作者簡介：
賀雪峰，男，武漢大學(xué)社會學(xué)系系主任，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，教育部長江學(xué)者特聘教授。
摘要
改革開放以來，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)展了巨大變化：一是改革開放之初農(nóng)村分田到戶、人民公社解體，農(nóng)民重新獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；二是上個世紀末農(nóng)民負擔居高不下，農(nóng)村干群矛盾激化。進入二十一世紀，國家進行農(nóng)村稅費改革并最終在2006年取消了歷時千年的農(nóng)業(yè)稅；三是取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源，并探索新型的國家與農(nóng)民關(guān)系形式以及探索新型鄉(xiāng)村治理模式。如何更加有效地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，如何讓自上而下的資源轉(zhuǎn)移變成讓農(nóng)民組織起來自己建設(shè)自己美好生活，有很多需要進一步改進的空間。
關(guān)鍵詞
分田到戶；農(nóng)民稅費改革；資源汲取；資源輸送；鄉(xiāng)村治理
一、引言
改革開放40年來，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了巨大變化，其中標志性的變化，一是改革開放之初農(nóng)村分田到戶、人民公社解體，農(nóng)民重新獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；二是上個世紀末農(nóng)民負擔居高不下，農(nóng)村干群矛盾激化。進入新世紀國家進行農(nóng)村稅費改革并最終在2006年取消了歷時千年的農(nóng)業(yè)稅；三是取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源，并探索新型的國家與農(nóng)民關(guān)系形式以及探索新型鄉(xiāng)村治理模式。
筆者曾將20世紀中國國家與農(nóng)民關(guān)系劃分三個不同階段：第一階段是晚清以來，為了進行現(xiàn)代化，國家試圖增加從農(nóng)村資源的提取，卻因為缺少與之對應(yīng)的農(nóng)村基層建制，出現(xiàn)了基層政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化：國家從農(nóng)村提取資源進行現(xiàn)代化建設(shè)所帶來的合法性的增長趕不上因為資源提取而造成農(nóng)民不滿的增長，從而造成了20世紀上半葉中國現(xiàn)代化的失敗。第二階段是新中國成立以后以人民公社體制為代表的國家與農(nóng)民關(guān)系階段。新中國同樣要進行現(xiàn)代化建設(shè)也同樣只能從農(nóng)村提取資源。與建國前不同，新中國通過建立“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制成功將農(nóng)民組織起來，從而解決了過去歷史上一直未曾解決的兩個問題：第一個問題是因為農(nóng)民被組織起來了，國家與農(nóng)民打交道就比較容易，就是毛主席說的：“滿頭亂發(fā)沒法抓，編成辮子就好抓”，通過人民公社，國家從農(nóng)村提取大量資源用作工業(yè)化的原始資本積累，只用二十多年就將中國由一個農(nóng)業(yè)國變成了工業(yè)國，實現(xiàn)了工業(yè)化。第二個問題同樣是因為農(nóng)民組織起來了，他們就可以進行超出一家一戶的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，其中最為典型的是農(nóng)田水利的大幅度改善。農(nóng)民組織起來進行教育、醫(yī)療、文化建設(shè)，典型如民辦教師、赤腳醫(yī)生和文藝宣傳，在幾乎沒有任何國家投入的情況下面，借助工分制，人民公社大幅度提高了農(nóng)民的教育水平，改善了醫(yī)療衛(wèi)生條件，豐富了農(nóng)村文化生活。人民公社組織政治學(xué)習(xí)也將現(xiàn)代化理念輸入到傳統(tǒng)農(nóng)村，比如男女平等、民族國家觀念、社會主義平等公正觀念等等，這些政治活動將農(nóng)民從傳統(tǒng)的地域宗法社會中解放出來變成為共和國公民。
