當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 摘要：以西南地區(qū)一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐為分析對(duì)象，考察了精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的偏離問(wèn)題，并從基層治理的角度對(duì)偏離的原因進(jìn)行了闡釋。從精準(zhǔn)識(shí)別來(lái)看，橫截面識(shí)別、標(biāo)準(zhǔn)化、僵化的指標(biāo)與村民生活的動(dòng)態(tài)變化、村莊現(xiàn)實(shí)的不規(guī)則性、以及村莊道義相偏離；而在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過(guò)程中，偏離主要表現(xiàn)為扶貧資源投入的內(nèi)卷化和人力投入的內(nèi)卷化。研究從基層治理的角度闡釋了精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐偏離的原因。在村莊層面，精準(zhǔn)識(shí)別的“去政治化”，即未能形成對(duì)大多數(shù)村民的政治動(dòng)員，是導(dǎo)致實(shí)踐偏離的重要因素之一。在縣、鄉(xiāng)層面，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中“行政吸納政治”的邏輯也是實(shí)踐偏離的影響因素，以專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化為特征的技術(shù)治理、將“樹(shù)典型”作為目的而非手段、事本主義邏輯，都是構(gòu)成精準(zhǔn)扶貧內(nèi)卷化的原因。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；基層治理；內(nèi)卷化；“去政治化”；“行政吸納政治”
一、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的不同闡釋
“精準(zhǔn)扶貧”概念的提出，是對(duì)我國(guó)扶貧戰(zhàn)略的一次大調(diào)整。自80年代中期開(kāi)始，我國(guó)的農(nóng)村扶貧工作一直是以區(qū)域?yàn)榉鲐毜哪繕?biāo)載體，1986年全國(guó)劃定了592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣 [1]，此后，國(guó)務(wù)院在2001年發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》，將扶貧重點(diǎn)定為15萬(wàn)個(gè)貧困村，2011年又發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，扶貧重點(diǎn)是14個(gè)連片特困地區(qū)�？梢�(jiàn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)扶貧工作的目標(biāo)載體是一定的區(qū)域。在早期，由于農(nóng)村貧困人口相對(duì)集中在中西部地區(qū)，以區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)進(jìn)行扶貧安排有其合理性；然而，隨著收入分配不平等的程度不斷擴(kuò)大，以區(qū)域?yàn)榉鲐毜哪繕?biāo)載體很難保證扶貧資金投放的準(zhǔn)確性 [2-3]。無(wú)論以貧困縣還是貧困村為扶貧的目標(biāo)載體，最大的問(wèn)題都在于，這些區(qū)域范圍內(nèi)，4/5的人口都不是貧困人口 [4]。
正是在這一背景下，2005年，國(guó)家開(kāi)始對(duì)貧困戶“建檔立卡”，以農(nóng)戶家庭，而非區(qū)域作為扶貧單位；2014年，中央進(jìn)一步提出“精準(zhǔn)扶貧”，明確對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶。然而，精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐過(guò)程中卻遭遇重重困境，無(wú)論在精準(zhǔn)識(shí)別中，還是在扶貧實(shí)施過(guò)程中，“精準(zhǔn)”瞄準(zhǔn)的目標(biāo)都面臨挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)識(shí)別難以對(duì)貧困戶精準(zhǔn)定位 [5]，反貧項(xiàng)目成功率低、項(xiàng)目收益與扶貧目標(biāo)偏離[6]，幫扶缺乏差異性，扶貧資源分配不均，甚至引發(fā)上訪[7]等問(wèn)題。
對(duì)于精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的困境，已有研究的解釋主要從以下三方面展開(kāi)。第一，從貧困產(chǎn)生的原因理解今天的扶貧困境，指出當(dāng)前貧困形成的主要原因是結(jié)構(gòu)性貧困，即貧困人口并非在單一的經(jīng)濟(jì)維度弱于精英群體，而是在資源、知識(shí)、信息、社會(huì)資本等多個(gè)維度都無(wú)法與精英群體競(jìng)爭(zhēng)，這種不均衡的結(jié)構(gòu)也使現(xiàn)有的扶貧策略難以有效發(fā)揮作用 [7-8]。第二，精準(zhǔn)扶貧政策本身的悖論。從這一角度出發(fā)，實(shí)踐偏離被解釋為扶貧政策缺乏差異性，難以對(duì)接不同貧困戶的需求；扶貧資金和項(xiàng)目管理體制不符合精準(zhǔn)扶貧的要求；政績(jī)考核體系容易導(dǎo)致扶貧目標(biāo)描述的偏離；駐村扶貧工作隊(duì)游離于鄉(xiāng)村社會(huì)之外而難以解決實(shí)際問(wèn)題等[9-11]。第三，村莊社會(huì)自身的特點(diǎn)。從這一角度出發(fā)，實(shí)踐偏離主要被解釋為村莊分化下的“精英俘獲”，村莊社會(huì)的分化，使少數(shù)在政治和經(jīng)濟(jì)上更有權(quán)力的精英集團(tuán)更有能力俘獲扶貧資源，而處于弱勢(shì)的貧困戶利益受損[9][12]。
