器。執(zhí)法隊(duì)伍分兩個(gè)行動(dòng)小組，共14人，其中工商2人，環(huán)保1人，市政局1人，綜合執(zhí)法局2人，其余是食藥監(jiān)局的人員。從5月27號(hào)開(kāi)始，專項(xiàng)政治主要針對(duì)2個(gè)重點(diǎn)地段，分別是市政協(xié)旁和6路大轉(zhuǎn)盤。每天上午和晚上兩個(gè)行動(dòng)小組分頭帶隊(duì)巡查。這兩個(gè)點(diǎn)露天燒烤比較集中，對(duì)空氣影響大。
為了進(jìn)一步推動(dòng)工作，7月3日以來(lái)，縣委書(shū)記要求，新增的餐飲服務(wù)許可證，必須先安裝油煙凈化設(shè)備，才給與發(fā)證。有證的合法經(jīng)營(yíng)者，若不安裝，也不能強(qiáng)令他關(guān)閉或者處罰。若立案，需要90天的程序，走下來(lái)不容易，也超出了專項(xiàng)整治行動(dòng)的時(shí)間周期。在這種情況下，只能通過(guò)環(huán)保部門對(duì)其排出的油煙進(jìn)行檢測(cè)，利用環(huán)保法進(jìn)行處罰。
（三）臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制
上述兩個(gè)案例從兩個(gè)不同的側(cè)面反映了臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的一些面向。無(wú)論其治理目標(biāo)屬于服務(wù)與發(fā)展，還是屬于管理與執(zhí)法，臨時(shí)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出一些基本一致的運(yùn)作邏輯。
1.資源整合機(jī)制
臨時(shí)機(jī)構(gòu)圍繞特定目標(biāo)，將相關(guān)的部門納入其中，從而扭轉(zhuǎn)了部門治理資源的投放方向。資源整合既然始于治理資源稀缺和治理能力不足，整合之后的資源顯然不會(huì)全面鋪開(kāi)，而是集中到特定的空間和地帶。上述兩個(gè)案例中，清潔鄉(xiāng)村活動(dòng)和綜合行政執(zhí)法也主要是針對(duì)特點(diǎn)的村莊或者特定的空間。臨時(shí)機(jī)構(gòu)雖然為項(xiàng)目資源、執(zhí)法資源的整合提供了方向并優(yōu)化了政府有限治理資源的配置，但這種整合機(jī)制并沒(méi)有打破部門之間的界限。例如，項(xiàng)目整合實(shí)際上遵循的是“渠道來(lái)源不變，任務(wù)不減，各記其功”的原則。這意味著，官僚機(jī)構(gòu)的職能分工在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的框架之下并未消失，“條條”和“塊塊”在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織框架之下緊密結(jié)合。不過(guò)，既有的研究往往從行政體制著眼，將政府視為“塊塊”，部門視為“條條”。[]但從臨時(shí)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)來(lái)看，這種認(rèn)識(shí)是不太確切的。政府作為行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)際上遵循的也是科層化的運(yùn)作方式，黨委及其領(lǐng)導(dǎo)下的黨政治理體制，才是塊塊的真實(shí)所指。
2.激勵(lì)強(qiáng)化機(jī)制
臨時(shí)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)工作的過(guò)程中，固然也會(huì)強(qiáng)調(diào)將諸如清潔鄉(xiāng)村、油煙整治等工作內(nèi)容納入績(jī)效考核體系，但更重要的是包括督查、問(wèn)責(zé)、約談甚至直接罷免等在內(nèi)的激勵(lì)方式。這些激勵(lì)方式并不是通過(guò)對(duì)任務(wù)的指標(biāo)分解進(jìn)行量化，而是通過(guò)對(duì)時(shí)間周期的階段性劃分進(jìn)行量化，強(qiáng)大的政治問(wèn)責(zé)壓力極大的壓縮了官僚機(jī)構(gòu)的選擇性執(zhí)行的策略空間。在黨政領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)之下，黨委部門的力量也被激活，組織部、紀(jì)委的力量在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中也得到了充分調(diào)動(dòng)，形成了政治激勵(lì)，如果不能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，甚至可以就地罷免，如果為了完成特定任務(wù)，也可突擊提拔和任用干部。