某種意義上講，正是通過人民公社體制實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)的轉(zhuǎn)移，完成了工業(yè)化所必須的原始資本積累。同時，人民公社在組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，進行教育、醫(yī)療、文化乃至思想政治建設(shè)方面也有很大成績。人民公社的缺點是，因為共同勞動，統(tǒng)一分配，難以調(diào)動農(nóng)戶個體積極性，從而普遍出現(xiàn)了出工不出力、勞動不積極的情況，少數(shù)農(nóng)民素質(zhì)差、管理水平低下的社隊比如安徽小崗村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本秩序難以維系。人民公社將農(nóng)民組織起來的優(yōu)勢越來越被人民公社難以調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的劣勢所抵消。改革開放后不久，全國農(nóng)村分田到戶，人民公社隨之解體。
隨后進入國家與農(nóng)民關(guān)系的第三個階段，即分田到戶以來的階段。
二、分田到戶以后的國家與農(nóng)民關(guān)系
分田到戶的20世紀80年代初與1949年建國時已有十分不同的國情，其中最重要的不同有二，一是中國初步實現(xiàn)了工業(yè)化，由一個農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變而成工業(yè)國了。二是農(nóng)村社會已完全不同于傳統(tǒng)宗法社會，農(nóng)民成為了具有現(xiàn)代國家認同的現(xiàn)代社會的公民。
分田到戶以后，農(nóng)戶重新獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，人民公社隨之解體。之前國家通過人民公社與農(nóng)民對接的體制不復(fù)存在，人民公社的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊改為行政村與村民小組，政經(jīng)分離，共同生產(chǎn)與統(tǒng)一分配當然也不存在了。農(nóng)戶自主生產(chǎn)經(jīng)營，成為獨立的經(jīng)營單位，中國農(nóng)村再次回到了億萬農(nóng)戶分散生產(chǎn)經(jīng)營的狀態(tài)。在農(nóng)戶數(shù)量極為龐大、十分分散而農(nóng)業(yè)剩余有限的情況下面，國家如何與農(nóng)戶對接，尤其是如何從農(nóng)村提取資源，以及如何組織農(nóng)民完成超出單家獨戶的共同生產(chǎn)事務(wù)，再次成為問題。表現(xiàn)出來的就是，1982年分田到戶不久，全國大部分農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增長乏力、農(nóng)村稅費難收、農(nóng)民負擔沉重的問題，這些問題一直延續(xù)到上世紀九十年代中后期，終于變成了全國性的嚴重三農(nóng)問題，成為當時黨和國家“重中之重”的重大現(xiàn)實問題。
分田到戶以后很快出現(xiàn)嚴重三農(nóng)問題的原因是，當國家仍然從農(nóng)村汲取資源時，國家缺少直接面對分散的、剩余很少的億萬農(nóng)戶的能力。人民公社時期國家通過人民公社體制來面對農(nóng)戶，以及借人民公社體制汲取農(nóng)村資源。國家甚至無法區(qū)分出不愿繳納稅費的釘子戶與確實無錢繳納稅費的貧困戶�？h鄉(xiāng)政府因此不得不依靠村干部來協(xié)助收取稅費。在農(nóng)戶不愿繳納稅費且農(nóng)民經(jīng)濟收入確實比較少的情況下面，村干部協(xié)稅會引發(fā)村民反感，一般老好人村干部既不愿協(xié)稅也無能力協(xié)稅。為了調(diào)動村干部協(xié)稅積極性，縣鄉(xiāng)政權(quán)默許村干部搭車收費，甚至通過收取稅費比例留成來激勵村干部，結(jié)果就是那些敢于講狠、兄弟多勢力大的人當上村干部，這些人為了獲得分成收入而積極協(xié)稅，協(xié)稅過程中的各種不規(guī)范行為，比如搭車收費、暴力收費一定會引發(fā)農(nóng)民強列的不滿，而縣鄉(xiāng)也一定會保護這些有能力按時足額完成協(xié)稅任務(wù)的村干部，由此形成了鄉(xiāng)村利益共同體。一旦鄉(xiāng)村利益共同體形成，農(nóng)村形勢必然更加迅速地惡化。到上個世紀末，三農(nóng)問題全面惡化，表現(xiàn)為農(nóng)民負擔沉重、干群尖銳對立、村級債務(wù)攀升，農(nóng)村惡性群體事件層出不窮。