上述研究已經(jīng)從各方面對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境作出了解析，為理解精準(zhǔn)扶貧奠定了良好的基礎(chǔ)。但對(duì)當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境，仍有以下兩方面可以進(jìn)一步探討：第一，從村莊治理的角度，尤其是村莊內(nèi)部社會(huì)動(dòng)員的角度進(jìn)行的解析尚不夠充分，精準(zhǔn)扶貧工作中大量資源的輸入，對(duì)村莊內(nèi)部動(dòng)員理應(yīng)產(chǎn)生重要影響，扶貧工作本身也是村莊社會(huì)治理的一部分，因此，有必要對(duì)扶貧資源輸入與村莊社會(huì)動(dòng)員之間的聯(lián)系機(jī)制進(jìn)行探討；第二，從縣鄉(xiāng)兩級(jí)的基層治理角度還可以對(duì)當(dāng)前扶貧實(shí)踐的偏離進(jìn)行進(jìn)一步討論，扶貧工作是嵌入在基層治理工作中的一部分，基層治理的邏輯必然對(duì)扶貧實(shí)踐產(chǎn)生影響，理解基層治理的實(shí)踐邏輯有助于對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的認(rèn)識(shí)，并探討應(yīng)對(duì)實(shí)踐困境的方式。
本文以西南某省的國(guó)家級(jí)貧困縣F縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐為例，在2017年3-4月近一個(gè)月的實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，試從村莊內(nèi)部政治動(dòng)員和縣鄉(xiāng)治理邏輯的角度進(jìn)行分析，對(duì)該縣精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐偏離進(jìn)行闡釋。文章的主要研究問(wèn)題一方面是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的“不精準(zhǔn)”，或“偏離”，呈現(xiàn)什么樣的特征，另一方面是從基層治理的角度如何理解這些偏離。通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的探討，試探討解決困境的可能方向。
二、精準(zhǔn)識(shí)別的“精準(zhǔn)”與偏離
以貧困戶為扶貧瞄準(zhǔn)單位的精準(zhǔn)扶貧是對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別是第一步，也是此后扶貧工作的基礎(chǔ)。F縣為了進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，設(shè)置了一系列細(xì)致的指標(biāo)，試圖精準(zhǔn)定位貧困戶。不僅如此，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府都投入了大量的人力，動(dòng)員了包括高校、國(guó)企、政府部門、事業(yè)單位在內(nèi)的各類單位，這些單位派出的工作隊(duì)員逾千人，組建了扶貧工作隊(duì)，入村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別工作。此次識(shí)別工作中，對(duì)于“十三五”規(guī)劃中認(rèn)定的貧困村，每一家都進(jìn)行了入戶識(shí)別；對(duì)于非貧困村——也稱“面上村”，則只對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行識(shí)別。2016年，F縣X鄉(xiāng)的精準(zhǔn)識(shí)別工作前后歷時(shí)就3個(gè)多月。無(wú)論從人力、資金投入上，還是從精準(zhǔn)識(shí)別的工作設(shè)計(jì)上，各級(jí)政府都作出了大量努力，力求客觀和精準(zhǔn)。然而，從識(shí)別結(jié)果來(lái)看，無(wú)論是村民、村干部還是地方政府的工作人員，都頗有意見(jiàn)，精準(zhǔn)識(shí)別結(jié)果公布后，不少村干部都遭到村民的責(zé)問(wèn)，一些村內(nèi)甚至因矛盾激化而導(dǎo)致村干部和村民的肢體沖突。經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)識(shí)別指標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的偏離主要有以下幾方面的表現(xiàn)。
第一，橫截面識(shí)別與縱向變化的村民生活之間的偏離。在F縣，精準(zhǔn)識(shí)別工作在2016年完成，是按照既定指標(biāo)對(duì)入戶時(shí)村民經(jīng)濟(jì)情況的評(píng)估。然而，村民的生活是有縱深的，處在不斷變動(dòng)中。對(duì)于一部分貧困戶來(lái)說(shuō)，其貧困狀態(tài)可能會(huì)不斷被生產(chǎn)出來(lái)，又可能在家庭生命周期中自我轉(zhuǎn)化。以一個(gè)特定時(shí)段的經(jīng)濟(jì)情況來(lái)識(shí)別貧困戶，如同在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中隨機(jī)截取了某一時(shí)刻的靜態(tài)畫面。例如，有村干部表示，有的農(nóng)戶本來(lái)家境不錯(cuò)，但因?yàn)榧依镉幸粋�(gè)大學(xué)生正在讀書，就成了貧困戶；又如，有農(nóng)戶家里新建了住房，但在進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)還沒(méi)有購(gòu)買各類家用電器，按照識(shí)別指標(biāo)評(píng)估，這戶農(nóng)戶被評(píng)為貧困戶。盡管精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)后，還有一些動(dòng)態(tài)調(diào)整的空間，但動(dòng)態(tài)調(diào)整的數(shù)量畢竟是少數(shù)，大部分的識(shí)別工作已經(jīng)在建檔立卡時(shí)確定下來(lái)。村民生活的動(dòng)態(tài)變化，使得以村民一時(shí)生活狀況為依據(jù)的“精準(zhǔn)識(shí)別”發(fā)生偏離。
