- 摘 要｜村級(jí)組織的土地控制是指村級(jí)組織通過(guò)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的限制、調(diào)整、置換以及消滅，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)該土地支配和使用的過(guò)程。由于無(wú)法得到正式法的明確承認(rèn)甚至與土地財(cái)產(chǎn)法的主旨和規(guī)定相悖離，該制度實(shí)踐之所以能夠在農(nóng)村地區(qū)廣泛存在，主要源于其自身所具有的治理功能。在某種程度上，村級(jí)組織對(duì)土地的控制不僅是村莊社會(huì)自身整合的需要，也能極大地降低國(guó)家基層治理的成本——這導(dǎo)致地方政府對(duì)該制度形態(tài)具有依賴(lài)性。但是，這種非正式制度的存在是以農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)的相對(duì)弱化為前提，一旦土地利益支撐并放大了土地的權(quán)利意識(shí)，其必然與村級(jí)組織的土地控制發(fā)生對(duì)沖。在這個(gè)意義上，當(dāng)前部分地權(quán)沖突的爆發(fā)正是源于以財(cái)產(chǎn)權(quán)為改革趨向的農(nóng)地制度與仍然建立在土地控制基礎(chǔ)上的村級(jí)治理方式之間的內(nèi)在矛盾。因此，土地制度的改革要考慮到土地財(cái)產(chǎn)屬性增加給村級(jí)治理所帶來(lái)的連帶效應(yīng)。
關(guān)鍵詞｜村級(jí)組織 土地控制 土地征收 土地沖突
作者郭亮，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授（湖北武漢 430074）。本文原載于《學(xué)術(shù)月刊》2018年第八期。
一、問(wèn)題提出
在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)，因?yàn)橥恋卣魇找鸬纳鐣?huì)沖突頻發(fā)，并已經(jīng)成為影響基層社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。近年來(lái)，有一種類(lèi)型的“土地征收”所引發(fā)的農(nóng)民抵觸和反抗最為激烈。這種“土地征收”一般是由村委會(huì)所主導(dǎo)，大都是因?yàn)猷l(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而需要占用農(nóng)民的土地。表面上看，與國(guó)家正式土地征收的后果相同，農(nóng)民喪失了對(duì)自己土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是他們只得到遠(yuǎn)低于正常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用，不滿(mǎn)和抗議由此產(chǎn)生。關(guān)于被征收土地的補(bǔ)償，現(xiàn)行《土地管理法》已經(jīng)給予相應(yīng)的說(shuō)明，各省、自治區(qū)、直轄市也根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定了明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在強(qiáng)大的法律和行政壓力下，這種“侵害”失地農(nóng)民土地權(quán)利的行為是否僅是個(gè)別地區(qū)的個(gè)別現(xiàn)象？隨著調(diào)研的進(jìn)一步開(kāi)展，筆者發(fā)現(xiàn)即使在《土地承包法》《物權(quán)法》等法律已經(jīng)頒布實(shí)施多年的條件下，村級(jí)組織農(nóng)民土地權(quán)利的“侵害”仍然是鄉(xiāng)村社會(huì)中普遍的現(xiàn)象。
如果這種現(xiàn)象普遍存在，就不能僅從個(gè)別村干部的侵權(quán)行為角度進(jìn)行解釋?zhuān)鴳?yīng)該尋找支撐這一“社會(huì)事實(shí)”的其他社會(huì)事實(shí)�；蛘哒f(shuō)，即使這種侵權(quán)行為受到法律的抑制，但只要催生這一社會(huì)事實(shí)的制度基礎(chǔ)沒(méi)有改變，這種“侵害”現(xiàn)象便無(wú)法徹底消失，而以非正式或者隱藏的方式存在。在本文看來(lái)，農(nóng)民土地權(quán)利的被侵害是村級(jí)組織享有村莊土地自主性使用權(quán)的表現(xiàn)，而村級(jí)組織對(duì)土地的控制是傳統(tǒng)村社中長(zhǎng)期存在的土地制度面向。村級(jí)組織對(duì)土地調(diào)控為什么會(huì)長(zhǎng)期存在？其在當(dāng)前引發(fā)的農(nóng)民抗議又是否彰顯該制度已經(jīng)面臨著運(yùn)作困境？本文將對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行研究，從村莊治理的視角觀察農(nóng)村集體土地制度的運(yùn)行，進(jìn)而希望對(duì)土地制度改革的深化有所裨益。
二、村級(jí)組織的土地控制：一種社區(qū)性權(quán)力
所謂村級(jí)組織的土地控制是指村級(jí)組織通過(guò)對(duì)村民土地權(quán)利的干預(yù)、置換以及消滅等手段，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)該土地支配和使用的過(guò)程。也就是說(shuō)，在村莊內(nèi)部，農(nóng)民雖然是土地的權(quán)利人甚至擁有土地的所有權(quán)，但是他們?cè)谕恋亟灰�、土地使用方式以及土地占有等諸多領(lǐng)域會(huì)受到村莊層面的制度性限制。從土地制度的一般特征來(lái)看，土地權(quán)利會(huì)受到來(lái)自國(guó)家和市場(chǎng)兩方面的干預(yù)。前者一般體現(xiàn)為國(guó)家的土地管理制度，是國(guó)家為了保護(hù)社會(huì)公共利益和其他土地權(quán)利人的利益而對(duì)土地權(quán)利的限制。比如土地利用規(guī)劃制度、農(nóng)地專(zhuān)用制度、土地的相鄰權(quán)制度等；后者則體現(xiàn)為民事主體之間的合同契約關(guān)系，是市場(chǎng)雙方以自愿的方式達(dá)成的對(duì)土地權(quán)利的限制。比如，為了提升自己不動(dòng)產(chǎn)的效益，一方可以通過(guò)支付貨幣的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)另一方土地使用權(quán)的限制，即所謂的地役權(quán)。但是，與以上土地權(quán)利受限的情形不同，村級(jí)組織對(duì)土地的控制既非代表國(guó)家權(quán)力，也非民事主體之間通過(guò)合同契約形成的市場(chǎng)力量，而是一種社區(qū)性權(quán)力。
在本質(zhì)上，村級(jí)組織的土地控制是村級(jí)組織為了維護(hù)村莊整體福利而實(shí)施的一種對(duì)土地權(quán)利的干預(yù)。在歷史上，村莊社區(qū)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的干預(yù)長(zhǎng)期存在。比如，即使在農(nóng)民享有土地完整產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)社會(huì)，民事主體之間土地的處置和交易仍然會(huì)受到諸如“親鄰先買(mǎi)權(quán)”的約束。雖然“親鄰先買(mǎi)權(quán)”長(zhǎng)期為國(guó)家制定法的內(nèi)容，但是這種國(guó)家制定法更多是對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)內(nèi)生規(guī)范的確認(rèn)。在“皇權(quán)不下縣”的治理結(jié)構(gòu)下，村社的治理是依靠熟人社會(huì)的內(nèi)生秩序和鄉(xiāng)紳自治來(lái)實(shí)現(xiàn)。一旦土地的權(quán)利過(guò)于充分而不受限制，外來(lái)人口將通過(guò)土地交易進(jìn)入村社，進(jìn)而逐漸瓦解依靠血緣和地緣關(guān)系整合的村社共同體，從而最終損害傳統(tǒng)社會(huì)治理的根基。因此，“親鄰先買(mǎi)權(quán)”的立法規(guī)定正是源于傳統(tǒng)社區(qū)整合和治理的內(nèi)在需求。也就是說(shuō)，只有在土地權(quán)利受到限制的條件下，村社共同體才能成為可能。
