當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 投鼠忌器：“準(zhǔn)街頭官僚”的失范與治理
——以城管部門協(xié)管員為例
魏程琳*
（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西楊凌，712100）
摘要：既往“街頭官僚”研究忽略了協(xié)管員、臨時(shí)工這一在政府部門大量存在的“準(zhǔn)街頭官僚”群體。城管協(xié)管員在為城市管理作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，其失范行為：以權(quán)謀私、妨礙執(zhí)法及搶奪權(quán)威，對(duì)城市治理、隊(duì)伍建設(shè)和政府形象產(chǎn)生了惡劣影響，亟需治理。然而，由于事權(quán)配置失衡、基層治理資源匱乏、協(xié)管員身份等因素，使得協(xié)管員治理陷入“既離不開又難以有效管理”的“投鼠忌器”式兩難困境�；鶎诱畱�(yīng)致力于培育正規(guī)力量，在協(xié)管員等“準(zhǔn)街頭官僚”群體的報(bào)酬上引入市場激勵(lì)機(jī)制，并明確和加強(qiáng)一線執(zhí)法隊(duì)員和協(xié)管員間的連帶責(zé)任。
關(guān)鍵詞：街頭官僚；準(zhǔn)街頭官僚；城管協(xié)管員；城市管理失范；城市治理
中圖分類號(hào)：C936 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A
（一）街頭官僚研究
在街頭官僚（Street-Level Bureaucracy）理論首提者利普斯基的描述中，街道層官僚包括了公職教師、警察及其他執(zhí)法人員、法官、公職律師、司法官員以及其他有權(quán)核準(zhǔn)政府計(jì)劃適用對(duì)象和執(zhí)行相應(yīng)公共服務(wù)的諸多公共雇員[1]。“街頭”不是對(duì)工作場景的直觀描述，而是對(duì)街頭官僚與公民直接打交道時(shí)的工作界面的一種高度抽象，是定義街頭官僚的一個(gè)空間的隱喻，韓志明[2]指出，街頭官僚的行動(dòng)空間可分為窗口、街頭和社區(qū)三類。街頭官僚最引人注目的是其自由裁量權(quán)，“街頭官僚之所以能夠擁有如此大的自由裁量權(quán)，部分是因?yàn)樯鐣?huì)不想將公共服務(wù)‘計(jì)算機(jī)化’以及以犧牲對(duì)于個(gè)別情況的回應(yīng)為代價(jià)來僵硬地運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)”[3]。Moody & Leland[4]指出，自由裁量權(quán)不僅僅是街頭官僚的自我保護(hù)機(jī)制，更是他們?yōu)楣穹⻊?wù)的積極因素。Peter & Michael[5]研究了街頭官僚相對(duì)自治中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)因素，Catherine[6]則指出街頭官僚在地方治理的外圍新興空間更具有公民進(jìn)取精神。信息時(shí)代的來臨，電腦、手機(jī)應(yīng)用的普及，視頻、監(jiān)控?zé)o處不在，屏幕官僚、系統(tǒng)官僚成為街頭官僚的新形式[7]。
利普斯基等西方學(xué)者在福利國家的語境中，將街頭官僚視為公共服務(wù)人員，而在現(xiàn)代中國，街頭服務(wù)管理仍是街頭官僚的主要職責(zé)。2000年以來，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注街頭官僚群體，不少學(xué)者提出中國城管等街頭官僚應(yīng)當(dāng)從管制型向治理型轉(zhuǎn)變[8]，具體要從機(jī)構(gòu)內(nèi)部、官僚群體本身和問責(zé)體系等方面進(jìn)行糾偏[9]。
（二）準(zhǔn)街頭官僚
除利普斯基所列舉的警察、教師、法官及其他執(zhí)法人員等政府人員外，還有沒有其他類型的街頭官僚？筆者在W市城管局調(diào)研發(fā)現(xiàn)，負(fù)責(zé)街頭管理工作的人并非總是國家公職人員執(zhí)法隊(duì)員，而是以臨時(shí)工協(xié)管員為主，后者的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過執(zhí)法隊(duì)員。如W市全市執(zhí)法隊(duì)員編制人數(shù)2450人，實(shí)有人員2240人，協(xié)管員12000名，協(xié)管員承擔(dān)了90%以上的街頭管理工作，成為名副其實(shí)的街頭官僚，為與正式執(zhí)法隊(duì)員區(qū)分開來，本文稱他們?yōu)椤皽?zhǔn)街頭官僚”。
政府里臨時(shí)工/協(xié)管員的大量存在有著深刻的體制背景。自1982年以來，我國政府約每隔5年進(jìn)行一次改革，每次改革的主題雖不同，但致力于精簡機(jī)構(gòu)、縮減行政人員編制的目標(biāo)始終沒有變[10][11]。在嚴(yán)格控編、“只減不增”的行政改革原則下，日益增加的社會(huì)事務(wù)使得大量半正式管理人員在政府部門出現(xiàn)。這一現(xiàn)象在其他國家同樣存在，如美國聯(lián)邦政府在由聯(lián)邦行政人員直接執(zhí)行的民間項(xiàng)目上只花費(fèi)7%的財(cái)政預(yù)算，而聯(lián)邦政府民間雇員（協(xié)管員）的實(shí)際數(shù)字要超過1440萬[12]。類似地，美國的州和地方政府也用同樣的制度和方法擴(kuò)大了自己的影響，有些人將這些安排統(tǒng)稱為“代理人政府”（government by proxy）[13]，而這又導(dǎo)致了在“影子政府”(the shadow of government )中耕耘的“影子勞動(dòng)力”（shadow workforce）[14]。
