當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能
✪ 楊華 / 武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系
［導(dǎo)讀］郡縣治，天下安�？h域治理是中國幾千年來的關(guān)鍵性問題。當(dāng)代中國不僅塑造了一套復(fù)雜高效的行政科層體系，還將黨委作用融入到地方治理之中。本文作者認(rèn)為，科層官僚制是大型國家運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的治理機(jī)制，但也存在僵化、封閉等弊端。然而從縣域這個(gè)角度考察，以“一體三元”為特點(diǎn)的黨政體制，不僅對(duì)政府予以政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，還貫通了各個(gè)行政科層。在改革開放的過程中，這種縣域“黨政體制”的優(yōu)勢(shì)得到了充分發(fā)揮，黨委班子對(duì)重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、重大民生工程、重大救援活動(dòng)等進(jìn)行規(guī)劃和指揮，開辟了一條補(bǔ)救科層制弊病的治理之道。文章僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君思考。
縣域是中國最基本的治理單元，縣域治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，縣域治理總體上是成功和有效的，它推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌的重大改變。這些治理目標(biāo)是在以下條件下達(dá)成的，一是時(shí)間比較短，要在三四十年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理；二是資源比較稀缺，中國大部分縣市缺乏人財(cái)物等方面權(quán)力，縣域治理須在低成本下運(yùn)行；三是社會(huì)處在急劇變動(dòng)之中，社會(huì)變動(dòng)本身意味著不確定性和新問題叢生。這些條件對(duì)于任何單一治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都不利，而中國縣域治理卻在較短時(shí)間內(nèi)、較低成本下實(shí)現(xiàn)了整體的有效治理。
中國縣域治理的經(jīng)驗(yàn)需要從政治學(xué)角度對(duì)基本的治理體制和機(jī)制予以總結(jié)和概括。既有對(duì)縣域治理的研究主要在市場(chǎng)機(jī)制和官員激勵(lì)兩個(gè)層面展開，少數(shù)從治理體制進(jìn)行的分析也多未能跳出“壓力型體制”的框架。黨政體制是縣域治理中最重要的治理體制，它既是縣域治理得以展開的政治引擎，也是縣域治理的具體實(shí)踐機(jī)制。
▍兩種方式：縣域治理中的科層體制與黨政體制
由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因政府承擔(dān)了較多的公共事務(wù)，縣級(jí)政府部門是縣域治理最主要的主體�？h級(jí)部門是按照科層制的基本原則設(shè)立的，主要表現(xiàn)為不同部門皆有職位分層、權(quán)力分等、分科設(shè)層和專業(yè)分工，不同部門及科室有履行職能的法定職權(quán)及相關(guān)的人財(cái)物等配套。職能部門按照規(guī)章制度調(diào)動(dòng)本部門資源履行其法定職責(zé)，而不管職責(zé)之外的事情。縣級(jí)職能部門具備科層制專業(yè)分工、法定主義、技術(shù)主義、去人性化、事本主義等優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，很好地履行了法定職責(zé)，完成了不同的專業(yè)事務(wù)，保持和推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。可以說，縣域治理中大部分日常性分工明確的治理事務(wù)都由科層體制來完成。
縣級(jí)職能部門也明顯地帶有科層體制的弱點(diǎn)和缺陷，使得它無法完成縣域治理中的某些重要事務(wù)。譬如，科層體制只在乎行使職權(quán)過程是否合法而對(duì)行政效果監(jiān)控不嚴(yán)，更不會(huì)追求短時(shí)期治理效果的改善，對(duì)職權(quán)行使之后的社會(huì)變化不敏感�？茖芋w制中不同部門的職能和利益相互獨(dú)立乃至相互競(jìng)爭(zhēng)，難以形成跨部門協(xié)作，因而無法滿足復(fù)雜多變的治理事務(wù)對(duì)協(xié)同治理提出的功能需求，進(jìn)而不能在協(xié)同治理中形成治理面貌的整體改善。一般來說在部門內(nèi)部“事財(cái)責(zé)權(quán)利”相互匹配、成本收益相互對(duì)等，要實(shí)現(xiàn)多大的治理目標(biāo)就投入多大量的資源�？茖芋w制還有少做事不做事的偏好因而容易放任小事、小問題發(fā)展，而一旦小問題成了大問題它們又解決不了。同時(shí)許多縣級(jí)職能部門沒有延伸到鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村的相關(guān)事務(wù)無法通過科層體制予以解決。
