當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 摘 要：當(dāng)前的村級(jí)民主制度難以克服農(nóng)村政治社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題。成都市的村級(jí)民主制度創(chuàng)新提供了一個(gè)可行思路, 重點(diǎn)圍繞村莊公共品供給、成立村民議事會(huì)和輸入公共服務(wù)資金, 在組織和規(guī)則的框架內(nèi)動(dòng)員村莊多元主體參與民主協(xié)商與決策。這種民主制度運(yùn)行的機(jī)制在于:一是通過以需求為導(dǎo)向的資源輸入方式激發(fā)農(nóng)民參與的積極性;二是在組織和規(guī)則的框架內(nèi)分層級(jí)地統(tǒng)籌與協(xié)商;三是平衡村莊多元參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。在上述機(jī)制的作用下, 村級(jí)民主制度不僅運(yùn)行成本較低, 而且實(shí)踐效果較好。村級(jí)民主建設(shè)的核心是要樹立農(nóng)民的主體性, 而在操作步驟上需要有針對(duì)性、分階段地推進(jìn)。
一、村級(jí)民主建設(shè)的研究現(xiàn)狀
基層民主建設(shè)是中國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)的重要組成部分和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié), 基層民主的發(fā)展?fàn)顩r, 直接體現(xiàn)著社會(huì)主義民主的發(fā)展水平[1]。在國(guó)家推動(dòng)基層民主建設(shè)的同時(shí), 國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也對(duì)村級(jí)民主開展了大量的研究。當(dāng)前, 學(xué)界關(guān)于村級(jí)民主的研究視角主要有兩種:一種是規(guī)范的視角, 一種是治理的視角。規(guī)范視角主要以村民自治制度為切入點(diǎn), 著重探討了村級(jí)民主的價(jià)值理念、基本要求和制度安排[2], 并審視了村民自治中的“四個(gè)民主”在制度進(jìn)村中的績(jī)效與遭遇[3], 從而為村民自治制度順利落地提出可行方案[4];該視角主要回答村級(jí)民主應(yīng)該是什么的問題, 通過自上而下的民主制度設(shè)計(jì)推動(dòng)村級(jí)民主建設(shè)。治理視角主要以村莊權(quán)力實(shí)踐為切入點(diǎn), 著重探討了村級(jí)民主在特定農(nóng)村場(chǎng)域中的發(fā)展過程、運(yùn)行基礎(chǔ)及其主要特征[5], 并強(qiáng)調(diào)在村莊社會(huì)場(chǎng)域中分析各主體間的互動(dòng)過程[6], 進(jìn)而呈現(xiàn)出各主體互動(dòng)的實(shí)踐樣態(tài)、社會(huì)效應(yīng)以及對(duì)村級(jí)民主的影響[7];該視角主要回答村莊權(quán)力實(shí)踐是什么的問題, 通過自下而上的村莊權(quán)力實(shí)踐反觀村級(jí)民主建設(shè)遭遇的現(xiàn)實(shí)困境。
既有研究能夠給人以啟發(fā), 但是也存在一些不足。規(guī)范視角從宏觀層面論證了村級(jí)民主建設(shè)的理論與價(jià)值方向, 能夠給人以學(xué)理性的啟發(fā), 但是對(duì)村莊治理的有效性缺乏解釋力;治理視角從微觀層面透視了村莊權(quán)力運(yùn)行的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ), 并對(duì)村級(jí)民主建設(shè)遭遇的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行了深刻的機(jī)制分析, 但是缺乏對(duì)民主制度設(shè)置的有效回應(yīng)。十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入了大量的資源, 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興提出要以農(nóng)民為主體, 而村級(jí)民主是樹立農(nóng)民主體地位的重要抓手[8]�？梢�, 探索新型村級(jí)民主機(jī)制不僅具有理論意義, 還具有現(xiàn)實(shí)意義。這就需要研究者立足于鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ), 創(chuàng)新村級(jí)民主制度, 為村級(jí)民主建設(shè)提出可行方案。因此, 本文試圖探討在一定的村莊社會(huì)場(chǎng)域中如何建構(gòu)破解村級(jí)民主“形式有權(quán)、實(shí)際無權(quán)”難題的創(chuàng)新性村級(jí)民主制度安排。