由于沒有體制身份約束，協(xié)管員等準(zhǔn)街頭官僚暴力執(zhí)法、吃拿卡要等問題頻出，引起媒體、社會(huì)以至中央政府的高度關(guān)注。2015年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，《意見》對(duì)城管協(xié)管員職責(zé)、數(shù)量、行為做出專門規(guī)定。中央文件如此高度關(guān)注一個(gè)臨時(shí)工群體，正與城管協(xié)管員失控的行為密切相關(guān)。在既往研究中，關(guān)于官員貪腐瀆職的研究頗多，但對(duì)協(xié)管員相關(guān)行為的研究相對(duì)匱乏，瞿同祖對(duì)清代地方政府輔助人員（僚屬）的研究一定程度上填補(bǔ)了這項(xiàng)空白。清代州縣政府最為重要的特征就是：僚屬官閑置，州縣官成“一人政府”[15]，百事躬親而不堪重負(fù)。瞿同祖用了大量篇幅描繪了州官收入上的“陋規(guī)”和輔助管理人員形形色色的貪腐行為，他指出：書吏、衙役和長隨等協(xié)管人員的反常行為主要是文化價(jià)值與社會(huì)地位不協(xié)調(diào)的結(jié)果，換言之，當(dāng)一個(gè)人無法通過合法手段來獲得他向往的價(jià)值——金錢酬償、騰達(dá)機(jī)會(huì)，而這又恰恰歸因?yàn)樗拔⒌牡匚粫r(shí)，他會(huì)選擇用非法的手段獲得這些價(jià)值[15](317)。瞿同祖突破了道德主義分析范式，從結(jié)構(gòu)功能的視角揭示了不光彩但真實(shí)的準(zhǔn)街頭官僚行為，對(duì)今天的研究仍有諸多啟發(fā)。
（三）核心概念與研究方法
本文的核心概念是“準(zhǔn)街頭官僚”，學(xué)界對(duì)此尚無定義，根據(jù)既往研究和筆者的調(diào)研，我們將其定義為承擔(dān)街頭公共服務(wù)管理工作，但又不在國家公職行列之中的人員。街頭官僚與準(zhǔn)街頭官僚之間的身份區(qū)別，影響著二者在職務(wù)獲取、晉升、流動(dòng)以及職權(quán)來源、制度規(guī)范等方面的不同，具體而言街頭官僚的職務(wù)、職權(quán)和制度規(guī)范來源于國家法律法規(guī)，而準(zhǔn)街頭官僚的職務(wù)來源于市場招錄，職權(quán)和制度規(guī)范來源于用人單位。在具體工作中，名義只有“協(xié)助”功能的準(zhǔn)街頭官僚成為街頭服務(wù)、管理和行政執(zhí)法的重要執(zhí)行人。這是學(xué)界將準(zhǔn)街頭官僚稱為影子政府或影子勞動(dòng)力[14]的重要原因。
既往研究主要關(guān)注了影響街頭官僚行為的個(gè)人特征、組織特征、顧客（或服務(wù)對(duì)象）的特征[16][17]，忽視了準(zhǔn)街頭官僚群體的存在及其結(jié)構(gòu)性功能；城管協(xié)管員、公安輔警等準(zhǔn)街頭官僚群體的失當(dāng)行為雖經(jīng)常引發(fā)媒體、社會(huì)熱議，但對(duì)這一群體謀利、妨礙執(zhí)法等失當(dāng)行為的嚴(yán)肅討論尚付之闕如。有學(xué)者以城管協(xié)管員為例展示了準(zhǔn)街頭官僚群體的結(jié)構(gòu)與功能[18]，本文將以城管協(xié)管員為例著重分析準(zhǔn)街頭官僚的行為失范及治理困境。
本文屬定性研究。全文以W市城管局協(xié)管員為深度個(gè)案，通過案例、訪談和數(shù)據(jù)等資料展示了“準(zhǔn)街頭官僚”的失控與治理過程。在持續(xù)一年的田野調(diào)查中，筆者與W市城管局執(zhí)法隊(duì)員、協(xié)管員一起工作，通過現(xiàn)場參與觀察、深度訪談和市區(qū)城管局檔案文獻(xiàn)查閱，最終獲得本文所呈現(xiàn)的材料。
二、準(zhǔn)街頭官僚的失控
在城市管理中，由于正式隊(duì)員匱乏，協(xié)管員成為街頭管理工作的具體操作者，并順應(yīng)承接了街頭官僚的大部分自由裁量權(quán)，實(shí)際成為執(zhí)法隊(duì)員和基層政府的代理人[13]。今日城管協(xié)管員這一準(zhǔn)街頭官僚的諸多失范行為與瞿同祖所述的晚清地方政府僚屬多有相似——既有基于行業(yè)共識(shí)的陋規(guī)又有失控的權(quán)力濫用，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是個(gè)人謀利層面上的吃拿卡要；二是行政活動(dòng)層面的妨礙執(zhí)法；三是組織權(quán)力層面的權(quán)威競爭。
（一）個(gè)體層面的以權(quán)謀私
如果將城管協(xié)管員簡單地視為政府部門雇傭的體力工人那就大錯(cuò)特錯(cuò)了，他們有著獨(dú)立于組織的個(gè)人利益訴求，這通常表現(xiàn)為利用職務(wù)之便獲取經(jīng)濟(jì)利益。
2015年3月，在W市城管局召開的“問計(jì)會(huì)”上，有位70歲的城市管理志愿者說，“一個(gè)協(xié)管員從這個(gè)攤子上拿根蔥，從那個(gè)攤子上拿個(gè)辣椒，我看他一個(gè)上午下來，一家人一天的菜就夠了，形象極丑。不知道的人都以為他是正式隊(duì)員”。事實(shí)上，協(xié)管員利用職務(wù)之便吃拿卡要的花樣頗多，在此可以舉幾個(gè)例子。
個(gè)案1：協(xié)管員郭某45歲左右，2014年開始分管梧桐巷菜市場，他認(rèn)為這就是他的地盤，郭某公開向經(jīng)營戶收取出店占道費(fèi)，“你想出店嗎？拿錢”。2014年9月，區(qū)長來視察，整個(gè)市場攤販遍地，有個(gè)攤販當(dāng)著區(qū)長的面指著郭某說：“就是他收了我的錢，答應(yīng)我的事，沒有做到！”
（梧桐街協(xié)管員陸長）
個(gè)案2：有個(gè)村民違建，他們?nèi)齻�(gè)協(xié)管員打個(gè)白（打包票），人家給了6000元。我們城管隊(duì)長很強(qiáng)硬，把違建房子拆了，人家要他們退錢，還舉報(bào)了（他們）。
（梧桐街協(xié)管員老平）
當(dāng)街拿人家一根蔥一顆白菜的協(xié)管員一定是一個(gè)粗魯、野蠻而又低水平的協(xié)管員，稍微有點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的人無需如此便能撈到不少好處，吃拿卡要可謂達(dá)到了“藝術(shù)”境界，下面再舉兩例。
個(gè)案3：協(xié)管員花某住在菜市場附近，菜市場的攤販大都認(rèn)識(shí)他，一天他出門買菜，先去田蛙攤子要一斤田蛙，老板稱好了，他讓老板幫忙宰殺，自己去一旁買菜。他走到白菜攤子前，拿起一顆白菜問：“老板，多少錢？”
老板：不要錢，不要錢，拿去吃就是了。
花某：那可不行，公平交易，一定要給錢的。
老板：毛把錢的東西，要什么錢��！
花某：哦，毛把錢是吧，好，五角錢，放這了哈。
花某繼續(xù)前行到一個(gè)蘿卜攤前，拿起一根蘿卜，問老板多少錢。老板與花某禮讓一番，花某說：“哦，塊把錢是吧，一塊錢，放這了啊”。此時(shí)，花某回過頭取田蛙，問老板多少錢，老板說“拿去吧”，沒想到花某竟毫不客氣的拿起田蛙大步走開。
（百慕街協(xié)管員BL）