民國(guó)時(shí)期土地執(zhí)照
隨著現(xiàn)代性的發(fā)展和現(xiàn)代民族國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)家打破了家族、社區(qū)等傳統(tǒng)社會(huì)組織對(duì)個(gè)人的支配與庇護(hù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家力量與個(gè)體的直接互動(dòng)。在這種全新的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)下，個(gè)人權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)帶來(lái)了個(gè)體主義時(shí)代的來(lái)臨，其中財(cái)產(chǎn)權(quán)的凸顯是個(gè)體主義時(shí)代最顯著的特征。但是，這并不表明橫亙?cè)趪?guó)家和農(nóng)民之間的社會(huì)性團(tuán)體徹底消失，村社組織對(duì)土地的控制完全會(huì)因?yàn)閲?guó)家相應(yīng)的制度構(gòu)建而更加強(qiáng)化。比如，在人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民不享有土地的所有權(quán)及其他土地權(quán)利，三級(jí)組織中最重要的所有權(quán)單位——生產(chǎn)隊(duì)所對(duì)應(yīng)的仍然是自然村這一傳統(tǒng)的社會(huì)單元。這在某種程度上意味著，國(guó)家對(duì)土地權(quán)利的限制進(jìn)而對(duì)農(nóng)村資源的汲取仍然要借助于傳統(tǒng)社區(qū)的功能發(fā)揮才能實(shí)現(xiàn)。因此，與其說(shuō)“全能主義”政治體制瓦解了傳統(tǒng)村社的存在，毋寧說(shuō)前者實(shí)現(xiàn)了對(duì)后者的覆蓋，后者仍然在事實(shí)上存在。在這一時(shí)期，村級(jí)組織對(duì)土地權(quán)利的干預(yù)和限制主要通過(guò)集體土地所有制的制度形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)。并且，由于集體所有制和傳統(tǒng)村社建制的重合，村社組織對(duì)土地的干預(yù)更加理所當(dāng)然，其干預(yù)的范圍、程度都遠(yuǎn)超歷史上的任一時(shí)期。這一時(shí)期的基層組織可以自主性決定村莊土地的權(quán)利分配和使用用途。
改革開(kāi)放以來(lái)，由于繼承了集體所有制的制度形態(tài)，村級(jí)組織對(duì)土地的控制得以繼續(xù)正當(dāng)化存在。從實(shí)踐來(lái)看，在村莊所有土地都屬于集體所有的前提下，土地可以分為“共有共用”土地和“共有私用”土地。前者主要包括村莊中的公共土地，如公共道路、公共禾場(chǎng)、集體的機(jī)動(dòng)地等；后者主要包括農(nóng)民的宅基地和承包地等。相比較而言，“共有共用”土地是村級(jí)組織直接掌握的集體資源，由于不存在相對(duì)長(zhǎng)期且穩(wěn)定的權(quán)利，村級(jí)組織可以自主性地使用該土地，比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的20世紀(jì)80年代，村集體直接可以將部分“共有共用”土地變更為建設(shè)用地；與之相比，村級(jí)組織對(duì)“共有私用”部分土地的使用則因?yàn)榫哂衅渌恋貦?quán)利人的存在而相對(duì)復(fù)雜。與人民公社時(shí)期的集體所有制不同，在國(guó)家有意識(shí)的制度構(gòu)建下，這一時(shí)期圍繞著農(nóng)村土地形成了集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等多重權(quán)利關(guān)系。村級(jí)組織要保障對(duì)村莊土地的控制必須要以有效應(yīng)對(duì)和處理相關(guān)權(quán)利人的土地訴求為前提。
具體而言，村委會(huì)一般通過(guò)對(duì)土地的分配和再分配來(lái)滿(mǎn)足農(nóng)民繼續(xù)耕種土地的要求，進(jìn)而獲得特定土地的使用權(quán)。首先，在村集體擁有集體機(jī)動(dòng)土地的條件下，村委會(huì)可以直接通過(guò)土地分配的方式來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)民的損失；其次，村集體也可以通過(guò)定期的土地調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地在村莊范圍內(nèi)的重新再分配，土地的平均主義占有亦能夠平息被占用土地農(nóng)民的不滿(mǎn)。在《土地承包法》頒布實(shí)施之前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的土地調(diào)整實(shí)踐。由于每隔三年或者五年，村級(jí)組織會(huì)根據(jù)村莊人口的變動(dòng)情況將土地平均分配，某次被地方政府或者村委占用土地的農(nóng)民完全可以通過(guò)下次的土地調(diào)整重新獲得土地。盡管農(nóng)用土地的總量在減少，但是由于在村莊范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地的平均占有，農(nóng)民不會(huì)產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒。因此，對(duì)于“共有私用”的土地，村莊組織同樣具有自主使用的權(quán)利，從而保持了對(duì)村莊所有土地的控制。村級(jí)組織土地控制的實(shí)現(xiàn)過(guò)程可以通過(guò)圖1來(lái)表示：
20世紀(jì)90年代以來(lái)，出于提升農(nóng)業(yè)效率和保護(hù)糧食安全的雙重考量，國(guó)家的農(nóng)地法律政策和土地管理制度都在壓縮村級(jí)組織的土地自主使用權(quán)。在農(nóng)地領(lǐng)域，國(guó)家逐漸強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，從“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”。最終，隨著2003年《土地承包法》的實(shí)施，其第27條明確規(guī)定：土地承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地。與此同時(shí)，《土地承包法》第63條規(guī)定：村集體機(jī)動(dòng)的面積不得超過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動(dòng)地。村委會(huì)通過(guò)土地分配獲得土地自主使用權(quán)的合法性空間日益被壓縮；在土地管理領(lǐng)域，為了防止村委會(huì)私自占用農(nóng)田，1998年《土地管理法》修訂后，國(guó)家將土地非農(nóng)使用的權(quán)力上收，并且實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，村委會(huì)基本不再具有變更土地用途的權(quán)力。然而，在國(guó)家的正式制度的壓力下，村級(jí)組織對(duì)土地的控制雖整體上式微但并沒(méi)有徹底消失。無(wú)論是土地調(diào)整實(shí)踐，還是遠(yuǎn)超過(guò)法律標(biāo)準(zhǔn)的村集體機(jī)動(dòng)地抑或村委會(huì)私自變更土地用途等現(xiàn)象都在當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)中存在。
