“以縣為主”的項目供給模式及其后果
張雪霖
（華中科技大中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）
摘要：國家與接近9億農(nóng)民如何打交道，將是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化無法回避的問題。“以縣為主”的項目供給模式，國家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村基層組織的治理能力，反而圍繞著項目制形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和私人治理秩序不可逆的格局。這導(dǎo)致基層政權(quán)面臨合法性危機和治理性危機的社會后果，大量社會矛盾不斷上移，體制不堪重負。
科層化、專業(yè)化分工的縣及其職能部門不是直接對接鄉(xiāng)土社會的有效基層治理單位，將“以縣為主”的項目制調(diào)整為“以鄉(xiāng)村為主”的項目供給模式，建設(shè)一個具有強大基礎(chǔ)能力的鄉(xiāng)村基層組織。
關(guān)鍵詞：項目制；縣鄉(xiāng)村利益共同體；私人治理；合法性危機；治理性危機
黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家治理能力的現(xiàn)代化無法回避的問題就是國家與農(nóng)民的關(guān)系以及國家與接近9億農(nóng)民如何打交道。稅費時期，國家通過鄉(xiāng)村組織實現(xiàn)對農(nóng)民的間接治理，對上執(zhí)行“征糧派款，刮宮引產(chǎn)”的行政任務(wù)，對下提供糾紛調(diào)解、社會治安和公共品供給等社會需求。農(nóng)業(yè)稅費取消后，鄉(xiāng)村組織不再需要向農(nóng)民收取稅費，計劃生育工作也好做了，有一種聲音認為鄉(xiāng)村組織沒有存在的必要了，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能上收到縣一級政府。由于農(nóng)業(yè)稅費時期的農(nóng)民負擔(dān)危機，贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化，國家對鄉(xiāng)村基層組織嚴(yán)重不信任。在后稅費時期，隨著資源下鄉(xiāng)，國家從“汲取型政權(quán)”走向“分配型政權(quán)”[[1]]，國家傾向于繞過鄉(xiāng)村基層組織與農(nóng)民個體建立直控式治理關(guān)系，實現(xiàn)國家治理的轉(zhuǎn)型，典型的表現(xiàn)為糧食綜合直補和項目制。
一、“以縣為主”的項目供給制度
我國政府體制共設(shè)有中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級，村兩委則屬于半行政化的組織，中央政府最能代表國家的利益，在中央和農(nóng)民個體之間還存在省、市、縣、鄉(xiāng)和村等五級。政府內(nèi)部上下級關(guān)系可以看做是一個委托方—管理方—代理方各方之間的契約關(guān)系，運用經(jīng)濟學(xué)不完全契約的理論視角，由于信息和未來事件的不確定，各方無法制定完全契約來對所有行為、權(quán)限一一規(guī)定，因而，契約規(guī)定之外的剩余控制權(quán)的分配成為決定參與各方的激勵及其行為的重要因素。周雪光將剩余控制權(quán)從目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和實施激勵權(quán)等三個維度配置組合，國家財政資源根據(jù)不同維度上控制權(quán)的不同權(quán)重和組合，具體會形成直控式、承包式、托管式和自治式等治理模式。[[2]]
直控式治理有效實施需要目標(biāo)清晰、實施過程簡單易行、檢查驗收成本低等特定條件，如糧食直補的發(fā)放，但若這些條件的缺失，將會導(dǎo)致控制權(quán)向承包方轉(zhuǎn)移，即直控式向承包式、托管式或自治式轉(zhuǎn)移。中央政府除了在特特定有限領(lǐng)域能夠與農(nóng)民建立直控式治理關(guān)系外，大部分事項中央要通過不同的政府層級來與農(nóng)民個體對接，政府內(nèi)部上下級關(guān)系形成的是多層級委托—代理關(guān)系。那么在中央無法完全與眾多分散的農(nóng)民個體直接對接的情況下，選擇哪一級組織作為與農(nóng)民個體直接對接的基層單位就很重要了，實現(xiàn)國家與社會之間良性互動。