在官僚制權(quán)責(zé)分工的體系下，部門之間依據(jù)自己的權(quán)限開(kāi)展工作，并受到法律和規(guī)定的約束。特事特辦的特殊主義在常規(guī)治理中不具有合法性，部門行政因而很少會(huì)突破法律界限。臨時(shí)機(jī)構(gòu)可以在很大程度上模糊治理技術(shù)和治理手段的法律約束，形成治理中的法治“軟約束”機(jī)制。食藥監(jiān)局在餐飲服務(wù)許可證的申請(qǐng)條件上設(shè)置限制，雖然不合法，但有利于整治工作推進(jìn)。這種不合法行為經(jīng)由臨時(shí)機(jī)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)向上轉(zhuǎn)移，由黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)和消化，從而釋放了部門行政的壓力。因此，政績(jī)合法性壓制了程序的不合法性，所謂的違法行為在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和運(yùn)動(dòng)型治理的框架之下被隔離，無(wú)法進(jìn)入常規(guī)治理和司法渠道之中。這種法治的軟約束機(jī)制進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了官僚機(jī)構(gòu)的積極性，拓展了官僚機(jī)構(gòu)的行動(dòng)邊界，使得政府治理具備了更大的彈性空間。
四、運(yùn)動(dòng)型治理的結(jié)構(gòu)
（一）運(yùn)動(dòng)型治理的共生結(jié)構(gòu)
由于功能適應(yīng)性差、激勵(lì)效應(yīng)不足和部門協(xié)調(diào)問(wèn)題的存在，官僚機(jī)構(gòu)存在大量的“漏洞”，導(dǎo)致了官僚機(jī)構(gòu)治理效率的損失，因而不足以承載縣域治理的要求。臨時(shí)機(jī)構(gòu)則填補(bǔ)了官僚組織中的漏洞。其靈活性有利于彌補(bǔ)官僚機(jī)構(gòu)反應(yīng)能力不足的缺陷，其綜合性則彌合了部門行政的不足，其中介性，則為整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)注入了強(qiáng)勁的政治激勵(lì)和運(yùn)動(dòng)能量。
從制度設(shè)置上看，臨時(shí)機(jī)構(gòu)與官僚機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了政府機(jī)構(gòu)的組成部分。二者性質(zhì)上的根本差異——正式與非正式?jīng)Q定了二者在運(yùn)作方式和治理結(jié)構(gòu)中的根本差異。但這種差異并沒(méi)有導(dǎo)致二者在治理實(shí)踐中的功能沖突：臨時(shí)機(jī)構(gòu)針對(duì)的往往是常規(guī)治理難以完成、或?qū)嵭衅饋?lái)比較困難、效率不高的工作，從而為官僚機(jī)構(gòu)的日常治理打開(kāi)局面。與此同時(shí)，運(yùn)動(dòng)型治理成果的長(zhǎng)效機(jī)制，最后仍然需要通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)去維持。臨時(shí)機(jī)構(gòu)好比是一只只“楔子”，嵌入在官僚機(jī)構(gòu)當(dāng)中，與之構(gòu)成了一種共生關(guān)系：臨時(shí)機(jī)構(gòu)既需要從官僚機(jī)構(gòu)中汲取“養(yǎng)料”，在對(duì)這些不同的“養(yǎng)料”按照一定的比例配置之后，根據(jù)其目標(biāo)的不同，借助強(qiáng)大的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的力量注入官僚機(jī)構(gòu)。這實(shí)際上是再造政府治理結(jié)構(gòu)、整合政府治理資源的過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)在超越。
伴隨著基層治理和國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型，基層社會(huì)的去政治化導(dǎo)致政府的社會(huì)動(dòng)員能力不足，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對(duì)于運(yùn)動(dòng)型治理的偏好。[]在縣域?qū)用妫\(yùn)動(dòng)型治理的目的不是打破官僚體制及其科層規(guī)則，而是引導(dǎo)、借用、整合與強(qiáng)化官僚機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)這個(gè)“科層運(yùn)動(dòng)化”過(guò)程，運(yùn)動(dòng)型治理被導(dǎo)入到一種有序且可控的組織架構(gòu)之中。運(yùn)動(dòng)型治理與常規(guī)治理在縣域治理中并行不悖，二者相輔相成而非相互交替，從而共同服務(wù)于縣級(jí)治理的目標(biāo)。
（二）運(yùn)動(dòng)型治理的悖論結(jié)構(gòu)