相關(guān)研究早已注意到了村莊社會(huì)中的這種現(xiàn)象，并從村干部的利益尋租、實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制以及損害農(nóng)業(yè)效率等角度解釋該現(xiàn)象的產(chǎn)生及后果。與這種研究相契合，國(guó)家的土地法律和政策也總是對(duì)村干部調(diào)控土地的行為進(jìn)行約束。但是，村干部的行為邏輯雖然有自利的因素，但同樣受到村莊治理邏輯的整體制約。以個(gè)體的角度來(lái)理解以上現(xiàn)象忽視了村社對(duì)土地權(quán)利干預(yù)的歷史延續(xù)性和該制度形態(tài)的社區(qū)合理性。正如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一旦村干部不愿意或者無(wú)法進(jìn)行有效的土地調(diào)控，就會(huì)在村莊社會(huì)中被冠以無(wú)能的標(biāo)簽。這表明，村級(jí)組織對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的“侵害”是具有深厚的社區(qū)共識(shí)支撐。
問(wèn)題是，現(xiàn)代社會(huì)的形成是從“社區(qū)”到“社會(huì)”的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，個(gè)體擺脫村莊社會(huì)的整合，得以直接面對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)。由于土地在傳統(tǒng)社會(huì)中的根基作用，個(gè)人自主性的生成事實(shí)上是與土地的個(gè)體性權(quán)利壓倒村社權(quán)力的過(guò)程相伴隨。為什么在現(xiàn)代性已經(jīng)足夠強(qiáng)大、傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)衰落的社會(huì)背景下，村級(jí)組織對(duì)土地控制仍然能夠存在？
三、村級(jí)組織土地控制的再生產(chǎn)：治理的需要
從根本上看，村級(jí)組織的土地控制是村莊社區(qū)對(duì)土地權(quán)利的一種限制，這種限制有利于村社的整合和治理。如果說(shuō)以村莊為單位的治理仍然是當(dāng)前基層治理的主要方式，那么村級(jí)組織對(duì)土地的控制就無(wú)法從根本上消失。因此，盡管與國(guó)家土地法律和政策規(guī)定相抵牾，但由于在基層社會(huì)的治理系統(tǒng)中獲得了制度支撐，村級(jí)組織對(duì)土地的控制不僅難以消失，而且不斷被強(qiáng)化。
（一）村級(jí)組織的土地控制與村民自治
20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村推行的是以“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這意味著農(nóng)民在獲得土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然因享有土地所有權(quán)而具有對(duì)村莊土地統(tǒng)合和管理的權(quán)力。由于相關(guān)法律對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏嚴(yán)格的定義，且在現(xiàn)實(shí)中大部分農(nóng)村也不存在所謂集體經(jīng)濟(jì)組織，作為農(nóng)村社會(huì)的基層政權(quán)，村委會(huì)事實(shí)上扮演著集體所有制的代理人角色。為此，《村民委員會(huì)組織法》的第八條規(guī)定：村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。盡管該法條屬于原則性規(guī)定，對(duì)于村級(jí)組織如何管理集體所有的土地，如何與《土地承包法》和《土地管理法》中限制性規(guī)定相銜接沒(méi)有作出明確規(guī)定，但卻賦予了村委會(huì)土地管理和調(diào)控的正當(dāng)性。
不僅是法律文本注意到了村民自治與土地集體所有制之間的關(guān)聯(lián)，在村莊治理的實(shí)踐中，村民自治的有效運(yùn)作更是有賴(lài)于村級(jí)組織對(duì)土地的控制。與城市社會(huì)不同，農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理以及農(nóng)民的日常生活都是圍繞著土地而展開(kāi)的。隨著當(dāng)前農(nóng)村人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，雖然大量農(nóng)民離開(kāi)了土地，但是農(nóng)民和土地的傳統(tǒng)關(guān)系并沒(méi)有從根本上改變。一方面，留守在村莊中的農(nóng)民要依靠土地為生，另一方面打工人群也因無(wú)法真正融入城市，仍然會(huì)通過(guò)代際分工來(lái)維系與土地之間的關(guān)系。因此，在土地仍然具有重要功能的條件下，誰(shuí)能夠?qū)ν恋貦?quán)利的調(diào)整和干預(yù)，誰(shuí)就能成為村莊治理的主體和中心。在土地的私權(quán)較為充分的條件下，村民不參與甚至不知曉社區(qū)公共事務(wù)也不會(huì)影響到自身的土地利益，村民參與村莊治理的熱情弱化，村莊呈現(xiàn)出日益離散化的趨勢(shì)；相反，在村級(jí)組織掌握土地控制權(quán)的前提下，農(nóng)民的土地權(quán)利處在一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，他們便具有了解、參與村莊公共事務(wù)的動(dòng)力，進(jìn)而具有與村委會(huì)展開(kāi)互動(dòng)的可能性。由于村委會(huì)的土地控制要建立在農(nóng)民土地權(quán)利的變動(dòng)基礎(chǔ)之上，農(nóng)民往往會(huì)提出各種問(wèn)題要求村委會(huì)解決，而這種問(wèn)題不僅僅限于土地領(lǐng)域，村莊生活中的各種問(wèn)題都會(huì)在此時(shí)被表達(dá)出來(lái)；而村委會(huì)為了完成土地控制，就必須有效回應(yīng)村民的訴求。在這個(gè)意義上，村級(jí)組織的土地控制過(guò)程激活了村莊治理的實(shí)踐。具備土地控制能力的村莊社區(qū)呈現(xiàn)出較為活躍的公共治理行動(dòng)和良好的公共秩序。這一點(diǎn)已經(jīng)為相關(guān)的研究所證實(shí)。
隨著村民自治的運(yùn)轉(zhuǎn)，村委會(huì)對(duì)土地的控制還將為其權(quán)力的運(yùn)行提供保障。也就是說(shuō)，村委會(huì)對(duì)土地的控制不僅是推動(dòng)村民自治實(shí)質(zhì)產(chǎn)生的動(dòng)力，還是村委會(huì)治理能力提升的基礎(chǔ)條件。作為一個(gè)基本的治理單位，村委會(huì)必須要維護(hù)村莊的整體利益，但是，村莊整體利益優(yōu)先性的實(shí)現(xiàn)不可能全部依靠個(gè)體的自覺(jué)行動(dòng)，通過(guò)對(duì)村莊最重要的生產(chǎn)資料的控制，村委會(huì)能夠在村莊社會(huì)中建立起自身的權(quán)威支配地位，并具有產(chǎn)生抑制個(gè)別成員“越軌”行為的能力。正所謂“手中有糧，心中不慌”，村委會(huì)對(duì)土地的控制能力保障了其對(duì)村莊的有效管理。隨著傳統(tǒng)血緣、地緣關(guān)系在維系村社共同體中的作用日益下降，村委會(huì)擁有的土地控制權(quán)更是成為村莊治理秩序能否達(dá)成的關(guān)鍵。