也就是說，如果沒有一個合適的組織體系將分散農(nóng)民組織起來，國家向農(nóng)民收取稅費從農(nóng)村汲取資源很容易變成嚴重的三農(nóng)問題，造成國家與農(nóng)民關(guān)系的全面緊張。建國前的情況是如此，分田到戶以后的情況也是如此。例外恰是建國后到分田到戶的以人民公社為代表的新中國前30年。正是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制將農(nóng)民組織起來，不僅有效地從農(nóng)村汲取資源推動了中國快速工業(yè)化，而且人民公社通過將分散農(nóng)戶組織起來，在政治、社會、文化、醫(yī)療和教育各方面取得了卓有成效的建設(shè)成就，也在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)等方面取得了卓有成效的建設(shè)成效。
三、取消農(nóng)業(yè)稅后的國家與農(nóng)民關(guān)系
隨著以農(nóng)民負擔為典型的三農(nóng)問題日益惡化，在進入新世紀之際，國家開始進行農(nóng)村稅費改革，并在2006年取消了千年之久的農(nóng)業(yè)稅和專門面向農(nóng)民的各種收費。國家之所以能取消農(nóng)業(yè)稅費，其中關(guān)鍵是中國已經(jīng)完成工業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的比例比較小，農(nóng)業(yè)稅費在國家財政收入所占比重微不足道了。這個意義上講，到世紀之交，國家取消農(nóng)業(yè)稅既是不得不為之舉，又具備了取消農(nóng)業(yè)稅的財政條件。
農(nóng)業(yè)稅取消以后，之前搭農(nóng)業(yè)稅收取的各種收費，包括三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費、各種集資也一并取消，實際上也很難再收取上來。之前用于農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)建的“兩工”（義務(wù)工、積累工）也一并取消了。如何解決農(nóng)村超出一家一戶的共同生產(chǎn)事務(wù)？國家推進的辦法是“一事一議籌資籌勞”，即凡是村社集體要興辦戶外村內(nèi)公共工程、公益事業(yè)，必須一事一議，由村民代表會議進行審議決定，并且每年“一事一議”經(jīng)費最高不超過人均15元。實踐下來，取消稅費與“兩工”很容易，“一事一議”籌資籌勞很難。最好的情況是每人每年15元共同生產(chǎn)費還能收取上來，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村卻不再可能向農(nóng)戶收取任何費用。這樣一來，取消農(nóng)業(yè)稅以后，超出一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不經(jīng)濟的共同生產(chǎn)事務(wù)就處在無人負責的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序也因此受到威脅，農(nóng)民基本生活秩序也受到影響。
為了維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家開始大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，主要有兩種資源轉(zhuǎn)移方式，一種是通過“一卡通”的方式直接發(fā)放給農(nóng)戶的資源，最典型的是農(nóng)業(yè)綜合補貼。類似的還有農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助等等。一種是通過項目制，由“條條”來直接進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，典型如農(nóng)村土地整理、小農(nóng)水項目。因為項目制缺少對農(nóng)民積極性的調(diào)動而推出“以獎代補”，允許農(nóng)民和村社集體建設(shè)某些項目，項目完成驗收以后，由地方財政進行補助。“以獎代補”存在的一個問題是，越是經(jīng)濟條件好實力強的農(nóng)村越是有能力獲得“以獎代補”項目，因為幾乎不可能向農(nóng)民收取費用，“以獎代補”很容易造成集體經(jīng)濟貧弱農(nóng)村新的債務(wù)。