在后稅費時期，除了糧食綜合直補外，國家財政資源輸入農(nóng)村采取的是項目制形式。項目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配置的制度安排。折曉葉、陳嬰嬰分析了項目制的分級運作機制及其治理邏輯，采取的是中央部門、地方政府和村莊三分法，其中地方政府主要是縣（市）一級，因為獲批的國家項目在省市只須“過手”，經(jīng)由組織評審、上報、管理的行政過程后，便落至縣（市）。[[3]]周飛舟以一個基層義務(wù)教育為案例，分析項目治國體制下形成的“以縣為主”的資源分配體制及其社會后果。[[4]]渠敬東將項目制視為“一種新的國家治理體制”，以縣為主的項目分級治理機制，導(dǎo)致基層社會解體和重組的以外后果。[[5]]李祖佩進而總結(jié)“以縣為主”的項目供給模式下出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織失語和鄉(xiāng)村組織的自利性。[[6]]從既有的文獻中，不難看出項目治國體制下，國家由于對鄉(xiāng)村基層組織不信任，將國家與農(nóng)民農(nóng)直接對接的有效基層單位上移至縣（市）政府一級，鄉(xiāng)村基層組織的治理權(quán)力在項目制下進一步弱化。
項目制分級治理機制中，形成以縣為主的項目供給模式，項目指標(biāo)的分配、項目工程的規(guī)劃和設(shè)計以及實施管理都是以縣及其職能部門為主，鄉(xiāng)村組織在項目實施中沒有話語權(quán)，但項目的實施中縣職能部門“條條”不借助鄉(xiāng)村基層組織“塊塊”的力量，難以順利推進工程的實施。桂華以國土整治項目為例認為項目進村涉及“最后一公里”問題，實質(zhì)上是一個“治理問題”，而不僅僅是項目工程質(zhì)量和資金使用管理，技術(shù)化、工程化的條條管理。[[7]]因而，項目治國體制在項目進村中產(chǎn)生了組織錯位。“以縣為主”的項目供給模式，在實踐中產(chǎn)生了諸多意外不良后果，證實了這種理性化、專業(yè)化的技術(shù)治理與鄉(xiāng)土社會的不適應(yīng)性，縣（市）政府一級不是國家與農(nóng)民之間直接對接的有效基層單位。由于鄉(xiāng)土社會不同于城市工業(yè)社會的性質(zhì)及其鄉(xiāng)村基層組織的特征與功能，使得一個強有力而靈活的鄉(xiāng)村基層組織才是國家和農(nóng)民對接的有效基層單位。基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。
二、鄉(xiāng)村基層組織的特點與功能
（一）鄉(xiāng)村基層組織的特點：去科層化
在農(nóng)村調(diào)研常聽鄉(xiāng)村干部說，基層工作就是“上面千根線，下面一根針”，基層干部都是“多面手”，這就是鄉(xiāng)村基層組織不同于縣（市）以上行政組織的特點。“上面千條線”是指在上面，各種政策任務(wù)和部門行為是以科層體制內(nèi)明確的專業(yè)化分工為基礎(chǔ)形成“條條”向下布置貫徹，能夠提高行政效率。到了基層社會，卻很難再細分成相應(yīng)的“條條”，而是形成一個相對分工不清的“塊塊”，來承接自上而下轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)。其中的原因有三：一是基層單位規(guī)模較小，事務(wù)量相對較少，嚴(yán)格細致分工的話，不僅行政資源不足，而且也會帶來極大的浪費；二是基層組織接觸的是和農(nóng)民面對面互動的一線工作，基層事務(wù)具有整體性特征，明晰分工的條條難以有效治理，需要塊塊綜合治理；三是制度化的科層分工設(shè)計具有滯后性，難以有效應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新的社會問題和突發(fā)事件。總之，國家難以建設(shè)一個嚴(yán)格一統(tǒng)到底的條條分級運作體制，那么“下面一根針”中的針的性質(zhì)和功能就很重要。
相對于“條條”，這根針就屬于“塊塊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊的整合功能是通過中心工作和包村干部等工作機制實現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和實行雙重管理的七站八所等事業(yè)單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政不分，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部也設(shè)有不同的職能部門和科室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有職員包括七站八所人員都要被吸納進中心工作和包村工作中，即除了要完成自上而下條條布置的專業(yè)職能任務(wù)，還被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動員參與到中心工作和包村工作，具有很強的動員能力，打破條條的分割，在分工基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會協(xié)作和整體性治理。
