當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 摘要：國(guó)家大規(guī)模征地奠定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，在此過(guò)程中也產(chǎn)生出農(nóng)民失地、征地沖突等社會(huì)問(wèn)題。人的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是農(nóng)民脫離傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，向現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。對(duì)比珠三角、蘇南和浙江地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，不同的土地開(kāi)發(fā)模式深刻地影響當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化形態(tài)。珠三角地區(qū)由農(nóng)民主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)模式滯緩了農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，蘇南地區(qū)由政府主導(dǎo)的征地開(kāi)發(fā)模式促進(jìn)了農(nóng)民的市民化。站在人的城鎮(zhèn)化角度看，我國(guó)現(xiàn)行征地制度具有合理性。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化階段。人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升至2017年的58.52%，年均提高約1個(gè)百分點(diǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)，我國(guó)實(shí)施了大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)，1981—2014年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從6720平方公里擴(kuò)展至49982.7平方公里，增長(zhǎng)6.44倍�！爸袊�(guó)依靠土地公有制創(chuàng)造了發(fā)展的奇跡”，形成了具有中國(guó)特色的“城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化道路”。在這一史無(wú)前例的大開(kāi)發(fā)大建設(shè)過(guò)程中，土地征收制度發(fā)揮關(guān)鍵作用。在國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的制度體系下，大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)主要以征地方式實(shí)現(xiàn)。通過(guò)土地征收，農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)化，這一個(gè)過(guò)程還伴隨著土地從集體所有向國(guó)家所有的權(quán)利轉(zhuǎn)移。土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)深刻地影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活方式。
國(guó)家通過(guò)合法的強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行土地征收，奠定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，但在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中也產(chǎn)生了農(nóng)民失地、征地沖突等社會(huì)問(wèn)題。對(duì)此，一些研究者認(rèn)為我國(guó)存在著“土地城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”背離問(wèn)題，即被征地農(nóng)民沒(méi)有隨著土地開(kāi)發(fā)而同步完成城鎮(zhèn)化，并因此批判我國(guó)現(xiàn)行征地制度。持上述觀點(diǎn)的學(xué)者主張改變國(guó)家在土地開(kāi)發(fā)中的主導(dǎo)地位，鼓勵(lì)農(nóng)民以興建小產(chǎn)權(quán)房的形式實(shí)現(xiàn)“自主城鎮(zhèn)化”。
目前《土地管理法》正在修訂中，征地制度是本輪修法的重點(diǎn)內(nèi)容。農(nóng)民如何分享到土地開(kāi)發(fā)利益，以及如何更好地推進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化，成為土地制度改革的焦點(diǎn)問(wèn)題。農(nóng)民城鎮(zhèn)化不單純是一個(gè)農(nóng)民參與土地利益分配的問(wèn)題，而是在土地建設(shè)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，喪失土地生產(chǎn)資料的農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)自身就業(yè)能力的提升和生活觀念的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化過(guò)程除了包含物質(zhì)層面上的空間轉(zhuǎn)移之外，還具有深刻的社會(huì)性?xún)?nèi)涵。我國(guó)地域廣大，不同地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)模式存在顯著差異，由此造成不同地區(qū)農(nóng)民參與土地開(kāi)發(fā)的差異，進(jìn)而影響農(nóng)民的城鎮(zhèn)化過(guò)程。本文比較不同土地開(kāi)發(fā)模式下的農(nóng)民城鎮(zhèn)化方式差異，揭示土地開(kāi)發(fā)模式的社會(huì)效應(yīng)，最后回到對(duì)當(dāng)前征地制度改革的評(píng)析。