第二，標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)量與不規(guī)則現(xiàn)實(shí)之間的偏離。村莊生活的現(xiàn)實(shí)具有靈活性和不規(guī)則性，但為了可操作性，識(shí)別指標(biāo)則往往是標(biāo)準(zhǔn)化的，二者之間存在張力。例如，一對(duì)生活窘迫的老人，因?yàn)閮合眿D在縣城一所小學(xué)當(dāng)老師，在縣城有房，實(shí)際上老人的兒子與兒媳已經(jīng)感情破裂，長(zhǎng)期分居，只是因?yàn)榉N種原因尚未離婚，但按照識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)老人不能被評(píng)為貧困戶。又如，按照精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，只要在工商部門進(jìn)行過(guò)注冊(cè)登記，即被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)，有產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶在精準(zhǔn)識(shí)別中實(shí)行一票否決制，不能評(píng)為貧困戶；但正如F縣L鎮(zhèn)的一位扶貧工作人員所說(shuō)，有的農(nóng)戶只是有一家基本沒(méi)有生意的小店鋪，也被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)；有些農(nóng)戶被人借用名義注冊(cè)了合作社，此次也被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的不規(guī)則性，使一整套標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)量難以有效運(yùn)行。這樣的評(píng)估，也引起村民對(duì)評(píng)分結(jié)果的諸多非議。
第三，僵化指標(biāo)與村莊道義之間的偏離。根據(jù)F縣精準(zhǔn)識(shí)別的規(guī)定，60歲以上的老人不能單獨(dú)識(shí)別，必須與子女一起識(shí)別�，F(xiàn)實(shí)中，扶貧工作隊(duì)遇到一戶老人，兩位老人的女兒全部外嫁，沒(méi)有兒子，但由于必須與子女一起識(shí)別，盡管兩個(gè)老人非常貧困，且一身的病，識(shí)別結(jié)果依然不是貧困戶。又如，有家境貧困但勤勉的農(nóng)戶，為了增加經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行了一些種植和養(yǎng)殖，但這些種養(yǎng)反倒使他們無(wú)法參評(píng)貧苦戶；而因懶惰、游手好閑致貧的農(nóng)戶，雖然家境貧困，但不愿勞動(dòng)，沒(méi)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，反而被評(píng)為貧困戶。因懶惰致貧的農(nóng)戶被評(píng)為貧困戶，而一些勤勞的貧困農(nóng)戶反而落評(píng)，嚴(yán)重違背了村莊道義，也是引發(fā)村民不滿的一個(gè)重要原因。
三、精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中的偏離
除精準(zhǔn)識(shí)別中的偏離外，在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過(guò)程中，也存在與扶貧目標(biāo)的偏離。這種偏離典型地表現(xiàn)為扶貧的“內(nèi)卷化”。“內(nèi)卷化”一詞由克利福德·格爾茨（Clifford Geertz）在其關(guān)于印尼農(nóng)業(yè)的著作中明確使用[13]，指的是農(nóng)民由于人口壓力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不斷追加勞動(dòng)力投入，以期獲得產(chǎn)量的增長(zhǎng)，結(jié)果呈現(xiàn)出勞動(dòng)投入的邊際效益遞減問(wèn)題，大量的勞動(dòng)投入并沒(méi)能帶來(lái)產(chǎn)量成比例的增長(zhǎng)。此后由杜贊奇、黃宗智等學(xué)者進(jìn)一步將這一概念沿用在鄉(xiāng)村治理和中國(guó)農(nóng)業(yè)的分析中[14] 66-68 [15] 9-41。在扶貧中，同樣出現(xiàn)了扶貧的資金、人力資源投入內(nèi)卷化的問(wèn)題，大量的資源投入，但使用效率卻不高。這一方面表現(xiàn)為資金投入的“內(nèi)卷化”，另一方面表現(xiàn)為人力投入的“內(nèi)卷化”。
（一）扶貧資源投入的“內(nèi)卷化”
