改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變遷[①]

唐  忠

［摘要］改革開放40年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展成就巨大，這與我國(guó)農(nóng)村堅(jiān)持土地集體所有、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本經(jīng)營(yíng)制度關(guān)系密切，農(nóng)村的這一基本經(jīng)營(yíng)制度的優(yōu)勢(shì)在于保持了成員權(quán)邏輯和財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯的平衡；土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處在于所有者權(quán)利的細(xì)分與分享；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不等于把經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化；完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)更多地回應(yīng)農(nóng)民的訴求和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村改革，土地制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展

［作者簡(jiǎn)介］唐忠：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，院長(zhǎng)，博士生導(dǎo)師（北京 100872）

今年是中國(guó)改革開放40周年，40年前開始的改革，是從農(nóng)村發(fā)軔的，農(nóng)村的改革，是從農(nóng)村農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度開始的。40年前農(nóng)村改革的標(biāo)志性名詞，是“包產(chǎn)到戶”與“包干到戶”。“大包干大包干，直來(lái)直去不轉(zhuǎn)彎，交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”這句流傳全國(guó)農(nóng)村的話，更是簡(jiǎn)明易懂。包產(chǎn)到戶、包干到戶將過(guò)去農(nóng)村集體所有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地，改變?yōu)榘匆欢ǚ绞匠邪�給農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營(yíng)，改變的的是農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。因此在回顧改革開放40年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展時(shí)，分析我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變遷，就是必不可少的一環(huán)。

改革開放40年后的今天，關(guān)于我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度如何鞏固與完善，理論界存在不同觀點(diǎn)，各地農(nóng)村在實(shí)踐中也有不同做法，例如，在承包期內(nèi)，土地動(dòng)態(tài)調(diào)整好還是起點(diǎn)公平、期限內(nèi)不調(diào)整好？在集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，集體所有制內(nèi)成員的權(quán)利應(yīng)該如何理解，集體資產(chǎn)改革是按成員權(quán)邏輯還是財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯來(lái)展開？土地三權(quán)分置制度下，集體所有權(quán)、承包農(nóng)戶的承包權(quán)、土地租賃者的經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的性質(zhì)是什么？在承包權(quán)分散，人口城市化的情況下，如何構(gòu)建土地與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的動(dòng)態(tài)匹配機(jī)制，形成地權(quán)分散而經(jīng)營(yíng)適當(dāng)集中的發(fā)展模式？等等，都值得探討。

本文分四個(gè)部分來(lái)進(jìn)行分析，第一部分簡(jiǎn)要總結(jié)農(nóng)業(yè)發(fā)展的成就，第二部分扼要回顧農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度演變過(guò)程，第三部分對(duì)一些爭(zhēng)議的觀點(diǎn)進(jìn)行分析，提出作者自己的看法，第四部分對(duì)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提出建議。

一、改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展成就巨大

1978年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，這里僅舉幾組數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明。

(一)主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著增長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)，1978年，我國(guó)糧食產(chǎn)量為30477萬(wàn)噸，2017年為61791億噸，增長(zhǎng)102.7%，年均增長(zhǎng)1.83%（見圖1）。1978年，我國(guó)棉花產(chǎn)量為216.7萬(wàn)噸，2017年位549萬(wàn)噸，增長(zhǎng)153.3%。1978年我國(guó)油料作物產(chǎn)量521.8萬(wàn)噸，2017年為3732萬(wàn)噸，增長(zhǎng)615.2%。1979年我國(guó)肉類產(chǎn)量為1062.4萬(wàn)噸，2017年為8431萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了673.6%。1978年我國(guó)水產(chǎn)品產(chǎn)量為465.4萬(wàn)噸，2017年為6938萬(wàn)噸，增長(zhǎng)13.9倍。

  單位：萬(wàn)噸

圖1：改革開放以來(lái)糧食產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)圖[②]

(二)人均主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著增長(zhǎng)。1978年我國(guó)人均糧食產(chǎn)量為316.6公斤，2017年為444.51公斤，人均增加127.9公斤。1978年人均棉花產(chǎn)量為2.25公斤，2017年為3.95公斤，人均增加1.7公斤。1978年人均油料產(chǎn)量為5.42公斤，2017年為26.85公斤，人均增加21.41公斤。

(三)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平顯著提高。以農(nóng)機(jī)總動(dòng)力為例，1978年我國(guó)農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力為1175億瓦，2016年為9724.6億瓦，增長(zhǎng)727.6%，年均增長(zhǎng)5.57%。在平原地區(qū)，小麥、玉米等主要糧食作物耕種收環(huán)節(jié)已基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化。

單位：億瓦特

圖2：改革開放以來(lái)農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力統(tǒng)計(jì)圖[③]