運(yùn)動(dòng)型治理習(xí)慣于被認(rèn)為是一種不規(guī)范的治理方式，走向常規(guī)化是其必然宿命。但是，在縣域治理中，運(yùn)動(dòng)型治理實(shí)際上具有正式的制度基礎(chǔ)。運(yùn)動(dòng)型治理植根于正式官僚機(jī)構(gòu)與非正式臨時(shí)機(jī)構(gòu)相互交織的治理體系之中，并通過(guò)非正式的臨時(shí)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。其中，官僚機(jī)構(gòu)遵循的是一種靜態(tài)、分工和消極行政的邏輯，臨時(shí)機(jī)構(gòu)遵循的是一種動(dòng)態(tài)、整合與積極行政的邏輯。因此，這兩種組織在政府制度結(jié)構(gòu)中并存，不僅表現(xiàn)為共生的關(guān)系，且表現(xiàn)為悖論性的結(jié)構(gòu)。
面對(duì)當(dāng)前縣域治理的新常態(tài)，例如維穩(wěn)壓力上浮、項(xiàng)目運(yùn)作的壓力和政府治理的轉(zhuǎn)型，以臨時(shí)機(jī)構(gòu)為依托的運(yùn)動(dòng)型治理之重要性也日益凸顯。臨時(shí)機(jī)構(gòu)之于官僚機(jī)構(gòu)不僅具有協(xié)作和協(xié)調(diào)的輔助性意義，而且具有根本性意義。在這個(gè)背景下，越是強(qiáng)調(diào)依法行政和規(guī)則治理，越是需要臨時(shí)機(jī)構(gòu)和運(yùn)動(dòng)型治理。這種悖論性深深地植根于縣級(jí)政府所處的結(jié)構(gòu)性困境：既處于官僚科層結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)層級(jí)，又必須要直面基層復(fù)雜治理的現(xiàn)實(shí)且參與實(shí)際的治理工作。
如果基層所有事務(wù)都可以納入官僚機(jī)構(gòu)的職能分工體系，運(yùn)動(dòng)型治理及其悖論性結(jié)構(gòu)或許也無(wú)存在之必要。問(wèn)題是，基層治理的總體性和復(fù)雜性決定了大量的“剩余事務(wù)”難以根據(jù)部門職能進(jìn)行清晰劃分，因而難以通過(guò)部門行政的方式實(shí)現(xiàn)常規(guī)治理。
在B縣，當(dāng)?shù)卣畬⒁恍┦Ｓ嗍聞?wù)劃入“剩余部門”[]，通過(guò)部門協(xié)調(diào)成本的“內(nèi)部化”和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的正式化，進(jìn)而達(dá)成官僚機(jī)構(gòu)的常規(guī)治理，問(wèn)題是，這種方式導(dǎo)致“剩余部門”難以承受治理責(zé)任和治理風(fēng)險(xiǎn)。例如，原有的臨時(shí)機(jī)構(gòu)——三非兩違集中整治專項(xiàng)行動(dòng)指揮——正處于正規(guī)化的過(guò)程中，國(guó)土局、建設(shè)局、市容市政局和水利局等幾個(gè)部門的行政執(zhí)法的職能被剝離，劃入新成立的綜合執(zhí)法局。不過(guò)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的正式化并不能取消實(shí)際治理過(guò)程中對(duì)臨時(shí)機(jī)和運(yùn)動(dòng)型治理的需求：首先，行政執(zhí)法不具有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，雖然綜合而壯大了執(zhí)法力量，但在關(guān)鍵問(wèn)題上缺乏公安的配合，仍然難以起到實(shí)質(zhì)效果；其次，執(zhí)法與管理和服務(wù)并不能徹底分割，“疏堵結(jié)合”才具有治理有效性，綜合執(zhí)法局仍然需要與部門協(xié)調(diào)。再次，從執(zhí)法的行動(dòng)主體變?yōu)閳?zhí)法主體，便承擔(dān)了更多責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而也有了部門利益。綜合執(zhí)法局的局長(zhǎng)毫不諱言：正式化之后，很多以前敢做的事情現(xiàn)在不敢做了。建立在部門利益基礎(chǔ)上的消極行政正是需要克服的狀態(tài)。
由此可見(jiàn)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的正規(guī)化，同時(shí)也是治理框架的轉(zhuǎn)換，即從運(yùn)動(dòng)型治理轉(zhuǎn)化為常規(guī)治理。問(wèn)題是，以常規(guī)治理的邏輯面對(duì)剩余事務(wù)，可能再一次陷入官僚機(jī)構(gòu)的治理困境。在這個(gè)意義上講，這種悖論性結(jié)構(gòu)內(nèi)部所存在的張力，恰恰蘊(yùn)含著再生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)型治理的動(dòng)力，從而維持著運(yùn)動(dòng)型治理與常規(guī)治理之間的平衡，這種平衡，正是中國(guó)地方政府治理能力之靈魂。