“一卡通”和“項目制”的好處是通過國家資源轉(zhuǎn)移而增加了農(nóng)村資源輸入，提高了農(nóng)民共享農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)對風(fēng)險的能力。最大的問題是，國家向農(nóng)村輸入大量資源，卻并未能提高農(nóng)民的組織能力，提高農(nóng)民自己組織起來進行建設(shè)的能力。甚至因為是國家投入資源進行項目建設(shè)，極少數(shù)農(nóng)民借在項目落地之機索要占地高價，因為是向國家（或建設(shè)項目的工程隊）索要高價，其他農(nóng)民因此在旁邊圍觀，而不會站出來阻止，也不愿站出來說句“公道話”。索要高價的“釘子戶”通過無賴手段阻擾工程，最終他們可能獲得不當?shù)美ǜ邇r補償）。一戶得利，其他農(nóng)戶必會效仿，項目工程因此成為“唐僧肉”，本來國家是通過項目制來為農(nóng)民提供改善生產(chǎn)生活條件基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民“等靠要”，甚至借機謀取不當利益。國家為農(nóng)民做好事，卻發(fā)現(xiàn)好事不好做，國家做的好事越多，農(nóng)民就越是容易刁民化。當?shù)竺竦玫讲划數(shù)美麜r，農(nóng)民變刁民就是正當?shù)倪壿嫛?/span>
如何將自上而下的國家資源輸入與農(nóng)民自下而上對農(nóng)村公共品的需求結(jié)合起來？如何通過自上而下的資源輸入來提高農(nóng)民自下而上的組織能力，通過國家輸血來提高農(nóng)民造血能力？2008年成都進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點，由地方政府向行政村發(fā)放一定數(shù)額（20~40萬）公共服務(wù)資金，然后通過村民議事會來議定如何使用公服資金進行村莊建設(shè)，極大地解決了自上而下資源輸入與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對接，提高了國家資源使用的效率，同時也提高了農(nóng)民組織起來建設(shè)自己美好生活的積極性。不過，最近幾年，為防止公服資金濫用，成都對公服資金使用范圍、使用辦法有了越來越細致嚴格規(guī)定，公服資金如何使用越來越不受村民議事會把控，也就越來越不能變成農(nóng)民組織能力的提升。后面我們再進一步討論。
農(nóng)村稅費改革以后，國家開始建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，2004年開始在全國推開。農(nóng)村低保的原則是“應(yīng)保盡保”，不過，在剛開始實施時，因為財力有限，上級通常會依據(jù)地方實際下達低保指標。低保就是最低生活保障，從理論上講，只要家庭收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�的農(nóng)戶都應(yīng)當納入到低保戶中，實際情況則是農(nóng)民家庭收入很難估算，不僅農(nóng)業(yè)收入中多自然經(jīng)濟成分無法估算，而且務(wù)工收入也大多不透明。全國各地因此要評選低保戶。在農(nóng)民收入難以統(tǒng)計的情況下面，評選低保戶就可能變成農(nóng)村強宗大族或者善于處關(guān)系農(nóng)戶被評上了低保戶，真正需要低保的農(nóng)戶反而沒有評上。而且，村干部在評選低保時，完全可能依據(jù)主觀意志來指定低保戶，其中一個理由是低保指標是他們向上級爭取來的。結(jié)果，在剛實行低保制度的那幾年，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“治理保”、“上訪保”、“維穩(wěn)保”、“關(guān)系保”，開豪車吃低保的情況出現(xiàn)了，并因此引發(fā)巨大的關(guān)于低保的負面輿論。這種背景下面，主要是為了防止低保分配中的不規(guī)范，河南鄧州市探索出了“四議兩公開”制度，又稱“4+2工作法”，試圖通過復(fù)雜的村莊民主與公開程序來遏制低保分配、危房改造與黨員指標分配中的不規(guī)范行為。因為低保、危房改造所涉及資源量都很小，而“四議兩公開”程序過于復(fù)雜，農(nóng)業(yè)型農(nóng)村在實踐中也就難以持久。倒是沿海發(fā)達農(nóng)村地區(qū)或大中城市郊區(qū)因為村莊集體有大量公共資源，而使復(fù)雜程序可以借此運轉(zhuǎn)起來，比如上海農(nóng)村實行“五議決策法”，浙江寧海實施村級小微權(quán)力規(guī)范36條，浙江后陳村推動實施“村務(wù)監(jiān)督委員會”，都具有一定的村莊內(nèi)的資源條件。
與低保十分類似的是精準扶貧中貧困戶的識別。最終解決低保戶和貧困戶識別的辦法是通過大數(shù)據(jù)比對，大數(shù)據(jù)比對的要害是將那些不符合條件的農(nóng)戶剔除出去。