（四）政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持顯著增長(zhǎng)。1978年財(cái)政“三農(nóng)”支出為150.7億元，2016年財(cái)政用于農(nóng)林水各項(xiàng)事業(yè)支出為16768.4億元，如果不考慮物價(jià)因素，增長(zhǎng)了110倍，年均增長(zhǎng)13.2%。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的投入迅速增長(zhǎng)，由2006年的3173億元增長(zhǎng)到2016年的16768.4億元，年均增速18.11%。

（五）農(nóng)民收入顯著增長(zhǎng)。1978年農(nóng)村居民人均純收入為133.6元，2017年農(nóng)民人均可支配收入為13432元，按現(xiàn)價(jià)增長(zhǎng)了約100倍，名義增長(zhǎng)率為12.55%。

單位：元

圖3：改革開放以來(lái)農(nóng)村居民收入統(tǒng)計(jì)圖[④]

（六）農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展迅速。1978年時(shí)，還談不上有什么農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，根據(jù)農(nóng)民日?qǐng)?bào)的報(bào)道，到2016年底，全國(guó)有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體280萬(wàn)個(gè)，其中家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬(wàn)個(gè)，農(nóng)民合作社179.4萬(wàn)個(gè)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)12.9萬(wàn)個(gè)，各類新型經(jīng)營(yíng)主體的銷售總收入達(dá)9萬(wàn)多億元[⑤]。

雖然從定量的角度，不容易衡量，40年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度貢獻(xiàn)的具體份額，但經(jīng)營(yíng)制度所起的重要作用，是無(wú)法否認(rèn)的。

二、40年來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變化過(guò)程

1949年新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)生了三次重大變革。第一次重大變革是1950-52年的土地改革，通過(guò)無(wú)償?shù)姆绞狡骄�地�?quán)，將農(nóng)村土地由地主所有制，改為農(nóng)民所有制。第二次重大變革是1953-56年的農(nóng)業(yè)合作化，將土地的農(nóng)民所有制，改變?yōu)橥恋氐膭趧?dòng)群眾集體所有制，并在后來(lái)的人民公社體制中，形成“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，以生產(chǎn)小隊(duì)為核算單位，實(shí)行土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，成員按所掙的工分分配勞動(dòng)成果。第三次重大變革，是發(fā)生在40年前以家庭承包為特征的農(nóng)村改革，這一改革的核心，是把農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)單位，從生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)檗r(nóng)戶家庭。

這三次土地制度變革中，土地所有權(quán)首先由地主所有變?yōu)檗r(nóng)民平均私有；隨后的合作化運(yùn)動(dòng)將土地所有權(quán)集中在集體手中，并實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；最近的一次重大改革則是保留了原有土地所有制，改變了土地經(jīng)營(yíng)制度。下面按時(shí)間順序，對(duì)1978年以來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變化，作一個(gè)梳理。

（一）改革初期的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

發(fā)生于40年前的中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，以農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變革為核心。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變革，是將土地所有權(quán)與使用權(quán)分開，把生產(chǎn)小隊(duì)為單位的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，改為以農(nóng)民家庭為單位分散經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民家庭重新成為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)單位。“大包干”使得農(nóng)民家庭在獲得土地使用權(quán)的同時(shí)，也獲得了經(jīng)營(yíng)剩余索取權(quán)。

在全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)，土地是以生產(chǎn)小隊(duì)（相當(dāng)于現(xiàn)在的村民小組）為單位，按農(nóng)戶人口平均承包的。承包土地之時(shí)，并不清楚承包的具體期限，因此農(nóng)民總害怕承包政策不能長(zhǎng)久，擔(dān)心發(fā)生變化。中央為穩(wěn)定農(nóng)民積極性，宣布土地承包期為15年。在實(shí)際執(zhí)行中，根據(jù)農(nóng)戶家庭人口的變化定期調(diào)整承包土地的情況普遍存在，出現(xiàn)所謂“三年一小調(diào)整，五年一大調(diào)整”的局面。第一輪承包的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的特征可以概括為：第一，大多數(shù)鄉(xiāng)村以生產(chǎn)小隊(duì)為土地發(fā)包單位，按某一具體時(shí)點(diǎn)的人口平均承包土地，農(nóng)民以家庭為單位承包經(jīng)營(yíng)；第二，承包期內(nèi)發(fā)包單位常常根據(jù)家庭人口的變化調(diào)整土地，使得15年的承包期限，成為一種政策宣示，并不農(nóng)戶承包土地的實(shí)際期限。由于這種調(diào)整，每一戶農(nóng)民承包的土地就存在變動(dòng)的可能性。第三，農(nóng)戶按承包土地的面積分?jǐn)側(cè)�提五統(tǒng)等款項(xiàng)和農(nóng)業(yè)稅稅額，這些集體提留統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)稅當(dāng)時(shí)普遍被視為農(nóng)民獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。具有以上三大特征的土地經(jīng)營(yíng)制度，也被概括為“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”體制。