在壓力型體制下，“扶貧軍令狀”的壓力可能使地方政府采取一系列應(yīng)對(duì)措施，集中資源打造“典型”以突顯政績(jī)，是最常見(jiàn)的一種表征。F縣由于“八山一水一分田”的自然環(huán)境限制，很多地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，需要扶貧資源的投入。然而，為了完成扶貧的考核任務(wù)，F縣將扶貧項(xiàng)目資金集中地投向了其中一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打造出一個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧基地的典型。在這個(gè)扶貧基地的建設(shè)上，縣政府不僅將扶貧辦的3個(gè)道路修建項(xiàng)目投放在這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還整合了水電局的一個(gè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善項(xiàng)目。僅2016年下半年，在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的一片1500畝產(chǎn)業(yè)基地上就投入了近500萬(wàn)的項(xiàng)目資金。在扶貧資源有限，而需要資源輸入的村莊較多的情況下，扶貧資源本應(yīng)更優(yōu)化地進(jìn)行配置，然而，地方政府選擇了將大量資源集中投放在一個(gè)村莊。從結(jié)果上看，即便這一村莊獲得了良好的發(fā)展基礎(chǔ)，成功實(shí)現(xiàn)脫貧，扶貧資源輸入的產(chǎn)出也僅僅只有一個(gè)（或少數(shù)幾個(gè)典型）村莊的脫貧，難以擴(kuò)展到其他村莊，扶貧資源被“內(nèi)卷式”地被“典型村”吸納了。從地方政府政績(jī)的表現(xiàn)上，這一“典型”的樹(shù)立是成功的，該基地已在2016年被評(píng)為市級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧示范基地。然而，從扶貧的整體目標(biāo)上看，資源的投入?yún)s是失衡的，大量項(xiàng)目資金的投入僅成就了一個(gè)“典型”，而其它基礎(chǔ)設(shè)施同樣薄弱的村莊卻被排除在外。項(xiàng)目資源集中投入在基礎(chǔ)條件好的村莊，而條件一般的村莊難以獲得資源的問(wèn)題，使“典型”成為官僚體制內(nèi)部不斷循環(huán)的一種機(jī)制[16]，這種內(nèi)循環(huán)，正是資源投入內(nèi)卷化的集中體現(xiàn)。F縣扶貧辦主任提到，這兩年國(guó)家的扶貧資金投入每年都新增10%，但新增的投入在打造“典型”的邏輯下并沒(méi)有得到有效的應(yīng)用。
除了集中資源打造典型外，不惜“千斤撥四兩”也要完成考核指標(biāo)，是扶貧資源內(nèi)卷化的另一表征。2017年，F縣接到上級(jí)政府的指示，要求貧困村實(shí)現(xiàn)村集體每年2萬(wàn)元的集體收入，此后逐年遞增，到2020年達(dá)到每年5萬(wàn)元的集體收入，才算實(shí)現(xiàn)脫貧。對(duì)于資源匱乏、交通不便的F縣來(lái)說(shuō)，能增加村集體收入的途徑十分有限。縣扶貧辦副主任表示，為了完成貧困村集體收入的任務(wù)，目前省、市兩級(jí)計(jì)劃從扶貧資金中撥出一部分，給每個(gè)貧困村100萬(wàn)，扶持這些村發(fā)展產(chǎn)業(yè)�？h扶貧辦召集貧困村村干部共同商討策略，但在當(dāng)?shù)刈匀弧⒔煌l件限制下，并沒(méi)能商討出可行的辦法�？h扶貧辦最后表示，實(shí)在沒(méi)有辦法，上光伏發(fā)電項(xiàng)目也要完成任務(wù)。光伏發(fā)電項(xiàng)目需要的投入大，但效益卻很低，且需要國(guó)家大量的補(bǔ)貼。要達(dá)到每年2萬(wàn)元的收入，需要投入設(shè)備費(fèi)用25萬(wàn)；此外，光伏發(fā)電的電價(jià)是0.9元/度左右，一般的市場(chǎng)電價(jià)是0.5元/度左右，中間的差價(jià)0.4元/度需要由國(guó)家補(bǔ)貼。即便不考慮國(guó)家補(bǔ)貼的電價(jià)，僅從設(shè)備投入來(lái)看，要十多年才能收回最初的成本，還沒(méi)有計(jì)算設(shè)備使用期間的更新、維護(hù)等費(fèi)用。正因如此，縣政府將光伏發(fā)電項(xiàng)目作為最后的選擇。以100萬(wàn)的資金撬動(dòng)每年5萬(wàn)元的收入，實(shí)在是“千斤撥四兩”的舉措。即便不發(fā)展產(chǎn)業(yè)，每年從財(cái)政資金中撥付5萬(wàn)元給貧困村，也能撥付20年；而如果一定要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和交通條件的限制下，即便發(fā)展起產(chǎn)業(yè)來(lái)，該產(chǎn)業(yè)能否支撐到20年以后，也是未知數(shù)。在扶貧指標(biāo)的考核壓力下，地方政府不惜以大量資源投入換取完全不成比例的產(chǎn)出。大量資源在投放中出現(xiàn)嚴(yán)重的邊際效益遞減，即便如此，為了實(shí)現(xiàn)這些許的產(chǎn)出，政府依然會(huì)不斷投入，這一行動(dòng)邏輯與小農(nóng)生產(chǎn)中的內(nèi)卷化邏輯極為類似。在勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本幾乎為零的情況下，小農(nóng)為了使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的些許增量，不計(jì)成本地在土地上追加勞動(dòng)投入，這種投入的追加甚至可能邊際效益為負(fù)，是 “內(nèi)卷化”的突出表現(xiàn)。在扶貧工作中，為了完成上級(jí)的考核任務(wù)，不惜以“千斤”投入撥動(dòng)“四兩”的產(chǎn)出，這種千斤撥四兩的策略，典型地體現(xiàn)了內(nèi)卷化的邏輯。
（二）人力投入的內(nèi)卷化：形式主義的邏輯