具體而言，與城市社區(qū)不同，農(nóng)村社區(qū)具有重要的生產(chǎn)功能。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的協(xié)同性和公共性往往需要農(nóng)民之間的有效合作。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的狹隘性和自利性，純粹依靠農(nóng)民之間的橫向合作往往難以達(dá)成，個(gè)別農(nóng)民依托自己的土地權(quán)利而不愿意讓渡利益，進(jìn)而嚴(yán)重影響到村莊整體利益。比如，耕種土地的農(nóng)民普遍具有耕作方便和建設(shè)小型農(nóng)業(yè)公共設(shè)施的訴求。但在土地被“私用”的條件下，修建公共設(shè)施往往要占用不同土地權(quán)利人的土地，由于該設(shè)施的修建和運(yùn)行對(duì)不同土地權(quán)利人的損益程度是不同的，個(gè)別農(nóng)民就不愿意讓渡、變動(dòng)自己的土地利益。尤其是在當(dāng)前農(nóng)民職業(yè)多元化以及部分農(nóng)民不在村的條件下，農(nóng)民合作的困境進(jìn)一步加劇。相反，如果村委會(huì)具備以土地調(diào)整、置換為內(nèi)容的土地控制權(quán)，這種土地權(quán)利和利益申張就很容易被打破。甚至，考慮到村委會(huì)在土地再分配中的主導(dǎo)權(quán)，少數(shù)人也會(huì)因?yàn)轭檻]到未來(lái)可能會(huì)受到來(lái)自村委會(huì)的“處罰”，而盡量避免越軌行為的發(fā)生。通過(guò)對(duì)土地的控制，村委會(huì)和農(nóng)民之間形成了一種事實(shí)上的權(quán)力支配關(guān)系。
在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)村機(jī)耕道路的修建、小型水利水渠的整治與拓寬等村莊內(nèi)部的公共設(shè)施建設(shè)所需要的建設(shè)用地，一般都不納入國(guó)家正式的土地征收序列，而是依靠村委會(huì)對(duì)土地相關(guān)權(quán)利人的協(xié)調(diào)、動(dòng)員來(lái)完成。2009年，國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展 增加農(nóng)民收入推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見(jiàn)》，其中明確規(guī)定：凡未使用建筑材料硬化地面或使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。這意味著，村委會(huì)基于村莊生產(chǎn)需要對(duì)土地的自主使用得到了國(guó)家的部分承認(rèn)。事實(shí)上，作為一個(gè)生產(chǎn)和生活單元合一的社區(qū)，村莊的有效社會(huì)治理不可能離開(kāi)村委會(huì)對(duì)于村莊土地的自主性使用權(quán)。
從制度內(nèi)在的運(yùn)作邏輯上看，村民自治的運(yùn)行和村級(jí)組織的土地控制權(quán)之間具有天然的契合關(guān)系。當(dāng)村委會(huì)對(duì)土地的控制能力為村民自治的實(shí)現(xiàn)提供保障時(shí)，村民自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)又繼續(xù)催生出村級(jí)組織的土地控制權(quán)，二者互相強(qiáng)化。在村民自治制度的實(shí)踐背景下，以村莊為單位的治理仍然會(huì)長(zhǎng)期存在，村級(jí)組織對(duì)土地的控制就不可能徹底消失。
（二）村級(jí)組織的土地控制與地方政府的土地使用需求
當(dāng)村委會(huì)具有土地的控制權(quán)時(shí)，村民自治得到了有效實(shí)現(xiàn)，但這并不意味著村莊就此形成了封閉的村社共同體。因?yàn)�，在既定的政治與治理結(jié)構(gòu)下，村民自治的推行并沒(méi)有改變村莊政權(quán)的行政化特征，并且由于黨的基層組織的有力領(lǐng)導(dǎo)，地方政府仍然能夠?qū)⒆约旱囊庵就ㄟ^(guò)村民自治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此，村委會(huì)對(duì)土地的控制便被地方政府所利用，村級(jí)組織的土地控制在地方政府的治理邏輯中被進(jìn)一步放大。
1.有助于降低地方政府土地征收的社會(huì)成本
隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，地方政府需要大量的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，以滿(mǎn)足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如果村委會(huì)享有土地的控制權(quán)，地方政府只需要征得村委會(huì)的同意就能完成土地的征收過(guò)程，勿需與一家一戶(hù)的農(nóng)民分別進(jìn)行博弈和談判。這種以村級(jí)為單位的土地征收能夠抑制地權(quán)沖突的爆發(fā)，降低地方政府土地征收的成本。
由于村委會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)村莊土地的最終控制，也就具有再次滿(mǎn)足失地農(nóng)民土地訴求的能力和條件。農(nóng)民的土地雖然被國(guó)家低價(jià)甚至無(wú)償使用，但其土地利益并沒(méi)有受損，因?yàn)�，他既可以從村莊既有的公共集體土地中分到土地，也可以在下次的土地調(diào)整中重新獲得土地。在村級(jí)組織能夠控制村莊土地的前提下，村委會(huì)成為橫亙?cè)趪?guó)家和農(nóng)民個(gè)體之間的緩沖力量，農(nóng)民的土地訴求及其利益行動(dòng)并沒(méi)有溢出村莊。而且，由于再分配土地的質(zhì)量和位置是農(nóng)民最大的關(guān)切點(diǎn)，他們會(huì)圍繞著這些問(wèn)題與村委會(huì)展開(kāi)博弈，在客觀上將原本可能發(fā)生在農(nóng)民和地方政府之間的矛盾轉(zhuǎn)移到了村莊內(nèi)部。于是，地方政府享受到了土地獲取的便利，村莊社會(huì)則承擔(dān)了其獲取土地的成本。相比于農(nóng)民和地方政府之間的矛盾，農(nóng)民和村委會(huì)之間的土地爭(zhēng)議沖突的強(qiáng)度不大，亦不具有嚴(yán)重的對(duì)抗性。