（二）第二輪承包時(shí)的制度變化

第二輪承包，大多數(shù)地區(qū)是在1995年前后進(jìn)行的，基本沿用第一輪承包的做法。但在一些地區(qū)，也發(fā)生了細(xì)微的變化。由于《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1988年修訂版）第八條明確指出“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”，所以有些地區(qū)在第二輪承包時(shí)，改為以行政村為單位發(fā)包土地。如果行政村內(nèi)各組人均土地情況差異較小，則發(fā)包方的轉(zhuǎn)化，不會(huì)帶來(lái)大的影響，工作也容易進(jìn)行；若行政村內(nèi)各組人均土地情況差異較大，則難以在行政村內(nèi)進(jìn)行土地發(fā)包。

（三）《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后土地制度的變化

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》于2003年3月1日起施行，致使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度發(fā)生了如下變化：

第一，該法明確規(guī)定“耕地承包期為三十年。”并且“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”這一規(guī)定就是習(xí)慣上說(shuō)的“30年內(nèi)增人不增地，減人不減地”。第二，該法第二十六條明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”請(qǐng)注意這里說(shuō)的全家，不是家庭內(nèi)部部分成員的遷移。

以上規(guī)定意味著，在承包期內(nèi)，不再根據(jù)家庭成員的數(shù)量變化或部分成員的身份變化來(lái)調(diào)整土地，如果嚴(yán)格實(shí)行，其結(jié)果是享有承包權(quán)的集體成員在某一特點(diǎn)時(shí)點(diǎn)上固定不變。在現(xiàn)實(shí)中，不少鄉(xiāng)村并沒有嚴(yán)格實(shí)行這一規(guī)定，仍然在根據(jù)人口變動(dòng)調(diào)整承包地，后文還會(huì)對(duì)此進(jìn)行分析。

（四）停征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)沒有帶來(lái)土地制度的變化

2005年以后，國(guó)家停止農(nóng)業(yè)稅，作為農(nóng)業(yè)稅附加的集體提留統(tǒng)籌也取消了，原來(lái)認(rèn)為的農(nóng)民承包集體土地的經(jīng)濟(jì)代價(jià)似乎沒有了，這是否是土地制度的一個(gè)變化呢？筆者以為，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并不是地租，國(guó)家停止征農(nóng)業(yè)收稅費(fèi)，以及后來(lái)逐步出臺(tái)的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持，都是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持，屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，這些政策確實(shí)對(duì)農(nóng)民收入帶來(lái)正面影響，但沒有從本質(zhì)上改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與承包農(nóng)戶之間在土地上關(guān)系：集體土地在其成員之間平均分配，集體的組成成員按一定份額自己耕種自己的土地，可以支付地租（然后成員再?zèng)Q定如何分配），也可以不支付地租，因?yàn)樵谄骄�承包的情況下，以分配土地的方式就分配了地租。

（五）通過(guò)確權(quán)登記頒證對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的證書化確認(rèn)

2013年的中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確提出：“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。”

從實(shí)踐來(lái)看，土地確權(quán)登記頒證從2015年開始逐步推開，要求2017年底基本完成。從我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)研的情況來(lái)看，目前確權(quán)頒證工作尚未完成，仍在進(jìn)行中，仍然有一些地方還沒有全部完成。如文件清楚表明的，所確的權(quán)是農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，目的是解決承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題，登記、頒證機(jī)構(gòu)一般是縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政部門，證書發(fā)給承包農(nóng)戶家庭。

（六）土地“三權(quán)分置”制度的形成

最近幾年提出的土地三權(quán)分置制度，其一般的表述，是把農(nóng)民土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，目的在于促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。從中央文件來(lái)看，其形成過(guò)程大致如下：

表1：“三權(quán)分置”關(guān)鍵性政策總結(jié)表

2013年“三權(quán)分置”提出之初，便明確指出了目前在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上派生出了新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2017年的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，從政策層面，對(duì)土地“三權(quán)分置”制度進(jìn)行了系統(tǒng)表述。但對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)如何理解，是不是農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一個(gè)權(quán)利分離開來(lái)成為兩個(gè)平行的權(quán)利，在學(xué)術(shù)層面還有不同認(rèn)識(shí)，后文還將分析。