總之，科層體制不追求短期治理效果，也難以完成具有整體性、系統(tǒng)性的治理事務(wù)，而且科層體制的治理成本很高，因此在資源硬約束條件下，那些需要在短時(shí)間內(nèi)完成而單一部門又不能完成的整體性治理事務(wù)就無法交由科層體制去完成。
在縣域范圍內(nèi)，較科層體制有更高權(quán)威的是黨政體制。黨政體制就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制，其核心要義是中國共產(chǎn)黨對(duì)政治體制的全面領(lǐng)導(dǎo)，包括對(duì)政府及其部門、人大、政協(xié)、公檢法、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位等進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)政治體制的全面領(lǐng)導(dǎo)包括政治、思想和組織三個(gè)方面，政治領(lǐng)導(dǎo)就是通過制定路線、方針和政策，引領(lǐng)政治方向、確立奮斗目標(biāo)、堅(jiān)持政治原則和駕馭政治局面的總稱；思想領(lǐng)導(dǎo)就是用科學(xué)的思想武裝人；組織領(lǐng)導(dǎo)就是發(fā)揮黨員和各級(jí)黨組織的作用，搞好干部隊(duì)伍建設(shè)。三者是統(tǒng)一的，政治領(lǐng)導(dǎo)是根本，思想領(lǐng)導(dǎo)是靈魂，組織領(lǐng)導(dǎo)是保證。
黨對(duì)縣域治理的領(lǐng)導(dǎo)主要有兩種實(shí)現(xiàn)方式，一是縣級(jí)黨委制定路線、方針、政策，職能部門黨組織將之貫徹到業(yè)務(wù)工作之中，其業(yè)務(wù)工作體現(xiàn)縣級(jí)黨委的意志；二是黨委制定政策，由同級(jí)人大開會(huì)通過成為政府及其職能部門要完成的法定行政事務(wù)。從本質(zhì)上說，黨政體制是領(lǐng)導(dǎo)體制而非治理體制，它不具備專業(yè)化治理的職權(quán)、資源和工具。
但是在縣域治理實(shí)踐中，黨政體制將科層體制無法完成的治理事務(wù)承擔(dān)了下來，它通過縣域內(nèi)黨的組織體系將完成治理事務(wù)所需要的治理主體和治理資源動(dòng)員起來，集中力量在短時(shí)期內(nèi)予以完成。由于黨在政治體系中具有最高權(quán)威性，因此縣級(jí)黨委所承擔(dān)的治理任務(wù)就是政治任務(wù)，黨委通過黨的組織系統(tǒng)將政治任務(wù)分配給下級(jí)黨組織，后者無條件地接受并調(diào)動(dòng)資源予以完成。不同的政治任務(wù)由不同的下級(jí)黨組織來承接。如果某項(xiàng)治理事務(wù)涉及多個(gè)職能部門，該治理事務(wù)就由縣級(jí)黨委分配給這些職能部門的黨組織，由這些部門黨組織相互配合共同完成。若某項(xiàng)治理事務(wù)需要所有職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成，就向所有這些單位的黨組織下達(dá)任務(wù)。政治任務(wù)具有剛性、無條件性和有時(shí)限性的特征，必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量完成。黨政體制直接介入治理事務(wù)是其積極回應(yīng)縣域治理需求的制度后果，因此縣域黨政體制既是領(lǐng)導(dǎo)體制，也是治理體制。
如此，在縣域內(nèi)就存在科層體制和黨政體制兩套主要治理體制�？茖芋w制要完成的是部門專業(yè)性、日常性的治理事務(wù)，亦即常規(guī)性的行政事務(wù)。黨政體制承擔(dān)的是那些單個(gè)部門無法解決、需要在短時(shí)間內(nèi)解決的整體性治理事務(wù)，因此必然是重要的、乃至嚴(yán)重的、涉及面廣影響力大的事務(wù)。黨政體制的權(quán)威性是稀缺資源，科層體制能解決的問題盡量由科層體制去解決，只有那些重要的治理事務(wù)才能上升為縣級(jí)黨委的政治任務(wù)。因此在縣域治理實(shí)踐中，科層體制完成了縣域治理中絕大部分事務(wù)，黨政體制承擔(dān)的是少數(shù)重要事務(wù)。
▍一體三元：縣域治理黨政體制何以獨(dú)特？
