“全科全能”：社區(qū)工作改革的新路徑
群眾辦事便利化，不僅是近年來各地推動(dòng)社區(qū)治理改革的重要內(nèi)容之一，也是社區(qū)去行政化的重要方式，與建設(shè)服務(wù)型政府一脈相承�！叭粕绻ぁ北闶欠⻊�(wù)便利化的一項(xiàng)重要改革舉措。
筆者于2015年7月在南京調(diào)研時(shí)，第一次接觸到“全科社工”。以前聽說過“全科醫(yī)生”的概念，其目的應(yīng)該是打破�？葡拗�，強(qiáng)調(diào)一線醫(yī)療服務(wù)人員（主要是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員）應(yīng)對(duì)常見病、多發(fā)病的能力，并以此提高社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率�；谌漆t(yī)生的理念，大家可以將全科社工看作打破傳統(tǒng)社工的條線分工，為群眾提供更加高效便利的社區(qū)服務(wù)。所謂全科社工，顧名思義，就是一名社工能夠?yàn)榫用裉峁┤康纳鐓^(qū)服務(wù)事項(xiàng)，而不再局限于單項(xiàng)責(zé)任。與以往社工主要負(fù)責(zé)專項(xiàng)條線的工作方式不同，現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)中更強(qiáng)調(diào)社工要“全科多能”，即不光要熟悉某條線工作，還要熟悉其他條線工作，以便更好地回應(yīng)居民各方面的服務(wù)要求。比如，負(fù)責(zé)民政口的社工也要能夠掌握人社、計(jì)生等方面的法律政策、工作流程等。
全科化的便利性在于，居民到社區(qū)辦事，凡是前臺(tái)社工，都可以獨(dú)立應(yīng)對(duì)其任何需求，不用像以前那樣，辦最低生活保障要找負(fù)責(zé)民政的社工，辦失業(yè)救助則需要找另外負(fù)責(zé)勞動(dòng)保障的社工。
這種“全科全能”服務(wù)，對(duì)于居民來說，免去了其需要自己先進(jìn)行分類、弄清楚自己要辦的事情屬于什么性質(zhì)、歸屬哪個(gè)社工工作范疇等諸多麻煩和難題，更不用擔(dān)心相關(guān)社工恰好不在，避免辦一件事要跑很多次的情況，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“最多跑一次”；對(duì)社區(qū)來說，原來每個(gè)條線都要有社工坐班，接待群眾來訪，但由于群眾來訪數(shù)量是非均質(zhì)的，往往存在人力資源浪費(fèi)的情況，許多群眾看到社工天天坐在辦公室，不到居民區(qū)走訪，會(huì)認(rèn)為社區(qū)可能變成了機(jī)關(guān)衙門，脫離群眾。但社區(qū)工作實(shí)現(xiàn)全科化以后，每天只需要安排一兩位社工坐班接待，使其他人可以下沉到網(wǎng)格中走訪社區(qū)群眾，及時(shí)掌握情況，密切與群眾的關(guān)系。
其實(shí)，在全科社工之外，各地還有許多其他的類似改革舉措。比如：首問負(fù)責(zé)制，即群眾來訪問詢，第一個(gè)接待的人，不管是否屬于其職責(zé)分工，都要負(fù)責(zé)為群眾提供服務(wù)，當(dāng)然包括幫助群眾聯(lián)系相關(guān)責(zé)任人；AB崗制，即社工兩兩之間實(shí)行A崗B崗，互相熟悉和掌握對(duì)方崗位的基本政策和辦事流程，A崗社工有事外出時(shí)，B崗社工除了負(fù)責(zé)本職工作，還要負(fù)責(zé)與其結(jié)對(duì)的社工的工作；前臺(tái)后臺(tái)制，即將全體社工分為前臺(tái)受理和后臺(tái)處理兩個(gè)部分，前臺(tái)負(fù)責(zé)接待群眾來訪，受理服務(wù)事項(xiàng)，同時(shí)將受理的事項(xiàng)分給后臺(tái)相應(yīng)條線的社工。