（七）十九大報(bào)告對(duì)“長(zhǎng)久不變”的明確

2008年十七屆三中全會(huì)時(shí)“長(zhǎng)久不變”的概念被提出，但是此后相關(guān)部門并未對(duì)如何實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。直至2017年10月黨的十九大報(bào)告明確提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。”報(bào)告再一次重申了中央在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度上的一貫政策，并進(jìn)一步解釋了“長(zhǎng)久不變”——承包期再延長(zhǎng)30年。增加了制度的可預(yù)期性，給農(nóng)民吃了一顆定心丸。

（八）小結(jié)：40年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)

回顧40年來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變化過(guò)程，可以總結(jié)幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：第一，土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度，良好的土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展非常重要。第二，1978年以來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變遷，是在保持集體所有制不變的前提下，尋找更好地促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式，核心是探索組成集體的成員之間持有土地權(quán)利的方式，從而更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展。第三，通過(guò)對(duì)改革實(shí)踐的梳理，可以發(fā)現(xiàn)與人民公社時(shí)期土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)制度相比，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開、土地集體所有成員按家庭分戶經(jīng)營(yíng)的制度，得到了廣大農(nóng)民的認(rèn)可和全社會(huì)的認(rèn)同，更有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。第四，40年來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變化，無(wú)論是延長(zhǎng)承包期限、承包期內(nèi)不調(diào)整土地，還是確權(quán)頒證，形成“三權(quán)分置”，都是在堅(jiān)持集體所有成員分戶經(jīng)營(yíng)不變的前提下，探索穩(wěn)定和強(qiáng)化集體成員（承包農(nóng)戶）在承包期內(nèi)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)踐證明這是正確的。第五，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變化，因應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的要求。比如土地“三權(quán)分置”制度的形成，就因應(yīng)了農(nóng)村勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移，承包農(nóng)戶自己不直接經(jīng)營(yíng)土地的情況下，把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人使用，從而形成農(nóng)業(yè)土地與勞動(dòng)的動(dòng)態(tài)匹配。

三、對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

目前農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度存在不少爭(zhēng)議和問(wèn)題。例如，在土地所有制度方面，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體所有制是一種說(shuō)不清的制度，產(chǎn)權(quán)界定模糊，應(yīng)該放棄并實(shí)行完全的土地私有化，這樣才能清晰界定土地產(chǎn)權(quán)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，若公開實(shí)行土地私有化，則相當(dāng)于從根本上推翻了革命成果，很難形成全社會(huì)共識(shí)，具有高昂的政治成本，所以應(yīng)該對(duì)農(nóng)民實(shí)行“經(jīng)濟(jì)平權(quán)”，允許農(nóng)民擁有完全可交易的土地權(quán)利，通過(guò)“溫水煮青蛙”的方式，實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的土地私有化。此外，土地使用制度方面也存在爭(zhēng)議，包括是否可為流轉(zhuǎn)而來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證？流轉(zhuǎn)而來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是否具有抵押價(jià)值？等等。下面就這些問(wèn)題，談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)。

（一）農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢(shì)在于成員權(quán)邏輯與財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯的平衡

第一，土地集體所有的范圍是清晰的。集體所有制并不是說(shuō)不清楚的制度，如我國(guó)物權(quán)法所說(shuō)：集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)�，F(xiàn)實(shí)是，以行政村為單位所有土地、發(fā)包土地的地區(qū)存在，但在全國(guó)不占多數(shù)，在多數(shù)地區(qū)，還是以村民小組（原來(lái)的生產(chǎn)小隊(duì)）為單位持有土地所有權(quán)、發(fā)包土地，只有很少一部分土地是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位所有并發(fā)包的。所以對(duì)一個(gè)具體的地塊而言，其所有者是村民小組、行政村還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是很清晰的，由誰(shuí)來(lái)發(fā)包土地也是明確的，因此，集體土地所有的范圍和行使所有權(quán)的權(quán)力主體都是清晰的。

第二，集體與其組成成員的關(guān)系有一定變化。在承包責(zé)任制初期，并不強(qiáng)調(diào)集體是具體成員組成的集體，更多的是抽象的集體，集體與其成員是對(duì)立起來(lái)的，例如當(dāng)初說(shuō)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是集體成員通過(guò)“承包方式”取得的一定期限的集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，重心在經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包是方式，并不強(qiáng)調(diào)集體成員的所有者之一的身份。而現(xiàn)在說(shuō)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或承包權(quán)時(shí)，重心在承包資格或者說(shuō)成員資格，強(qiáng)調(diào)的是成員作為所有者之一的成員權(quán)利，集體是某一時(shí)點(diǎn)有具體成員的集體。因此，現(xiàn)在說(shuō)集體所有強(qiáng)調(diào)的是有具體成員的集體所有。