2008年以來, 成都市針對(duì)村級(jí)治理的實(shí)際問題進(jìn)行了系統(tǒng)的體制機(jī)制創(chuàng)新, 構(gòu)建了以“村民議事會(huì)”為核心的新型村級(jí)治理機(jī)制。成都市的村級(jí)治理體制改革對(duì)村級(jí)民主建設(shè)有著重大的貢獻(xiàn), 已經(jīng)形成了一整套有效的運(yùn)作模式。本文將主要結(jié)合“成都模式”, 討論村級(jí)民主制度創(chuàng)新的邏輯與機(jī)制, 由此為新時(shí)期的村級(jí)民主建設(shè)提出可行方案。本文采用質(zhì)性的研究方法, 經(jīng)驗(yàn)材料來自筆者在成都市農(nóng)村的田野調(diào)研, 調(diào)研方法主要是深度訪談法和參與觀察法。
二、當(dāng)前村級(jí)民主制度的運(yùn)行困境
自20世紀(jì)80年代以來, 村民自治承接的民主化期許與民主實(shí)踐亂象之間存在著巨大的落差。村民自治是村級(jí)民主的基礎(chǔ)和框架, 村級(jí)民主的運(yùn)行困境集中表現(xiàn)為村民自治的規(guī)范性與有效性難以有效對(duì)接。村民自治的規(guī)范性強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范的民主制度安排, 而有效性強(qiáng)調(diào)的是有效的村莊治理實(shí)踐。二者難以有效對(duì)接的具體表現(xiàn)為:一是規(guī)范的民主制度安排容易遭遇民主實(shí)踐過程中的“主體性困境”[9], 即民主規(guī)則難以調(diào)動(dòng)村民的政治參與, 村莊陷入了治理性危機(jī);二是有效的村莊政治實(shí)踐容易變成策略主義治理[10], 即事件治理脫離了民主政治, 村莊治理目標(biāo)淪為了短期的局部秩序。它們的共同特點(diǎn)是村級(jí)民主形式化, 村莊最終無法實(shí)現(xiàn)善治。
當(dāng)前, 造成村級(jí)民主運(yùn)行困境的主要原因是:第一, 村級(jí)組織缺乏行動(dòng)能力, 推進(jìn)村級(jí)民主的動(dòng)力不足。村民自治是一種自外而內(nèi)的制度輸入, 建立在這一制度基礎(chǔ)上的村級(jí)民主, 本質(zhì)上是一種動(dòng)員式民主。村級(jí)組織是動(dòng)員農(nóng)民的主要組織, 普通群眾大多屬于“無政治階層”[11], 在村級(jí)組織缺乏行動(dòng)能力的情況下, 村級(jí)民主只能流于形式。第二, 村莊社會(huì)分化帶來政治參與壁壘, 民主政治淪為精英的權(quán)力游戲。村莊民主政治參與的起點(diǎn)不平等, 村級(jí)民主必然是有限的和排斥性的, 村莊治理也會(huì)充斥著策略主義行為。改革開放以來, 中國(guó)農(nóng)村分化出了精英群體和普通農(nóng)民群體, 強(qiáng)勢(shì)的精英群體很容易將弱勢(shì)的農(nóng)民群體排斥出村莊的公共政治之外[12]。第三, 村莊主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系失衡, 民主集中制原則缺乏認(rèn)同基礎(chǔ)。村級(jí)組織只有做到了民主集中制原則才能讓“公共意志”順利落地, 這就需要民主政治參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系保持平衡。然而, 在后稅費(fèi)時(shí)代, 村莊主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系失衡了[13], 村莊到處彌漫著權(quán)力的無規(guī)則運(yùn)作和權(quán)利的無序表達(dá), 村莊主體對(duì)民主集中制沒有認(rèn)同感, 公共決策難以達(dá)成和落地。
要想破解村級(jí)民主的運(yùn)行困境, 必須解決好上述三個(gè)問題。首先, 要有一個(gè)強(qiáng)行動(dòng)能力的村級(jí)組織, 能夠有效地組織和動(dòng)員群眾參與村莊民主政治;其次, 要設(shè)置公共規(guī)則, 抑制村莊社會(huì)分化帶來的政治參與主體不平等問題, 讓村莊各主體的民主權(quán)利都能夠自主有序地表達(dá);最后, 要平衡村莊各主體間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系, 確保公共決策能夠在協(xié)商中達(dá)成并順利落地。這是村級(jí)民主制度創(chuàng)新的方向和要求, 但是村級(jí)民主發(fā)展呈現(xiàn)出漸進(jìn)性特點(diǎn)[14], 我們不是要設(shè)計(jì)出完美的民主制度, 而是要分階段地推進(jìn)村級(jí)民主建設(shè)。因此, 村級(jí)民主建設(shè)需要以點(diǎn)帶面, 首先找到一個(gè)切入點(diǎn)激活村莊公共政治, 然后才能向更高層次和更廣范圍的協(xié)商民主邁進(jìn)。