―、工業(yè)化路徑與土地開(kāi)發(fā)的地區(qū)差異
工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力引擎，1978年以來(lái)的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程與我國(guó)工業(yè)化發(fā)展有關(guān)。工業(yè)化改變?nèi)丝�、資本和要素的組合方式，吸引各要素在特定空間中集聚進(jìn)而產(chǎn)生了城鎮(zhèn)化結(jié)果。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)逐步在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之外開(kāi)辟商品經(jīng)濟(jì)空間，通過(guò)“雙軌制”改革放活社會(huì)力量。在此背景下，各地區(qū)開(kāi)啟自下而上的工業(yè)化路徑，在傳統(tǒng)的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)體系之外，發(fā)展出以集體企業(yè)為主體的“蘇南模式”，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的“溫州模式”和“三來(lái)一補(bǔ)”政策帶動(dòng)下的“珠江模式”等。90年代以后，日漸深入的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)助推工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展。工業(yè)化改變土地用途，提升土地價(jià)值，土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料向工商業(yè)要素轉(zhuǎn)變。基于不同地區(qū)的工業(yè)化路徑差異，我國(guó)形成了幾種典型的土地開(kāi)發(fā)模式。
珠三角地區(qū)在我國(guó)改革開(kāi)放中扮演了橋頭堡作用，珠三角已經(jīng)成為我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)之一。珠三角地區(qū)的發(fā)展與其位置上毗鄰香港特區(qū)和改革開(kāi)放初期享受的特殊政策優(yōu)惠有關(guān)。1978年?yáng)|莞市（原東莞縣）設(shè)立了第一家與港商合作的來(lái)料加工企業(yè)，自此啟動(dòng)珠三角地區(qū)的“三來(lái)一補(bǔ)”工業(yè)化發(fā)展模式�！叭齺�(lái)一補(bǔ)”政策吸引外商來(lái)投資，結(jié)合土地資源和低廉充裕的人力資本優(yōu)勢(shì)，珠三角地區(qū)在二十多年間發(fā)展成“全球工廠(chǎng)”。
土地是公有制生產(chǎn)資料，改革開(kāi)放后，土地作為基本生產(chǎn)要素面臨著參與市場(chǎng)配置問(wèn)題。在不改變土地所有權(quán)的情況，我國(guó)發(fā)展出國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度，1988年的《憲法》修正案確認(rèn)土地使用權(quán)可依法出讓。通過(guò)產(chǎn)權(quán)分割和設(shè)置土地使用權(quán)出讓制度，我國(guó)成功地解決了公有土地生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化難題。在實(shí)施國(guó)有土地出讓制度之前，珠三角地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始大規(guī)模興建工廠(chǎng)。與全國(guó)其他后發(fā)地區(qū)政府征地建設(shè)工業(yè)園區(qū)的工業(yè)化模式不同，珠三角地區(qū)的工業(yè)化是在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行的。珠三角地區(qū)形成了縣鄉(xiāng)村組“四個(gè)輪子起轉(zhuǎn)的土地開(kāi)發(fā)模式，在工業(yè)化過(guò)程中，地方政府創(chuàng)造投資環(huán)境、提供政策配套服務(wù)和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，村組集體提供土地生產(chǎn)要素。珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體。
早期“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)通過(guò)兩種方式解決用地問(wèn)題，一是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地使用權(quán)，二是租賃集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的廠(chǎng)房。當(dāng)時(shí)珠三角地區(qū)的基層政府鼓勵(lì)以村和以組為單位，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)開(kāi)發(fā)土地，興建標(biāo)準(zhǔn)化廠(chǎng)房，筑巢引鳳，吸引外商投資辦廠(chǎng)。政府獲得稅收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地收益，外商利用廉價(jià)土地和勞動(dòng)力來(lái)賺取利潤(rùn)。隨著企業(yè)越建越多，大量的外地民工涌入，珠三角地區(qū)產(chǎn)生了針對(duì)外來(lái)人口的居住和服務(wù)配套問(wèn)題。地方政府無(wú)力解決這些公共配套，鼓勵(lì)農(nóng)民來(lái)解決，各村的集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民審批宅基地，農(nóng)民投資建設(shè)出租房。