第三，承包期內(nèi)成員是動(dòng)態(tài)認(rèn)定還是靜態(tài)不變，不同鄉(xiāng)村做法不同。既然集體所有是有具體成員的集體所有，那么成員如何認(rèn)定就很重要，是在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)認(rèn)定后承包期內(nèi)不變，還是承包期內(nèi)可以動(dòng)態(tài)調(diào)整？盡管政策鼓勵(lì)前者，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中兩種情況都存在，且動(dòng)態(tài)調(diào)整的村莊更多，約占我們調(diào)研村莊的三分之二。

這里的問(wèn)題是，在不改變所有制的前提下，集體能否自行決定土地制度的實(shí)現(xiàn)形式？承包期內(nèi)“生不增，死不減”是一種實(shí)現(xiàn)形式。在本集體成員有共識(shí)的情況下，承包期內(nèi)按前后一致的規(guī)則定期動(dòng)態(tài)認(rèn)定成員，是否也可以是一種實(shí)現(xiàn)形式？我個(gè)人認(rèn)為，國(guó)家可以提倡與鼓勵(lì)前一種實(shí)現(xiàn)形式，但也不必禁止后一種實(shí)現(xiàn)形式，讓不同鄉(xiāng)村的農(nóng)民有不同的實(shí)踐。

主張承包期內(nèi)“生不增，死不減”，主要基于這樣一個(gè)假設(shè)：不調(diào)整土地可以給承包農(nóng)民更長(zhǎng)的預(yù)期，從而有利于農(nóng)民的長(zhǎng)期投入，從而有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。我在農(nóng)村調(diào)研時(shí)，有時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)行政村內(nèi)相鄰的兩個(gè)村民組，一個(gè)組不調(diào)地，另一個(gè)組調(diào)地，但兩個(gè)組的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并沒有什么明顯的差別。動(dòng)態(tài)認(rèn)定成員的村組，如果前后規(guī)則是一致的（如果不一致農(nóng)民通不過(guò)，也無(wú)法執(zhí)行），而且是成員事先知道的（可預(yù)期的），這本身也會(huì)成為一個(gè)穩(wěn)定的可預(yù)期的制度，并不一定就不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

因此，筆者認(rèn)為，政策可以鼓勵(lì)與提倡承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”，但對(duì)那些一直選擇按大多數(shù)農(nóng)民意愿和一定規(guī)則動(dòng)態(tài)認(rèn)定成員并進(jìn)行土地小調(diào)整的村組，也允許其繼續(xù)實(shí)踐，兩種做法，都是集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式的探索。

第四，成員權(quán)邏輯與財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯要平衡。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的活力所在，在于通過(guò)一定期限承包權(quán)的賦予既充分調(diào)動(dòng)了成員個(gè)體的積極性，又防止了土地所有權(quán)完全私有化可能帶來(lái)的弊端。一些主張農(nóng)村土地直接私有化或變相私有化的觀點(diǎn)，都是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯，認(rèn)為只有私人產(chǎn)權(quán)才是最清晰的產(chǎn)權(quán)，從而激勵(lì)機(jī)制最好，好像只要土地私有化了，農(nóng)業(yè)問(wèn)題就解決了。1953年實(shí)行合作化以前，中國(guó)農(nóng)村土地私有的歷史不可謂不長(zhǎng)，但中國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題并沒有因此自動(dòng)解決。私有制下土地所有權(quán)可以成為交易對(duì)象，但當(dāng)權(quán)利主體不愿意時(shí)，私人所有權(quán)也可以使土地?zé)o法進(jìn)入市場(chǎng)交易。東亞鄰國(guó)日本是就是這樣的例子，在土地私有制下，日本農(nóng)村土地與勞動(dòng)的動(dòng)態(tài)匹配不能算好，農(nóng)村勞動(dòng)力大量減少后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位并沒有相應(yīng)減少，農(nóng)家經(jīng)營(yíng)規(guī)模并沒有相應(yīng)擴(kuò)大，勞動(dòng)力出現(xiàn)了所謂“二兼滯留”現(xiàn)象，恐怕與土地私有制下土地所有者不愿交易（租或賣）土地不無(wú)關(guān)系。

一些地方在進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)時(shí)，通過(guò)固化股份和股東，實(shí)行股份的完全可交易等措施，只強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯，可能的結(jié)果就是集體所有制慢慢變成私人所有制，通過(guò)“溫水煮青蛙”實(shí)現(xiàn)私有化。

我國(guó)農(nóng)村集體所有制的成員權(quán)邏輯是，某人或某個(gè)家庭取得某個(gè)村或組的成員資格，并不是基于購(gòu)買股份的交易取得，而可能是基于出生、婚姻或其他該集體認(rèn)可的方式取得，集體成員不能通過(guò)交易“買入”是農(nóng)村集體所有制下成員權(quán)邏輯的基本特征。這與股份公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯是不一樣的。成員權(quán)不基于財(cái)產(chǎn)交易取得，但成員權(quán)取得后會(huì)與集體的財(cái)產(chǎn)發(fā)生關(guān)聯(lián)，因而成員權(quán)會(huì)給該成員帶來(lái)一定財(cái)產(chǎn)權(quán)。