三、新型村級(jí)民主制度建構(gòu)的地方實(shí)踐
新型村級(jí)民主制建構(gòu)需要重新激活村莊公共政治, 這離不開系列的組織和規(guī)則設(shè)置。成都市的做法是以村莊公共品供給撬動(dòng)村民政治參與, 并在公共品供給中為農(nóng)民充分互動(dòng)、協(xié)商搭建組織平臺(tái)。政府向村莊輸入了公共服務(wù)資金, 通過成立村民議事會(huì)讓農(nóng)民有序表達(dá)對(duì)村莊公共品的需求偏好, 從而激活村莊公共政治。
(一) 以“村民議事會(huì)”為核心的組織設(shè)置
2008年以來, 成都市開始探索實(shí)施村級(jí)治理的新機(jī)制, 先后在各村 (社區(qū)) 創(chuàng)立了“村民議事會(huì)”, 目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。通過實(shí)施“三分離兩完善一改進(jìn)”的體制改革, 成都市農(nóng)村創(chuàng)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其他組織積極參與的村級(jí)民主運(yùn)行機(jī)制[15]。新型村級(jí)民主的組織設(shè)置注重在村民自治的框架內(nèi), 通過建構(gòu)層級(jí)式的集體協(xié)商機(jī)制, 優(yōu)化村莊公共服務(wù)資金的分配與使用。村民議事會(huì)的產(chǎn)生過程為:先以村民小組為單位投票產(chǎn)生4~5人的小組議事會(huì), 再將各組中得票最高的2~3人組成村民議事會(huì), 最后從村民議事會(huì)中推選5~7人成立村務(wù)監(jiān)事會(huì)。村書記兼任村民議事會(huì)的負(fù)責(zé)人, 村務(wù)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督議事會(huì)的運(yùn)行。
村民議事會(huì)是一種新型的組織設(shè)置, 具體表現(xiàn)在以下方面:第一, 村民議事會(huì)是一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu), 而不是一個(gè)辦事機(jī)構(gòu), 為村民廣泛參與民主協(xié)商提供了組織平臺(tái);第二, 村民議事會(huì)成員都是村民選舉產(chǎn)生的, 議事會(huì)成員不拿工資, 選舉的標(biāo)準(zhǔn)是有威望、有公心、講奉獻(xiàn);第三, 村民議事會(huì)主要負(fù)責(zé)村莊公共服務(wù)資金與農(nóng)民公共品需求的對(duì)接, 后來延展到村組資金的使用;第四, 村民議事會(huì)是在村民自治框架內(nèi)作出的組織創(chuàng)新, 小組議事會(huì)和村民議事會(huì)構(gòu)成了村莊雙層議事結(jié)構(gòu)。村民議事會(huì)重構(gòu)了村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu), 村級(jí)層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)由點(diǎn) (村級(jí)) —點(diǎn) (小組長(zhǎng)) 結(jié)構(gòu)變?yōu)辄c(diǎn) (村級(jí)) —面 (村民議事會(huì)) 結(jié)構(gòu)。由“點(diǎn)—點(diǎn)”到“點(diǎn)—面”的村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅擴(kuò)大了村級(jí)民主的覆蓋面, 而且延伸了村級(jí)民主的層級(jí), 村民議事會(huì)在村級(jí)組織架構(gòu)中的定位是勾連熟人社會(huì)性質(zhì)的小組與半熟人社會(huì)性質(zhì)的行政村。實(shí)踐證明, 通過成立村民議事會(huì)處理村民自治事務(wù)的辦法, 擴(kuò)大了村級(jí)民主的范圍, 使得民主治理功能得以發(fā)揮。
(二) 新“項(xiàng)目進(jìn)村”的規(guī)則創(chuàng)制
