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2017年5月23日，國(guó)土資源部發(fā)布關(guān)于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）公開征求意見的公告，在公告附件二“關(guān)于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）的說明”（以下簡(jiǎn)稱《說明》）中，國(guó)土資源部就修改《土地管理法》的必要性、工作過程、基本思路和主要內(nèi)容進(jìn)行了介紹。為什么要修法，《說明》是這樣寫的：“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村的改革發(fā)展，現(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適宜、與進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求不相匹配的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)；宅基地用益物權(quán)尚未得到完整的落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下”。
然而，以上所說修法必要性，我們以為存在問題。我們認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》并不存在以上所說的修法必要性，相反，我們以為，不僅“現(xiàn)行法確立的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度是符合我國(guó)國(guó)情的，為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用”，而且現(xiàn)行法的絕大多數(shù)具體規(guī)定，尤其是涉及到“三塊地”（征地、集體建設(shè)用地、宅基地）的具體規(guī)定。也具有現(xiàn)行合理性，是未來二十年中國(guó)推進(jìn)城市化的最重要法律基礎(chǔ)，因此沒有必要大修大改�！锻恋毓芾矸ā返男薷模瑧�(yīng)當(dāng)立足于細(xì)節(jié)完善，即僅對(duì)少量不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐的規(guī)定進(jìn)行修改即可�；蛘邤R置《土地管理法》的修改，而通過國(guó)務(wù)院條例來應(yīng)對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的少數(shù)新情況。
國(guó)土資源部修法說明認(rèn)為必須修法的五條理由都顯得牽強(qiáng)，不足以成為修改《土地管理法》的依據(jù)。以下簡(jiǎn)單討論。
“土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出”。國(guó)土資源部土地管理司司長(zhǎng)鄭凌志在2017年8月17日在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心主辦的“經(jīng)濟(jì)每日談”就《土地管理法（修正案）》征求意見稿進(jìn)行修法說明時(shí)說：“征地引發(fā)的問題，我認(rèn)為核心是利益，根子在制度，出路在改革”。這樣就將征地引發(fā)的社會(huì)矛盾指向了征地制度�；诖硕辛恕翱s小征地范圍”、“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”等一系列修法安排。因此首先要討論征地制度與社會(huì)矛盾的關(guān)系。
就當(dāng)前全國(guó)普遍情況來看，農(nóng)民盼征地是常識(shí)，因?yàn)榧词拱凑宅F(xiàn)行法律，農(nóng)民征地所獲補(bǔ)償也高于農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲利益。為什么農(nóng)民盼征地卻又普遍產(chǎn)生了征地沖突？這是因?yàn)橥恋卣魇找院�，農(nóng)地非農(nóng)使用會(huì)產(chǎn)生巨大的增值收益，如何分配增值收益，包括農(nóng)民在內(nèi)的各方利益主體都會(huì)參與爭(zhēng)奪，以獲取最大利益。征地沖突與征地制度無關(guān)而與利益博弈有關(guān)。當(dāng)前中國(guó)正處在史無前例的快速城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)地非農(nóng)使用，產(chǎn)生了巨大土地增值收益，這個(gè)過程中必然會(huì)有各方利益主體爭(zhēng)奪利益的博弈。這是一個(gè)階段性的現(xiàn)象。過去20年是中國(guó)歷史城市化最為快速的階段，現(xiàn)行征地制度為中國(guó)快速城市化提供了最為重要的制度基礎(chǔ)，立下巨大功勛。未來20年將繼續(xù)是中國(guó)高速城市化的時(shí)期，城市化要有農(nóng)地非農(nóng)使用，也就必然會(huì)有非農(nóng)使用土地增值收益分配的博弈。再過20年，中國(guó)城市化結(jié)束，農(nóng)民盼征地也就沒有盼頭了，因?yàn)檎鞯囟l(fā)的利益博弈也就不存在了。
與其說現(xiàn)行征地制度引發(fā)社會(huì)矛盾是嚴(yán)重問題，不如說，在史無前例的高速城市化進(jìn)程中，在舉世無雙的大規(guī)模農(nóng)地用于城市建設(shè)以及因此產(chǎn)生的巨大利益分配博弈中，征地矛盾一直維持在相對(duì)穩(wěn)定的水平，且沒有形成矛盾積累，這表明征地沖突是可控的。征地沖突的可控性說明了征地制度本身的合理性。我們也許應(yīng)當(dāng)問的是：支撐了中國(guó)快速城市化的征地制度，為什么在征收了大量土地和巨大土地增值收益博弈中，仍然將征地引發(fā)的問題保持在相當(dāng)?shù)偷牧叶群屯耆煽氐乃剑科渲性蛴卸�，第一，征地給了農(nóng)民足夠補(bǔ)償，農(nóng)民盼征地；第二，中國(guó)土地公有制度。指望如此大規(guī)模征地和如此巨大土地增值收益分配中不產(chǎn)生任何利益博弈，不出現(xiàn)任何社會(huì)矛盾與沖突，就未免太天真了。如果因?yàn)橛欣娌┺暮驼鞯貨_突就必須停止征地制度，縮小征地范圍，則因?yàn)橹袊?guó)未來20年仍將處在快速城市化階段，離開征地的城市發(fā)展是不可想象的。而允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市分享土地非農(nóng)使用增值收益，將造成土地利益分配的極度不均衡，因此幾乎必然會(huì)引發(fā)多得多的土地利益博弈與矛盾。