黨政體制的結(jié)構(gòu)是指黨政體制推動(dòng)治理事務(wù)完成所需要的組織架構(gòu)和制度載體。它由一體三元所構(gòu)成，一體是指黨委（組）制，三元分別是歸口管理制、臨時(shí)機(jī)構(gòu)制和常委分管制，它們是黨委（組）制的三種特殊實(shí)現(xiàn)形式。
（1）黨委（組）制是黨在國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位內(nèi)部普遍建立組織的制度，其根本職能是發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。縣域內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)包括政府部門都設(shè)有黨組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組、企事業(yè)單位則設(shè)立了黨委或總支（支部、黨小組），黨委（組）書記和委員一般兼任所在單位行政班子主要負(fù)責(zé)人和成員。黨委（組）有討論決定所在單位“三重一大”事項(xiàng)的權(quán)力。在治理中，縣級(jí)黨委將治理事務(wù)分配給下級(jí)單位黨委（組），再由該單位黨委（組）動(dòng)員所在單位的黨員、行政資源或下屬黨組織完成任務(wù)�？h級(jí)黨委給下級(jí)單位黨委（組）下達(dá)的工作任務(wù)是政治任務(wù)，下級(jí)黨委（組）會(huì)感受到政治壓力，他們有責(zé)任和動(dòng)力調(diào)動(dòng)資源予以完成�；窘Y(jié)構(gòu)是“縣級(jí)黨委—下級(jí)黨委（組）”，工作任務(wù)和政治壓力的傳輸圖式是“縣級(jí)黨委—下單位黨委（組、支部、黨小組）—黨員”。
（2）歸口管理制是指以黨的某個(gè)直屬工作部門為主導(dǎo)，整合由職能屬性相同的政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位所構(gòu)成的局部性的黨政統(tǒng)合體，通稱為“口”或“系統(tǒng)”。歸口管理是黨通過自己的工作部門加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)對(duì)某些重要職能事務(wù)及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的一種方式，諸如政法事務(wù)及其相關(guān)部門、宣傳事務(wù)及其相關(guān)部門、統(tǒng)戰(zhàn)事務(wù)及相關(guān)部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)及相關(guān)部門等。在縣域治理中，縣級(jí)黨委將相關(guān)的治理事務(wù)通過這種領(lǐng)導(dǎo)體制傳輸?shù)较嚓P(guān)部門，由這些部門調(diào)動(dòng)資源統(tǒng)一協(xié)調(diào)予以完成。歸口管理中黨的工作部門主要有三重任務(wù)，一是協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)各部門的工作；二是下達(dá)任務(wù)和監(jiān)督任務(wù)完成；三是制定本系統(tǒng)內(nèi)的政策規(guī)章。負(fù)責(zé)歸口管理的黨的工作部門主要負(fù)責(zé)人一般由縣委常委兼任，該工作部門又稱“常委部門”。歸口管理制的工作任務(wù)和政治壓力傳輸圖式是“縣級(jí)黨委—縣委常委—歸口工作部門—歸口部門黨組”。
與歸口管理制類似的是臨時(shí)機(jī)構(gòu)制。在縣域治理中，有些常規(guī)性或時(shí)限較長的重要事務(wù)涉及到多個(gè)部門，相關(guān)職能部門無法自行協(xié)調(diào)配合解決，因而需要縣委出面、由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭組建臨時(shí)性的協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，它們一般以“領(lǐng)導(dǎo)小組”“委員會(huì)”為名號(hào)，委員會(huì)設(shè)有辦公室，辦公室設(shè)在相關(guān)的重要部門，該部門被稱為牽頭部門。這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)代表縣委具有制定相關(guān)規(guī)范、出臺(tái)文件的權(quán)力。臨時(shí)機(jī)構(gòu)制的工作任務(wù)和政治壓力的傳輸圖式是“縣級(jí)黨委—縣委主要領(lǐng)導(dǎo)—臨時(shí)機(jī)構(gòu)—相關(guān)部門黨組”。