無論如何，隨著村莊掌握了一定的資源分配權(quán)，對村社權(quán)力規(guī)范使用的要求也隨之而來。我們將在第五節(jié)討論這個問題。
四、國家與農(nóng)民關(guān)系中的村社集體
分田到戶以后，之前連接國家與農(nóng)民的村社集體也發(fā)生了重大變化。按當時的設(shè)計，農(nóng)民具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，村社集體為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供統(tǒng)一的社會化服務(wù)，也就是建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。其中統(tǒng)的重要方面是村社集體有權(quán)收取“三項提留”、收取共同生產(chǎn)費，農(nóng)戶需要承擔“兩工”義務(wù)。農(nóng)村土地是集體的，集體所有土地承包給農(nóng)戶耕種，農(nóng)戶具有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。一般情況下，土地承包給農(nóng)戶15年不變，但村社集體可以依據(jù)人口增減、生產(chǎn)便利需要進行調(diào)整，“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”。
因為調(diào)整土地過程中容易出現(xiàn)村社集體侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的問題，以及寄希望于長久不變的土地承包權(quán)會提高農(nóng)戶對土地的投入水平從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，1998年前后進行的第二輪土地延包，將承包期在延長30年，并且規(guī)定不僅承包期內(nèi)承包面積不得調(diào)整而且承包地塊也不得調(diào)整，2006年通過的《物權(quán)法》進一步將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為“用益物權(quán)”，從而極大地虛化了村莊集體的土地所有權(quán)。
2006年取消農(nóng)業(yè)稅和各種專門面向農(nóng)民的收費，同時也取消了村社集體向農(nóng)戶收取土地承包費的權(quán)力，土地是村社集體的，但村社集體不能向農(nóng)戶收取租金、提留，甚至不能強制攤派共同生產(chǎn)費，土地是集體的，村社集體卻不能依據(jù)人口增減調(diào)整土地承包，也不能依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要調(diào)整農(nóng)戶承包地塊。村社集體土地所有權(quán)就完全被架空了。
尤其是進入到二十一世紀以來，隨著農(nóng)業(yè)機械化快速推進，農(nóng)村青壯年勞動力進城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了土地承包戶與土地經(jīng)營戶的分離，農(nóng)村因此急需通過土地調(diào)整來適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的新變化，解決土地細碎化的問題。遺憾的是，政策部門不僅沒有適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的變化來調(diào)整農(nóng)民土地承包關(guān)系，而且在最近幾年大力度推進農(nóng)村土地確權(quán)，通過土地確權(quán)頒證進一步固化了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，進一步弱化了村社集體的土地所有權(quán)，導(dǎo)致影響當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地權(quán)力細碎化和地權(quán)細碎化問題更加無解。
更糟糕的是，一旦村社集體土地所有權(quán)被虛化和架空，就使得國家向農(nóng)村輸入資源失去了可以著力的接點，從而出現(xiàn)了國家與農(nóng)民關(guān)系中的缺口。