在我看來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的活力所在，就在于在成員權(quán)邏輯和財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯之間取得了平衡。在每一個(gè)承包期開始時(shí)，按照成員權(quán)邏輯，被認(rèn)定的成員都有平等權(quán)利。在承包期內(nèi)（生不增死不減的村組可能是30年內(nèi)，動(dòng)態(tài)小調(diào)整的村組可能是一個(gè)調(diào)整周期內(nèi)）按財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯，不認(rèn)可成員的變化。成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的順序也很清楚，就是成員權(quán)在先，財(cái)產(chǎn)權(quán)在后，財(cái)產(chǎn)權(quán)服從于成員權(quán)。成員權(quán)保障公平，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障效率。

如果把成員固化在某一具體試點(diǎn)后不再重新認(rèn)定,從這一時(shí)點(diǎn)開始成員所承包的土地權(quán)利永遠(yuǎn)不變，實(shí)際上就是從這一時(shí)點(diǎn)后放棄了成員權(quán)邏輯，只實(shí)行財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯，如此，集體所有制就會(huì)變成私人所有制。因此，堅(jiān)持成員權(quán)邏輯，就是堅(jiān)持集體所有制。完全放棄成員權(quán)邏輯，只遵循財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯，集體所有制就會(huì)從一種公有制慢慢變成私有制。保持成員權(quán)邏輯與財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯的平衡，是改革開放40年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。

（二）“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處在于所有者權(quán)利的細(xì)分與分享

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的核心，是農(nóng)村土地集體制下土地所有者權(quán)利的細(xì)分與分享，即在“成員整體”的集體和集體的組成成員“個(gè)體”之間，細(xì)分與分享所有者權(quán)利。

為什么說(shuō)這一制度創(chuàng)新的核心是所有者權(quán)利的細(xì)分與分享，而不是所有者與其他權(quán)利主體之間的關(guān)系呢？這是由我國(guó)集體所有制的制度特性決定的。按照現(xiàn)行制度，集體土地實(shí)行成員承包經(jīng)營(yíng)，承包權(quán)按某一時(shí)點(diǎn)，在本集體范圍內(nèi)認(rèn)可的成員之間依據(jù)政策進(jìn)行分配，因此，承包權(quán)是特定的某一集體的成員對(duì)該集體的土地享有的成員權(quán)利，是集體所有者之一的成員權(quán)利。不是某一集體的所有者集體的組成成員之一，就沒有該集體土地的一份承包權(quán)，因此，承包權(quán)是與集體所有者的組成成員資格相聯(lián)系的權(quán)利。所以“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新，在于通過(guò)對(duì)集體成員承包權(quán)的確認(rèn)與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體成員的“個(gè)體權(quán)利”的確認(rèn)與保護(hù)。

因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”，是由某一時(shí)點(diǎn)的特定成員組成的“成員整體”，不是抽象的與其組成成員對(duì)立起來(lái)的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權(quán)，它按一定期限和一定份額，把土地分配給其成員形成承包權(quán)，集體與其成員的土地承包關(guān)系不是土地出租關(guān)系，是所有者整體與其組成成員個(gè)體的關(guān)系，作為成員整體的集體與每個(gè)成員個(gè)體的土地權(quán)利加在一起，才構(gòu)成完整意義的土地所有權(quán)。土地三權(quán)分權(quán)置制度的創(chuàng)新之處，就在于對(duì)作為集體土地所有者組成成員的所有者之一的權(quán)利以承包權(quán)的方式給予確認(rèn)與保護(hù)。

當(dāng)承包土地的成員自己不直接使用土地時(shí)，可以轉(zhuǎn)讓給他人使用，這時(shí)該成員還繼續(xù)享有該土地的收益權(quán)（如收取流轉(zhuǎn)費(fèi)等）和部分處置權(quán)（到期后收回土地使用權(quán)的權(quán)利）等權(quán)利；轉(zhuǎn)入土地者獲得一定期限土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)），并取得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)（不能將經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)簡(jiǎn)單等同于土地收益權(quán)），這時(shí)轉(zhuǎn)出土地者與轉(zhuǎn)入土地者的關(guān)系，是一般的土地租佃關(guān)系。并且土地的轉(zhuǎn)讓，并不影響成員與集體原有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。因此，土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處，在于很好地處理了成員集體所有制下，成員整體與成員個(gè)體之間的土地權(quán)利關(guān)系。

