賀雪峰：《中國土地制度的憲法秩序》序
研究土地制度，存在著起點(diǎn)選擇的問題。目前我國土地制度研究基本是由法學(xué)學(xué)者和一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者主導(dǎo)，他們逐步形成一套關(guān)于中國土地制度的話語體系，并影響當(dāng)前改革。跟其中一些人接觸后發(fā)現(xiàn)，他們中的大部分人并不關(guān)心我國土地制度現(xiàn)實(shí)，而常常是用德國或者美國的相關(guān)法律規(guī)范來批判我國實(shí)踐。這讓我感到困惑，難道離開德國民法或者美國的財(cái)產(chǎn)制度，我國的土地制度就不存在自身的合法性基礎(chǔ)嗎？
前幾日，我們在北京農(nóng)村調(diào)查時(shí)看到，當(dāng)?shù)丶w土地制度運(yùn)行越是良好的村莊，村級治理就越是良好。那些集體組織發(fā)揮作用的村莊，不僅公共品供給有效，而且國家惠農(nóng)資源投入也越是容易起成效。集體土地制度構(gòu)成農(nóng)村善治的關(guān)鍵。圍繞這些現(xiàn)象，我們在調(diào)研過程中討論了土地制度和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的問題。我曾經(jīng)指導(dǎo)讀書的一位學(xué)生，現(xiàn)在已經(jīng)法學(xué)博士畢業(yè)，她向我們介紹長期困擾我國法學(xué)界的一個(gè)難題是，如何將公有制度納入到以個(gè)體產(chǎn)權(quán)為根基的現(xiàn)代民法體系中。主流的法學(xué)理論解釋不了公有的性質(zhì)，自然就無法對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行定義，也無法區(qū)分憲法意義上的“國家所有”與民法意義上的“國家所有”。
在《民法通則》中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被界定為“特殊法人”。說農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特殊”，是意識它與其他類型的法人主體不同。制定法律的人盡管認(rèn)識這個(gè)不同，但是卻對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身屬性并沒有清晰認(rèn)識，因此只好用“特殊法人”這個(gè)概念來指稱。在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的良好運(yùn)行以及指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革，則必須建立在對集體經(jīng)濟(jì)組織屬性深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)上。也就是說，僅僅在法條中將其定義為“特殊”是不夠的。在很多人那里，“特殊法人”僅僅是一個(gè)詞匯，將其替換為“A法人”或者“B法人”并無差別，因?yàn)椤?span>A法人”或者“B法人”也可以在法律條文中與其他法人類型區(qū)分開來。由于缺乏對集體經(jīng)濟(jì)組織歷史和現(xiàn)實(shí)及其運(yùn)行規(guī)律沒有認(rèn)識，“特殊”就成為沒有內(nèi)容的抽象詞匯。更有甚者，由于德國、美國或是其他國家的制度里沒有這個(gè)事物，于是就將我們實(shí)實(shí)在在存在和發(fā)揮巨大作用的集體經(jīng)濟(jì)組織視為“怪胎”。這一類看法，幾乎成為當(dāng)前我國土地制度研究上的主流。這類主流認(rèn)識，試圖拋棄我國土地制度的歷史和現(xiàn)實(shí)，將德國或是美國的歷史和現(xiàn)實(shí)當(dāng)做一般現(xiàn)實(shí)。
還有一類思路是，追求對集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)、規(guī)律和功能的認(rèn)識，通過研究將法律上的“特殊法人”變成包含具體內(nèi)容的制度和實(shí)踐。這種思路，將我國土地制度的歷史和現(xiàn)實(shí)作為討論問題的起點(diǎn)，深入考察土地制度實(shí)踐，發(fā)掘其合理性和不合理性成分，并分析制度改善方案。
以上談?wù)搶w經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的看法，是想通過這個(gè)來表明我們看問題的思路。我本人不從事法學(xué)研究，我們團(tuán)隊(duì)中關(guān)注土地制度問題的同仁，也從來沒有人會對照著國外法律條文來批評中國土地制度實(shí)踐。法律是社會制度的一種形式，研究土地制度最終會指向相關(guān)法律。盡管如此，作為基本社會制度的土地制度卻不是學(xué)習(xí)過法律知識的人的思想產(chǎn)物，想要建立更好適應(yīng)社會發(fā)展的土地制度，必須得回到社會現(xiàn)實(shí)。
我本人以及我所在的團(tuán)隊(duì)較晚才開始關(guān)注土地問題。在從事農(nóng)村社會問題的研究過程中，我們發(fā)現(xiàn)主流理論所無法理解的中國土地制度，在實(shí)踐中卻發(fā)揮重要的作用。比如，集體土地制度在解決土地細(xì)碎化、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代等方面的作用，再者如征地制度在促進(jìn)我國工業(yè)化、城市化發(fā)展以及保障社會公平等方面的作用。我認(rèn)為，不能抽象地去討論一項(xiàng)制度的好與壞，也不存在抽象好的制度或者壞的制度。當(dāng)一項(xiàng)制度能夠促進(jìn)社會發(fā)展和社會公平時(shí)，它就是好的制度，否則，就是應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的制度。我國現(xiàn)存的土地制度，在促進(jìn)社會發(fā)展和社會公平方面都發(fā)揮積極作用，不能因?yàn)椴环掀渌麌业闹贫纫?guī)定而否定它。
中國現(xiàn)有的土地制度是經(jīng)過不斷改革完善形成的。經(jīng)過新民主主義革命和社會主義建設(shè)，消滅土地私有制，建立土地公有制度，土地公有制是我國土地制度的根本起點(diǎn)�，F(xiàn)在一些人試圖將其他國家的相關(guān)制度照搬到中國，是忽視了我國土地制度的根本起點(diǎn)。比如，一些人認(rèn)為《土地管理法》不符合物權(quán)規(guī)則，主張按照物權(quán)原則來修改《土地管理法》。這類主張，忽視我國土地制度的起點(diǎn)是《憲法》所規(guī)定的土地公有制，修訂《土地管理法》不能越過這個(gè)底線。桂華在本書中討論“中國土地制度的憲法秩序”，針對的是一部分人試圖超越《憲法》來改革土地制度的做法。書中揭示一個(gè)簡單而又十分重要的道理是，中國土地制度的基本原則由《憲法》而非《物權(quán)法》規(guī)定。土地屬于基本生產(chǎn)資料而非財(cái)產(chǎn)物，帶著憲法的視角，才能夠理解《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款的內(nèi)涵，并指導(dǎo)當(dāng)前改革沿著正確方向推進(jìn)。
在本書中，桂華將建設(shè)用地與農(nóng)用地分開討論，針對當(dāng)前一些重大焦點(diǎn)問題，比如征地制度改革、土地承包法修訂、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地改革等。桂華不是法學(xué)專業(yè)出身，為了更好地對話，他討論了很多法學(xué)問題，但是他運(yùn)用的卻是經(jīng)驗(yàn)研究方法。即，這本書關(guān)于我國土地制度的認(rèn)識，都來自于作者的廣泛的社會調(diào)查和基于調(diào)查的思考。因此，我相信這本書一定會帶給主流法律學(xué)界一些完全不同的認(rèn)識。是為序。
賀雪峰
麻城五腦山 2017年7月30日
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