（3）常委分管制是指，縣委常委按照常委會(huì)成員分工來對(duì)相關(guān)工作及其負(fù)責(zé)部門進(jìn)行管理的一種制度。不同常委分管不同的工作（領(lǐng)域）及相關(guān)部門，并對(duì)分管工作（領(lǐng)域）及其部門負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，該常委被相關(guān)領(lǐng)域和部門稱為“分管領(lǐng)導(dǎo)”。分管領(lǐng)導(dǎo)與所分管的單位有直接的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系，并在工作中與所分管單位領(lǐng)導(dǎo)建立較為密切的工作和私人關(guān)系。當(dāng)縣委有重要的相關(guān)治理事務(wù)時(shí)，一般由相關(guān)分管常委承擔(dān)下來，再通過分管常委布置給相關(guān)部門，并督促它們整合資源予以解決。如縣委希望某重點(diǎn)企業(yè)盡快落戶縣工業(yè)園區(qū)，需要“特事特辦”走相關(guān)程序，那么該工作就由分管工商、稅收、國土、環(huán)保等部門的常委包干。常委包干某些重要事務(wù)，解決起來既有效率又有質(zhì)量。常委分管制的工作和壓力的傳輸圖式是“縣級(jí)黨委—分管常委—分管部門黨組”。
黨政體制通過“縣級(jí)黨委—下級(jí)黨委（組）”的基本結(jié)構(gòu)，將治理任務(wù)布置給下級(jí)黨組織，使下級(jí)黨組織承擔(dān)治理責(zé)任，下級(jí)黨組織再配置資源完成任務(wù)。相對(duì)于科層體制，黨政體制及其組織結(jié)構(gòu)有四大特點(diǎn)：
一是整體性，黨政體制不以專業(yè)分工為基礎(chǔ)設(shè)置組織結(jié)構(gòu)，而是將自己的組織體系嵌入所有黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，這樣就使其能夠統(tǒng)一調(diào)動(dòng)和整合不同屬性的資源，使治理資源具有整體性和聚集效應(yīng)�？茖芋w制的資源是單一性和專業(yè)性的，無法應(yīng)對(duì)整體性較強(qiáng)的治理事務(wù)。
二是靈活性，黨政體制的基本結(jié)構(gòu)是“縣級(jí)黨委—下級(jí)黨委（組）”，但它在實(shí)踐中會(huì)視具體治理事務(wù)而采取和變換不同的結(jié)構(gòu)形態(tài)。科層體制的結(jié)構(gòu)較為固定，對(duì)變動(dòng)的治理事務(wù)反應(yīng)遲鈍。
三是配置性，黨政體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)不是法定和固定不變的，而是根據(jù)不同的治理事務(wù)調(diào)動(dòng)和配置不同的治理資源和權(quán)力。科層體制的職能和職權(quán)則是法定和有邊界的。
四是全能式，科層體制不能解決的問題最終都可能進(jìn)入黨政體制中來，黨政體制就必須有全能式的行動(dòng)能力和資源配置能力。科層體制則只能解決本領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)問題。
▍三個(gè)層次：黨政體制如何具體運(yùn)行？
黨政體制在治理實(shí)踐中形成的具有規(guī)律性的運(yùn)行方式和軌跡就是運(yùn)行機(jī)制。它主要包括三個(gè)層次，分別是設(shè)定中心工作確定目標(biāo)、整合部門資源開展治理和實(shí)施督促檢查驗(yàn)收評(píng)比。
縣域治理事務(wù)很多而縣級(jí)黨委的權(quán)威性資源又稀缺，因而不是所有的治理事務(wù)都由黨政體制來推動(dòng)。這就需要縣級(jí)黨委從諸多治理事務(wù)中遴選出重要的治理事務(wù)作為某段時(shí)間內(nèi)全縣黨政部門的中心工作，而未被遴選的治理事務(wù)則仍由職能部門來完成。中心工作的議程設(shè)定是縣級(jí)黨委對(duì)治理事務(wù)的取舍過程，它既受到宏觀政治環(huán)境、社會(huì)問題的影響，也與縣級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注重點(diǎn)、執(zhí)政理念和政治智慧密切相關(guān)。設(shè)定中心工作既是在黨政部門中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，也是縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)其個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)意志的重要方式。中心工作一般由縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)主抓，進(jìn)行高位推動(dòng)。