從筆者的調(diào)研來看，各地社區(qū)服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了平臺(tái)化，社區(qū)辦公場(chǎng)所都設(shè)有專門的服務(wù)大廳，各條線社工均集中在服務(wù)大廳辦公，居民可以獲得一站式服務(wù)。當(dāng)然，受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社區(qū)辦公條件，各地服務(wù)平臺(tái)建設(shè)狀況差異較大。如，杭州上羊市街社區(qū)直接取消了服務(wù)大廳的柜臺(tái)，設(shè)置更加開放、平等、溫馨的前臺(tái)接待環(huán)境。
全科社工同首問負(fù)責(zé)制、AB崗制等相比，改革力度顯然更進(jìn)一步。首問負(fù)責(zé)制和AB崗制等都是在不改變現(xiàn)有分工模式和人員配置情況下，實(shí)施的工作機(jī)制方面的優(yōu)化。全科社工則進(jìn)一步創(chuàng)新取消了分工制度，并重構(gòu)社區(qū)人員配置。這個(gè)步子邁得不可謂不大，目前真正實(shí)施社工“全科全能”的城市還不多，但卻代表了一種被廣泛認(rèn)同的改革理念，或許假以時(shí)日，終究會(huì)變?yōu)槠毡榈母母飳?shí)踐。
全科化改革的可行性
社區(qū)服務(wù)的條線分工，目前主要存在于社區(qū)所承接的政府行政服務(wù)領(lǐng)域，其本質(zhì)只是政府部門分工的自然延伸。舉例來說，負(fù)責(zé)勞動(dòng)保障和退休人員管理的社工，所對(duì)應(yīng)的上級(jí)部門是人社部門；負(fù)責(zé)低保、社會(huì)救助的社工，對(duì)應(yīng)的上級(jí)部門是民政部門；等等。政府層級(jí)間的職責(zé)同構(gòu)，通常只能延伸到街道辦事處一級(jí)，而社區(qū)一級(jí)無論組織屬性還是人員配置，都不可能做到與行政體系同構(gòu)，一個(gè)社工往往負(fù)責(zé)若干條線工作，有主有輔。
社區(qū)職能的拓展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不同部門職能的下沉?xí)r間有先有后，主要與其職能重要性與迫切性程度有關(guān)。比如，人社部門就是隨著大規(guī)模下崗問題的出現(xiàn)，而使其職能下沉至社區(qū)，在這一過程中社區(qū)承擔(dān)了失業(yè)救助和再就業(yè)幫扶責(zé)任，再后來企業(yè)退休人員實(shí)行社會(huì)化管理，而管理主體便是社區(qū)，社區(qū)承接的人社部門（原勞動(dòng)部門）的職責(zé)多了起來，有的城市的人社部門開始招聘專職的協(xié)管人員，并將這些人員全部下沉到社區(qū)，專門負(fù)責(zé)相關(guān)工作�，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和專業(yè)性，必然要求分工的存在，同正式行政體系內(nèi)部的明晰分工相比，社區(qū)一級(jí)的分工其實(shí)要弱很多。“上面千條線，下面一根針”“分工不分家”，即使從形式上看，社區(qū)的分工也是比較簡單和粗線條的，而從實(shí)質(zhì)上看，社區(qū)工作更是經(jīng)常性地打破分工，集中人員力量，完成緊急工作和中心工作。
現(xiàn)在的社區(qū)工作改革是要在不改變行政體系部門分工格局的情況下，單向度地改變社區(qū)的分工狀況�；诂F(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)可知，社區(qū)處于為人民服務(wù)的第一線，直接面向群眾，打破分工有助于更好地提升服務(wù)效率。以往的社區(qū)分工制度，雖明確了每個(gè)社工的責(zé)任，也為其推卸責(zé)任提供了借口，群眾來辦事，確實(shí)可能出現(xiàn)社工推諉扯皮、反復(fù)上門等問題。據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越是強(qiáng)調(diào)分工的制度化規(guī)范化的地方，責(zé)任缺失的問題越嚴(yán)重。通過總結(jié)各地社區(qū)工作案例，可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)一級(jí)分工最細(xì)致最規(guī)范的城市，通常會(huì)有社區(qū)居委會(huì)、工作站、服務(wù)站、網(wǎng)格中心等組織并存，為了明晰責(zé)任，其對(duì)每個(gè)社工實(shí)行定崗定責(zé)，建立了嚴(yán)格規(guī)范的考核制度，目的也是增強(qiáng)社工的責(zé)任感，提升服務(wù)效率。