以東莞市高埗鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)屬于珠三角地區(qū)工業(yè)化程度一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卮迕駧缀趺繎?hù)都擁有兩套以上的房屋，每套五層左右，建筑面積近千平方米，區(qū)隔為幾十個(gè)房間出租，年房租收入近十萬(wàn)元。高埗鎮(zhèn)有幾個(gè)村莊在90年代向農(nóng)民劃分過(guò)四次宅基地，按照“四口人一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)戶(hù)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，這些村莊每戶(hù)都有四處以上宅基地，并且多數(shù)建成了出租屋。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度更高的東莞市虎門(mén)鎮(zhèn)，房屋出租收益更大，農(nóng)民投資積極性更高，當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民在私人宅基地上違法建設(shè)15層以上的永久性建筑。
我國(guó)嚴(yán)格實(shí)施土地管理是在1998年之后，當(dāng)年修訂《土地管理法》，規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，并規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這意味之后的城鎮(zhèn)建設(shè)用地與工業(yè)發(fā)展用地只能通過(guò)國(guó)家征收提供。珠三角地區(qū)在1998年之前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)很高水平的工業(yè)化，該地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)避開(kāi)了1998年修訂的《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，避開(kāi)政府對(duì)土地的嚴(yán)格管控，形成了具有強(qiáng)烈私人性和自發(fā)色彩的土地開(kāi)發(fā)模式。這種土地開(kāi)發(fā)模式低成本地解決了企業(yè)用地和外來(lái)務(wù)工人員居住配套問(wèn)題，成為當(dāng)?shù)毓I(yè)化騰飛的基礎(chǔ)，化解當(dāng)時(shí)政府財(cái)力不足的困境。另一方面，這種自發(fā)開(kāi)發(fā)模式也造成了缺乏空間規(guī)劃、地權(quán)散亂等問(wèn)題，給現(xiàn)階段珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市更新埋下隱含。
蘇南地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)與珠三角地區(qū)構(gòu)成鮮明對(duì)比。改革開(kāi)放后，蘇南地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式獨(dú)具特色。蘇南地區(qū)的集體企業(yè)在20世紀(jì)90年代初期發(fā)展到頂峰，之后隨著市場(chǎng)環(huán)境變化開(kāi)始走下坡路，90年代中期開(kāi)始實(shí)施集體企業(yè)改制，90年代末期改制結(jié)束。蘇南地區(qū)集體企業(yè)改革的主要操作方式是將集體企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)樗饺丝刂疲w經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)保持對(duì)土地、廠(chǎng)房的權(quán)利，并通過(guò)租賃合同的形式將土地和廠(chǎng)房的使用權(quán)讓渡給私營(yíng)主體，集體經(jīng)濟(jì)組織收取相關(guān)費(fèi)用。農(nóng)村土地集體所有制是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動(dòng)蘇南地區(qū)第一階段的工業(yè)化進(jìn)程。在集體企業(yè)發(fā)展后期，蘇南地區(qū)開(kāi)始轉(zhuǎn)變工業(yè)化思路。90年代中期蘇南地區(qū)開(kāi)始興辦工業(yè)園區(qū)，當(dāng)?shù)卣蜣r(nóng)民征收土地，然后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一配套，招商引資，形成稅收收入。工業(yè)園區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，企業(yè)有償獲得一定期限的土地使用權(quán)。蘇南地區(qū)較早實(shí)行政府主導(dǎo)下的“征地一園區(qū)”的土地開(kāi)發(fā)模式，這一模式之后向全國(guó)推廣，構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)工業(yè)用地主流開(kāi)發(fā)模式。
“征地一園區(qū)”的土地開(kāi)發(fā)模式，提高蘇南地區(qū)對(duì)企業(yè)的吸引力，大量?jī)?yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐，推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后的第二輪工業(yè)化。隨著工業(yè)園區(qū)擴(kuò)大，土地征收規(guī)模擴(kuò)大，政府在征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)村集體和農(nóng)民實(shí)施一次性補(bǔ)償安置之后，轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)性質(zhì)，切斷農(nóng)民與土地的聯(lián)系。蘇南地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)具有行政規(guī)劃和政府主導(dǎo)色彩。