在精準(zhǔn)扶貧的考核壓力下，扶貧工作往往被地方政府作為中心工作，在國(guó)家級(jí)貧困縣尤其如此。為了完成扶貧任務(wù)，從縣、鄉(xiāng)到村級(jí)，都投入了大量的人力。然而，大量的人力投入到耗在了各種表格類材料的整理上。F縣X鄉(xiāng)的鄉(xiāng)政府公務(wù)員表示，從精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)始，他們的工作狀態(tài)就是“5+2”（5個(gè)工作日加周末2天）、“白+黑”（白天和晚上），加班到晚上12點(diǎn)以后是常態(tài)，周末加班更是家常便飯。但加班的內(nèi)容往往是填寫或重新填寫各類考核表格。將扶貧工作中緊缺的人力資源大量卷入到各種表格的反復(fù)填寫中，造成了人力資源的極大浪費(fèi)，也使扶貧淪為形式。對(duì)貧困戶的幫助本身應(yīng)為扶貧工作之“本”，表格上報(bào)為“末”，形式主義的考核卻使扶貧工作出現(xiàn)舍本求末的情況。大量的人力投入并沒(méi)有帶來(lái)對(duì)貧困戶幫扶工作的進(jìn)展，而只產(chǎn)出了各種類型的表格，人力投入的邊際效益極低�！度嗣袢�?qǐng)?bào)》也刊文批評(píng)了扶貧工作中的形式，報(bào)道中，一位駐村扶貧的第一書記提到，最多時(shí)一天要填48份表[17]；《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》也發(fā)文談到，“一個(gè)村上百戶脫貧戶的表格，加起來(lái)數(shù)百?gòu)垺⑸锨�(gè)填寫項(xiàng)。……每家每戶還都有好幾張，……每張表格填多個(gè)不同項(xiàng)目，費(fèi)盡口舌向農(nóng)民都解釋不清，有的表格填了一次又一次，來(lái)回重復(fù)。”[18] 扶貧工作中真正需要基層工作隊(duì)投入大量精力的是下鄉(xiāng)走訪、了解貧困對(duì)象的需求并予以幫扶，然而，表格填寫卻耗費(fèi)了大量寶貴的人力資源，“形式”替代了“內(nèi)容”，使人力投入內(nèi)卷化了。
從具體實(shí)踐來(lái)說(shuō)，一方面，農(nóng)村收入本身就難以精準(zhǔn)衡量，例如農(nóng)戶自食的蔬菜、糧食，農(nóng)戶日常使用的柴火，本身無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化，但為了按照標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)填寫表格，只能花功夫編制數(shù)字。另一方面，為了防止“數(shù)字脫貧”——即通過(guò)在數(shù)據(jù)上做文章使貧困戶“被脫貧”，F縣的上級(jí)政府明確要求，貧困戶信息登記表格上的修改處不允許超過(guò)2處，否則表格無(wú)效。結(jié)果，由于表格內(nèi)各種指標(biāo)的不同解釋，填寫內(nèi)容常常需要修改，一旦修改過(guò)多就需要全部重填，反而導(dǎo)致大量的人力被牽涉進(jìn)各種各樣紛繁復(fù)雜的表格整理中。大量的人力被卷入扶貧工作中，但并未產(chǎn)出成比例的效果，人力投入被耗在了形式主義的桎梏中，也體現(xiàn)著內(nèi)卷化的邏輯。
四、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐偏離的原因闡釋：基層治理之困
從地方政府的角度，精準(zhǔn)扶貧工作是其日常工作的一部分，是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。從基層治理的角度出發(fā)，可以一窺鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織如何對(duì)接自上而下的精準(zhǔn)扶貧工作，其執(zhí)行過(guò)程中遇到的主要障礙在哪些方面。基層治理的困境也會(huì)投射在精準(zhǔn)扶貧工作中，以下分別從鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府組織在扶貧中的行動(dòng)邏輯來(lái)分析精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐偏離。
（一）村莊層面：精準(zhǔn)扶貧的“去政治化”
所謂“政治”，本質(zhì)上是一定群體內(nèi)部為利益再分配而進(jìn)行的協(xié)商、博弈與妥協(xié)。從村莊社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，但凡涉及多數(shù)村民利益的事件，都構(gòu)成村莊政治的空間。自農(nóng)業(yè)稅取消以來(lái)，國(guó)家資源的大量輸入取代了過(guò)去的資源提取，同時(shí)也為鄉(xiāng)村政治開(kāi)啟了新的空間。國(guó)家資源自上而下的輸入，如何與村莊社會(huì)自下而上的動(dòng)員對(duì)接，從而形成有效治理，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。如果不能進(jìn)行有效對(duì)接，地方精英、權(quán)力尋租者則很可能在資源輸入的鏈條上形成分利秩序，將普通村民排除在外，導(dǎo)致村莊的“去政治化”和鄉(xiāng)村治理的難題[19-20]。
在精準(zhǔn)扶貧的背景下，國(guó)家資源的大量輸入，營(yíng)造了村莊政治的空間，尤其是在貧困村，盡管貧困戶只占一定比例，但與貧困戶狀況臨界的農(nóng)戶也占了相當(dāng)一部分，在國(guó)家資源輸入下，扶貧工作也關(guān)涉大多數(shù)村民的利益。從精準(zhǔn)識(shí)別開(kāi)始，政治空間就已經(jīng)開(kāi)啟，如果能形成良性的政治動(dòng)員，也會(huì)是一次村莊整合的機(jī)會(huì)。然而，從實(shí)施效果來(lái)看，自上而下的制度設(shè)計(jì)取代了自下而上的政治動(dòng)員，導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中的“去政治化”。