而通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不僅僅是做自己分管的業(yè)務(wù)或職能任務(wù)，而是村莊工作事無巨細都要參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不是天天做在辦公室里，而是常常下鄉(xiāng)和村組干部以及農(nóng)戶打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊社會建立了強關(guān)系，就能夠深入了解農(nóng)村社會。鄉(xiāng)村干部在和農(nóng)民打交道的時候，就不是嚴(yán)格按照國家政策和法律辦事，而是綜合運用情、理、法等地方性知識，充滿了鄉(xiāng)土性。不同于縣（市）以上的科層化和專業(yè)化分工的上級政府組織，農(nóng)村基層組織的非科層化和非專業(yè)化特征正是與具有綜合性、突擊性、季節(jié)性、臨時性、偶發(fā)性、鄉(xiāng)土性的基層工作和農(nóng)村社會相適應(yīng)的。
（二）鄉(xiāng)村基層組織的功能：基礎(chǔ)能力和具體能力
賀雪峰將基層組織的功能劃分為一般（基礎(chǔ)）能力和特殊（具體）能力的二分法給予筆者啟發(fā)，在不同國家任務(wù)及不同鄉(xiāng)村社會性質(zhì)中，鄉(xiāng)村基層組織需要回應(yīng)的具體問題是不同的，因此其特殊（具體）能力是不同的，如稅費時期的收取農(nóng)業(yè)稅費和計劃生育任務(wù)。而一般（基礎(chǔ)）能力則是指鄉(xiāng)村基層組織能維系農(nóng)村社會的基礎(chǔ)秩序，能一般性地回應(yīng)自上而下的作為規(guī)劃的現(xiàn)代化的國家要求和自下而上的鄉(xiāng)村社會性質(zhì)變遷的要求。[[8]]具有強有力的基礎(chǔ)能力的基層組織，既能有效執(zhí)行國家在不同時期下達的不同政策和任務(wù)，即各種具體任務(wù)，也能靈活應(yīng)對基層社會層出不窮的社會問題�；鶎又卫砟芰Φ默F(xiàn)代化，是國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，就在于要建設(shè)一個具有強大基礎(chǔ)能力的基層組織體系，一頭挑起國家，一頭擔(dān)起農(nóng)民。
農(nóng)業(yè)稅費取消后，收取農(nóng)業(yè)稅和計劃生育等具體任務(wù)消失，并不意味農(nóng)村基層組織不重要了，反而在新時期快速城市化的背景下，農(nóng)村人財物大量向外流失，農(nóng)民生產(chǎn)生活互助體系的瓦解以及閑暇的增多，對生產(chǎn)、生活和文化公共品的內(nèi)生需求強烈，更突顯了一個具有強大基礎(chǔ)能力的基層組織的重要性。國家惠農(nóng)資源的輸入應(yīng)轉(zhuǎn)化為加強基層組織的基礎(chǔ)能力建設(shè)，以回應(yīng)農(nóng)村作為現(xiàn)代化進程中的穩(wěn)定器和蓄水池功能以及國家自上而下對農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代性改造的要求。村級組織相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，作為農(nóng)村最基層組織，具有三大功能：一是協(xié)助上級完成各項任務(wù)，二是組織村民達成集體行動，三是有效表達農(nóng)民對公共品需求的偏好。健康有序的鄉(xiāng)村關(guān)系，能夠在國家和農(nóng)民之間起到良好的上傳下達作用，這也是強大的基礎(chǔ)能力的內(nèi)在要求。