在縣域治理中，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)也是稀缺資源，很難事事都抓，不同的中心工作由不同的領(lǐng)導(dǎo)來抓，這是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)資源的組織分配。領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別和位置決定了他在縣域權(quán)力體系中所擁有的話語、權(quán)威與物質(zhì)等資源的整合與調(diào)動(dòng)能力。在中心工作的安排中，會(huì)充分利用領(lǐng)導(dǎo)在權(quán)力生態(tài)中的優(yōu)勢(shì)，視不同中心工作的重要性程度而將它們交由不同領(lǐng)導(dǎo)主抓，從而將領(lǐng)導(dǎo)的地位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)各個(gè)部門的組織能力。有些中心工作由縣委書記親自來抓，被稱作“一把手工程”。
中心工作具有整體性和系統(tǒng)性，它不以部門的職能和權(quán)限為邊界，單一的職能部門做不了，需要調(diào)動(dòng)不同部門的資源共同完成。因此中心工作設(shè)定之后，還要將中心工作分解為不同的指標(biāo)體系，以目標(biāo)責(zé)任制的方式分配給不同的黨政部門，調(diào)動(dòng)和整合它們的資源來完成。這種中心工作落地的機(jī)制被稱為包干制，它將中心工作的任務(wù)、責(zé)任和權(quán)利包干給縣域黨政部門、臨時(shí)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，充分調(diào)動(dòng)他們的責(zé)任心、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在包干制中縣級(jí)黨委是發(fā)包方，縣級(jí)黨政部門、臨時(shí)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人是承包方，包干任務(wù)就是作為政治任務(wù)的中心工作。縣級(jí)黨委將中心工作發(fā)包后，既較少給予承包方完成任務(wù)的配套條件，一般也不監(jiān)控承包方完成任務(wù)的過程，只重視承包方完成任務(wù)的結(jié)果。這既給了承包方較大的自主權(quán)和剩余索取權(quán)，也造成了基層治理中“責(zé)權(quán)利”不匹配問題。
縣級(jí)黨委作為發(fā)包方在中心工作發(fā)包之后，對(duì)任務(wù)結(jié)果控制的方式包括對(duì)工作完成的進(jìn)度和結(jié)果進(jìn)行督導(dǎo)和考核。對(duì)于年度中心工作的結(jié)果控制，一般有季度、半年督導(dǎo)檢查，對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行量化排名，排名結(jié)果影響年終驗(yàn)收考核。年終的驗(yàn)收考核結(jié)果要上全縣大會(huì)給予獎(jiǎng)懲。對(duì)階段性中心工作的結(jié)果控制有進(jìn)度督導(dǎo)和結(jié)果驗(yàn)收的兩種方式，也有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，并與評(píng)優(yōu)評(píng)先及調(diào)動(dòng)晉升掛鉤。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)包干的中心工作，主要是以包干領(lǐng)導(dǎo)接受縣委書記詢問和向縣委常委會(huì)匯報(bào)的形式來控制結(jié)果。由于中心工作的包干需要承包方自行調(diào)動(dòng)和配置資源完成，其結(jié)果就會(huì)因不同承包方的資源稟賦、主要領(lǐng)導(dǎo)的能力及重視程度等差異而有差別。包干制對(duì)結(jié)果的控制與激勵(lì)機(jī)制會(huì)激發(fā)承包方之間的競(jìng)爭(zhēng)。
▍三種功能：黨政體制為什么能發(fā)揮其他主體所沒有的作用？
黨政體制在縣域治理中扮演著很重要的角色，發(fā)揮了其他治理主體所沒有的功能。
（1）黨政體制彌補(bǔ)了科層體制的局限性。這些局限性包括：
科層體制講究程序和按章辦事，限制了縣域治理在短期內(nèi)出效果；科層體制固有的部門分割和部門競(jìng)爭(zhēng)也使得縣域治理碎片化，無法形成整體面貌的改善；科層體制在財(cái)政上�？顚Ｓ煤褪仑�(cái)權(quán)匹配的原則無法降低治理的成本，等等。