個(gè)案4：協(xié)管隊(duì)伍是個(gè)人情圈子，誰家辦婚喪嫁娶、生日的酒席，大家都會(huì)去吃酒并送禮金100元。經(jīng)緯街協(xié)管隊(duì)長蔡某過50歲生日，請大家到一家店子吃飯，十幾個(gè)人送了一千多元的禮金。酒席花費(fèi)由某個(gè)店主支付，此店主一定有事請蔡某幫忙或者請蔡某以后多多照顧，他告訴蔡某閑時(shí)可以“牽個(gè)桌子”（即由蔡某確定酒席人員，酒席花費(fèi)由他人支付）。這次，蔡某變相獲得1000多元的賄賂。
（經(jīng)緯街協(xié)管員LTX）
協(xié)管員為什么能吃拿卡要？學(xué)者認(rèn)為，街頭官僚擁有充分的自由裁量權(quán)，但是文本上或者罰款單上的自由裁量權(quán)在正式隊(duì)員之手，與協(xié)管這一準(zhǔn)街頭官僚群體無關(guān)，事實(shí)上，上罰單的、日常管理中“舉手輕重緩急”之間卻蘊(yùn)藏著自由裁量之玄機(jī)。通常情況下，正式隊(duì)員只負(fù)責(zé)現(xiàn)場指揮、開單據(jù)，極少親自動(dòng)手搬東西，動(dòng)手的權(quán)力賦予協(xié)管員吃拿卡要的機(jī)會(huì)，例如一家餐館經(jīng)常將桌子板凳擺到店外經(jīng)營，幾次勸說無效，協(xié)管開始掀攤子，掀了幾次之后，幾個(gè)協(xié)管到這家店子吃飯，飯后要結(jié)賬時(shí)，老板若收了錢，協(xié)管明天接著掀攤子；若老板識(shí)趣不要錢，第二天整治時(shí)，協(xié)管就會(huì)告訴他趕緊把桌子搬到屋里去或者幫他把東西搬進(jìn)去，還會(huì)壓低聲音告訴他“今天市領(lǐng)導(dǎo)檢查，不能擺”。筆者曾跟隨協(xié)管隊(duì)伍多次到街頭整治出店占道經(jīng)營，觀察到協(xié)管對(duì)不同店面采取不同措施，有的東西收過來當(dāng)街砸掉，有的則給人家送到店子里，舉手投足之間蘊(yùn)含多少人情關(guān)系和利益瓜葛。
但凡標(biāo)準(zhǔn)清晰、管理者公正無私便無灰色利益；但凡有模糊地帶的地方定有灰色利益往來。吃拿卡要通常有以下規(guī)律：第一，管理地帶越模糊，越容易滋生非正規(guī)利益，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第二，管理標(biāo)準(zhǔn)越模糊，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第三，政府管理越松懈，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第四，越是高級(jí)別的協(xié)管，吃拿卡要的機(jī)會(huì)越多；第五，協(xié)管與出店占道經(jīng)營者同時(shí)出現(xiàn)，又未做管理的，基本上存在吃拿卡要的情形。
（二）行政活動(dòng)層面的妨礙執(zhí)法
某天中午筆者在滄浪區(qū)路管中隊(duì)休息，還未到上班時(shí)間，忽然來了20、30個(gè)協(xié)管員，問他們何事，他們說是隊(duì)長通知來的，不知何事。過了半小時(shí)，隊(duì)長來到辦公室，將人員分組安排到車?yán)�，并未說要去哪里、做什么事。直到車輛發(fā)動(dòng)，隊(duì)長才給各車負(fù)責(zé)人和司機(jī)明示：圍抄國光步行街路口攤販。5分鐘后，各車輛到達(dá)指定位置，采取合圍攻勢，將一群長期占道售賣唱碟、衣服、墨鏡的攤販清理。筆者對(duì)這種行事風(fēng)格頗為好奇，但并未立即追問，接下來的第三天筆者隨隊(duì)長去春江大道整治，到了之后發(fā)現(xiàn)幾個(gè)長期滯留在此的攤販已經(jīng)離開，隊(duì)長大怒：“是哪個(gè)走漏了風(fēng)聲？”至此筆者才明白，協(xié)管員中有攤販的“臥底”。這就不難理解為什么攤販往往比城管隊(duì)員還要熟悉城管隊(duì)的車牌號(hào)碼、管理轄區(qū)，一個(gè)攤販如果看到別的街道或者別的專業(yè)中隊(duì)（如噪音、渣土中隊(duì)）的執(zhí)法車從跟前經(jīng)過，從來都是不理睬的。這種“臥底”式的干擾執(zhí)法可謂技高一籌，然而，協(xié)管員與違規(guī)者勾結(jié)以模糊或公開的形式妨礙執(zhí)法是更為常見的情形。
百慕街有一個(gè)遠(yuǎn)近聞名的夜市跳蚤市場，一個(gè)長寬各1.5米的攤位月租金高達(dá)3000-5000元。有的協(xié)管員（通常是協(xié)管隊(duì)長）讓人在路邊搭一個(gè)攤位，一只腳在夜市內(nèi)一只腳在夜市外，違規(guī)攤販在有檢查的時(shí)候就走，沒檢查時(shí)就正常營業(yè)。這條夜市起碼有十幾個(gè)這樣的模糊攤位，一個(gè)攤位一個(gè)月起碼可得1000元左右的租金。若街道領(lǐng)導(dǎo)問起此事，協(xié)管員通常會(huì)把違規(guī)攤位推到“夜市辦”（隸屬于工商局的機(jī)構(gòu)）頭上，事實(shí)上，街道領(lǐng)導(dǎo)很難搞清楚具體的界限，協(xié)管員利用不對(duì)稱信息獲得了模糊地帶的利益。
最常見的情況是協(xié)管員為流動(dòng)攤販、出店占道商戶提供保護(hù)以獲得“管理費(fèi)”，有的街道協(xié)管員竟公開收費(fèi)。2015年9月某天，筆者與某隊(duì)隊(duì)長在一路口看到一個(gè)美容店在樹上掛廣告橫幅，隊(duì)長讓他們?nèi)∠聛恚曛髡f：“你是誰啊，我們是交了錢的”。顯然，他向協(xié)管員交了錢。隊(duì)長告訴我：“他們協(xié)管收錢，也不給票，出了事都往城管科長身上推，我再給你看一段錄像，某店子在路上做促銷，協(xié)管員也是收了錢”。協(xié)管員私自收錢，正式隊(duì)員和街道領(lǐng)導(dǎo)并非毫不知情，但卻不好說穿，這幾乎成了瞿同祖在《清代地方政府》中所描繪的“陋規(guī)”[15](43)。
與吃拿卡要的索取行為不同，協(xié)管員與違規(guī)經(jīng)營戶之間的勾結(jié)是一種合謀行為，前者以強(qiáng)力獲取，后者以提供信息或者庇護(hù)來獲取。許多攤販在城管開展行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，抵觸情緒極大，暴力傾向明顯，就是因?yàn)閰f(xié)管員收了他們的錢，向他們許下了承諾，未兌現(xiàn)的承諾激發(fā)了更強(qiáng)烈的暴力抗法行為，這印證了“腐敗滋生暴力”[19]的原理。
（三）組織權(quán)力層面的權(quán)威競爭