但是，與全國其他城市相比，這些分工嚴(yán)明的城市的社區(qū)工作站往往會(huì)出現(xiàn)客位兵強(qiáng)馬壯，動(dòng)輒十幾、二十幾個(gè)社工，每個(gè)人就只負(fù)責(zé)一個(gè)方面的工作的問題，而不像其他城市一個(gè)社工當(dāng)兩個(gè)人用。問題恰恰出在過于精細(xì)的分工上。人多了，就難免出現(xiàn)“辦公室政治”。居民來辦事，恰逢負(fù)責(zé)相應(yīng)事項(xiàng)的社工不在，其他社工可能非但不幫忙，反而主動(dòng)讓居民投訴那個(gè)社工。社區(qū)書記要給社工安排任務(wù)，若非明確屬于其職責(zé)范圍，社工就可以推脫。
這些現(xiàn)象雖然比較極端，卻也在一定程度上暴露了社區(qū)過度分工的缺陷。社區(qū)工作的全科化，則可以在一定程度上改善這種由明細(xì)分工導(dǎo)致的效率低下問題。但還需指出的是，過度分工的情況在全國絕大多數(shù)城市的社區(qū)中還是較少見的，因此通過打破分工提高服務(wù)效率的實(shí)際效果可能會(huì)低于其理論效果。
全科化改革可能存在的不足
弱化社區(qū)工作自我調(diào)節(jié)能力。實(shí)際上，社區(qū)工作中本就存在內(nèi)生的去分工化機(jī)制。一是“分工不分家”的集中化工作機(jī)制。得益于該工作機(jī)制，使得在遇到重大的緊急的任務(wù)時(shí)，社區(qū)可以對(duì)有限的人力資源進(jìn)行集中化配置。比如，上面要求在規(guī)定期限內(nèi)為所有居民更換市民卡，單靠負(fù)責(zé)社保的社工不可能完成，這時(shí)候就會(huì)啟動(dòng)“承包責(zé)任制”，所有社工的條線分工的縱向責(zé)任暫時(shí)擱置，啟動(dòng)“劃片承包”的橫向責(zé)任機(jī)制，每人負(fù)責(zé)幾百戶，大大提高工作效率。這種組織內(nèi)部高度靈活的資源配置方式，是其在資源硬約束下常規(guī)化的變通機(jī)制。
二是小規(guī)模組織內(nèi)部人情化的責(zé)任模糊機(jī)制。正式的科層組織規(guī)模較大，且部門獨(dú)立辦公，容易出現(xiàn)責(zé)任推諉的問題，而全國大多數(shù)城市的社區(qū)只有十個(gè)左右的社工，組織規(guī)模非常小，因此可以形成非常親密的內(nèi)部關(guān)系。而在社區(qū)這樣小規(guī)模的親密組織內(nèi)，責(zé)任推諉的機(jī)會(huì)成本其實(shí)是比較高的，相反，社工之間主動(dòng)打破責(zé)任邊界，互相幫忙反倒是常態(tài)。上述內(nèi)生去分工化機(jī)制當(dāng)然是非制度化的，但筆者以為，這已經(jīng)足以矯正條線分工可能存在的缺陷，具有靈活機(jī)動(dòng)的特點(diǎn)，適合社區(qū)工作的性質(zhì)。相比之下，全科化是要把去分工制度化，其實(shí)是在用最復(fù)雜的辦法去解決一些并不嚴(yán)重的問題，反而不利于社區(qū)發(fā)揮原本機(jī)動(dòng)靈活的自我調(diào)整能力。
弱化社工對(duì)專業(yè)能力的掌控。一方面，從筆者的調(diào)研來看，現(xiàn)實(shí)情況中居民辦事比以前已經(jīng)很方便了，基本能夠滿足居民的日常生活需要，因此通過全科化徹底改革現(xiàn)行服務(wù)供給模式的邊際效益其實(shí)并不高；另一方面，社區(qū)工作改革的要點(diǎn)是要正確認(rèn)識(shí)居民對(duì)行政服務(wù)的需求特點(diǎn)。社區(qū)一級(jí)所能提供的行政服務(wù)，往往只是整個(gè)事項(xiàng)流程的初始和末端環(huán)節(jié)，行政審批環(huán)節(jié)是在職能部門完成的，實(shí)際上無論是材料受理還是最終的發(fā)放，對(duì)整個(gè)服務(wù)效率的影響并不是最關(guān)鍵的。從居民的角度來看，低保是今天辦還是明天辦，也并非十萬火急。