（三）放活經(jīng)營(yíng)權(quán)不等于經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的一些做法，就是在一定程度上混淆承包農(nóng)戶的土地權(quán)利與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地的權(quán)利，把流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，例如給流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，在流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保試點(diǎn)等。流轉(zhuǎn)土地大多數(shù)情況都是一年支付一次土地租金，我們把這稱為“年租制”，很少有一次付清流轉(zhuǎn)合同期內(nèi)全部土地租金的案例，我們把一次付清全部租金的情況稱為“批租制”。經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的做法，既可能是改革中的一種大膽創(chuàng)新與嘗試，也可能是在解決農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體融資難問(wèn)題倒逼下開出的一個(gè)錯(cuò)誤藥方，是對(duì)土地“三權(quán)”中具體權(quán)利之間邊界的理解與把握“過(guò)界”而出現(xiàn)的偏誤。如果是后者，就特別值得關(guān)注。

第一，要區(qū)分兩個(gè)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的不同性質(zhì)。在農(nóng)村現(xiàn)行土地三權(quán)分置制度下，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，與其他經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)土地獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖然最后三個(gè)字都是經(jīng)營(yíng)權(quán)，但性質(zhì)不同。如前文所述，承包農(nóng)民的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，強(qiáng)調(diào)的是集體成員的成員權(quán)，是集體土地所有者之一的權(quán)利，重心是“承包資格”，也就是承包權(quán)。因此，承包農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期內(nèi)，具有亞所有權(quán)性質(zhì)，是集體所有制制度賦予的權(quán)利。當(dāng)承包農(nóng)戶自己不使用其承包地時(shí)，可以流轉(zhuǎn)給其他人使用并取得租金。流轉(zhuǎn)土地者獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)，是以市場(chǎng)合同取得的，是租賃來(lái)的權(quán)利，支付租金是其前提，一旦不交租金，承包農(nóng)民就可以把地收回。因此很清楚，承包農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以產(chǎn)生租金的。流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地，要保持經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要支付租金。雖然聽起來(lái)都是經(jīng)營(yíng)權(quán)，但性質(zhì)很不同，一個(gè)可產(chǎn)生租金，一個(gè)通過(guò)支付租金才能獲得，本身不產(chǎn)生租金。有人會(huì)說(shuō)，流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地再流轉(zhuǎn)不也會(huì)產(chǎn)生租金嗎？如果土地市場(chǎng)是有效的，再流轉(zhuǎn)獲得的租金，與應(yīng)支付給承包者的租金，應(yīng)該是相同的，并不會(huì)出現(xiàn)增量租金。

第二，年租制下流轉(zhuǎn)而來(lái)的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有抵押價(jià)值。如上文所說(shuō)，承包農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)時(shí)可以產(chǎn)生租金，如果在承包期內(nèi)設(shè)定了抵押，在承包農(nóng)戶不能清償債務(wù)時(shí)，銀行可按事先約定流轉(zhuǎn)其土地，并從土地租金中拿走屬于自己的部分，所以承包農(nóng)戶在自己的承包地上持有的土地權(quán)利是可以用于抵押的，起擔(dān)保作用的是土地未來(lái)的租金收益。土地經(jīng)營(yíng)者通過(guò)流轉(zhuǎn)而獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，只有在預(yù)付了租期的全部租金時(shí)，才有抵押價(jià)值，也就是在批租制下才具有抵押價(jià)值。但現(xiàn)實(shí)情況恰恰相反，轉(zhuǎn)入土地者往往是無(wú)錢一次付清合同期的全部租金，才將一般只支付了第一年地租的土地拿去抵押貸款，如果第二年出現(xiàn)債務(wù)不能清償?shù)那闆r，銀行試圖將其抵押土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，貸款人還未支付剩余合同期限的租金給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，再流轉(zhuǎn)的租金，如果歸出租土地的農(nóng)民，銀行將受損失，如果償還銀行貸款，農(nóng)民將受損失。所以，年租制下租賃而來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并無(wú)抵押的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

第三，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范土地“三權(quán)”的內(nèi)涵與名稱，避免誤讀。把“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”描述為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離成了這兩個(gè)權(quán)，并不十分恰當(dāng)。現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下的承包權(quán)就是原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)把承包土地的農(nóng)民的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”改稱“承包權(quán)”，并明確承包權(quán)就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)承包方式取得并持有的本集體具體地塊的一定期限的成員所有權(quán)，屬于分享所有權(quán)性質(zhì)，是在承包期限內(nèi)不完整的成員所有權(quán)。一個(gè)主體擁有土地的所有權(quán)時(shí)自然擁有其使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)），不必特別提及其使用權(quán)，因而承包權(quán)自然就包含了經(jīng)營(yíng)權(quán)。流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)該改為租賃土地使用權(quán)。承包權(quán)人（出租土地者）與租入土地者的關(guān)系，是一般的土地租佃關(guān)系，是市場(chǎng)主體之間通過(guò)契約約定的關(guān)系，并不復(fù)雜。但如果對(duì)這種租賃來(lái)的土地的使用權(quán)，冠以“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱，一是容易與習(xí)慣使用的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相混淆，二是隱藏了土地的租賃關(guān)系。