法律法規(guī)明確規(guī)定，只有政府公務(wù)人員才能行使行政執(zhí)法權(quán)力，協(xié)管員、臨時(shí)工等群體只能協(xié)助正式隊(duì)員履行街頭管理、行政執(zhí)法工作，不享有任何行政執(zhí)法權(quán)。然而，實(shí)然層面上行使街頭管理、執(zhí)法事務(wù)的協(xié)管員不但分享了正式隊(duì)員的權(quán)力，還可能與正式隊(duì)員展開權(quán)威競爭。
下級(jí)服從并忠誠于上級(jí)是一以貫之的官僚組織文化，準(zhǔn)街頭官僚組織的運(yùn)作亦如此，協(xié)管員通常遵從正式隊(duì)員的權(quán)威，然而，組織間權(quán)威競爭及具體情勢中的強(qiáng)弱關(guān)系都會(huì)導(dǎo)致例外情況發(fā)生。敢于打破組織規(guī)則、與正式隊(duì)員展開權(quán)威競爭的協(xié)管員主要有兩類：一類是街道授權(quán)的組織行為，一類是強(qiáng)勢協(xié)管員的個(gè)體行為。
W市城管系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是市、區(qū)城管局隸屬于各自本級(jí)政府，上下級(jí)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)而非隸屬關(guān)系，區(qū)局和街道對(duì)駐街中隊(duì)實(shí)行雙重管理：區(qū)局管理隊(duì)員的人事晉升和部分工資，街道管理隊(duì)員的具體業(yè)務(wù)安排、部分工資和全部福利。雙重管理體制增加了街隊(duì)關(guān)系的不穩(wěn)定性，W市街隊(duì)關(guān)系好、中、差約各占三分之一，梧桐街是街隊(duì)關(guān)系差的典型。梧桐街全街74名協(xié)管員全由街道聘請，其中8名歸中隊(duì)直接調(diào)配，剩余66名協(xié)管員全由街道城管科調(diào)配。街道城管科將協(xié)管員當(dāng)正式隊(duì)員使用，為他們配備有“城管”標(biāo)志的制服和有“城管執(zhí)法”標(biāo)志的車輛；協(xié)管員常常獨(dú)立上街執(zhí)法，正式隊(duì)員被撂在一邊，不受節(jié)制的協(xié)管員暴力執(zhí)法頻頻發(fā)生。正式隊(duì)員的職能僅限于違建、督辦件、行政案件、執(zhí)法文書等工作，他們對(duì)協(xié)管員明目張膽搶奪自身權(quán)威表示嚴(yán)重不滿。
誰買正編的賬？正編流動(dòng)性大，每到一個(gè)新地方，很多工作都要依賴協(xié)管開展。新來的隊(duì)員被（協(xié)管）哄得一愣一愣的，有的還被甩了臉子，“你是新來的，還要我聽你的話？！”新來的（正式隊(duì)員）問個(gè)情況，他都不理你。我們正編也不愿管他們，根本就纏不贏他們�，F(xiàn)在除了非搞不可的督辦件，我們中隊(duì)的人是不愿意出門的。
（梧桐街執(zhí)法隊(duì)員PP）
沒人能管得住協(xié)管隊(duì)長，他們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、科長和隊(duì)長表面一套背地一套，陽奉陰違，對(duì)我們一般隊(duì)員又是一套。會(huì)搞關(guān)系的正編，就和他們吃吃喝喝搞到一坨去了，對(duì)他們的違法行為睜一只眼閉一只眼，有時(shí)也能從中分利。否則，正編兩三年就得換個(gè)地方，協(xié)管成了鐵打的銀盤，我們成了流水的兵。
（梧桐街執(zhí)法隊(duì)員ZLM）
梧桐街隊(duì)員紛紛表示“自己的地位遠(yuǎn)不如協(xié)管員，協(xié)管才是嫡系部隊(duì)”，甚至出現(xiàn)“你叫他協(xié)管，他還不高興呢！”。筆者在訪談時(shí)也被協(xié)管糾正過，“我們不叫協(xié)管員而叫城管員”。協(xié)管不希望別人叫他協(xié)管，顯然將自己視為與正式隊(duì)員一樣的人，起碼在權(quán)力上如此。梧桐街協(xié)管員與正式隊(duì)員爭奪權(quán)威的根源在于街隊(duì)矛盾——城管科與城管中隊(duì)在權(quán)力義務(wù)分配上存在競爭與不合作關(guān)系。
在其他街道，與正式隊(duì)員爭奪權(quán)威的協(xié)管員通常是高大威猛者。高大威猛型協(xié)管員通常是能力、個(gè)性俱強(qiáng)且具有狠人特征的人，他們進(jìn)入中隊(duì)后憑借手段獲得領(lǐng)導(dǎo)信任并逐步掌握協(xié)管隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，待日漸坐大后，將一般執(zhí)法隊(duì)員不再放在眼里，百慕街協(xié)管隊(duì)長竇努奇是個(gè)典型。竇努奇2010年從拆遷公司“金盆洗手”，2011年進(jìn)百慕街協(xié)管隊(duì)任副隊(duì)長，后來與人聯(lián)合將協(xié)管隊(duì)長排擠走，自己成了隊(duì)長。街道怕竇努奇獨(dú)斷專權(quán)，特安排老隊(duì)員項(xiàng)某同時(shí)做隊(duì)長（不是副隊(duì)長），但強(qiáng)勢、霸道的竇努奇完全壓倒了項(xiàng)某，任隊(duì)長兩年來，他排擠走不少對(duì)他有異議的隊(duì)員，將五六個(gè)曾跟隨他在拆遷公司工作的小伙子招錄進(jìn)來。竇努奇對(duì)下霸道、獨(dú)斷，對(duì)上（隊(duì)長和城管科長）卻非常順從，在街道有明確的獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)還能夠階段性地做出成績。竇努奇很少把執(zhí)法隊(duì)員放在眼里，執(zhí)法隊(duì)員有事也不敢找他，在一次整治行動(dòng)中，隊(duì)員劉成要從東頭整起，竇卻要從西頭整起（顯然他有利益在其中），劉成繼續(xù)堅(jiān)持，竇努奇對(duì)協(xié)管員說：“咱們走，讓他自己在這整治吧！”遂帶著協(xié)管員離去，劉成被撇在原地。
瞿同祖認(rèn)為，書吏、衙役和長隨等協(xié)管人員的反常行為主要是文化價(jià)值與社會(huì)地位不協(xié)調(diào)的結(jié)果。在此，瞿同祖將腦力工作者和體力工作者混為一談，師爺、書吏等擁有文化和專業(yè)技術(shù)的腦力工作者確因體制原因被剝奪了上升的機(jī)會(huì)，存在文化價(jià)值與地位不協(xié)調(diào)的問題，然而，對(duì)于衙役、捕快、門房等體力勞動(dòng)者卻不存在如上問題，他們的非法收入很大程度上來自于其代理人身份和職務(wù)便利。主要作為體力勞動(dòng)者存在的城管協(xié)管員，其失范行為有著更為復(fù)雜的因素：第一，協(xié)管員成為街頭官僚的代理者，分享了官僚組織權(quán)威，這為他們在職務(wù)中謀取私利提供機(jī)會(huì)；第二，協(xié)管員工資薪酬較低（W市協(xié)管員工資一直以最低工資為準(zhǔn)），卻掌握著街頭經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理權(quán)，舉手輕重緩急之間有著諸多謀利機(jī)會(huì)；第三，當(dāng)前城市管理標(biāo)準(zhǔn)、管理力度、治理邊界等方面的模糊、松懈、不清晰又為協(xié)管員謀取私利提供機(jī)遇。