居民最關(guān)心的，是能夠及時(shí)準(zhǔn)確的了解到相關(guān)政策信息，知曉相關(guān)服務(wù)的辦事流程，減少其在資格審核、材料準(zhǔn)備、辦事跑腿方面，因?yàn)樾畔⒄莆詹粶?zhǔn)不全造成的效率損失，而這方面的服務(wù)，需要社工能夠精確掌握相關(guān)政策知識(shí)，這恰恰建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)之上。也就是說，社區(qū)服務(wù)平臺(tái)只是行政服務(wù)完整流程中影響有限的部分環(huán)節(jié)，單純的社區(qū)改革效果必然有限，過度的去分工化改革，反而會(huì)降低社區(qū)的服務(wù)供給效率。
推行全科化改革阻礙較多。全科社工針對(duì)的主要是民政、人社等行政服務(wù)類的工作，這類工作的特點(diǎn)是專業(yè)色彩明顯，不同類別的法律政策、辦事流程等都有差別，且面對(duì)具體居民的具體情況時(shí)，還要有甄別復(fù)雜情況的能力，即使是工作多年的社工也很難說能夠全部應(yīng)付。還有一點(diǎn)尤其需要注意的是，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家的許多政策都會(huì)因應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型而調(diào)整，行政服務(wù)的具體內(nèi)容和政策規(guī)則一直處于變動(dòng)之中，這無疑加大了一線辦事人員掌握政策信息的難度。也因此，全科社工的推進(jìn)并不順利。比如，部分社工可能對(duì)此產(chǎn)生不理解：為什么到上面民政的就歸民政，人社的就歸人社，到了社區(qū)就要求全能？如果因?yàn)椴皇煜し烧叩仍斐晒ぷ魇д`，將來責(zé)任歸誰？本來待遇就差，工作要求提高了待遇能不能提高？等等。知識(shí)壁壘、經(jīng)驗(yàn)障礙、責(zé)任模糊和報(bào)酬不匹配等都是會(huì)造成社工全科化很難完全實(shí)現(xiàn)的重要原因。
封閉了社工掌握群眾信息的部分途徑。全科化改革的另一個(gè)目的是，只保留少數(shù)全科社工坐班，將大部分社工解放出來，讓這些社工更好地承擔(dān)網(wǎng)格工作，經(jīng)常深入居民區(qū)，接觸群眾、掌握情況。這看起來也有道理，但細(xì)究起來，會(huì)發(fā)現(xiàn)這個(gè)邏輯存在一定的誤解，即誤解了社區(qū)平臺(tái)工作的性質(zhì)。社區(qū)平臺(tái)工作不同于部門工作，部門工作人員接待群眾來訪時(shí)就事論事、照章辦事，確實(shí)可能存在沉不下去、脫離群眾的官僚主義問題。社區(qū)平臺(tái)不是這樣，社工們?cè)诮哟罕妬碓L，給群眾辦事時(shí)，不是那么一本正經(jīng)，不是簡單的照章辦事，相反，每一次居民來訪辦事，都是社工了解情況的好機(jī)會(huì)，都是社工與居民建立友好關(guān)系的機(jī)會(huì)。比如，負(fù)責(zé)退休人員管理的社工，會(huì)利用每一位前來辦理退休手續(xù)的機(jī)會(huì)，了解退休老人的興趣愛好和特長，動(dòng)員他們積極參與社區(qū)活動(dòng)，這是社工發(fā)掘社區(qū)積極分子的絕佳時(shí)機(jī)；負(fù)責(zé)低保的社工，會(huì)利用每一位居民來訪的機(jī)會(huì)，向他們宣傳相關(guān)政策，主動(dòng)了解居民家庭情況和其他困難居民情況，而且并不局限于辦理低保所需掌握的信息。換句話說，因?yàn)槊课簧绻ざ加小胺止げ环旨摇钡囊庾R(shí)，主動(dòng)發(fā)掘和掌握社區(qū)信息不僅有利于其本職工作，更有利于整個(gè)社區(qū)工作的進(jìn)行，所以他們都有內(nèi)在的積極性，把每一次行政服務(wù)的互動(dòng)，都變成做群眾工作的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，這不能否認(rèn)直接深入居民區(qū)現(xiàn)場(chǎng)獲取信息的重要性，但也不能簡單認(rèn)為坐班就會(huì)脫離群眾。
準(zhǔn)確把握社工全科化改革的最佳領(lǐng)域