現(xiàn)行征地制度已經(jīng)相當(dāng)成熟，所引發(fā)利益博弈也有成熟的應(yīng)對(duì)方略與措施，而修法中的幾乎所有規(guī)定都具有極大的不確定性，且?guī)缀醣厝灰l(fā)激烈得多的各種沖突與矛盾，也是因此，在全國(guó)33個(gè)土地改革試點(diǎn)中的三個(gè)征地制度改革試點(diǎn)區(qū)，幾乎沒有真正對(duì)征地制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改動(dòng)，而只是在給農(nóng)民多元補(bǔ)償上做了有限的改動(dòng)。
我們認(rèn)為，征地制度是有極大的合理，經(jīng)過幾十年實(shí)踐，其存在主要弊病在實(shí)踐上都已經(jīng)克服。未來20年是中國(guó)快速城市化的時(shí)期，保持現(xiàn)行征地制度的穩(wěn)定很重要，征地制度改動(dòng)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性很大。征地制度不宜改動(dòng)。
“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是特殊歷史條件下產(chǎn)生的歷史遺留問題，主要是改革開放以來，全國(guó)各地農(nóng)村舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的集體土地。按國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也就是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地共有4200萬畝，這些土地主要分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，中西部農(nóng)村只有很少的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問題或流轉(zhuǎn)問題的產(chǎn)生，源自于“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興辦及興衰。“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在小散亂的問題，面源污染的問題，缺少聚集的問題，到了上世紀(jì)90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量破產(chǎn)轉(zhuǎn)制，工業(yè)向城市集中成為共識(shí)。如何處理已經(jīng)破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，成為問題。尤其是珠三角和長(zhǎng)三角率先工業(yè)化的農(nóng)村有大量興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的所謂“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)情況下面，土地如何使用，地方政府出臺(tái)了解決歷史遺留問題的“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法”，十七屆三中全會(huì)也第一次提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，其主旨十分明確，就是要解決歷史遺留問題。
現(xiàn)在的問題是，有人試圖借解決歷史遺留問題的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來沖擊現(xiàn)行土地制度。與征地制度改革相匹配，即縮小征地范圍所造成的城市化新增建設(shè)用地缺口由農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來彌補(bǔ)。
現(xiàn)在的問題是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的產(chǎn)物，分散在各個(gè)村莊，利用極為困難，也完全不適應(yīng)城市化平面推進(jìn)的規(guī)劃要求，因此不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，更不可能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。
本來所謂“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”只是歷史遺留問題，就應(yīng)當(dāng)作為歷史遺留問題來解決。就完全沒有必要通過修法來改變現(xiàn)行土地制度。也就是說，涉及到集體土地入市的現(xiàn)行法第43條和第63條理應(yīng)保留。
33個(gè)試驗(yàn)區(qū)中有15個(gè)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。國(guó)土資源部修法說明中說：“截止2016年底，全國(guó)15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)入市地區(qū)共計(jì)226宗，面積3636.58畝，總價(jià)款46.77億元。”問題是，這些入市地塊、面積和價(jià)款的幾乎90%是廣東南海和浙江德清兩地，其余13個(gè)試點(diǎn)區(qū)的入市地塊及總價(jià)占比不到10%，這正說明了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為歷史遺留問題的性質(zhì)，以及全國(guó)絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的難度與不現(xiàn)實(shí)性。