城管協(xié)管員妨礙執(zhí)法、搶奪權(quán)威的失范作為嚴(yán)重?fù)p害了基層官僚組織運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，其貪腐行為和粗暴形象更是遭到媒體和社會(huì)大眾抨擊，不斷吞噬著街頭治理的合法性空間，治理協(xié)管員刻不容緩。
三、投鼠忌器：“準(zhǔn)街頭官僚”的治理困境及成因
2011年底，在W市 “電視問政”中“城管協(xié)管員吃拿卡要”問題成為“十大突出問題”之一。H街聘請的城管協(xié)管員姚某先后三次索要商戶香煙2條、白酒2瓶，經(jīng)媒體報(bào)道后，W市治庸辦迅速啟動(dòng)問責(zé)程序，組織調(diào)查專班展開調(diào)查，調(diào)查屬實(shí)后，街道對(duì)當(dāng)事人姚某作出解聘、辭退處理；對(duì)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的街城管中隊(duì)中隊(duì)長甘某、街城管科科長李某予以政紀(jì)立案；對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的街辦事處分管副主任羅某予以免職，同時(shí)，全區(qū)啟動(dòng)協(xié)管員整改工作。該事件展露了城管協(xié)管員吃拿卡要的常見違規(guī)現(xiàn)象。
事實(shí)上，自城管局招錄協(xié)管員以來就尤其重視對(duì)協(xié)管員失當(dāng)行為的治理。2005年以來，W市至少發(fā)布三次《城管協(xié)管員行為守則》（2005年、2009年、2012年），總體上看，這些制度并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，詭異的是街道層政府每次清理協(xié)管隊(duì)伍的努力都會(huì)受到各式人際關(guān)系的干擾，待政府整治風(fēng)頭一過，那些行為失當(dāng)?shù)膮f(xié)管員都會(huì)卷土重來。這說明在體制上尚未形成有效的協(xié)管員管理模式，又說明基層政權(quán)與協(xié)管員之間曖昧不清的依賴關(guān)系。
基層執(zhí)法隊(duì)員是協(xié)管員的最直接調(diào)配、管理者，如何使跟隨自己的協(xié)管隊(duì)伍有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來并非易事，一線執(zhí)法隊(duì)員為此做出了努力。協(xié)管員偷懶、磨洋工的現(xiàn)象在街頭工作中普遍存在：他們來了沒有，來了之后有沒有在值班，值班時(shí)有沒有盡力，由于無法實(shí)時(shí)監(jiān)控，這些情況都無法確定。筆者隨城管車給協(xié)管員送午飯，有時(shí)根本找不到值班人員；還有一些協(xié)管員來了之后就坐在那里，身邊的出店占道經(jīng)營者，他毫不過問。下面是一個(gè)在協(xié)管員管理上頗為成功的執(zhí)法隊(duì)員的心得。
你知道嗎，我現(xiàn)在天天絞盡腦汁跟他們（協(xié)管員）斗智斗勇。執(zhí)法車就一輛，主要給協(xié)管員用，我就開著私家車去偷偷查崗。有時(shí)候把路長帶著去看哪個(gè)在玩手機(jī)、出工不出力。有時(shí)候，我出去開會(huì)，就看我們的執(zhí)法車，如果沒有在我們的路上轉(zhuǎn)，我就打電話問他，到這里干嘛��？“哦，回去拿東西”。
讓他們感到我無處不在，達(dá)到我不在他們也要好好上班的效果。現(xiàn)在我一兩天不來，我的轄區(qū)可以自行運(yùn)轉(zhuǎn)。放在以前，協(xié)管員見隊(duì)長沒來，早就溜了。（RW訪談，20150506）
要保證協(xié)管員做事不出事，還需要常態(tài)化的說服教育和培訓(xùn)。筆者曾經(jīng)參與過M街城管中隊(duì)的培訓(xùn)，隊(duì)長重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁吃拿卡要的行為準(zhǔn)則，他說：“大家在這里，誰缺那一包煙？你們拿他一包煙，要還十包煙的人情”。執(zhí)法隊(duì)員RW隊(duì)長也一再重申協(xié)管員的榮譽(yù)連帶機(jī)制，“你拿人家的東西，蠻丑，知道嗎？大家都是熟人介紹來的，你出了事，我天天說你，你的熟人也覺得不好意思啊”。RW是一個(gè)認(rèn)真負(fù)責(zé)，給協(xié)管員以尊重和體諒的人，協(xié)管員也對(duì)之報(bào)以感恩之情，許多協(xié)管員告訴筆者“一個(gè)年輕娃，還是外地人，到W市打拼不容易”、“為了領(lǐng)導(dǎo)，不惹事，不能害領(lǐng)導(dǎo)”。在RW不在現(xiàn)場期間，協(xié)管員尤其是協(xié)管片長和路長都會(huì)盡心工作，處處為RW著想，這也是在2015“追責(zé)年”多數(shù)執(zhí)法隊(duì)員被追責(zé)的情況下，RW沒有被追責(zé)的原因之一，2015年RW順利晉升為副隊(duì)長，成為全局最年輕的副隊(duì)長。
在協(xié)管員管理中，無論是采取弱者姿態(tài)、情感激勵(lì)還是運(yùn)用跟蹤監(jiān)督、榮譽(yù)連帶，RW運(yùn)用的是私人化的關(guān)系和情感動(dòng)員而非制度資源。當(dāng)前多數(shù)基層中隊(duì)的多數(shù)協(xié)管員的失當(dāng)行為仍普遍存在，協(xié)管員治理陷入兩難困境。我們可以從政府部門事權(quán)配置、基層治理資源和協(xié)管員身份三個(gè)方面理解這一困境的成因。
（二）街頭行政對(duì)協(xié)管員的剛性需求