為了推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)均等化, 成都市每年向農(nóng)村撥付一批公共服務(wù)資金, 按照行政村的人口和面積分配資金, 每個(gè)行政村每年能夠得到幾十萬元, 且每年都有5萬元左右的漲幅。公共服務(wù)項(xiàng)目資金主要用于村莊道路、農(nóng)田水利、黨建服務(wù)和文化設(shè)施等公益事業(yè)發(fā)展。圍繞公共服務(wù)資金輸入和使用, 成都市出臺(tái)了系列的制度規(guī)則, 其中“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”和村民議事會(huì)議事規(guī)則是最重要的部分, 而且政府每年會(huì)根據(jù)制度規(guī)則的運(yùn)行情況對(duì)其進(jìn)行靈活調(diào)整。當(dāng)前的村級(jí)公共服務(wù)流程被稱為“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”:第一環(huán)節(jié), 收集梳理。村級(jí)組織使用統(tǒng)一的《民意調(diào)查表》征求村民的意見, 采取一戶一表的形式, 調(diào)查表填寫要達(dá)到總戶數(shù)的90%以上, 然后匯總《民意調(diào)查表》并將結(jié)果在村內(nèi)公示, 同時(shí)上報(bào)鎮(zhèn)政府進(jìn)行項(xiàng)目范圍審查;第二環(huán)節(jié), 民主決議。召開村民議事會(huì)對(duì)《民意調(diào)查表》匯總的議案進(jìn)行充分討論, 現(xiàn)場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行票決并依次排序, 過半數(shù)的項(xiàng)目進(jìn)入“備選項(xiàng)目庫”, 根據(jù)公服資金規(guī)定制定項(xiàng)目預(yù)算;第三環(huán)節(jié), 實(shí)施監(jiān)督。施工方要及時(shí)公布項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度, 并由村務(wù)監(jiān)事會(huì)和村民議事會(huì)對(duì)公布的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督;第四環(huán)節(jié), 評(píng)議及整改。村書記負(fù)責(zé)召開村民議事會(huì), 對(duì)本年度的項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議, 并提出相應(yīng)的整改措施。除此之外, 政府還對(duì)村民議事會(huì)的議事規(guī)則作出了相關(guān)規(guī)定。
成都市村級(jí)公共服務(wù)資金的運(yùn)作不同于項(xiàng)目制, 政府對(duì)自身的角色進(jìn)行了清晰的界定。政府提供資金和規(guī)則, 但是不直接干涉資金的具體使用, 只是以事件、問題等為契機(jī)介入。村級(jí)公服資金的有效利用離不開組織與規(guī)則, 具體表現(xiàn)為:其一, 村民議事會(huì)構(gòu)成了農(nóng)民有序表達(dá)訴求的組織載體, 并成為實(shí)施“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”的重要組織力量;其二, “四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”的實(shí)施過程也就是國(guó)家資源輸入與農(nóng)民需求表達(dá)相結(jié)合的過程;其三, “四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”的主要特征是信息公開透明, 程序的運(yùn)行帶動(dòng)農(nóng)民廣泛參與民主協(xié)商與決議。在政府制定的規(guī)則框架下, 村莊能夠自主決議資金用途。這種項(xiàng)目進(jìn)村方式既尊重了村級(jí)組織的主體性與靈活性, 也提高了農(nóng)民參與的積極性, 國(guó)家輸入的資金也就轉(zhuǎn)化為村莊自主的資金, 改變了農(nóng)民在項(xiàng)目中的旁觀者地位, 為推進(jìn)村級(jí)民主政治建設(shè)提供了可能空間。
(三) 新型村級(jí)民主制度的民主限定
成都市村級(jí)民主制度的安排體現(xiàn)了民主發(fā)展?jié)u進(jìn)性的特征, 在秉持民主規(guī)范性的基礎(chǔ)上, 有針對(duì)性地加強(qiáng)民主有效性建設(shè)。具體表現(xiàn)為:一是村民議事會(huì)的主要職能是議事, 圍繞村級(jí)政治社會(huì)中的特定事件調(diào)動(dòng)村莊各主體進(jìn)行互動(dòng), 并克服民主決策與執(zhí)行成本、決策中各主體參與不平等的張力;二是民主議事的范圍限定在村莊公共性最強(qiáng)的公共品層面, 即農(nóng)民對(duì)村莊公共品需求的表達(dá)與實(shí)踐;三是強(qiáng)調(diào)在議事過程中的資源撬動(dòng)作用, 通過在村莊中分配和使用公共資源形塑村級(jí)民主。