“宅基地用益物權(quán)尚未得到完整落實(shí)”。前引鄭凌志司長(zhǎng)講：“宅基地作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)，用益物權(quán)缺乏有效實(shí)現(xiàn)形式”，“農(nóng)村宅基地度改革按照中央保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保保障，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道的改革要求”。國(guó)土資源部的修法說明的數(shù)據(jù)：“截止2016年底，14個(gè)地區(qū)共退出宅基地21044戶，退出面積128741畝，共辦理抵押貸款687宗，金額5.49億元”。說明說：“這次法律修改，重點(diǎn)是將黨中央確定的改革方向和要求落實(shí)到法律中，保障和落實(shí)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)”、“鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“從當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)看，15個(gè)地區(qū)共退出宅基地2萬多戶，占總戶數(shù)的1.5%左右，既可逐步有序盤活農(nóng)村存量宅基地資源和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，又能夠保證農(nóng)村社會(huì)基本穩(wěn)定”。
簡(jiǎn)單地說，之所以要修改宅基地制度，最重要的目的是落實(shí)宅基地用益物權(quán)，盤活農(nóng)村存量宅基地資源和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
但問題恰在于，農(nóng)民宅基地本來就是無償獲得的，是基本社會(huì)保障，即使有農(nóng)民進(jìn)城了，他們也可能在城市無法獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入，而且往往越是難以在城市安居的農(nóng)戶越是希望通過實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)來增加他們?cè)诔鞘邪簿拥臋C(jī)會(huì)。一旦退出了宅基地，他們又不能在城市安居，這些農(nóng)民農(nóng)戶就會(huì)失去退路。這個(gè)意義上，在當(dāng)前中國(guó)正處在史無前例高速城市化階段，保留進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地，即使閑置在那里，也是正常的作為基本保障的社會(huì)資源冗量，而不必讓他們急于退出。
更重要的是，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)詞本身可能是一個(gè)誤會(huì)。宅基地是農(nóng)民無償獲得的，在當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城的背景下面，農(nóng)民在城市安居了，他們就不需要農(nóng)村宅基地了，就自然而然地將宅基地復(fù)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這正是當(dāng)前中西部農(nóng)村普遍存在的情況。很奇怪的是，居然有人以為農(nóng)民宅基地是建設(shè)用地，具有很高價(jià)值，可以顯化成為巨額財(cái)產(chǎn)。原中央政研室副主任鄭新立甚至認(rèn)為中國(guó)農(nóng)民宅基地價(jià)值達(dá)100億元，因?yàn)榘凑瞻不战鹫h宅基地試點(diǎn)的情況，農(nóng)民每退出一畝宅基地可以獲得49萬元補(bǔ)償，而實(shí)際上，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，農(nóng)民退出宅基地只能復(fù)墾為耕地，且不說農(nóng)民大多將宅基地選在坡地荒地，也不說復(fù)墾需要花費(fèi)成本，只說復(fù)墾出來的土地種糧食，其農(nóng)用地價(jià)值十分有限，可能超不過2萬元，怎么可能復(fù)墾出來的土地就價(jià)值49萬元/畝？那么，金寨縣農(nóng)民復(fù)墾出來的宅基地為什么可以賣到49萬元/畝？實(shí)際上金寨農(nóng)民并沒有賣復(fù)墾出來的宅基地，而只是賣了復(fù)墾出來宅基地指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)是由國(guó)土部門控制的，從而只是起到了轉(zhuǎn)移財(cái)富的作用，而沒有也不可能生產(chǎn)新財(cái)富出來。
也就是說，宅基地上本來沒有財(cái)產(chǎn)，試圖通過形成建設(shè)用地指標(biāo)來轉(zhuǎn)移財(cái)富，則通過動(dòng)員農(nóng)民退出宅基地來實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移就不僅顯得過于笨拙，而且可能讓進(jìn)城失敗的農(nóng)民無法返鄉(xiāng)。有人困惑，當(dāng)前農(nóng)村大量耕地拋荒，為何盯著農(nóng)民建在荒地坡地上的住房，非得急于拆農(nóng)民房子以騰出農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧食。這個(gè)困惑有道理，因?yàn)榘▏?guó)土部門在內(nèi)的各界都以為宅基地上有財(cái)產(chǎn)。實(shí)際上，在農(nóng)民進(jìn)城的情況下面，中西部絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民退出的宅基地只可能復(fù)墾種糧食，其中的財(cái)產(chǎn)性收益是很少很少的，是幾近于無的。