在最近一輪農(nóng)村土地確權(quán)完成之前，山東省農(nóng)村仍然有三分之一的村莊可以依據(jù)人口增減進行土地調(diào)整。土地調(diào)整不僅可以回應(yīng)農(nóng)民關(guān)于“沒有土地如何生活”的生存?zhèn)惱�，而且正是通過土地調(diào)整來適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力快速發(fā)展（以農(nóng)業(yè)機械化為代表）的需要和農(nóng)村承包戶與經(jīng)營戶分離所要求的土地并小塊為大塊，以解決之前土地細碎化的弊病，從而回應(yīng)了農(nóng)民最強烈的生產(chǎn)訴求。并且，正是借土地調(diào)整，村社集體對各種農(nóng)村積累的矛盾進行清理和化解，從而提高了村莊治理水平。山東村莊治理中一個十分有趣的現(xiàn)象是，凡是土地可以調(diào)整的村也都是治理較好的村。一旦村莊土地無法調(diào)整，農(nóng)民訴求無法滿足，村干部就無法在農(nóng)民那里獲得權(quán)威，村莊治理也就不會好。反過來也是，一旦村莊治理不好，村干部缺少威信也無力化解村莊積累的各種矛盾，村干部也就無力調(diào)整土地滿足農(nóng)民訴求，土地調(diào)整就無法進行。
無獨有偶。廣東清遠農(nóng)村最近幾年進行農(nóng)村綜合改革，其中有兩項特別重要，一項是土地整合，一項是資金整合，兩項改革的重點都是恢復(fù)村莊集體權(quán)力，前者是恢復(fù)村莊集體對土地的權(quán)力，后者試圖將國家轉(zhuǎn)移給農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼通過農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓形式集中到村社集體手上辦大事，這個大事就是解決單家獨戶不好辦、辦不好和辦起來不劃算的公共事業(yè)。清遠市農(nóng)村綜合改革的試驗證實，土地整合和資金整合可以大幅度提高村社集體的能力，使村社集體有能力對接國家資源，并以此資源來回應(yīng)農(nóng)戶需求。
這個意義上講，給村社集體以實權(quán)，讓他們具有依據(jù)當?shù)貙嶋H來進行公共事業(yè)建設(shè)的權(quán)力，而不是限制村社集體權(quán)力，約束村社集體權(quán)力，甚至直接虛化和架空村社集體，國家與農(nóng)民之間才會有一個有力的對接平臺與工作抓手。
五、基層治理規(guī)范視野下的國家與農(nóng)民關(guān)系
有兩種相當不同的公共資源，一種是村社集體自有公共資源，一種是由國家財政轉(zhuǎn)移而來的公共資源。相對來講，村社集體公共資源是用于集體公益事業(yè)建設(shè)的，只要符合公共利益，通過了民主公開程序，程序合法，集體資源的使用就相對自由。而由國家財政注入資源的使用則要受到更多上級規(guī)范的約束。
推動土地確權(quán)的一個重要原因是出現(xiàn)了村社集體侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的個案，而且這種侵犯往往是在絕大多數(shù)村民的強烈要求下面由村社集體實施的，這種侵犯引發(fā)個別農(nóng)戶的上訪。為防止農(nóng)民土地承包權(quán)被侵犯及減少農(nóng)民上訪，國家試圖通過限制村社集體調(diào)整土地的權(quán)力來減少土地調(diào)整中的矛盾與沖突。問題是，這樣一來的后果就是村社集體失去了回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活訴求的能力，一個積極、主動的具有主體性的集體變成了一個被動的客體，變成了被各種規(guī)范所束縛的缺少活力的執(zhí)行上級命令完成上級任務(wù)的下級。充當國家與農(nóng)民對接平臺的靈活的基層組織因此不再存在，國家直接面對分散的千家萬戶農(nóng)戶，并因此使得國家失去了對基層簡約有效的治理能力。
國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，關(guān)心的焦點是資源能否有效使用，是否會出現(xiàn)資源使用中的腐敗問題。為了防止村干部在使用國家資源中產(chǎn)生腐敗，上級在向農(nóng)村輸資源的同時，要求基層治理規(guī)范化，主要是嚴格按程序分配使用資源，比如項目招標，通過嚴格程序來評定低保戶、辦事留痕、檢查督辦，其中最典型表現(xiàn)是精準扶貧中嚴重的形式主義。