村級組織是國家與農(nóng)民的制度化連接點，是自上而下的正式行政權(quán)力和自下而上的非正式自治權(quán)力的匯合點，這就決定了村干部的雙重角色和身份，既要做好國家的代理人，又要做好村莊的當(dāng)家人，既要將國家的政策和任務(wù)向下傳達給農(nóng)民，又要將農(nóng)民的內(nèi)生需求向上反饋給國家，以實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動�？h鄉(xiāng)政府離開村干部直接與農(nóng)民打交道，效率十分低下，因為村干部生活在村莊這個熟人社會中，不僅可以低成本地掌握村莊內(nèi)部的各種信息，而且可以有效地將自己掌握的自上而下的信息有針對性地傳遞到村民那里。20世紀(jì)90年代農(nóng)民負擔(dān)危機和基層治理內(nèi)卷化問題，是因為贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起，鄉(xiāng)村利益共同體重新形成，村與鄉(xiāng)之間的利益聯(lián)接超過了之上的國家與農(nóng)民的需要。[[9]]
三、“以縣為主”的項目制對基層組織的再造
后稅費時期，國家惠農(nóng)資源輸入農(nóng)村主要采取項目化供給模式，專項資金的分配和管理突出的是中央意志的實現(xiàn)，其特征如下：（1）強調(diào)國家部門的控制權(quán)，避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項目實施的隨意化傾向；（2）強調(diào)項目專門化方向，務(wù)求�？顚Ｓ茫瑢Ｂ殞Ｘ�(zé)；（3）強調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)，通過理性化的目標(biāo)管理和過程控制，實現(xiàn)項目績效合法性。[[10]]具有“技術(shù)”理性的項目制在縣市以上政府內(nèi)部環(huán)節(jié)是有效的，因為從中央政府、經(jīng)省級政府、地市政府到縣市政府主要是完成項目審批和項目管理職能，上級向下級委托的是項目管理權(quán)，委托后的“監(jiān)督”問題可以通過技術(shù)手段解決。[[11]]
但是項目到了縣市以下主要變成具體項目實施工作，將項目資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民所需的公共品，就涉及到項目與千家萬戶的分散農(nóng)民的對接，有效的項目實施主體和基層治理單位為鄉(xiāng)村基層組織。前文中分析了在項目體制下形成的是“以縣為主”的項目供給模式，項目指標(biāo)的分配以及項目的實施管理都是以縣及其職能部門為主導(dǎo)，鄉(xiāng)村組織在項目的實施管理環(huán)節(jié)沒有話語權(quán)，處于“失語”狀態(tài)。這雖然有效地解決了對鄉(xiāng)村基層組織的“監(jiān)督”問題，卻產(chǎn)生了 “激勵不足”難題。縣及職能部門通過行政考核壓力和制度外激勵措施，讓鄉(xiāng)村基層組織承擔(dān)項目實施管理中擺平矛盾和化解糾紛等治理責(zé)任，而鄉(xiāng)村基層組織卻沒有制度化的治理權(quán)力，雖然最后能保證項目的順利實施，但是卻形成了縣鄉(xiāng)村分利秩序以及私人治理秩序不可逆的格局。
（一）縣鄉(xiāng)村利益共同體
“大跑大項目大發(fā)展，小跑小項目小發(fā)展，不跑沒項目沒發(fā)展。”在后稅費時期，對于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)而言，國家財政轉(zhuǎn)移支付只能成為“吃飯財政”，地方的發(fā)展是以項目為支撐�？h市政府往更高級政府及部門跑項目，鄉(xiāng)村組織則至少往縣級政府及其部門以上跑項目，項目指標(biāo)具有稀缺性和競爭性，項目部門通過掌握稀缺資源的分配權(quán)而建立起對下級政府的權(quán)威。“部門政府也往往在項目過程中因為擁有不可替代的資源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)變成為專項意義上的獨立王國。”[[12]]具體到縣（市）政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級部門之間本是平級關(guān)系，縣政府職能部門正是通過掌握項目指標(biāo)的分配權(quán)力，樹立起對縣鎮(zhèn)政府的權(quán)威，轉(zhuǎn)變成實質(zhì)上的上下級考核監(jiān)督關(guān)系。