因此, 組織規(guī)則設(shè)置、公共品供給和資源輸入這三個(gè)因素共同建構(gòu)了當(dāng)前的村級(jí)民主發(fā)展模式。組織和規(guī)則設(shè)置為農(nóng)民行使民主權(quán)利提供了組織平臺(tái)和操作步驟;公共品供給是關(guān)涉最廣大農(nóng)民利益的內(nèi)容, 最能激起農(nóng)民的政治參與感;而一定的資源輸入能夠?yàn)榇迩f自主供給公共品提供物質(zhì)基礎(chǔ), 從而能夠增強(qiáng)農(nóng)民的政治效能感。這種模式不僅成本較低, 而且具有可推廣性, 最終還可能從事件治理過渡到日常治理, 推動(dòng)民主建設(shè)向更高層次和更廣范圍發(fā)展。
四、新型村級(jí)民主制度的實(shí)踐機(jī)制
(一) 資源撬動(dòng)下的農(nóng)民積極性激發(fā)機(jī)制
民主政治的微觀基礎(chǔ)是個(gè)體農(nóng)民廣泛的政治參與。只有將農(nóng)民動(dòng)員起來, 民主制度安排才能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。動(dòng)員農(nóng)民需要一定的利益刺激, 尤其要與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。在村莊政治社會(huì)中, 只有公共品供給才與最廣大農(nóng)民的切身利益密切相關(guān), 也最可能激起農(nóng)民參與的積極性。稅費(fèi)改革之后, 基層組織與農(nóng)民的制度關(guān)聯(lián)機(jī)制斷裂, 基層組織失去了公共品供給的能力, 地方政府以項(xiàng)目制的方式直接介入村莊公共品建設(shè)。然而, 地方政府往往會(huì)整合項(xiàng)目資金以應(yīng)對(duì)財(cái)政能力不足的困境, 項(xiàng)目運(yùn)作呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)的特征[16]。項(xiàng)目資金的使用主要是基于地方政府自利性的考慮, 從而導(dǎo)致項(xiàng)目與農(nóng)民的實(shí)際需求不一致, 農(nóng)民在項(xiàng)目進(jìn)村中處于邊緣化的身份處境。如此一來, 公共品供給不僅無法激活村民自治, 還可能進(jìn)一步瓦解村莊公共權(quán)力。
成都市的民主制度創(chuàng)新滿足了農(nóng)民的公共品需求, 逐漸使村莊走向善治, 最為根本的是建立了一套有效的農(nóng)民積極性激發(fā)機(jī)制。成都市改變了政府在項(xiàng)目進(jìn)村中的角色定位, 政府從行政主導(dǎo)變成了行政引導(dǎo), 提供項(xiàng)目資金和規(guī)則框架, 但不直接干涉資金的具體用途, 而是由村級(jí)組織召開村民議事會(huì)自主決議項(xiàng)目資金的使用。這種資源輸入方式實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向, 極大地激發(fā)了農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性。成都市政府還制定了一系列規(guī)則, 盡可能地激發(fā)農(nóng)民參與的積極性。比如, 公服資金的使用必須以議事會(huì)的民主決議為準(zhǔn), 若村民協(xié)商無法取得多數(shù)意見, 公服資金就不得使用而且以后也沒有了;項(xiàng)目形成競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo), 若是頭號(hào)項(xiàng)目無法落地, 就從“備選項(xiàng)目庫”中啟動(dòng)二號(hào)項(xiàng)目, 以此類推;對(duì)于一些小的項(xiàng)目, 村級(jí)組織可以不招標(biāo), 而是組織本村村民完成, 監(jiān)事會(huì)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。
以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的資源輸入方式能夠?qū)⒆陨隙碌捻?xiàng)目分配與農(nóng)民的實(shí)際需求相結(jié)合, 進(jìn)而改變了資源使用的性質(zhì), 將項(xiàng)目資金使用由“國(guó)家的事”變成了“自己的事”, 也將項(xiàng)目進(jìn)村帶來的利益矛盾內(nèi)部化了。一些懲罰與激勵(lì)性質(zhì)的規(guī)則設(shè)置能夠在村莊中形成正面激勵(lì)效果, 增強(qiáng)了農(nóng)民的政治效能感, 進(jìn)而激發(fā)他們參與的積極性。農(nóng)民能夠在村莊公共品供給中表達(dá)自己的需求, 并有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的需求, 他們大都會(huì)積極行使制度賦予他們的民主決策與監(jiān)督權(quán)利。讓農(nóng)民行使民主權(quán)利既需要資源撬動(dòng), 更需要機(jī)制保障, 根本目的是要激發(fā)農(nóng)民參與民主決策的積極性, 讓他們?cè)诿裰鲄⑴c中能夠獲得效能感。