在精準(zhǔn)識(shí)別階段，各級(jí)政府分別從機(jī)關(guān)單位中派出人員，共同組成扶貧工作隊(duì)，入村開(kāi)展識(shí)別工作。派駐工作隊(duì)入村主持工作，動(dòng)員村民參與，本是群眾路線實(shí)踐的一部分。建國(guó)初期，共產(chǎn)黨也曾通過(guò)各級(jí)指派工作隊(duì)員的方式，組建土改工作隊(duì)，到農(nóng)村組織土改工作，以群眾路線的方式進(jìn)行階級(jí)成分的劃分。如韓丁在《翻身》中所詳述，工作隊(duì)的職責(zé)是不斷推動(dòng)村民以多次開(kāi)會(huì)的形式，通過(guò)自報(bào)公議，形成對(duì)各家庭經(jīng)濟(jì)情況的評(píng)議[21] 312-317。由于階級(jí)成分的劃定與每個(gè)村民都有直接而密切的關(guān)系——決定了是需要上交土地、房屋和農(nóng)具還是可以分得上述物資，在駐村工作隊(duì)主持工作下，村民一旦克服了對(duì)地主、惡霸的恐懼，都有極高的熱情參與到土改工作中。這使得土改不僅具有財(cái)產(chǎn)重新分配的經(jīng)濟(jì)意義，更重要的是調(diào)動(dòng)了村民參與村莊政治的積極性，是將千百年來(lái)一盤散沙的農(nóng)民組織起來(lái)的一次政治運(yùn)動(dòng)，這種群眾動(dòng)員也成為此后共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。
在精準(zhǔn)扶貧工作中，由于未能形成村內(nèi)的政治動(dòng)員，而使得精準(zhǔn)識(shí)別工作僅成為行政任務(wù)的執(zhí)行過(guò)程，而未能成為一個(gè)政治過(guò)程。這造成了兩方面的結(jié)果。
第一，村民未能得到有效動(dòng)員，一定程度上導(dǎo)致了精準(zhǔn)識(shí)別的偏離問(wèn)題，同時(shí)也失去了村莊政治整合的意義。盡管政府也派駐了駐村工作隊(duì)組織扶貧工作，但在制度設(shè)計(jì)上，工作隊(duì)卻取代了村民、村干部的角色，成為按照標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)來(lái)進(jìn)行村民經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估的責(zé)任主體。此舉本是為了克服村干部介入而導(dǎo)致的偏私問(wèn)題，卻同時(shí)將普通村民也排除在評(píng)估工作之外。作為外來(lái)者的工作隊(duì)在評(píng)估過(guò)程中盡管能保證一定程度的公正，但卻對(duì)村民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況并不了解。這也是造成前文所述精準(zhǔn)識(shí)別中出現(xiàn)偏離的重要原因。而村民在長(zhǎng)期的村莊生活和日常交往中，對(duì)彼此的經(jīng)濟(jì)狀況是相互熟悉的。動(dòng)員村民參與的意義在于，通過(guò)村民之間的利益博弈，能在村莊社會(huì)內(nèi)部形成相對(duì)客觀的評(píng)估結(jié)果，排除因標(biāo)準(zhǔn)化、固化指標(biāo)不適用于現(xiàn)實(shí)而造成的偏離問(wèn)題。
第二，行政過(guò)程取代政治過(guò)程，也激發(fā)了村莊社會(huì)內(nèi)部的矛盾。在精準(zhǔn)識(shí)別中，盡管在工作隊(duì)評(píng)估后，有村干部和村民代表評(píng)議環(huán)節(jié)，但在村莊錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系下，評(píng)議環(huán)節(jié)中大家往往不愿意得罪人，因此對(duì)識(shí)別結(jié)果并沒(méi)有產(chǎn)生太大的影響。民主評(píng)議環(huán)節(jié)成為行政程序的一部分，取代了動(dòng)員村民民主參與的政治過(guò)程。在一些貧困地區(qū)，2013年建檔立卡貧困戶中40%-50%的農(nóng)戶人均收入超過(guò)貧困線，而非建檔立卡戶中卻有近50%-60%的農(nóng)戶收入低于貧困線[2]。這意味著即便民主評(píng)議也是精準(zhǔn)識(shí)別的環(huán)節(jié)之一，但識(shí)別的錯(cuò)誤率仍達(dá)到相當(dāng)高的比例，民主評(píng)議并未能成為一種有效的“糾偏”機(jī)制。缺乏全部村民的參與，使評(píng)議環(huán)節(jié)的壓力都落在了村干部和村民代表個(gè)人身上。若在村民集體參與的政治動(dòng)員下，評(píng)議過(guò)程就發(fā)生在“公共”領(lǐng)域，任何質(zhì)疑和回應(yīng)都在集體場(chǎng)域內(nèi)，是以集體的“公”對(duì)抗個(gè)人的“私”，不至于使矛盾集中在某兩個(gè)村民之間。村莊內(nèi)部政治參與的缺失，是此后村莊內(nèi)部諸多矛盾被激發(fā)的一個(gè)重要原因。
（二）縣、鄉(xiāng)層面：精準(zhǔn)扶貧中的“行政吸納政治”
古德諾指出，“就政治行為來(lái)說(shuō)，不僅要求統(tǒng)治者的意志在能夠被執(zhí)行之前就表達(dá)出來(lái)，還要求把這種意志的執(zhí)行在很大程度上委托給一個(gè)不同于國(guó)家意志表達(dá)機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)”[22] 6。這一表述蘊(yùn)含著“政治”行為和“行政”行為的關(guān)系，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政則是執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)關(guān)，具體表現(xiàn)為政府管理體制。政治學(xué)的基本常識(shí)是“政治”統(tǒng)領(lǐng)“行政”，但現(xiàn)實(shí)中卻往往出現(xiàn)“行政吸納政治”的結(jié)果[23]。本文所指“行政吸納政治”，是指在基層治理中，作為國(guó)家意志執(zhí)行者的科層體制以完成行政任務(wù)的邏輯運(yùn)作，吸納、轉(zhuǎn)換了國(guó)家意志的初衷。在精準(zhǔn)扶貧中，行政吸納政治的邏輯有以下三方面的表現(xiàn)。