浙江地區(qū)在二十世紀(jì)八九十年代也經(jīng)歷過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，與蘇南地區(qū)不同的是浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有鮮明私營(yíng)特征。改革開(kāi)放以后，一些在社隊(duì)企業(yè)中積累經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民，開(kāi)始全國(guó)市場(chǎng)中尋求個(gè)體發(fā)展機(jī)會(huì)，當(dāng)時(shí)還不具備民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境，一些敢闖敢干的農(nóng)民帶著集體企業(yè)的“帽子”私人投資辦廠(chǎng)。隨著政策的逐步放開(kāi)，浙江農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化被民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)。在早期階段，這些民營(yíng)企業(yè)在一次性支付費(fèi)用后將社隊(duì)企業(yè)場(chǎng)地、廠(chǎng)房、村莊空地等直接轉(zhuǎn)為私人控制。
在八九十年代的工業(yè)化過(guò)程中，浙江民營(yíng)企業(yè)為了增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，自發(fā)完成產(chǎn)業(yè)的集聚和分工，形成獨(dú)具特色的“一鎮(zhèn)一品”產(chǎn)業(yè)形態(tài)，比如印染、紡織、制衣、傘業(yè)、五金加工等，在鎮(zhèn)域內(nèi)集中，獲得產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)。以諸暨市大唐鎮(zhèn)的襪業(yè)為例，該鎮(zhèn)的襪業(yè)生產(chǎn)能力占全球一半以上，此類(lèi)具備產(chǎn)業(yè)特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在浙江地區(qū)比較普遍。產(chǎn)業(yè)集聚以完整的上下游配套體系為基礎(chǔ)，“一鎮(zhèn)一品”的工業(yè)化模式帶動(dòng)各種形式的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，很多浙江農(nóng)民都曾參與這個(gè)發(fā)展過(guò)程。少數(shù)人從家庭作坊開(kāi)始，一步一步做成全國(guó)百?gòu)?qiáng)民營(yíng)企業(yè)。在早期發(fā)展階段，能否獲得土地，是制約企業(yè)發(fā)展壯大的關(guān)鍵。少數(shù)農(nóng)民地從村莊集體獲得土地，突破家庭作坊，向正規(guī)企業(yè)轉(zhuǎn)變，最終做大做強(qiáng)。大多數(shù)農(nóng)民依然處在依靠自家住宅從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的階段。這種民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，致使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在集體土地的爭(zhēng)奪上相當(dāng)激烈。宅基地管理和分配是浙江農(nóng)村基層治理中的矛盾焦點(diǎn)。浙江地區(qū)部分村莊內(nèi)部的宅基地占有狀況十分不均，農(nóng)民在村莊中的經(jīng)濟(jì)分層，與其占有宅基地面積大小高度相關(guān)。
珠三角、蘇南和浙江地區(qū)都屬于我國(guó)東部沿海先發(fā)工業(yè)化地區(qū)，其土地開(kāi)發(fā)模式呈現(xiàn)差異化特征。我國(guó)廣大中西部地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程是在2000年以后才開(kāi)始大規(guī)模啟動(dòng)的。近年來(lái)東部地區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)，一些被淘汰的落后產(chǎn)能開(kāi)始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)中西部農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化發(fā)展。廣大中西部農(nóng)村總體屬于資本稀缺狀態(tài)，工業(yè)化呈點(diǎn)狀分布，一般集中在城市周邊，不同于珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)的高度密集化的工業(yè)化形態(tài)。1998年以后我國(guó)土地管理制度開(kāi)始調(diào)整，政府對(duì)土地的管控越來(lái)越嚴(yán)，在此背景下，中西部地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)必須經(jīng)過(guò)征地過(guò)程，企業(yè)向園區(qū)集中。
二、不同土地開(kāi)發(fā)模式下的農(nóng)民城鎮(zhèn)化形態(tài)
以上呈現(xiàn)了我國(guó)不同地區(qū)的幾種典型的土地開(kāi)發(fā)模式。受工業(yè)化路徑的影響，不同地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)方式上存在差異。通常是工業(yè)化程度越高，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度越大，土地增值空間越大。土地開(kāi)發(fā)還受?chē)?guó)家的土地管理制度的影響，1998年之前存在集體自主開(kāi)發(fā)土地的制度空間，之后國(guó)家主導(dǎo)了土地開(kāi)發(fā)過(guò)程，土地征收成為農(nóng)地非農(nóng)使用的常規(guī)方式。在不同的土地開(kāi)發(fā)模式下，形成不同的農(nóng)民與土地關(guān)系和差異化的土地增值收益分配方式。這對(duì)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化方式造成影響。
珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高，政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)介入少，絕大部分土地增值收益留在本地。以東莞市高埗鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)數(shù)萬(wàn)畝的建設(shè)用地中被征收為國(guó)有建設(shè)用地的不足2000畝，其余的土地開(kāi)發(fā)收益由農(nóng)民和集體獲得。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民除了在宅基地上自建物業(yè)獲得房租收入之外，還能夠獲得集體分紅。1993年左右，南海區(qū)（原南�？h）首創(chuàng)土地股份合作社的做法，將農(nóng)民承包地收歸到集體來(lái)集中建設(shè)開(kāi)發(fā)，然后按照股份分紅。土地股份合作社做法后來(lái)在珠三角地區(qū)普遍推開(kāi)。房租收入和集體分紅在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭收入中占很大比重，東莞市一些鎮(zhèn)村的農(nóng)民在土地上獲得的直接和間接收入，占到他們家庭收入的三分之一。很多村莊將土地租金和廠(chǎng)房出租收入拿來(lái)分紅，一些村莊集體的分紅每年每股超過(guò)一萬(wàn)元，超過(guò)中西部大多數(shù)農(nóng)村的人均年收入。由于政府很少征地，在深圳、東莞等城市的城區(qū)地帶保留大量的城中村，這些城中村農(nóng)民從土地上的獲益更大。
從空間外觀上看，珠三角地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)高度城鎮(zhèn)化，早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村莊被城市和工業(yè)園區(qū)包圍。近年來(lái)，珠三角地區(qū)的基層政府大力推行村改居改革，推動(dòng)農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)換。調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在思想觀念和行為邏輯上，卻與現(xiàn)代市民相距甚遠(yuǎn)。珠三角當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與外地人最明顯的差別體現(xiàn)在就業(yè)方面。本地二三十歲的年輕人最愿意從事的工作是參加本村的治安聯(lián)防隊(duì)。聯(lián)防員屬于集體提供的公益崗性質(zhì)，每個(gè)村幾十人到上百人不等，工資參照當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)月2000元左右。這些本地年輕人認(rèn)為當(dāng)聯(lián)防隊(duì)員比進(jìn)工廠(chǎng)工作輕松。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對(duì)本地年輕人的應(yīng)聘就業(yè)持消極態(tài)度，認(rèn)為本地年輕人閑散、不能吃苦，不適合到工廠(chǎng)上班。這些年輕人逐步喪失了在就業(yè)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。另外，當(dāng)?shù)厝藢?duì)下一代的教育也不重視。當(dāng)?shù)啬吵侵写宓募w資產(chǎn)數(shù)十億元，每年給村民分紅數(shù)萬(wàn)元，甚至有村民認(rèn)為教育是留給窮人的機(jī)會(huì)。
珠三角地區(qū)的集體開(kāi)發(fā)土地模式，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)巨額利益。當(dāng)?shù)厝嗽诓桓冻鋈魏蝿趧?dòng)和承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，單憑本地人身份就可獲得巨大收益，他們從改革開(kāi)放前的勤勞農(nóng)民變成了今天的“食利者”。對(duì)土地、房租和分紅高度依賴(lài)的珠三角農(nóng)民的思想觀念沒(méi)有隨著社會(huì)變化而進(jìn)步。城鎮(zhèn)化本質(zhì)是邁向現(xiàn)代化。人的城鎮(zhèn)化，本質(zhì)是農(nóng)民城脫離傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和傳統(tǒng)生活方式，變成一個(gè)現(xiàn)代人。在這個(gè)意義上看，珠三角地區(qū)的農(nóng)民距離現(xiàn)代化很遠(yuǎn)，珠三角的土地開(kāi)發(fā)模式具有反城鎮(zhèn)化特性。
受不同工業(yè)化路徑和土地開(kāi)發(fā)模式的影響，蘇南地區(qū)的農(nóng)民表現(xiàn)出與珠三角農(nóng)民完全不同的精神氣質(zhì)。蘇南地區(qū)的工業(yè)化起步于村辦鎮(zhèn)辦企業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于集體所有制，是勞動(dòng)群眾利用公有生產(chǎn)資料，共同投入勞動(dòng)，采用按勞分配原則的經(jīng)濟(jì)組織形式。集體企業(yè)建設(shè)在集體公有土地上，土地增值收益轉(zhuǎn)化為企業(yè)收益，由集體成員共享。伴隨著土地非農(nóng)使用過(guò)程，農(nóng)民也發(fā)生了職業(yè)轉(zhuǎn)化，隨著集體企業(yè)發(fā)展壯大，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力被企業(yè)吸納，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民越來(lái)越少。2000年以后，蘇南地區(qū)一些工業(yè)化程度高的村莊，集體實(shí)施口糧田置換，集體向農(nóng)民返租土地，然后集中向外發(fā)包，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營(yíng)。蘇南地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程同時(shí)也是農(nóng)民脫離土地的過(guò)程。