說所有宅基地上面都沒有財(cái)產(chǎn)也是不對(duì)的，典型是珠三角和長(zhǎng)三角農(nóng)村已經(jīng)工業(yè)化的農(nóng)村，農(nóng)村成為沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的有機(jī)組成部分，農(nóng)民在宅基地上所建住宅可以自住、出租甚至用于商業(yè)用途，因此具有財(cái)產(chǎn)性，宅基地轉(zhuǎn)讓也就有一個(gè)比較高的“價(jià)值”。這其中的前提是，農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓，是宅基地稀缺從而仍然是用于建房子，而不是退出復(fù)墾為耕地。宅基地稀缺的原因是人口流入而非中西部農(nóng)村人口的流出。
當(dāng)前中國(guó)90%的村莊出現(xiàn)人口流出，從而出現(xiàn)了宅基地過剩，也就只能退出復(fù)墾為耕地，也就不可能有什么巨額的財(cái)產(chǎn)性收入。指望通過宅基地制度改革來實(shí)現(xiàn)所謂農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，是沒有可能的。
全國(guó)十五個(gè)地區(qū)進(jìn)行的宅基地制度改革試點(diǎn)也完全印證了我們的判斷。真正實(shí)現(xiàn)所謂宅基地用益物權(quán)與財(cái)產(chǎn)性收入的，只有東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江義烏和福建晉江農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其他中西部農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，除金寨縣因?yàn)檎卧�，合肥市幫金寨買單實(shí)現(xiàn)了所謂宅基地價(jià)值“顯化”以外的其他地區(qū)宅基地改革都幾乎流于形式。
簡(jiǎn)單地說，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障，而不是也不能是財(cái)產(chǎn)，在中國(guó)快速城市化的現(xiàn)階段，保留一定資源冗余對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)利和保持社會(huì)穩(wěn)定都很重要。從我們調(diào)研的全國(guó)33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)來看，征地制度改革試點(diǎn)的三個(gè)地區(qū)幾乎沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市總量的90%是廣東南海創(chuàng)造的，而早在試點(diǎn)前南海農(nóng)村建設(shè)用地入市就已開展很多年，與本輪試點(diǎn)幾乎沒有關(guān)系。宅基地制度改革力度最大的是義烏，義烏繁榮的二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了巨大的建設(shè)用地需求，而其余中西部地區(qū)則完全沒有改革的動(dòng)力和財(cái)力，宅基地制度改革因此也就幾乎完全流于形式。
我們認(rèn)為，當(dāng)前推動(dòng)《土地管理法》修改的理論認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，對(duì)《土地管理法》實(shí)踐中產(chǎn)生問題的認(rèn)識(shí)是偏頗的，——典型是征地引發(fā)沖突的認(rèn)識(shí)，33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)也證明了修改《土地管理工作法》的核心理念是缺少實(shí)踐支持的。因此，我們認(rèn)為《土地管理法》沒有必要大修大改。相反，按當(dāng)前國(guó)土資源部提出的修正案修改《土地管理法》，會(huì)極大地增加土地制度的不確定性，增加中國(guó)城市化的風(fēng)險(xiǎn)，從而可能造成嚴(yán)重后果。
過去10年我們一直關(guān)注土地制度改革，并一直在實(shí)踐第一線調(diào)研土地制度的實(shí)踐，最近幾年也保持了對(duì)33個(gè)土地改革試點(diǎn)的密切關(guān)注。我們認(rèn)為，圍繞《土地管理法》修改，當(dāng)前中國(guó)學(xué)界與政策部門形成了兩種不同路線的認(rèn)識(shí)，一種是堅(jiān)持土地公有制的社會(huì)主義性質(zhì)，認(rèn)為經(jīng)過新民主主義革命和社會(huì)主義改造所形成的現(xiàn)行土地制度是中國(guó)現(xiàn)代化所特有的制度優(yōu)勢(shì)，其核心是現(xiàn)行土地制度“地盡其利、漲價(jià)歸公”的社會(huì)主義性質(zhì)，或土地制度的憲法秩序。當(dāng)前土地制度具有充分合理性，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大幅度修定�！锻恋毓芾矸ā罚ㄐ拚福⿲�(duì)現(xiàn)行法的修改是多此一舉，自找麻煩。
另外一種路線是片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)上是主張土地私有化。這種主張表面上是站在農(nóng)民立場(chǎng)上，實(shí)質(zhì)上是反對(duì)現(xiàn)行土地制度的憲法秩序，是站在占農(nóng)民極少數(shù)的城中村和城郊村立場(chǎng)上，是在中國(guó)恢復(fù)已被消滅的土地食利階級(jí)。在這樣一種認(rèn)識(shí)的視野中，《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）太過保守，必須推倒重來。
本書即是當(dāng)前土地制度改革以上兩路路線之爭(zhēng)的產(chǎn)物，希望本書的內(nèi)容可以為讀者朋友提供對(duì)《土地管理法》修改的一個(gè)認(rèn)識(shí)背景。
賀雪峰
2017年10月20日
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注：本文為賀雪峰、桂華、夏柱智著《地權(quán)的邏輯III：為什么說中國(guó)土地制度是全世界最先進(jìn)的》（中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年6月版）一書的序言。
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