第一，行政科層化的技術(shù)治理下，行政目標(biāo)通過(guò)專業(yè)設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系來(lái)落實(shí)，使扶貧的行政成本大為增加。專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)設(shè)計(jì)不僅在精準(zhǔn)識(shí)別階段使用，在對(duì)扶貧考核中同樣使用。渠敬東等將中國(guó)三十年改革中國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型概括為，從國(guó)家壟斷權(quán)力和資源的“總體性支配”轉(zhuǎn)向一種技術(shù)化的治理權(quán)力。這種技術(shù)治理雖然旨在將各級(jí)政府行為納入法治化和規(guī)范化的軌道中，但因?yàn)檎男姓秶^(guò)大，要強(qiáng)化行政規(guī)范，就需要付出大量的治理成本[24]。“精準(zhǔn)扶貧”理念的提出，對(duì)“精準(zhǔn)”的強(qiáng)調(diào)，本身也是這種轉(zhuǎn)型的一個(gè)結(jié)果。由于扶貧工作本身的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和涉及人群的龐大數(shù)量，要對(duì)扶貧工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化的考核，就不得不卷入大量的人力物力，行政成本加大，表現(xiàn)為文牘主義的人力投入內(nèi)卷化也是在這一邏輯下產(chǎn)生的。
第二，集中資源打造“典型”，將扶貧“典型”的樹(shù)立作為目的而非手段。對(duì)國(guó)家級(jí)貧困縣F縣而言，精準(zhǔn)扶貧工作在近幾年是一切工作的中心，為了完成扶貧任務(wù)，縣政府整合各類項(xiàng)目資源打造扶貧“典型”，扶貧工作的開(kāi)展服從于短期政績(jī)的需要，導(dǎo)致資源投入的內(nèi)卷化。本質(zhì)上，這是以行政化的手段轉(zhuǎn)化了國(guó)家扶貧的政治目標(biāo)。
理論上說(shuō)，通過(guò)“樹(shù)典型”，然后“由點(diǎn)及面”，是一種重要的政策試驗(yàn)和實(shí)踐過(guò)程，有助于決策者和執(zhí)行者不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，調(diào)整政策執(zhí)行的方式[25-26]，是國(guó)家意志得以貫徹的工具。然而，在行政化邏輯下，“典型”的樹(shù)立變成根據(jù)中央的政策意圖以及地方主政領(lǐng)導(dǎo)的歷年進(jìn)行打造的過(guò)程[16]，“樹(shù)典型”成為目的本身，而國(guó)家扶貧目標(biāo)的政治意志、帶動(dòng)更多周邊地區(qū)、扶持貧困戶的目標(biāo)反而被置換了。這也是扶貧資源內(nèi)卷化的邏輯起因。
第三，事本主義邏輯下，對(duì)規(guī)則遵守的強(qiáng)調(diào)容易導(dǎo)致職能部門回避矛盾，而單向地追求扶貧指標(biāo)的考核結(jié)果。事本主義邏輯強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)則的遵守，按照既有規(guī)范完成任務(wù)，注重“事”（即任務(wù)）的完成本身。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，扶貧過(guò)程本身的復(fù)雜性在事本主義的邏輯下被屏蔽，完成考核指標(biāo)——無(wú)論是各項(xiàng)考核表格的填寫還是扶貧典型的打造——成為工作的主要內(nèi)容。一旦涉入對(duì)貧困戶具體的幫扶，則很可能遇到各種矛盾和沖突，例如，F縣在2016年將一部分扶貧資金用于向貧困戶免費(fèi)提供雞苗、鴨苗，以鼓勵(lì)貧困戶養(yǎng)殖的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧，使得全縣的家禽養(yǎng)殖量一年內(nèi)激增，年末時(shí)不僅貧困戶的雞鴨賣不出去，甚至影響了非貧困的養(yǎng)殖戶的銷售，貧困戶對(duì)此也頗有怨言。在此事的教訓(xùn)下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再冒風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行這樣的嘗試，而是將一切的人力、資源皆投入在“看得見(jiàn)”的地方，打造典型、制作材料。以保守的方式在規(guī)則內(nèi)辦事、避開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)，單向地追求考核任務(wù)的完成，是事本主義邏輯下人力和資源投入內(nèi)卷化的成因之一。
有必要指出的是，“行政吸納政治”的邏輯并不只在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)生，如前文所述，“精準(zhǔn)扶貧”本身也是地方基層治理工作的一部分，必然也收到基層治理邏輯的形塑。在基層治理中，項(xiàng)目制的運(yùn)作表現(xiàn)出同樣的邏輯，項(xiàng)目制的制度設(shè)置本身蘊(yùn)含了對(duì)行政科層體制的超越，然而這一政治訴求并沒(méi)有在基層實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)，反而被行政體制的運(yùn)作邏輯所吸納[27]。在這個(gè)意義上，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐偏離困境本身反映出基層治理的困境，二者在多個(gè)層面表現(xiàn)出同樣的邏輯。