在筆者看來，行政服務(wù)工作并非實(shí)行社工全科化的合適領(lǐng)域。在實(shí)際生活中，社工在另一個(gè)意義上，早已經(jīng)是“全能”的了�；鶎由绻こ擞胸�(fù)責(zé)的行政條線的服務(wù)工作外，還有非常重要的工作就是負(fù)責(zé)社區(qū)社會(huì)管理工作和居民日常生活服務(wù)。在實(shí)行網(wǎng)格化管理后，每個(gè)社工都有分管的網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格大概兩三百戶的規(guī)模。作為網(wǎng)格員，社工的責(zé)任是經(jīng)常性地入戶走訪，了解居民訴求，掌握網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)情況，及時(shí)化解那些相對(duì)簡單容易處理的問題。網(wǎng)格員的工作是不分專業(yè)的，雖然不是所有方面的問題都要解決，但卻要求全面掌握情況，這樣在有專職社工甚至執(zhí)法部門介入處理問題時(shí)，網(wǎng)格員才能提供準(zhǔn)確有效的信息，為問題解決打下基礎(chǔ)。
此外，每當(dāng)社區(qū)承接重大任務(wù)時(shí)，全體社工是要全部動(dòng)員全面參與的。所謂重大任務(wù)，即比如杭州承辦G20峰會(huì)，南京舉辦青奧會(huì)，佛山每年都要應(yīng)對(duì)的登革熱疫情，還有各城市的文明城市、衛(wèi)生城市等等創(chuàng)建活動(dòng)。重大任務(wù)時(shí)間緊任務(wù)重，不但全部社工要拋開條線分工全身心投入，而且往往上級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員也會(huì)被動(dòng)員起來到社區(qū)蹲點(diǎn)，彌補(bǔ)社區(qū)力量的不足。也就是說，全能化實(shí)際上是社工在社區(qū)工作的常態(tài)，“分工不分家”是對(duì)這種全能化的通俗形容。
“上面千條線，下面一根針。”這是對(duì)社區(qū)工作特點(diǎn)非常準(zhǔn)確的概括，換句話說，“全科社工”實(shí)際上是“全能社區(qū)”的必然要求。全能社區(qū)的完整意思是，一方面社區(qū)要承接上級(jí)政府各條線的行政任務(wù)（包括行政服務(wù)），另一方面，社區(qū)也要應(yīng)對(duì)來自居民的全方位的需求。按照屬地管理原則，社區(qū)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)、社會(huì)管理等承擔(dān)責(zé)任，“屬地是個(gè)筐，什么都可以往里裝”。對(duì)居民來說，社區(qū)是距離他們最近最便利的一級(jí)組織，居民并不看重社區(qū)是不是自治組織，對(duì)他們來說最關(guān)鍵的不是自治權(quán)利，而是社區(qū)解決的能力。特別是在老舊小區(qū)，由于缺乏市場(chǎng)化的物業(yè)管理，社區(qū)要承擔(dān)大量的物業(yè)管理方面的事務(wù)。居民利益無小事，這句話不僅僅代表一種工作態(tài)度，更是實(shí)實(shí)在在的壓力，是居民對(duì)社區(qū)“全能化”也是“全責(zé)化”的要求。
正是在這個(gè)意義上，全科社工是全能社區(qū)的必然要求，而社工全能化最合適的領(lǐng)域其實(shí)并非天然具有專業(yè)性的行政服務(wù)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)全能化其實(shí)是在額外增加社工的負(fù)擔(dān)。單純地認(rèn)為行政服務(wù)全能化才能提高社工的服務(wù)能力是忽視了基層社工承擔(dān)的其他工作其實(shí)本就是全能化的。行政服務(wù)專業(yè)化與社區(qū)工作全能化相結(jié)合，有專有全，這才是真正符合基層社工和社區(qū)工作實(shí)際的合理定位。
【本文作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員】
本文發(fā)表于《國家治理》周刊2018年第11期
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