按照國家編制規(guī)定，每1萬人應(yīng)配備4名城管隊(duì)員，而今全國幾乎沒有一個(gè)城市達(dá)到這個(gè)水平，W市常住人口1033萬人，每天經(jīng)由W市轉(zhuǎn)乘的流動(dòng)人口有100多萬，城市人口總量為1200萬人，應(yīng)有4800名城管執(zhí)法人員，然而，它的城管隊(duì)員才2200名，不足應(yīng)有的一半，而W市城管系統(tǒng)的協(xié)管員卻有12000名之多。據(jù)調(diào)查，除去負(fù)責(zé)督查（市局督查總隊(duì)220人）和辦公室行政人員（各執(zhí)法大隊(duì)行政辦公室和各中隊(duì)內(nèi)勤人員）外，能夠到街頭一線行政執(zhí)法的正式隊(duì)員不足總額的75%，所以全市正編隊(duì)員與協(xié)管的比例大約為1:5，但在街頭一線管理中這一比例約為1:10，在某些區(qū)或街道這一比例競高達(dá)1:40。在政府事務(wù)不斷增加、行政編制只減不增的背景下，政府部門對(duì)行政權(quán)和人事權(quán)存在剛性需求，協(xié)管員不過是滿足這一需求的變通形式。
城管部門有著“垃圾桶”和“火藥桶”之稱，這形象地展示了城管局在地方政府中的地位和所管事務(wù)的性質(zhì)，即城管部門所管事務(wù)基本上是其他部門不愿管、拋棄的瑣碎繁雜事務(wù)（垃圾桶）和最容易“擦槍走火”出問題、被追責(zé)的棘手事務(wù)（火藥桶）。2013年，W市城管局新增11項(xiàng)棘手事務(wù)，如批后違建查控、超限超載整治、架空管線、窨井蓋等，然而，城管局的正式執(zhí)法人員一個(gè)也沒有增加，在編在崗執(zhí)法隊(duì)員的任務(wù)不斷增加，城管系統(tǒng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，只能不斷擴(kuò)增協(xié)管員隊(duì)員。
在壓力型體制下，所有的行政任務(wù)最后都由最基層的政府和部門完成，街道和城管執(zhí)法中隊(duì)是城管事務(wù)的第一負(fù)責(zé)人。在街道與區(qū)局雙重管理駐街中隊(duì)的背景下，街道中隊(duì)的協(xié)管員幾乎都由街道招聘、錄用然后交由執(zhí)法中隊(duì)使用、管理。然而，一線管理的效果不單取決于管理人員的多寡，還取決于管理者的權(quán)力或象征性權(quán)力資源，這是基層行政部門極力推動(dòng)協(xié)管員身著高仿城管制服的重要原因。然而，城管協(xié)管員穿高仿制服、分享執(zhí)法隊(duì)員權(quán)威曾導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)員的普遍反對(duì)，市局也曾明確規(guī)定協(xié)管不準(zhǔn)穿高仿制服，此舉瞬即遭到街道層政府的強(qiáng)烈反對(duì)，他們的理由是“協(xié)管不穿城管制服，沒有權(quán)威，不好做事”，結(jié)果市局的規(guī)定逐漸廢弛。目前，城管部門正式隊(duì)員的服裝由市局統(tǒng)一定制、發(fā)配，實(shí)行統(tǒng)一終身編號(hào)，協(xié)管員服裝則由各聘用單位定制，除編號(hào)不同外，與城管制服幾乎沒有區(qū)別。各街在協(xié)管制服編號(hào)上也是各自為政、大做文章，有的編號(hào)為街道首字母縮寫＋數(shù)字；有的是用城市名稱的首字母縮寫＋數(shù)字，這樣的標(biāo)志顯得更霸氣。市局明文規(guī)定，協(xié)管員不具有執(zhí)法權(quán)、不能單獨(dú)執(zhí)法、不準(zhǔn)使用有“城管執(zhí)法”樣式的服裝和車輛，但這些要求并未得到嚴(yán)格遵守，現(xiàn)實(shí)中協(xié)管員的服裝、標(biāo)志、編號(hào)與執(zhí)法隊(duì)員的相似或一樣，魚龍混雜真假難辨，在市民眼中協(xié)管員與執(zhí)法隊(duì)員沒有區(qū)別，這正是街道層政府所期望的，這表明基層行政單位在人力和權(quán)力上的匱乏和需求。
（三）基層政府對(duì)灰色力量的依賴
基層政府和部門對(duì)協(xié)管的依賴不僅來自工作量分擔(dān)的需要，更來自于許多事情由協(xié)管群體做才合適，本質(zhì)上是對(duì)治理資源不足的一種替代行為。
“有殺氣”是許多一線管理者向筆者強(qiáng)調(diào)的協(xié)管員應(yīng)有氣質(zhì)的一個(gè)關(guān)鍵詞，他們的理由非常務(wù)實(shí)——只有有殺氣的協(xié)管員才能鎮(zhèn)得住刁蠻商販，有殺氣又有組織協(xié)調(diào)能力的協(xié)管員才能應(yīng)付灰黑勢力。事實(shí)上，相當(dāng)一部分協(xié)管員有著“混社會(huì)”的經(jīng)歷和混混氣質(zhì)。如百慕街協(xié)管隊(duì)長曾是某拆遷公司主要成員，5年前，他公司成員坐牢的坐牢、逃逸的逃逸，他也金盆洗手退隱江湖，他來之后，盤踞該街的各支灰色勢力都有所收斂。而有四個(gè)城中村的梧桐街面臨著更為復(fù)雜的治理地形和為數(shù)眾多的灰黑勢力群體，街道聘請了大量本土協(xié)管員，該中隊(duì)隊(duì)員左方告訴筆者：
我們街道協(xié)管員里面混混很多，越是這樣的人越能吃得開。城管工作就是與底層人打交道，混混特別適合這個(gè)工作，他們身上雕龍畫鳳的，戴個(gè)金色鏈子，說話帶渣子，就是能唬住人。
（梧桐街城管中隊(duì)隊(duì)員左方）
協(xié)管員在公共空間管理上之所以取得成效，在于協(xié)管員的個(gè)性特質(zhì)——簡單粗暴、敢于違法亂紀(jì)，還得益于他們無體制身份約束的自由。在面對(duì)賴皮、混混、釘子戶等類人物的時(shí)，那些身上雕龍畫鳳、戴個(gè)金鏈子、說話帶渣子的人往往三言兩語就能唬�。幻鎸�(duì)黑灰勢力時(shí)，協(xié)管隊(duì)伍中的相似分子就會(huì)前去接應(yīng)、協(xié)調(diào)，這種非正式暴力之間的對(duì)抗、平衡、博弈，是一般正式官僚無法使用和參與的。在正式（合法）的暴力強(qiáng)制適得其反的情況下，灰色暴力便成了其替代物。
自2011年起，市局明確規(guī)定各中隊(duì)嚴(yán)禁使用“兩勞釋放人員”并請各中隊(duì)清理協(xié)管隊(duì)伍，但一陣風(fēng)過去，這批人往往會(huì)再次卷土重來，原因大概有三：第一，街道或者中隊(duì)需要狠人來做事；第二，“兩勞釋放”人員總是隱藏自己的過去，難以有效排查；第三，有領(lǐng)導(dǎo)打招呼，即使是兩勞釋放人員也無法開除。在筆者到梧桐街調(diào)研的上個(gè)周（2015年9月初），該街開除了8名協(xié)管員，據(jù)說都是兩勞釋放人員，顯然市城管局在協(xié)管員上的要求并未得到有效執(zhí)行。再如谷陽街2013年有協(xié)管35名，兩年內(nèi)因吃拿卡要等問題有25名協(xié)管員被淘汰，隨之補(bǔ)充進(jìn)來的25人幾乎全是當(dāng)?shù)亍按蛄鞯娜恕保ɑ旎斓然液趧萘θ藛T），這說明基層政府在城市管理中嚴(yán)重依賴灰色勢力，協(xié)管員成為灰黑勢力“正規(guī)化”的一個(gè)渠道。