成都2008年開始在村一級推進公共服務(wù)資金改革時，規(guī)則比較簡單、效率也是很高資金使用效果也是很好的。當時主要有兩個規(guī)定：一是公服資金的使用必須由村民議事會討論決定，二是公服資金使用項目必須在上級擬定的農(nóng)村公共服務(wù)項目之內(nèi)。隨著公服資金的持續(xù)投入，村莊中投入小成效大與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的公共服務(wù)項目越來越少了，有極少數(shù)村干部打公服資金主意，試圖在使用公服資金中為謀取私利。地方政府因此出臺越來越細致的公服資金使用條例，公服資金使用受到越來越嚴格監(jiān)管督查，越來越細致程序規(guī)范，甚至紀委監(jiān)察部門也介入到公服資金使用的管理上來。上級管得越多，公服資金就越不好使用，使用效率就越低。最終，公服資金的使用越來越變成了由上級政府為農(nóng)民代買的服務(wù)，村民議事會在公服資金使用上反而起不到作用了。
在取消農(nóng)業(yè)稅前，地方政府最關(guān)心的事情是村干部能否協(xié)助上級完成“一票否決”的國家任務(wù)，主要是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，收取農(nóng)業(yè)稅費更是農(nóng)村工作的重中之重，因為不能按時收取稅費，政府就無法按時開門，老師的工資就發(fā)不出來。地方政府對村干部的要求主要是完成稅費收取和計劃生育工作，其他工作中存瑕疵也都可以睜一只眼閉一只眼。完成一票否決的“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”越難，其他工作的瑕疵就越被容忍。因此，村務(wù)工作的規(guī)范化程度是不高的，甚至如前已述，村干部黑惡化的情況并非個例。
取消農(nóng)業(yè)稅前，國家通過鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民收取稅費時，必須一家一戶上門去收，農(nóng)戶也會借機向鄉(xiāng)村干部提出要求，最典型的是要求鄉(xiāng)村干部保證灌溉。到了農(nóng)閑，村干部組織村民冬修水利就很重要。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，計劃生育工作也變得容易。上級一度不關(guān)心村級治理。不向農(nóng)民收取稅費，農(nóng)民也不可能以不冬修水利就不上繳稅費來威脅鄉(xiāng)村干部。因此，地方政府一度與農(nóng)民之間出現(xiàn)了脫節(jié)的情況，周飛舟用“懸浮”來描述取消農(nóng)業(yè)稅以后地方政府與農(nóng)民的關(guān)系。
不過，隨著越來越多國家資源輸入農(nóng)村，如何保證國家資源有效使用，以及如何防止國家資源使用中產(chǎn)生矛盾與上訪，國家出臺了越來越多嚴格的規(guī)范性文件，要求村級治理的程序化與規(guī)范化，造成的后果是村干部越來越脫產(chǎn)化、專職化和職業(yè)化，村委會越來越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，而不再是由村民選舉產(chǎn)生出來的村民自治機構(gòu)，從而越來越難以有效回應(yīng)農(nóng)民千差萬別的生產(chǎn)和生活訴求了。
六、結(jié)語
回顧改革改革以來國家與農(nóng)民關(guān)系40年變遷，這個變遷之劇烈可能是歷史上從來沒有過的，將來也不大可能再有。在世紀之交，國家取消了延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅，不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且開始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移資源。不過，如何更加有效地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，如何讓自上而下的資源轉(zhuǎn)移變成讓農(nóng)民組織起來自己建設(shè)自己美好生活，的確還有很多需要進一步改進的空間。
從村級來看，國家從農(nóng)村提取資源離不開村莊組織，因為國家無法低成本地與千家萬戶分散小農(nóng)進行交易。同樣，國家在向農(nóng)村輸入資源過程中也離不開村社組織，因為國家同樣無法低成本地直接對接到千家萬戶情況復(fù)雜的小農(nóng)上去。總體來講，當前國家向農(nóng)村輸入資源過程中存在忽視村社集體的力量，忽視村社自治的力量，僅僅將行政村當作執(zhí)行上級政府政策的工具的問題，這樣的資源輸入越多就越會助長農(nóng)村中的“刁民”，越會助長農(nóng)民“等靠要”思想，結(jié)果是大量國家資源的輸入造成了農(nóng)村社會的一般散沙。這顯然不是我們所愿意看到的。
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