因此，在國(guó)家和地方政府給予較低的土地補(bǔ)償，甚至這種補(bǔ)償只是發(fā)放到村集體一級(jí)的條件下，農(nóng)民和地方政府的土地沖突也難以發(fā)生。然而，一旦村級(jí)組織不具有土地控制的能力，失地農(nóng)民無(wú)法在村莊中再次獲得土地，他們便只能寄希望于土地的合理補(bǔ)償。按照現(xiàn)行的《土地管理法》第四十七條規(guī)定，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三部分。在這三部分補(bǔ)償中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)是省市政府根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)一制定并由縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，一旦農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)，他們要求提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的訴求便集中涌向縣鄉(xiāng)政府。這意味著原本分散在各個(gè)村莊的博弈和抗?fàn)幱锌赡軈R聚成針對(duì)地方政府的統(tǒng)一行動(dòng)；除此之外，由于對(duì)地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)要視具體情況而定，圍繞著這部分補(bǔ)償費(fèi)的確立，農(nóng)民的訴求紛繁復(fù)雜。比如，在對(duì)處于不同生長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)作物、不同品種作物的價(jià)格評(píng)估中，農(nóng)民常常認(rèn)為地方政府在補(bǔ)償中沒(méi)有公平地對(duì)待自己。為了維護(hù)自己利益甚至為了追求利益的最大化，農(nóng)民的各種訴求再次涌向地方政府。在這種情況下，由于要面對(duì)大量的農(nóng)民和無(wú)數(shù)的訴求，縣鄉(xiāng)政府及其國(guó)土部門(mén)面臨著巨大的工作壓力。在無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民土地訴求的前提下，一旦縣鄉(xiāng)政府迫于招商引資的壓力而采取強(qiáng)制性手段進(jìn)行征收，圍繞著土地征收的沖突就會(huì)產(chǎn)生。2000年以來(lái)，農(nóng)村土地征收矛盾的愈演愈烈在很大程度上正是這一邏輯的現(xiàn)實(shí)演繹。
因此，從地方政府的角度出發(fā)，他們力圖避免與個(gè)體農(nóng)民發(fā)生直接的互動(dòng)，盡量以村莊為單位進(jìn)行土地征收，從而不斷維護(hù)和強(qiáng)化村委會(huì)對(duì)土地的控制。這種局面的形成一方面源于村委會(huì)在集體所有制中的合法代理人身份，另一方面則與地方政府力圖過(guò)濾甚至抑制地權(quán)沖突的工具性考量密切相關(guān)。盡管從實(shí)踐來(lái)看，隨著國(guó)家土地法律政策等外部條件的變化，農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)日益增長(zhǎng)，村委會(huì)對(duì)土地的控制開(kāi)始遭到農(nóng)民的反抗，村莊內(nèi)部的矛盾同樣呈現(xiàn)出劇烈化的特征。但這并不表明地方政府可以就此繞過(guò)村委會(huì)直接與農(nóng)民發(fā)生互動(dòng)。甚至，在發(fā)生大規(guī)模土地征收的條件下，地方政府更加需要村委會(huì)所具有的土地控制能力的配合。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，由于失地農(nóng)民仍然有耕種土地的訴求，維系村委會(huì)對(duì)土地的控制能力意味著這種訴求可以在村莊層面得到繼續(xù)滿(mǎn)足，從而過(guò)濾掉了一部分可能發(fā)生在地方政府和農(nóng)民之間的土地征收沖突和矛盾。正是在這個(gè)意義上，土地征收沖突的發(fā)生與土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低之間并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，村委會(huì)是否具有土地控制能力才是影響沖突發(fā)生的重要變量。
2.緩解地方政府土地非農(nóng)使用的壓力
隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，地方政府需要更多的土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，卻因?yàn)閲?guó)家土地管制制度的加強(qiáng)而無(wú)法通過(guò)正常的土地征收方式來(lái)滿(mǎn)足建設(shè)用地的需求。這個(gè)時(shí)候，地方政府只能依靠村級(jí)組織的土地控制權(quán)來(lái)獲得土地，前者對(duì)后者的依賴(lài)進(jìn)一步加深。
為了防止耕地的進(jìn)一步流失，1998年國(guó)家修訂了《土地管理法》，制定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在具體的土地管理制度上，中央通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和年度規(guī)劃約束地方政府和農(nóng)村集體違規(guī)使用土地尤其是變更土地農(nóng)業(yè)用途的行為。對(duì)于地方政府而言，土地非農(nóng)使用的前提是其必須獲得國(guó)家土地部門(mén)給予的建設(shè)用地指標(biāo)，否則就屬于違法用地。而這種指標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所實(shí)際需要的土地面積相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。且在地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)進(jìn)園區(qū)的目標(biāo)，很多上級(jí)政府都把多數(shù)建設(shè)用地指標(biāo)分配給轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)使用，地方政府所能得到的指標(biāo)更是捉襟見(jiàn)肘。由于不具有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府無(wú)法通過(guò)土地征收的方式獲得土地。在這種背景下，為了實(shí)現(xiàn)一些項(xiàng)目的落地，地方政府往往要借助村級(jí)組織的土地控制權(quán)來(lái)獲得土地，這正是地方政府突破國(guó)家土地管理制度限制的一種行動(dòng)策略。
新世紀(jì)以來(lái)，隨著“以工反農(nóng)”、新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略的不斷實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)到了一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮時(shí)期。其中，在當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，農(nóng)村公路的修建因?yàn)樯婕懊鎻V、投資規(guī)模巨大而尤為顯著。相比于其他基礎(chǔ)設(shè)施修建，修建公路經(jīng)常面臨著占用農(nóng)田的問(wèn)題�？紤]到農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際，在國(guó)家現(xiàn)行的土地管理制度中，農(nóng)村道路仍屬于農(nóng)業(yè)用地范疇，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，亦不占用建設(shè)用地指標(biāo)。然而，按照2017年國(guó)土資源部組織修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》，農(nóng)村道路一般是指路寬在南方地區(qū)小于1米、北方地區(qū)小于2米，且未硬化的道路。從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多縣級(jí)以下地區(qū)遠(yuǎn)超過(guò)此標(biāo)準(zhǔn)的公路幾乎都是以農(nóng)村道路修建的名義進(jìn)行。從主觀上看，這是因?yàn)榈胤秸辉敢庹加帽疽呀?jīng)有限的建設(shè)用地指標(biāo)；從客觀條件上看，修建公路所涉及到的用地規(guī)模接近甚至超過(guò)地方年度建設(shè)用地的總量，從而意味著，通過(guò)正常的土地征收程序來(lái)完成縣域范圍內(nèi)公路的修建幾乎是不可能的。