“以縣為主”的項目供給模式在縣市政府一級，項目指標(biāo)的分配主要有兩種方式：一是縣政府的“打包”機制，即將各種部門項目融合或捆綁成一種綜合工程，融入地方意圖，借項目之勢，實現(xiàn)目標(biāo)更加宏大的地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。[[13]]縣市政府的項目打包主要投入方向為城市開發(fā)建設(shè)和打造亮點工程，通過的方式有縣領(lǐng)導(dǎo)開現(xiàn)場會、結(jié)對子等方式，以將分散在各條條的項目整合。二是縣政府部門的項目分配機制，這個是由鄉(xiāng)村組織去申報，由掌握項目的部門來根據(jù)情況選擇分配指標(biāo)。不管哪一種項目指標(biāo)分配方式，項目的實施都是由縣職能部門負責(zé)，包括項目工程的規(guī)劃設(shè)計、招投標(biāo)、監(jiān)理單位的聘請等環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村組織以及農(nóng)民在項目實施管理中沒有話語權(quán)，被動地接手項目工程。
項目進村涉及村莊利益的調(diào)整和再平衡，就不單純是工程技術(shù)、工程質(zhì)量或者資金管理等技術(shù)問題，還是一個需要和農(nóng)民打交道的治理問題。每個農(nóng)民對于項目進村都是很歡迎的，但是涉及項目工程需要占用自家的土地、廁所、牛欄或房屋等個人利益，而又沒有相應(yīng)的補償，那作為個體的農(nóng)民就會不愿意，導(dǎo)致工程無法施工。諸如此類的項目施工中出現(xiàn)的社會矛盾和糾紛，縣職能部門無力與眾多分散的小農(nóng)直接打交道，往往是將治理責(zé)任下移給鄉(xiāng)村基層組織。但是鄉(xiāng)村組織在項目實施中并沒有治理權(quán)力，承擔(dān)項目的治理責(zé)任就面臨授權(quán)激勵不足的問題。為解決鄉(xiāng)村基層組織激勵不足難題，縣政府及其職能部門采取的手段主要有兩種：一是自上而下施加行政壓力和布置政治任務(wù)，這主要表現(xiàn)在縣級政府重點工程和亮點工程；二是將鄉(xiāng)村基層組織協(xié)助完成項目實施績效與部門指標(biāo)分配相掛鉤[[14]]或制度外灰色利益激勵措施[[15]]。最終圍繞著項目制形成縣鄉(xiāng)村利益共同體，即一個既不同于國家的目標(biāo)，也不同于農(nóng)民的需求，具有相對獨立自主利益的謀利性共同體，國家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為基層組織的治理能力，反而導(dǎo)致內(nèi)卷化治理。[[16]]
案例：隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消和國家項目資源下鄉(xiāng)，基層治理的主體發(fā)生了“精英替代”。陜西省興平市下轄的B鎮(zhèn)共有16個行政村，至少有70%的村莊都變成了混混擔(dān)任村級主職干部。Z村的富娃是讓村民隔著門縫都害怕的當(dāng)?shù)赜忻幕旎欤?/span>2008年他想競選村主任，就問當(dāng)時的村書記：聽說今年村委會換屆選舉，我想當(dāng)村主任，你看我能行嗎？”村書記笑著回答說：“你不行，你在村里的名聲不好。”他聽后很生氣，下決心一定要當(dāng)上村主任，后來通過打通鎮(zhèn)上的關(guān)系，最終當(dāng)上了村主任，而村兩委換屆選舉則只是走個形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)看重他的主要有兩點：一是政商人脈關(guān)系廣，有助于跑項目；二是有灰色暴力符號，能夠威懾治理釘子戶，推進項目落地。
他當(dāng)上村主任后，不負對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民的承諾，先后到縣市不同部門跑到村級道路硬化工程項目、自來水改造項目以及美麗鄉(xiāng)村路燈亮化項目等。由于Z村通過爭資跑項，村里的基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌得到極大改善，被評上“文明村”，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績工程。為了調(diào)動村干部積極爭資跑項的動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部往往會給予村干部制度外的灰色利益，如承包工程或宅基地審批權(quán)�，F(xiàn)在村民新批宅基地，需要交納審批費至少1萬元，一部分上繳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一份作為村集體收入，但實際上往往被村干部私人俘獲。聽村民反映，隔壁村的村副主任，也是個混混，通過新批宅基地收取費用高達10幾萬元，將錢卷走了。Z村新批宅基地也是通過村主任富娃同意即可，前任村長打算在村級公路旁邊規(guī)劃一片地用于新批宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不批準(zhǔn)，后富上臺后就批了下來。