（四）協(xié)管員的雙重身份
城管協(xié)管員、公安輔警等準(zhǔn)街頭官僚與街頭官僚最為根本的區(qū)別在于二者身份上的差異，前者屬于實(shí)行合同制的臨時(shí)工，后者屬于國家供養(yǎng)的公職人員；前者在官僚體制外圍，其行為由用人單位的工作條例調(diào)整，后者則深處官僚體制之中，其行為受到法律法規(guī)的約束。
由于實(shí)際承擔(dān)了街頭行政管理工作，城管協(xié)管員等臨時(shí)工群體兼具街頭官僚的角色和人格[20]，社會(huì)人和官僚人的雙重身份使得他們在公共管理中“左右逢源”——既使得他們能夠完成正式官僚無法完成的諸多事務(wù)（如上述政府對(duì)灰色勢力的依賴），又使得他們能夠在法律邊緣處行走、免受法律法規(guī)的懲罰。
如果正式隊(duì)員違規(guī)，便會(huì)受到法律法規(guī)的制裁，開除公職對(duì)他們來說無疑是致命打擊。相比之下，協(xié)管員的違法成本要小很多。協(xié)管員即使違規(guī)吃拿卡要、粗暴執(zhí)法，對(duì)他們最嚴(yán)厲的懲罰莫過于開除職務(wù)。然而，協(xié)管員這個(gè)職業(yè)的工資、待遇、地位本身就很低，并不值得珍惜。這就不能理解，為什么分享了街頭官僚權(quán)力的協(xié)管員在行政管理上和謀取私利中如此肆無忌憚。
事權(quán)配置失衡、基層治理資源不足，使得基層行政對(duì)協(xié)管員臨時(shí)工群體存在剛性需求，對(duì)灰色勢力存在心理依賴。由于分享了政府權(quán)威，又無體制身份約束，加之違法成本低，協(xié)管員吃拿卡要、妨礙執(zhí)法、搶奪權(quán)威等問題頻出，難以根治。“投鼠忌器”意為想用東西打老鼠又怕打壞了一旁的器物，當(dāng)前城管部門正面臨著類似的兩難困境：既離不開又難以有效管控協(xié)管員（準(zhǔn)街頭官僚）。
四、結(jié)論與政策建議
街頭官僚是國家政策的具體執(zhí)行者，是國家與社會(huì)發(fā)生關(guān)系的接點(diǎn)，是基層治理的具體操作人，亦是公共行政水平的直接體現(xiàn)者。既往街頭官僚研究，多停留在正式官僚身上，未能將臨時(shí)雇員這一半正式行政人員/準(zhǔn)街頭官僚群體納入研究視野，忽略了街頭官僚的復(fù)雜性及其行為邏輯，本文試圖彌補(bǔ)這一研究缺陷。不可否認(rèn)，城管協(xié)管員這一龐大的準(zhǔn)街頭官僚群體為城市治理做出了貢獻(xiàn)，同時(shí)也應(yīng)看到，社會(huì)和媒體對(duì)協(xié)管員的批評(píng)絕非空穴來風(fēng)。協(xié)管員中有相當(dāng)一部分人憑借政府代理人身份，吃拿卡要以權(quán)謀私，其貪腐技巧甚至到了“藝術(shù)”的境界；他們與違規(guī)經(jīng)營者勾結(jié)，進(jìn)一步引發(fā)了公共管理中的暴力沖突；更嚴(yán)重的是，這個(gè)群體一旦坐大，便會(huì)搶奪執(zhí)法者的組織權(quán)威，嚴(yán)重妨礙執(zhí)法進(jìn)程。既離不開又難以有效管理，使得城管協(xié)管員治理上處于“投鼠忌器”式的困境之中。
2015年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，高度關(guān)注城管協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)，說明城管協(xié)管員行為失范已成為普遍性問題，對(duì)其的治理刻不容緩�；趯�(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，筆者在此提出三條建議。
第一，基層政府應(yīng)嚴(yán)肅清理協(xié)管員隊(duì)伍，擺脫對(duì)灰色勢力的心理依賴。處于責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)稱狀態(tài)中的基層政府，面對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期諸多無法用法制解決的矛盾問題，轉(zhuǎn)而借助體制外社會(huì)勢力，繼而對(duì)之形成一定程度的心理依賴，然而這通常是“養(yǎng)虎遺患”，非正規(guī)力量的失控?cái)牧苏蜗�，損害了國家權(quán)威。當(dāng)前協(xié)管隊(duì)伍中的大多數(shù)人都是勤懇本分的老實(shí)人，少數(shù)害群之馬抹黑了城管和協(xié)管員隊(duì)伍的形象。因而，政府有必要從心理上克服對(duì)灰色勢力的依賴，堅(jiān)守政治原則，致力于培育正規(guī)力量，實(shí)現(xiàn)城市善治；同時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅清理協(xié)管隊(duì)伍中的兩勞人員、違規(guī)涉法人員等不良分子，加強(qiáng)協(xié)管隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)。
第二，正確定位城市管理工作，在協(xié)管員報(bào)酬上引入市場機(jī)制。城市管理是服務(wù)更是管理，需要直面復(fù)雜多元的社會(huì)群體，沖突性強(qiáng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、責(zé)任心要求高。目前W市協(xié)管員工資為1690元（另有600員社�；穑瑑H能維持基本生活，付出與收獲不成正比，這會(huì)引發(fā)三種情況：第一，有能力有責(zé)任心的人離開隊(duì)伍；第二，當(dāng)一天和尚撞一天鐘混日子；第三，千方百計(jì)吃拿卡要�！澳枚嗌馘X的工資，干多少錢的活”是市場規(guī)則，也是協(xié)管員的行為邏輯。許多正式隊(duì)員告訴筆者，協(xié)管員能夠正常上下班就算是很負(fù)責(zé)的人了。街頭公共空間是利益密集區(qū)，流動(dòng)攤販、普通店家出店經(jīng)營占用一段時(shí)間便能獲得不菲利益，若能從中分得一杯羹，那些收入低微的協(xié)管員何樂不為？加之協(xié)管員違規(guī)成本低，被開除了也不在乎，因而吃拿卡要的現(xiàn)象屢禁不止。協(xié)管員不是慈善家，不是公益人士，而是擔(dān)負(fù)一家老小生計(jì)的普通人，筆者認(rèn)為，政府部門應(yīng)當(dāng)將城管工作界定為管理工作而非公益性工作，在協(xié)管員招聘上引入市場機(jī)制，提高工資和福利待遇，加大違規(guī)成本，提高協(xié)管員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和工作效率。