五、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)縣域治理的實(shí)踐中，臨時(shí)機(jī)構(gòu)與官僚機(jī)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)型治理與常規(guī)治理二者構(gòu)成縣域治理能力之不可分離的兩個(gè)部分。從地方政府結(jié)構(gòu)的制度形式上看雖具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但在其治理實(shí)踐中則具有極大的靈活性和適應(yīng)性，這主要?dú)w因于以臨時(shí)機(jī)構(gòu)為載體的運(yùn)動(dòng)型治理對(duì)官僚機(jī)構(gòu)適時(shí)地調(diào)試與優(yōu)化。
然而，隨著行政改革的逐漸深化和依法治國(guó)的穩(wěn)步推進(jìn)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)與運(yùn)動(dòng)型治理正遭遇著合法性危機(jī)。如何把握制度化改革與有效性治理之間的平衡，無(wú)疑富有挑戰(zhàn)性。如果說(shuō)，國(guó)家層面的運(yùn)動(dòng)型治理尚帶有一定的政治訴求，關(guān)注政權(quán)合法性問(wèn)題，那么地方層面的運(yùn)動(dòng)型治理遵循的主要是治理的邏輯。因此，運(yùn)動(dòng)型治理進(jìn)一步受到了基層治理轉(zhuǎn)型的影響。當(dāng)前，基層的運(yùn)動(dòng)型治理雖然超越了常規(guī)治理，強(qiáng)化了政府的治理能力，但主要表現(xiàn)為“樹(shù)典型”、“拔釘子”等治理形態(tài)。在這個(gè)意義上，運(yùn)動(dòng)型治理失去了穩(wěn)固和廣泛的群眾基礎(chǔ)。作為完備的基層政權(quán)，縣域政府在基層治理的作用日益凸顯。轉(zhuǎn)型時(shí)期的矛盾復(fù)雜化、利益多元化和風(fēng)險(xiǎn)彌散化，對(duì)縣域治理構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。以“典型”為中心的運(yùn)動(dòng)型治理可能存在替代群眾參與和排斥群眾參與的效應(yīng)。[]群眾的低度參與使得治理成為政府內(nèi)部的權(quán)力游戲。如此一來(lái)，運(yùn)動(dòng)型治理過(guò)程中導(dǎo)源于非正規(guī)性和非制度化而產(chǎn)生的不足，例如監(jiān)督、腐敗等問(wèn)題便進(jìn)一步放大，進(jìn)一步弱化了其存在的正當(dāng)性。
因此，發(fā)揮基層運(yùn)動(dòng)型治理的積極效能，盡量避免其消極效能，是縣域基層政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)定位。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，基層組織的弱化和“以縣為主”治理格局的形成，導(dǎo)致基層社會(huì)中的模糊、剩余和邊緣地帶的事務(wù)大量涌向了縣級(jí)官僚機(jī)制，這勢(shì)必增加官僚機(jī)制的治理壓力，進(jìn)而觸發(fā)對(duì)“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的過(guò)度依賴。“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的過(guò)載可能進(jìn)一步導(dǎo)致其走向正規(guī)化和官僚化，然而，因其理彈性隨之弱化，“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的正規(guī)化并非問(wèn)題的根本解決之道。只有避免“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的治理過(guò)載，才能真正發(fā)揮“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”之于官僚機(jī)構(gòu)的積極作用。一味強(qiáng)調(diào)正規(guī)化和制度化，可能消解縣域復(fù)雜治理的有效基礎(chǔ)。對(duì)于縣級(jí)政府而言，激發(fā)群眾主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)群眾的社會(huì)參與，形成與政府之間的良性互動(dòng)，減輕臨時(shí)機(jī)構(gòu)的治理負(fù)載，是未來(lái)政府治理能力提升的方向。組織群眾的關(guān)鍵在于通過(guò)強(qiáng)化基層組織建設(shè)，重構(gòu)日趨失衡的縣鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)各個(gè)層次權(quán)責(zé)利的協(xié)調(diào)匹配。如此，縣域治理才能在制度化和有效性之間靈活切換，最終達(dá)成官僚機(jī)制和“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的均衡與共生。
引用文獻(xiàn)略。
本文原載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。
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