 第四，流轉(zhuǎn)來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不宜頒發(fā)證書。因?yàn)樽鈦?lái)的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，是由當(dāng)事雙方所簽土地流轉(zhuǎn)合同約定的權(quán)利。每一個(gè)合同約定的期限、租金水平等都可能不同，合同也可能會(huì)因某種原因中止執(zhí)行，給這樣的經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證，一是證書無(wú)法統(tǒng)一格式，二是證書的效力也低于合同本身的效力，且當(dāng)合同中止時(shí)，證書也就失效了，因此，頒發(fā)這樣的證書沒有多少實(shí)際意義。還不如改為土地流轉(zhuǎn)合同的登記制度，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)行登記。

四、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的建議

第一，土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不能輕易動(dòng)搖，要保持長(zhǎng)久不變。新中國(guó)建立前的歷史表明，土地私有制并不能自動(dòng)解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，更不能解決農(nóng)民富裕問(wèn)題。改革開放以前的歷史表明，土地集體所有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，在實(shí)踐中被農(nóng)民拋棄了，不應(yīng)該再留戀。而近40年來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革的歷史表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的制度，能夠在堅(jiān)持土地集體所有制不變的前提下，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出調(diào)整與改變、可平衡成員權(quán)邏輯與財(cái)產(chǎn)權(quán)邏輯的矛盾、可充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)者的積極性，應(yīng)長(zhǎng)久堅(jiān)持。

第二，深化農(nóng)村土地制度改革的目的，在于形成有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。生產(chǎn)關(guān)系必須以促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展為目的。土地所有制保持不變，承包權(quán)相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)集中，是深化農(nóng)地制度改革的目標(biāo)，即筆者認(rèn)為的“地權(quán)分散而經(jīng)營(yíng)適當(dāng)集中”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面必須更好地保護(hù)成員所有權(quán)即承包權(quán)，充分發(fā)揮其對(duì)資源配置的作用，另一方面，又必須防止成員權(quán)被過(guò)度保護(hù)，從而帶來(lái)土地資源利用效率的下降。在堅(jiān)持集體所有制不動(dòng)搖的前提下，穩(wěn)定而有保障的土地制度，不在于具體的承包期限的絕對(duì)長(zhǎng)度，而在于制度的可預(yù)期性是否穩(wěn)定，因此，無(wú)論30年的承包期限是否是最理想的期限，從制度上都不必去調(diào)整它，而是堅(jiān)持它，這樣可以給農(nóng)民提供一個(gè)穩(wěn)定的信號(hào)——農(nóng)地承包期就是30年，30年到期后可按既有規(guī)則續(xù)期30年。如此一來(lái)，制度是完全可預(yù)期的，因而也是穩(wěn)定的。十九大報(bào)告宣布二輪承包到期后再續(xù)30年，就充分體現(xiàn)了制度的穩(wěn)定性。在承包者與經(jīng)營(yíng)者分離越來(lái)越多的情況下，土地的具體經(jīng)營(yíng)期限，可由市場(chǎng)主體之間自行達(dá)成。

第三，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)更多回應(yīng)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展的訴求。近年來(lái)，城市里要求盡快進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的呼聲非常高，似乎農(nóng)村土地制度已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的巨大障礙。然而在過(guò)去幾年，筆者走訪全國(guó)十幾省，足跡遍布上百個(gè)村莊。在與各地農(nóng)民的交流中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度較為滿意，與城市改革的強(qiáng)烈訴求形成了鮮明的對(duì)比。也是在大量的實(shí)地調(diào)研、走訪中，我們感到，現(xiàn)行制度，無(wú)論是對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移與流動(dòng)，還是對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓與流轉(zhuǎn)，目前均不存在制度性障礙。雖然我們并不否認(rèn)，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度依舊存在需要改革與完善的地方，但可以肯定的是不需要進(jìn)行所有制等根本性的制度變革�；�本制度應(yīng)維持穩(wěn)定。城里人“改革”呼聲高，是因?yàn)楝F(xiàn)有制度下資本下鄉(xiāng)拿地、買房限制重重。應(yīng)當(dāng)明確，鞏固與完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要更多回應(yīng)農(nóng)民的訴求，考慮未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而不是主要去回應(yīng)城市資本的訴求。

此文原載于《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。