五、小結(jié)與討論
本文以西南地區(qū)一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐為分析對(duì)象，考察了從精準(zhǔn)識(shí)別到精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中的偏離問(wèn)題，并從基層治理的角度對(duì)偏離的原因進(jìn)行了闡釋。從精準(zhǔn)識(shí)別來(lái)看，以某一時(shí)段的農(nóng)戶家境情況作為識(shí)別依據(jù)的橫截面識(shí)別，與動(dòng)態(tài)變化的村民生活之間存在著偏離；標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)量方式與村莊生活的不規(guī)則現(xiàn)實(shí)之間也存在偏離；僵化的指標(biāo)也與村莊道義有悖離之處。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過(guò)程中，同樣存在著偏離扶貧目標(biāo)的實(shí)踐，具體表現(xiàn)為扶貧資源投入的內(nèi)卷化和人力投入的內(nèi)卷化。從資源投入來(lái)說(shuō)，在壓力型體制下，為了在考核中表現(xiàn)突出，集中資源打造“典型”，導(dǎo)致扶貧資源配置不均，是扶貧資源投入內(nèi)卷化的常見(jiàn)表征；此外，不惜“千斤撥四兩”也要完成考核指標(biāo)，使資源投入的產(chǎn)出效率極低，是另一表征。此外，在人力投入方面，大量的人力卷入了各類表格的填寫和重新填寫中，精準(zhǔn)扶貧中的形式主義，是人力投入內(nèi)卷化的表現(xiàn)。
不同于已有研究中，從貧困產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因、扶貧政策內(nèi)在的悖論或村莊社會(huì)的分化等角度對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐偏離作出的解釋，本研究將精準(zhǔn)扶貧工作置于基層治理之下進(jìn)行考察，分別從村莊層面和縣鄉(xiāng)層面的治理邏輯出發(fā)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐偏離作出闡釋。從村莊層面來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)識(shí)別的“去政治化”，即未能形成對(duì)村民的政治動(dòng)員，是導(dǎo)致實(shí)踐偏離的重要因素之一。精準(zhǔn)識(shí)別中未能對(duì)村民進(jìn)行有效的政治動(dòng)員，而由駐村工作隊(duì)自上而下地進(jìn)行評(píng)估識(shí)別；在識(shí)別后的民主評(píng)議環(huán)節(jié)，由于缺乏村民的民主參與，評(píng)議過(guò)程也僅成為行政程序的一個(gè)步驟，也未能對(duì)識(shí)別結(jié)果產(chǎn)生糾偏，行政過(guò)程對(duì)政治過(guò)程的取代，還激發(fā)了村莊內(nèi)部的矛盾。從縣鄉(xiāng)層面而言，“行政吸納政治”的邏輯也出現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中。在科層化的技術(shù)治理下，行政目標(biāo)通過(guò)專業(yè)設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系來(lái)落實(shí)，大大增加了扶貧的行政成本，導(dǎo)致了扶貧人力投入的內(nèi)卷化；集中資源打造“典型”，扶貧“典型”的樹(shù)立被作為目的而非手段，促成了扶貧資源投入的內(nèi)卷化；事本主義邏輯下對(duì)遵守規(guī)則的強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致職能部門回避矛盾，單向地追求扶貧指標(biāo)的考核結(jié)果，也是精準(zhǔn)扶貧內(nèi)卷化的成因。
因此，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐偏離反映的也是基層治理的困境，解決精準(zhǔn)扶貧工作中的難題，也是對(duì)基層治理困境的回應(yīng)。在后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家資源的大量輸入，可以成為激活地方治理活力的重要途徑。在村莊層面，資源輸入可以形成村莊政治動(dòng)員的基礎(chǔ)，開(kāi)啟村莊政治的空間，村民在利益博弈和妥協(xié)中，能形成一種組織化的力量，促進(jìn)村民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和參與，實(shí)現(xiàn)村莊的政治整合。因此，動(dòng)員村民在精準(zhǔn)扶貧多個(gè)環(huán)節(jié)的參與，無(wú)論對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作本身，還是對(duì)村莊治理，都有積極意義。在縣鄉(xiāng)層面，有必要對(duì)當(dāng)下“典型”的樹(shù)立方式進(jìn)行反思，“樹(shù)典型”應(yīng)回歸過(guò)去的傳統(tǒng)，從群眾中來(lái)到群眾中去，其可復(fù)制性和推廣性，應(yīng)當(dāng)成為對(duì)“典型”表彰的重要考量之一，典型的樹(shù)立只是手段而非目的本身。此外，在精準(zhǔn)考核上，也應(yīng)給地方留出一定的自主空間，而不是以文字材料作為指導(dǎo)方向。從這個(gè)意義上，精準(zhǔn)扶貧要在一定程度上突破“行政吸納政治”的制約，讓政治性回歸扶貧實(shí)踐中。
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