而且，從實(shí)施機(jī)制上看，鄉(xiāng)村社會(huì)的惠民工程多采取“項(xiàng)目制”的方式，即由不同的村莊向上級(jí)政府提出申請(qǐng)，上級(jí)政府則從中進(jìn)行選擇。在地方政府看來(lái)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資本身就是一項(xiàng)巨大的惠民工程，是為了農(nóng)村本身的發(fā)展。對(duì)于因?yàn)樾藿ɑA(chǔ)設(shè)施所需要占用少部分的農(nóng)地，其相應(yīng)的成本自然應(yīng)該由受益村莊來(lái)承擔(dān)。如果項(xiàng)目落地問(wèn)題都解決不了，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村莊是不可能具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的。這種壓力倒逼村委會(huì)要自主地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的土地問(wèn)題。
相比于其他基礎(chǔ)設(shè)施修建，修建公路經(jīng)常面臨著占用農(nóng)田的問(wèn)題。
因此，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地大都無(wú)法通過(guò)國(guó)家的土地征收來(lái)完成，只能依靠村委會(huì)的土地控制。通過(guò)對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員，并以相應(yīng)的土地補(bǔ)償或者土地置換為條件，村委會(huì)獲得了對(duì)某特定土地的使用權(quán)。由于占用土地規(guī)模不大，村委會(huì)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償或者置換不需要過(guò)多的貨幣或者土地。在保留村集體經(jīng)濟(jì)或者部分機(jī)動(dòng)地的條件下，村級(jí)組織完全有能力實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。在某種程度上，這也是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)得以順利完成的一項(xiàng)重要制度保障。
總之，與國(guó)家土地財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域越來(lái)越凸顯土地權(quán)利不同，當(dāng)前的基層治理領(lǐng)域不斷地強(qiáng)化和再生產(chǎn)村級(jí)組織對(duì)土地的控制。由于互逆的變革邏輯同時(shí)存在于農(nóng)地制度之中，其自身就內(nèi)含著制度張力。這種張力隨時(shí)可能因?yàn)閲?guó)家法律、政策以及土地市場(chǎng)等外部條件的變化而被激化和放大，村級(jí)組織對(duì)土地的控制將面臨越來(lái)越大的壓力。
四、村級(jí)組織土地控制的制度基礎(chǔ)：土地的非財(cái)產(chǎn)化
村級(jí)組織的土地控制是以農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)被壓制為前提，但農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)知并非是一個(gè)穩(wěn)定變量，這種權(quán)利意識(shí)會(huì)因?yàn)閲?guó)家制度和土地市場(chǎng)的興起而相應(yīng)變化。在國(guó)家推動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)化的改革邏輯作用下，土地利益的上升帶來(lái)了農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)的急速增加，村級(jí)組織對(duì)土地控制的制度基礎(chǔ)逐漸瓦解。
一般而言，土地的價(jià)值具有兩種衡量方式：作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地和作為市場(chǎng)要素的土地。如果村民看重土地的生產(chǎn)功能并以農(nóng)業(yè)產(chǎn)出衡量土地價(jià)值，村級(jí)組織就能滿(mǎn)足村民的土地訴求。由于土地正在被村民耕種，村級(jí)組織要改變土地的權(quán)利關(guān)系進(jìn)而收回該土地必須給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。而在土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件下，村委會(huì)可以通過(guò)兩種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)特定農(nóng)民的補(bǔ)償，進(jìn)而收回該土地。第一，土地的調(diào)整和置換。盡管土地因?yàn)槲恢�、土壤、水利條件等的不同而存在明顯的質(zhì)量差異，但可以以土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為依據(jù)在不同面積的土地之間建立換算關(guān)系（比如，在我國(guó)的傳統(tǒng)時(shí)期，衡量土地大小的標(biāo)準(zhǔn)就是依據(jù)土地的產(chǎn)出而非土地的實(shí)際面積，如傳統(tǒng)的升、斗等計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)）。對(duì)于農(nóng)民而言，由于其前后的利益沒(méi)有損失，他們便愿意參與村級(jí)組織所主導(dǎo)的土地調(diào)整和置換。第二，以貨幣、實(shí)物或者其他村莊發(fā)展機(jī)會(huì)等作為對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。在土地價(jià)值是由該土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出所決定的認(rèn)知下，不僅不同地塊之間不存在本質(zhì)性的差異，而且土地本身的價(jià)值有限。正是這種土地價(jià)值的有限性限定了農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的想象，掌握一定集體資源的村級(jí)組織就可以通過(guò)多種方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償�？傊�，在土地的權(quán)利人愿意讓渡土地的條件下，村級(jí)組織具有控制村莊所有土地的能力。