（二）私人治理秩序不可逆
從制度設(shè)置上，我國農(nóng)村土地實行集體所有制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營實行以家庭承包為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)戶擁有的是土地承包經(jīng)營權(quán)，集體組織擁有土地所有權(quán)，統(tǒng)籌管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務(wù)，集體組織通過土地調(diào)整權(quán)或預(yù)留機動地等手段，可以在集體內(nèi)實現(xiàn)個人利益之間的平衡和整合，從而將個人利益轉(zhuǎn)化為集體利益，以與國家項目化資源的輸入對接。但是隨著土地二輪延包以后，國家不斷強調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系和保護農(nóng)民的地權(quán)，虛化土地的集體所有權(quán)，而且土地上的附著利益有不斷增加趨勢，那么項目工程占地產(chǎn)生的土地利益損失越來越剛性。村集體組織由于喪失了合法的土地利益調(diào)整權(quán)力和村內(nèi)利益平衡的能力，對于項目施工過程中產(chǎn)生的“釘子戶”就沒有制度化的手段。同時由于現(xiàn)代性的進入，鄉(xiāng)村社會的性質(zhì)發(fā)生快速變遷，由熟人社會向半熟人社會變化，村社的公共性萎縮，對釘子戶的邊緣化機制衰落。
圍繞著項目制縣鄉(xiāng)村形成利益共同體，鄉(xiāng)村基層組織承擔(dān)了項目實施中的擺平矛盾和化解糾紛的治理責(zé)任，但是鄉(xiāng)村基層組織并沒有制度化的治理資源，對于“釘子戶”的治理只能采取做工作的方式。做工作的手段，包括動用面子、情感、講理等軟磨硬泡的方式和非正式關(guān)系運作，但是對于“硬釘子”而言，這樣一套軟性的做工作機制就不奏效了。鄉(xiāng)村基層組織對于釘子戶沒有合法的行政強制權(quán)，但不擺平捋順矛盾，項目工程就無法推進，灰色的私人暴力性資源就是最后的手段。[[17]]如同征地拆遷中邏輯一樣，政府怕釘子戶，釘子戶怕黑灰勢力，黑灰勢力怕政府。兄弟多、拳頭硬的“狠人”或者有一定黑灰背景的“混混”當(dāng)村干部就對于縣鄉(xiāng)政府而言就是較優(yōu)選擇，對于生活在村中熟人關(guān)系的釘子戶就具有足夠的暴力威懾力，通過村干部的私人暴力性資源做后盾，釘子戶的擺平就有了保障。
與此同時，項目工程的實施都需要配套工程以及前期墊資，無法完成配套工程和前期墊資的話，項目就無法落地，甚至?xí)霈F(xiàn)“項目漂移”的現(xiàn)象。在村集體沒有收入以及難以通過一事一議向村民集資的情形下，唯有資金雄厚的老板或富人才能承擔(dān)起前期資金墊付的責(zé)任，帶來的結(jié)果自然就是“富人治村”或“老板治村”。有錢的富人或者有私人暴力的狠人當(dāng)村干部，甘愿當(dāng)政府的一條腿，不惜得罪村民以完成行政任務(wù)，并不是出于公心，而是要謀利的。雖然村莊社會性質(zhì)在發(fā)生快速變遷，但是村社內(nèi)部相較于城市陌生人社會而言，依舊是個熟人社會，村干部的行為要受到村社規(guī)范的制約，村干部在村中行事就會有所顧忌，而“不在村”的村干部就會更少顧忌。
案例：廣西省F縣是一個貧困縣，在2007年項目進村前，村組的日常工作不多，村組干部也都是由比較公道正派的毛式干部擔(dān)任的，如M村陳書記就是在村里當(dāng)了20多年的村書記，在群眾中的威望比較高。F縣先后被評上“省級貧困縣”后扶貧項目就開始增多，2012年被評上“國家貧困縣”后，成為省級領(lǐng)導(dǎo)掛點的“扶貧攻堅示范點”，成為省市縣鄉(xiāng)重點打造的“新農(nóng)村建設(shè)示范點”，匯聚的項目資金高達8000萬元，包括新村建設(shè)、道路工程、國土整治等一系列配套項目。大量項目進村，就面臨項目落地時擺平釘子戶的治理難題。雖然陳書記在群眾中威望比較高，但是在項目落地時卻也常常面臨少數(shù)靠講道理講不通的釘子戶而拿他們沒有辦法，就沒辦法推進項目的執(zhí)行。在這個背景下，村民請在黑道上混但在縣城居住的莫老大回村擔(dān)任村長，由于一般村民都怕他，遇到項目落地時不配合的村民，靠講情理講不通德，就由莫老大出面“來硬的”，以私人暴力進行威懾強制。作為回報，新農(nóng)村建設(shè)項目中的老房屋的拆遷以及道路硬化的路基鋪設(shè)等配套的小工程，都是由莫老大來承包的。陳書記快到退休年齡了，再干滿這一屆后就要退休，下次村兩委換屆選舉，村民認為莫老大毫無懸念的會當(dāng)選村書記。