除此之外縣級(jí)科層部門還存在職權(quán)不足、人員不足、激勵(lì)不足、回應(yīng)性不足等困境，而使得它們無法滿足縣域治理的需求。黨政體制所具備的權(quán)威性使得它能夠調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)不同部門資源進(jìn)行整體性治理，同時(shí)它講求特事特辦極大地提高治理效率，使治理面貌在短時(shí)期得以改觀。
黨政體制對(duì)部門資源的調(diào)動(dòng)首先是最大限度地調(diào)動(dòng)了部門的人力資源尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的人力資源，以人力資源的最大限度利用和消耗抵消了其他資源的不足，使得縣域治理能在較低成本下運(yùn)行。黨政體制向黨政部門布置的任務(wù)屬于政治任務(wù)，對(duì)于部門主要領(lǐng)導(dǎo)而言這是硬任務(wù)和強(qiáng)激勵(lì)。黨政體制對(duì)群眾需求和社會(huì)問題的回應(yīng)性也較強(qiáng)。
（2）黨政體制能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜的基層事務(wù)。基層事務(wù)的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是鄉(xiāng)村社會(huì)的不規(guī)整性。與城市相比，農(nóng)村社會(huì)的程式化、模式化和標(biāo)準(zhǔn)化程度很低，缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則。一些重要問題的解決往往需要采取非正式的方式或隨機(jī)處理的彈性手段，而科層化、規(guī)則化的治理方式難以發(fā)揮作用。包干制恰好能夠根據(jù)不同問題、不同對(duì)象調(diào)用不同資源、采取不同策略解決問題，能夠適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)整性。
二是基層事務(wù)的整體性和綜合性。農(nóng)村社會(huì)本身的整體性和相互關(guān)聯(lián)性，決定了農(nóng)村治理事務(wù)和問題具有拓展性、延伸性和盤根錯(cuò)節(jié)的特點(diǎn)，專業(yè)化、技術(shù)性的治理路線過于簡單粗暴難以切中要害。而黨政體制有綜合性、全局性的思維，有各種治理資源和政策工具，能夠?qū)χ卫硎聞?wù)進(jìn)行通盤考慮對(duì)癥下藥。
三是基層社會(huì)的變動(dòng)性。基層社會(huì)正在快速變動(dòng)，新事務(wù)新問題層出不窮，新的利益關(guān)系和矛盾體系不斷涌現(xiàn)，許多新興治理事務(wù)和問題無法找到對(duì)應(yīng)的職能部門，便可由黨政體制兜底解決。社會(huì)變動(dòng)帶來的不穩(wěn)定性和不確定性不是追求確定性的科層體制所能承受的，具有靈活性和機(jī)動(dòng)性的黨政體制對(duì)此卻可以從容應(yīng)對(duì)。
（3）黨政體制能夠履行黨的政治使命。中國共產(chǎn)黨是一個(gè)具有使命感和緊迫感的政黨。一方面其歷史使命體現(xiàn)為帶領(lǐng)中國人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，另一方面它又有強(qiáng)烈的時(shí)不我待只爭(zhēng)朝夕的緊迫感。從縣域治理的角度來講，黨的使命感和緊迫感主要表現(xiàn)為：
一是在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的現(xiàn)代化改造；二是在較短時(shí)期內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展；三是在較短時(shí)期內(nèi)改善基層群眾的生活生產(chǎn)條件；四是在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的超常規(guī)治理。
這幾個(gè)方面都帶有全局性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性及時(shí)限性，皆非科層體制所能勝任和擔(dān)當(dāng)。黨政體制以政治任務(wù)的形式布置工作，能夠極大地激發(fā)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的積極性和主動(dòng)性，從而創(chuàng)造性地開展工作，最大限度地調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源集中到中心工作上，在較短時(shí)期內(nèi)一件接一件地把工作完成，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和治理面貌的整體改觀。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論