雖然以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為依據(jù)來(lái)衡量土地價(jià)值的方法來(lái)源于農(nóng)業(yè)社會(huì)中樸素的生活經(jīng)驗(yàn)，但是卻得到了國(guó)家正式土地管理制度的確認(rèn)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家在土地征收中對(duì)相關(guān)權(quán)利人的土地補(bǔ)償一直是以土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基準(zhǔn)的。1986年的《土地管理法》第二十七條規(guī)定：征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至六倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍；1998年修訂后的《土地管理法》第四十七條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。2004年再次修訂的《土地管理法》維持了1998年的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)�？梢钥闯觯瑢�(duì)于土地的補(bǔ)償，一方面國(guó)家采取的是“不得超過(guò)”這種設(shè)定上限的表達(dá)方式，表現(xiàn)出抑制土地補(bǔ)償過(guò)高的意圖；另一方面，盡管農(nóng)民得到土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在提升，但國(guó)家制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)始終是以土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基準(zhǔn)，并乘以最大可能的承包年限。至少?gòu)哪壳皝?lái)看，在我國(guó)的《土地管理法》中，農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)價(jià)仍然是國(guó)家在農(nóng)地使用和土地補(bǔ)償領(lǐng)域一以貫之的基本原則。
但是，土地卻還存在另一種衡量?jī)r(jià)值的方式，即土地的市場(chǎng)價(jià)值。從功能上看，土地不僅僅局限在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，它還是第二、第三產(chǎn)業(yè)中的重要生產(chǎn)要素，土地價(jià)格也就具有了新的生成機(jī)制。這種土地價(jià)格的形成與該地塊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力無(wú)關(guān)，而往往與其所處的位置、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、未來(lái)規(guī)劃等社會(huì)性因素相關(guān)。在某種程度上，土地的市場(chǎng)價(jià)格一般都遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)價(jià)值。而在我國(guó)，由于土地的一級(jí)市場(chǎng)為地方政府所壟斷，村集體和農(nóng)民都不具有直接與用地方進(jìn)行土地交易的權(quán)利，土地在非農(nóng)市場(chǎng)中的增值收益由地方政府所壟斷，成為所謂“土地財(cái)政”的重要來(lái)源。一方面，地方政府通過(guò)土地壟斷獲得土地的增值收益，另一方面農(nóng)民只能獲得有限的土地補(bǔ)償，在這種反差下，如何進(jìn)一步增加農(nóng)民的土地收益更是成為學(xué)界的主流聲音和國(guó)家土地改革的未來(lái)趨勢(shì)。
土地在非農(nóng)市場(chǎng)中的增值收益由地方政府所壟斷，成為所謂“土地財(cái)政”的重要來(lái)源
事實(shí)上，在國(guó)家的默許下，一些地方政府已經(jīng)著手進(jìn)行制度改革從而增加土地的財(cái)產(chǎn)屬性，大幅度提升農(nóng)民的土地收益。首先，在沿海以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些地方政府對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)突破了《土地管理法》的上限標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)查，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市的近郊區(qū)域，當(dāng)?shù)卣贫ǖ耐恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的極限；其次，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“區(qū)段征收”制度，在試點(diǎn)地區(qū)，地方政府在土地征收后返還一定面積的土地讓村集體開(kāi)發(fā)，以讓村集體和農(nóng)民分享到土地的增值收益。在這種改革邏輯的作用下，土地的市場(chǎng)價(jià)格逐漸形成并代替了以農(nóng)業(yè)價(jià)值為基準(zhǔn)的土地價(jià)格。
然而，從結(jié)果來(lái)看，失地農(nóng)民獲得了更多的土地收益，但土地沖突并沒(méi)有化解，反而呈現(xiàn)出更加激烈的特征。一直以來(lái)，村委會(huì)對(duì)土地的動(dòng)員、置換、調(diào)整等控制的實(shí)現(xiàn)是建立在農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)相對(duì)弱化的基礎(chǔ)之上。盡管?chē)?guó)家在法律和政策上不斷加大對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的保護(hù)力度，但在“農(nóng)地農(nóng)用”且農(nóng)地產(chǎn)出有限的條件下，農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)并沒(méi)有與之同步強(qiáng)化，農(nóng)村土地承包關(guān)系的不穩(wěn)定仍然是很多農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)。然而，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迅速提升甚至土地可以進(jìn)行自主開(kāi)發(fā)和的背景下，土地利益的大幅度增加支撐了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)的全面崛起，國(guó)家和地方政府所建構(gòu)的正式土地制度逐漸擠壓了村委會(huì)對(duì)土地的控制——這一非正式制度存在的空間。在農(nóng)民看來(lái)，村委會(huì)如果要收回自己的土地，必須按照這種統(tǒng)一的土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償和賠付。尤其在村莊中，一部分土地因納入到地方政府的土地征收序列，農(nóng)民能夠得到較高標(biāo)準(zhǔn)的土地補(bǔ)償；而另一部分土地同樣被用于非農(nóng)建設(shè)，只是因?yàn)槭褂猛恋氐闹黧w是村委會(huì)，農(nóng)民卻無(wú)法得到相應(yīng)的補(bǔ)償，他們無(wú)疑會(huì)感受到強(qiáng)烈的不公正。同樣的土地得到完全不同的補(bǔ)償，這與樸素的生活經(jīng)驗(yàn)相悖�？梢灶A(yù)見(jiàn)，國(guó)家所給予的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高，這部分村民的反抗和不滿(mǎn)越強(qiáng)烈。即使村委會(huì)通過(guò)土地置換、調(diào)整等手段保障這部分村民土地面積的不減少，但土地立刻變現(xiàn)機(jī)會(huì)的喪失同樣會(huì)讓他們感到不滿(mǎn)。