通過以上案例我們可以看到，在項目進村的背景下，為了有效治理項目落地時出現(xiàn)的少數(shù)釘子戶，村級治理主體出現(xiàn)了“精英替代”的過程，一個在不在村居住且具有黑灰勢力的老板被推選為村主任，保證了項目的順利實施。綜上，在“以縣為主”的項目供給模式下，為了推動項目工程的順利實施，同時滿足“不在村”、“有私人暴力”、“富人或老板”等三個條件的村干部將是最佳人選。雖然通過精英替代保證了具體項目任務(wù)的完成，但形塑的卻是私人治理秩序，依靠的是私人暴力資源來治理釘子戶，以保障政策的執(zhí)行和提供基層治理秩序。那么，在不改變“以縣為主”的項目供給模式和增強基層組織的治理權(quán)力的前提下，圍繞著項目制的運行而形塑的私人治理秩序就是不可逆的。
四、“以縣為主”項目供給模式的后果：基層治理的合法化危機
在“以縣為主”的項目供給模式下，形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和一套分利秩序，導(dǎo)致贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起，在擺平釘子戶保證項目工程順利實施的過程中，援引黑灰勢力的暴力威懾，形成私人治理和寡頭統(tǒng)治秩序。最終產(chǎn)生“資源消解自治”[[18]]的社會后果，瓦解了基層組織的基礎(chǔ)能力，改變了基層政權(quán)的基礎(chǔ)和社會性質(zhì)。與農(nóng)民直接打交道的鄉(xiāng)村基層組織，在鄉(xiāng)村社會的權(quán)威與信任喪失，繼上世紀(jì)農(nóng)民負擔(dān)危機之后，基層政權(quán)面臨新一輪的合法性危機。國家大量惠農(nóng)資源的輸入，沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層組織的治理能力，提升政權(quán)的合法性，反而進一步減損了基層政權(quán)的合法性，提升的只是中央的合法性，“中央的政策都是好的，到了地方就被歪和尚念歪了。”但問題是中央不可能與接近9億農(nóng)民（其中約2.7億農(nóng)民工）直接打交道，國家不可能對眾多分散的農(nóng)民個體直接治理，基層社會問題依然依靠有效的基層組織去治理。
筆者在前文將農(nóng)村基層組織的功能劃分基礎(chǔ)能力和具體能力，“以縣為主”的項目供給模式下，雖然通過縣鄉(xiāng)村利益共同體的形成和私人治理秩序，能完成一個個具體的行政任務(wù)，但基層政權(quán)的合法性喪失導(dǎo)致基層組織的基礎(chǔ)能力嚴(yán)重不足，難以回應(yīng)鄉(xiāng)土社會變遷中的內(nèi)生性需求和層出不窮的社會矛盾，鄉(xiāng)村基層組織就面臨治理性危機。事本主義治理的項目制，將農(nóng)村社會的整體性事務(wù)割裂開來，通過國家自上而下供給一項項具體的公共品，但是鄉(xiāng)土社會眾多瑣碎而細小的事務(wù)是無法通過項目制來解決的，需要一個具有強大基礎(chǔ)能力的基層組織來回應(yīng)。農(nóng)民的需求和矛盾在鄉(xiāng)村基層組織內(nèi)部得不到解決和回應(yīng)，在低成本的信訪體制下，百姓就會越過基層去上訪，援引更高級別的政府來解決矛盾和訴求。鄉(xiāng)村基層組織的基礎(chǔ)能力越差，回應(yīng)基層社會需求和治理基層社會矛盾的能力越低，基層社會矛盾越過基層組織上移至縣市以上政府的數(shù)量就會越多。
大量農(nóng)民上訪的目的就是向更高級別政府求援，希望通過上級政府層層向下級政府傳導(dǎo)壓力，解決農(nóng)民上訪的訴求，信訪體制就異化成替代政府實施社會治理的職能。在層級化的科層官僚體制內(nèi)，上級政府通過向下級政府層層施加行政壓力，農(nóng)民訴求的解決最終還是要落實到行政體制最末端的鄉(xiāng)村基層組織。但是由于基層組織的治理權(quán)力弱化和基礎(chǔ)能力受到削弱，并沒有相應(yīng)的制度化的治理資源和治理能力，在維穩(wěn)的壓力下只好采取特殊主義的邏輯，如“花錢買平安”、“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”等，導(dǎo)致謀利性上訪崛起。[[19]]最終形成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的不公平后果，形塑的是“會哭的孩子有奶吃”和“老實人吃虧”的體制，進一步導(dǎo)致基層政權(quán)的權(quán)威流失，加劇合法性危機，基層政權(quán)的治理能力進一步受到削弱，加劇治理性危機，形成惡性循環(huán)，“中央是好的，地方是壞的”觀念不斷膨脹。