(二) 有組織、分層級(jí)的集體協(xié)商機(jī)制
村級(jí)民主運(yùn)行需要解決民主參與廣泛性與民主決策效率之間的矛盾。如果注重民主參與的廣泛性, 保障村民都能夠平等地參與村莊民主政治, 那么民主決策的效率可能會(huì)十分低下, 民主運(yùn)行的成本也會(huì)很高;如果注重民主決策的效率, 降低民主運(yùn)行的成本, 那么村級(jí)民主極易回到村莊精英主導(dǎo)的道路。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后, 一些地方政府為了減輕財(cái)政壓力推行了合村并組。合村并組后的行政村管理范圍和人口成倍地增加, 但是村組干部并沒有增加, 有的地方還取消了小組長(zhǎng)。村民自治單元從熟人社會(huì)走向了半熟人社會(huì), 村干部需要面對(duì)更多的、不熟悉的、需求差異大的農(nóng)民, 民主參與廣度與民主決策效率之間的矛盾更加尖銳。在全國(guó)很多地方, 村莊民主決策的成本太高, 村級(jí)組織難以承擔(dān)其成本, 最終會(huì)變通村級(jí)民主實(shí)踐。
2005年, 成都市也進(jìn)行了合村運(yùn)動(dòng), 但是保留了村民小組的完整性。雖然行政村一級(jí)是半熟人社會(huì), 但是村民小組還是一個(gè)熟人社會(huì), 村級(jí)治理呈現(xiàn)出村委會(huì)—小組長(zhǎng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。成都市的村級(jí)民主制度創(chuàng)新進(jìn)一步豐富了村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu), 使得民主協(xié)商呈現(xiàn)出組織性和層級(jí)性的特點(diǎn)。民主協(xié)商和決策在“行政村—小組—村民”的村莊結(jié)構(gòu)中運(yùn)作, 先由農(nóng)戶提出需求偏好, 然后由小組議事會(huì)協(xié)商形成本小組的項(xiàng)目需求偏好, 最后由小組上報(bào)到村民議事會(huì)進(jìn)行討論和票決出最終議題。因此, 村民議事會(huì)不僅為農(nóng)民廣泛參與村莊公共事務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)的組織平臺(tái), 而且通過層級(jí)性的集體協(xié)商體系提高了民主決策效率, 使得農(nóng)民最關(guān)心的項(xiàng)目能夠被確定下來。成都市規(guī)定村莊公共品供給項(xiàng)目都要在村民議事會(huì)上討論通過才能生效, 保證了有組織、分層級(jí)的協(xié)商體系的穩(wěn)定性, 有利于村級(jí)民主的持續(xù)發(fā)展。
隨著村民自治單元的擴(kuò)大, 行政村成為一個(gè)半熟人社會(huì), 而在行政村以下還存在一個(gè)熟人社會(huì)單元, 村莊呈現(xiàn)出雙層社會(huì)結(jié)構(gòu)。在小組熟人社會(huì), 通過小組商討形成小組的項(xiàng)目需求偏好;在行政村半熟人社會(huì), 通過村民議事會(huì)成員商討形成本年度最終的項(xiàng)目議題, 村委會(huì)再讓小組長(zhǎng) (包括小組議事會(huì)成員) 去跟村民宣傳和解釋最終的立項(xiàng)結(jié)果。成都市的經(jīng)驗(yàn)表明, 有組織、分層級(jí)的協(xié)商體系實(shí)現(xiàn)了與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的契合, 從而解決了民主參與廣泛性與民主決策效率之間的矛盾, 使得村級(jí)民主能夠廣泛且有效的運(yùn)行。
(三) 多元參與主體的權(quán)利與義務(wù)平衡機(jī)制