當(dāng)土地的利益增大和權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)時(shí)，村委會(huì)就此放棄對(duì)村莊土地的控制將是避免沖突的一種路徑選擇。如同在城市小區(qū)中一樣，不經(jīng)過(guò)業(yè)主同意，城市的社區(qū)組織和業(yè)主自治組織都不可能對(duì)居民和業(yè)主的合法土地使用權(quán)利進(jìn)行干預(yù)和限制。但是，如同前文所論證，在具有治理功能并具有生產(chǎn)屬性的農(nóng)村社區(qū)中，村委會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)卻要建立在其享有適當(dāng)?shù)耐恋乜刂茩?quán)基礎(chǔ)之上。在當(dāng)前迅速的城市化和工業(yè)化背景下，地方政府的治理邏輯進(jìn)一步催生了村級(jí)組織對(duì)土地的控制需要。提升土地的補(bǔ)償價(jià)格或者讓農(nóng)民分享土地增值收益的改革思路符合農(nóng)民的利益，筆者并不反對(duì)這種以財(cái)產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向的土地制度改革。但是在村委會(huì)仍然要通過(guò)土地對(duì)村莊進(jìn)行治理的條件下，財(cái)產(chǎn)權(quán)的單方挺進(jìn)卻瓦解了村級(jí)組織自主使用土地的可能性和基本條件。圍繞著村莊土地的使用，村委會(huì)與農(nóng)民之間原有的權(quán)力關(guān)系失衡，二者間的沖突日益增加。由于村委會(huì)喪失了對(duì)土地的控制權(quán)，村莊的緩沖功能喪失，村民和地方政府之間的矛盾和沖突也同時(shí)大量產(chǎn)生。
五、結(jié) 論：嵌入治理的土地制度
本文認(rèn)為，村級(jí)組織的土地控制不應(yīng)該看作村社對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的侵害，而是完成村社整合和治理的一種必須的制度形態(tài)。事實(shí)上，無(wú)論是在傳統(tǒng)的以土地私有為主要形態(tài)的村社，還是在當(dāng)下以土地集體所有制為基礎(chǔ)的村社，村莊中土地的個(gè)體性權(quán)利都會(huì)受到村社的制度性限制。正是在權(quán)利被約束的前提下，村級(jí)組織對(duì)土地的控制才得以實(shí)現(xiàn)，村莊的有效治理才成為可能。但是，由于村級(jí)組織的土地控制權(quán)與農(nóng)民的土地權(quán)利之間呈現(xiàn)出互逆性的特征，村級(jí)組織對(duì)土地控制的加強(qiáng)卻不符合當(dāng)下土地承包關(guān)系物權(quán)化和財(cái)產(chǎn)化的制度要求。隨著土地財(cái)產(chǎn)屬性的進(jìn)一步顯現(xiàn)，支撐村級(jí)組織土地控制活動(dòng)的合法性基礎(chǔ)正在逐漸喪失乃至被掏空。最終，這種土地控制被農(nóng)民看作是村級(jí)組織對(duì)自己土地權(quán)利的壓制和利益剝奪。于是，村級(jí)組織的土地控制不僅不再是村莊有效治理的保障，反而成為催生土地沖突的直接誘因。在這個(gè)意義上，當(dāng)前一部分地權(quán)沖突的爆發(fā)正源自以財(cái)產(chǎn)權(quán)為改革趨向的農(nóng)地制度與當(dāng)前基層治理環(huán)境的不兼容性。
由于國(guó)家建構(gòu)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度變革與當(dāng)前仍然以村社為基本治理單位的基層治理模式之間存在內(nèi)在矛盾，舒緩乃至化解地權(quán)沖突的思路將具有兩種可能的方向和路徑。一種路徑是逐漸調(diào)整目前以村社為治理單位的治理結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家正式治理對(duì)村莊治理的全面覆蓋。但是這個(gè)轉(zhuǎn)型不可能在短期內(nèi)完成，在仍有數(shù)億農(nóng)民的農(nóng)村，并且城市農(nóng)民工仍然具有返回農(nóng)村可能性的雙重壓力下，村莊社會(huì)的生產(chǎn)功能、社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)仍將在長(zhǎng)期內(nèi)存在。因此，在這一社會(huì)基礎(chǔ)還沒(méi)有發(fā)生根本改變的前提下，舒緩地權(quán)沖突的另一條路徑則是要避免出現(xiàn)過(guò)于強(qiáng)化土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的激進(jìn)制度變革。這意味著國(guó)家在推動(dòng)農(nóng)村土地制度變革時(shí)應(yīng)該考慮到該制度深深嵌入到基層治理結(jié)構(gòu)中的歷史與現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而尊重村莊治理的非正式性和治理自主性，堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制的制度功能。這正是本文研究村級(jí)組織土地控制權(quán)的功能及其弱化所得出的最大啟示。
在當(dāng)前《土地管理法》即將被修改的背景下，其中主流的聲音是要通過(guò)大幅度地提升土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格，讓農(nóng)民分享土地增值的收益，這一點(diǎn)值得反思。應(yīng)該看到，原本以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的土地補(bǔ)償額度確立是建立在土地的生產(chǎn)資料屬性基礎(chǔ)上的，也與村莊既有的治理結(jié)構(gòu)相匹配。但是，土地利益以及財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的過(guò)快凸顯將瓦解村級(jí)治理的土地制度基礎(chǔ)，原本希冀通過(guò)提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)降低土地征收沖突的法律修改，在實(shí)踐中恰恰可能導(dǎo)致沖突的進(jìn)一步加劇。歸根到底，這種意外性后果的出現(xiàn)是源于對(duì)土地制度功能的狹隘理解。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)土地制度改革的討論主要著眼于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和土地利用效率的提升。賦予土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)而提升土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅能增加失地農(nóng)民的收入，更因?yàn)檎鞯爻杀镜纳仙糁频胤秸^(guò)度征收土地的行為。但問(wèn)題在于，土地不僅僅是一種資源和生產(chǎn)資料，還是村莊治理的基礎(chǔ)性制度安排。單一的效率視角遮蔽了土地與治理的關(guān)聯(lián)性，未能預(yù)料到土地權(quán)利被放大后所引發(fā)的村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的紊亂以及治理體系的變遷。尤其在國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興的背景下，村級(jí)組織治理能力的建設(shè)是保障鄉(xiāng)村社會(huì)振興的基石，而村級(jí)組織治理能力的提升離不開(kāi)一個(gè)有效的集體土地制度的配合。在這個(gè)意義上，將農(nóng)村土地制度放置在基層治理的框架內(nèi)予以理解，進(jìn)而考量制度變革給基層治理結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的聯(lián)動(dòng)性影響不僅對(duì)此次法律的修訂，也對(duì)于農(nóng)村土地制度的深化改革和基層治理體系的完善都將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
〔本文為中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新基金“農(nóng)民上樓后的社會(huì)矛盾及法律應(yīng)對(duì)機(jī)制研究”（2016AC013）的最終成果〕
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