項目制只考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的“塊塊”危害，卻沒有認識到這一層級在基層治理中可發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督功能。對于所有發(fā)生在基層的社會矛盾，項目制不考慮充分利用行政中間層消解矛盾、處理危機的能力，反而將應(yīng)對所有社會沖突和危險的擔(dān)子，都統(tǒng)統(tǒng)攬在上級政府部門的肩上。由于缺少中間層級的保護和疏通，權(quán)力不均衡、信息不對稱、項目不對位、溝通不暢通，不僅不能有效解決基層社會的治理難題，反而造成社會矛盾的累積效應(yīng)，并使治理風(fēng)險和行政負擔(dān)上移，令整個體制不堪重負。[[20]]
五、結(jié)論
由于20世紀(jì)90年代形成農(nóng)民負擔(dān)危機，國家對鄉(xiāng)村基層組織不信任。后稅費時期，國家惠農(nóng)資源的輸入，試圖繞過鄉(xiāng)村基層組織采取項目化供給模式，形成的是“以縣為主”的項目供給模式。具有理性化、規(guī)范化、技術(shù)化治理特征的項目制在縣（市）以上政府內(nèi)部是有效的，因為在縣市級以上的各層級政府間主要是關(guān)于項目的申報和審批，上級政府對下級政府委托的是項目管理權(quán)。但是項目制在縣（市）級政府以下，不僅僅涉及項目的審批管理，還涉及項目的實施，即項目的實施涉及和農(nóng)民打交道的治理問題 。“以縣為主”的項目供給模式，項目指標(biāo)的分配和項目的實施管理都是以縣及職能部門為主導(dǎo)，鄉(xiāng)村基層組織處于“失語”狀態(tài)，強化的是部門權(quán)威和條條專權(quán)。但是科層化、專業(yè)化分工的縣政府及職能部門不是直接對接鄉(xiāng)土社會的有效基層治理單位。
而具有去科層化特征的鄉(xiāng)村基層組織，能夠適應(yīng)基層工作的綜合性、整體性、季節(jié)性、臨時性、突擊性和鄉(xiāng)土性要求。但是“以縣為主”的項目供給模式，國家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村基層組織的治理能力，反而圍繞著項目指標(biāo)的分配和項目的實施形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和私人治理秩序不可逆的格局，產(chǎn)生了一個既不同于國家的要求，也不同于農(nóng)民的需求，具有獨立自主利益的贏利性經(jīng)紀(jì)人群體，導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化，基層政權(quán)面臨合法性危機。國家資源的輸入不但沒有增強基層組織的治理權(quán)力，反而進一步弱化了鄉(xiāng)村組織的基礎(chǔ)能力，無法回應(yīng)基層社會層出不窮的社會需求和社會矛盾，導(dǎo)致基層矛盾不斷上移，基層社會面臨治理性危機，進一步加劇了基層政權(quán)的合法性危機。
因而，筆者建議將“以縣為主”的項目供給模式調(diào)整為“以鄉(xiāng)村為主”的項目供給模式，將國家惠農(nóng)資源的輸入轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層組織的治理權(quán)力，建設(shè)一個具有強大基礎(chǔ)能力的基層組織，既能完成國家自上而下規(guī)劃的鄉(xiāng)村社會變遷的要求，也能回應(yīng)快速城市化中農(nóng)村層出不窮的新問題，一頭挑起國家，一頭擔(dān)起農(nóng)民。“以鄉(xiāng)村為主”的項目供給模式，要求村內(nèi)的項目實施采取以社區(qū)為主導(dǎo)，通過民主議事機制由村民根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則決定項目資金的使用、工程的實施和管理，激發(fā)農(nóng)民的主體性和社會組織的活力，培育社區(qū)自治能力，而跨村的項目則采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)協(xié)調(diào)實施，村莊參與監(jiān)督。縣及職能部門則負責(zé)做好對鄉(xiāng)村組織的治理權(quán)力進行監(jiān)督管理的工作。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論