民主參與主體有表達(dá)自己訴求的權(quán)利, 也有履行公共意志的義務(wù), 如果權(quán)利與義務(wù)關(guān)系失衡了, 那么民主協(xié)商和決策也將不復(fù)存在。中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)觀念是一種“捆綁式的權(quán)利義務(wù)觀”, 農(nóng)民將多項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行捆綁連帶, 然后在相互比較中體現(xiàn)公平, 實(shí)現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)交叉捆綁后的總體平衡[17]。雖然農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)不都是一一對(duì)應(yīng)的, 但還是強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的總體平衡, 只不過農(nóng)民有一套區(qū)別于法律法規(guī)的利益與價(jià)值平衡體系。稅費(fèi)改革之后, 基層組織與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)斷裂了, 這一平衡關(guān)系也隨之消失, 而新的權(quán)利義務(wù)觀念還沒有形成, 導(dǎo)致村莊公共決策難以達(dá)成和落實(shí)。
成都市的村級(jí)民主制度通過需求導(dǎo)向的資源輸入調(diào)動(dòng)村莊各主體參與的積極性和主動(dòng)性, 并讓村莊各主體以村民議事會(huì)為組織平臺(tái)展開充分的互動(dòng)與協(xié)商, 進(jìn)而形塑出多元參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系平衡機(jī)制。配套了組織和規(guī)則的資源輸入形成了“政府引導(dǎo)—村級(jí)統(tǒng)籌—農(nóng)民參與”的民主治理機(jī)制, 也實(shí)現(xiàn)了多元參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的平衡。權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的平衡需要一定的懲罰約束機(jī)制, 否則難以依靠道德或理性來維持。比如, 政府不提供公共服務(wù)資金, 村級(jí)民主制度就會(huì)形同虛設(shè);村級(jí)組織不按照規(guī)則使用, 政府就會(huì)收回公共服務(wù)資金;項(xiàng)目受益群體必須全部簽字同意, 若有釘子戶阻撓項(xiàng)目落地, 項(xiàng)目就會(huì)轉(zhuǎn)移到別的組, 等。這些懲罰約束機(jī)制既是要調(diào)動(dòng)多元參與主體參與的積極性, 也是要塑造平衡的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。
政府的角色是提供資金和規(guī)則, 村級(jí)組織的角色是統(tǒng)籌需求和資金, 他們只是對(duì)公共服務(wù)資金的使用進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管;而農(nóng)民的角色是廣泛參與表達(dá)需求偏好, 經(jīng)過村民議事會(huì)的商討, 最終將多數(shù)農(nóng)民的需求偏好形成村莊“公意”。政府和村級(jí)組織要讓農(nóng)民在制度框架內(nèi)積極表達(dá)需求, 那么他們必須要積極地回應(yīng)農(nóng)民的需求;而農(nóng)民要讓政府和村級(jí)組織積極回應(yīng)自己的需求, 那么他們必須要在制度框架內(nèi)有序地表達(dá)需求。與此相關(guān)的是, 農(nóng)民享有表達(dá)需求的權(quán)利, 也必須履行落實(shí)村莊“公意”的義務(wù)。如此, 政府和村級(jí)組織與農(nóng)民之間、農(nóng)民與農(nóng)民集體之間都能夠形成權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的平衡機(jī)制。政府和村級(jí)組織與農(nóng)民之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系平衡機(jī)制通過組織和規(guī)則設(shè)置比較容易形成, 而農(nóng)民內(nèi)部的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的平衡機(jī)制就需要運(yùn)用內(nèi)部化的利益均衡機(jī)制[18], 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在村莊生活中的“正義衡平感”[19]。因此, 村級(jí)組織需要重新形塑出多元參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系平衡機(jī)制, 保證村莊公共決策的達(dá)成和落實(shí), 進(jìn)而推動(dòng)村莊民主協(xié)商的持續(xù)發(fā)展。
五、結(jié)論與討論