第三，明確城管隊(duì)員對(duì)協(xié)管員的管理權(quán)限，加強(qiáng)正式隊(duì)員與協(xié)管員的責(zé)任連帶。處于行政層級(jí)底層的一線正式隊(duì)員是協(xié)管員工作和行為的監(jiān)督者，對(duì)協(xié)管員的行為負(fù)有不可推卸的責(zé)任。W市城管局就制定了正式隊(duì)員與協(xié)管員的責(zé)任連帶機(jī)制，因協(xié)管員吃黑（錢）、打人等問題被追責(zé)或免職中隊(duì)長、隊(duì)員并不鮮見。根據(jù)責(zé)權(quán)一致原則，在協(xié)管員管理上應(yīng)當(dāng)賦予一線隊(duì)員更充分的權(quán)力如工作考核權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)、辭退建議權(quán)等。筆者發(fā)現(xiàn)，凡是賦予一線隊(duì)員充分管理權(quán)的中隊(duì)，協(xié)管員作風(fēng)表現(xiàn)較為良好，越是正式隊(duì)員缺乏相應(yīng)管理權(quán)的中隊(duì)，協(xié)管員的問題就越突出、出事的幾率就越高。目前，部分街道的街隊(duì)關(guān)系仍未理順，有的街道自行聘請、管理協(xié)管員，搶奪正式隊(duì)員的執(zhí)法權(quán)，擾亂了執(zhí)法工作。因而，政府應(yīng)明確規(guī)定任何層級(jí)的政府、單位或部門聘請的城管協(xié)管員都應(yīng)在正式隊(duì)員的管理下開展協(xié)助性工作，完善和加強(qiáng)正式隊(duì)員與協(xié)管員的責(zé)任連帶機(jī)制，使得協(xié)管員行為可預(yù)測、可管理。
城管協(xié)管員問題是全國準(zhǔn)街頭官僚問題的縮影。中央提出規(guī)范城管協(xié)管員行為、逐步減少協(xié)管員數(shù)量的目標(biāo)和方向是恰切的，但要求協(xié)管員不得多于在編隊(duì)員的目標(biāo)在當(dāng)下恐怕難以實(shí)現(xiàn)，如若實(shí)行一刀切恐怕會(huì)引起城管隊(duì)伍不穩(wěn)、都市街頭失序等不良后果。筆者認(rèn)為當(dāng)前最為緊要的事情是抓緊研究城管體制的問題與完善機(jī)制，在城管部門逐步落實(shí)責(zé)權(quán)一致的原則，以慎重穩(wěn)妥的態(tài)度推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革。
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The Anomie and Governance of Quasi-street-level Bureaucracy
——Based on the Investigation of the City Regulation Assistants
Wei Chenglin
(Institute of Humanities and Social development of Northwest A&F University, Shaanxi Yangling, 712100)
Abstract: The street-level bureaucracy researches ignore the assistants (xie guan yuan) group who are in almost every government departments in China which could be called quasi-street-level bureaucracy. The urban-management assistants’ anomie behaviors such as seeking personal gain, impeding law enforcement with collusion between cat and mouse, robbing formal authority have made a very bad influence on city regulatory, team construction and the government image. In the past decade, the local governments and the street-level bureaucracy individuals have made many efforts and try in the governance of quasi-street-level bureaucracy, however, due to the urban-management multifarious affairs, formal staff and grassroots governance resources are scarce, the governance of xie guan yuan fall into the dilemma of “throw sth. at a rat, but afraid to break the vase” because they are both necessary and difficult to manage. The local government should focus on cultivating normal power and introduce market incentive mechanism in the reward of "quasi street bureaucrats" (xieguanyuan) groups, and strengthen the joint liability between the front-line law enforcement and xieguanyuan.
Key Words: Street-level Bureaucracy; Quasi-street-level Bureaucracy; City Regulation Assistants ; The Anomie and Governance of Quasi-street-level Bureaucracy
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