加強(qiáng)村級(jí)民主建設(shè)不僅有助于推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義民主建設(shè), 還有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。稅費(fèi)改革之后, 基層治理體系發(fā)生了巨大的變化, 導(dǎo)致村級(jí)組織行動(dòng)能力弱化、精英主導(dǎo)民主政治、參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系失衡等問題, 使得村級(jí)民主制度的運(yùn)行遭遇了困境。成都市的村級(jí)民主制度創(chuàng)新能夠有效解決這些問題, 為當(dāng)前的村級(jí)民主建設(shè)提供了一種思路。重點(diǎn)圍繞村莊公共品供給, 成立村民議事會(huì)和輸入公共服務(wù)資金, 在組織和規(guī)則的框架內(nèi)動(dòng)員村莊多元主體參與民主協(xié)商與決策。這種民主制度運(yùn)行的機(jī)制在于:一是通過以需求為導(dǎo)向的資源輸入方式激發(fā)農(nóng)民參與的積極性, 二是在組織和規(guī)則的框架內(nèi)分層級(jí)地統(tǒng)籌與協(xié)商, 三是平衡村莊多元參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。在上述機(jī)制的作用下, 村級(jí)民主制度不僅運(yùn)行成本較低, 而且實(shí)踐效果較好。新型村級(jí)民主建設(shè)契合了民主發(fā)展的漸進(jìn)性特點(diǎn), 以村莊公共品供給為切入點(diǎn)激活村莊公共政治, 然后向更高層次和更廣范圍的協(xié)商民主邁進(jìn)。
成都市的項(xiàng)目進(jìn)村并不是改變項(xiàng)目制的技術(shù)運(yùn)作邏輯, 而是改變其在村莊層面的資金供給方式, 有助于理順當(dāng)下國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系。國(guó)家每年對(duì)農(nóng)村投入了上萬億的惠農(nóng)資金, 涉及農(nóng)村公共品的資金也是不計(jì)其數(shù)。然而, “項(xiàng)目進(jìn)村”經(jīng)常遭遇最后一公里難題[20], 國(guó)家資源輸入不僅沒有激活反而瓦解了村莊公共政治。究其原因有兩點(diǎn):一是項(xiàng)目制運(yùn)作因其單向度的技術(shù)治理邏輯而難以實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民需求的有效對(duì)接[21];二是村干部很容易卷入到項(xiàng)目的利益網(wǎng)絡(luò)中, 資源下鄉(xiāng)形塑出了“分利秩序”[22]。作為資金受益主體的農(nóng)民在項(xiàng)目進(jìn)村中被邊緣化了, 難以獲得真正需要的項(xiàng)目回應(yīng), 國(guó)家辦好事反而會(huì)遭遇農(nóng)民的阻撓。通過建構(gòu)村級(jí)民主制度將農(nóng)民組織起來, 規(guī)范基層組織的權(quán)力運(yùn)作行為, 樹立農(nóng)民在資源使用中的主體地位, 才能實(shí)現(xiàn)資源輸入與農(nóng)民需求相結(jié)合, 項(xiàng)目進(jìn)村與村級(jí)民主建設(shè)相結(jié)合。
村級(jí)民主建設(shè)具有漸進(jìn)性和階段性的特點(diǎn), 需要有針對(duì)性、分階段地推進(jìn), 而不能一蹴而就。項(xiàng)目進(jìn)村為村級(jí)民主建設(shè)提供了抓手, 而村級(jí)民主制度建構(gòu)又為后續(xù)項(xiàng)目進(jìn)村提供了必要的組織載體和政治基礎(chǔ), 二者實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán), 逐步地推進(jìn)了村級(jí)民主建設(shè)。為了實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn), 項(xiàng)目進(jìn)村需要注意以下幾點(diǎn):其一, 交給農(nóng)民集體協(xié)商的項(xiàng)目不宜過大, 盡量是關(guān)切農(nóng)民生產(chǎn)生活的小微工程;其二, 適當(dāng)增加普惠式公共服務(wù)資金的輸入力度, 保證村集體有一定的自主財(cái)權(quán);其三, 資源輸入不能變成只是國(guó)家辦好事, 還需要?jiǎng)訂T村民出資投勞。農(nóng)民能夠親自參與解決公共品需求問題, 他們的政治效能感就會(huì)大幅度增加, 對(duì)民主制度的認(rèn)識(shí)和接受程度也會(huì)大幅度提高, 村級(jí)民主建設(shè)也就會(huì)穩(wěn)步地推進(jìn)。
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