集體企業(yè)改制之后，蘇南地區(qū)進(jìn)入第二輪工業(yè)化階段。在大規(guī)模的園區(qū)建設(shè)和招商引資背景下，進(jìn)駐企業(yè)為當(dāng)?shù)靥峁┐罅康木蜆I(yè)崗位，那些之前在集體企業(yè)中積累生產(chǎn)技能的蘇南農(nóng)民，迅速進(jìn)入到園區(qū)就業(yè)，成為熟練的產(chǎn)業(yè)工人，部分農(nóng)民還變成企業(yè)技術(shù)骨干和中層管理人員。蘇南地區(qū)的農(nóng)民具備良好的職業(yè)技能和優(yōu)良的職業(yè)精神。當(dāng)?shù)卮蟛糠值哪贻p人都到園區(qū)企業(yè)就業(yè)，他們?cè)诰蜆I(yè)之前一般會(huì)專(zhuān)門(mén)學(xué)習(xí)職業(yè)技能，就業(yè)后嚴(yán)格遵守企業(yè)管理制度，并有清晰的個(gè)人職業(yè)規(guī)劃意識(shí)。當(dāng)?shù)氐闹欣夏耆艘彩智趧�，從企業(yè)退休之后，六七十歲的農(nóng)民繼續(xù)從事保潔、保安、企業(yè)后勤等方面的非正規(guī)就業(yè)。
就業(yè)方式轉(zhuǎn)變和勞動(dòng)力素質(zhì)提升是農(nóng)民邁向城鎮(zhèn)化的基本標(biāo)志。蘇南農(nóng)民在集體企業(yè)主導(dǎo)的早期工業(yè)化階段完成身份轉(zhuǎn)變，積累人力資本，奠定他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為第二階段的工業(yè)化做好了準(zhǔn)備。對(duì)比來(lái)看，珠三角農(nóng)民在工業(yè)化過(guò)程中從土地上獲得收益，他們長(zhǎng)期脫離勞動(dòng)生產(chǎn)，人力資本弱化。蘇南地區(qū)與珠三角地區(qū)構(gòu)成鮮明差異。
浙江地區(qū)的工業(yè)化由民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，浙江農(nóng)民興辦企業(yè)，開(kāi)拓全國(guó)甚至全球市場(chǎng)，形成濃厚的商業(yè)文化，培育出企業(yè)家精神。調(diào)查寧波地區(qū)的一個(gè)村莊，該村有三分之一的農(nóng)民曾經(jīng)興辦過(guò)家庭作坊或是企業(yè)，他們參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，生長(zhǎng)一批、成功一批、淘汰一批，最終留下最有競(jìng)爭(zhēng)力的一部分人。與珠三角農(nóng)民收租和蘇南農(nóng)民進(jìn)企業(yè)不同，浙江農(nóng)民向市場(chǎng)要利潤(rùn)�！耙绘�(zhèn)一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)及其內(nèi)部生產(chǎn)分工，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供各種市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)。浙江地區(qū)的年輕人在職業(yè)選擇上，首先是考慮從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。他們中的一部分人參與家族企業(yè)活動(dòng)，一部分人自己辦企業(yè)、開(kāi)店鋪、承包工程或是到外省從事經(jīng)銷(xiāo)活動(dòng)。只有那些能力一般的人，才會(huì)考慮到企業(yè)謀求一份穩(wěn)定的就業(yè)。
競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)活力，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生效率，參與這一過(guò)程的浙江農(nóng)民具有高度競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。這種民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的工業(yè)化模式在村莊內(nèi)部催生出明顯的分層格局。當(dāng)?shù)卮迩f中產(chǎn)生了少數(shù)資產(chǎn)千萬(wàn)或過(guò)億的企業(yè)家，也生活著中小企業(yè)主、承包商、經(jīng)銷(xiāo)商等中層群體，還生活著老弱病殘等下層群體。與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的階層分化格局對(duì)應(yīng)，浙江地區(qū)的城鎮(zhèn)化也表現(xiàn)出鮮明的階層分化形態(tài)，浙江地區(qū)的上層農(nóng)民通常選擇到上海、杭州等大城市買(mǎi)房定居，中層農(nóng)民一般選擇在縣市生活，部分中層和下層農(nóng)民則留在村莊中生活。
廣大中西部地區(qū)的工業(yè)化起步晚，土地開(kāi)發(fā)程度低，本地就業(yè)機(jī)會(huì)少，中西部地區(qū)農(nóng)民自2000年以后大規(guī)模涌入東部地區(qū)就業(yè)。這些外出就業(yè)的中西部地區(qū)農(nóng)民的未來(lái)預(yù)期是返回家鄉(xiāng)，他們通常的做法是將外來(lái)務(wù)工的收入積累起來(lái)，將來(lái)回到家鄉(xiāng)的縣城或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房房屋，實(shí)現(xiàn)在家鄉(xiāng)的就地城鎮(zhèn)化?。
工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是資本、勞動(dòng)和土地三大要素的集合，不同地區(qū)農(nóng)民在這一集合過(guò)程扮演不同角色。珠三角地區(qū)的農(nóng)民，牢牢地控制著土地權(quán)利，為企業(yè)提供土地，獲得地租收入。蘇南農(nóng)民以勞動(dòng)者的身份參與工業(yè)化進(jìn)程。浙江地區(qū)的民營(yíng)企業(yè)家從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也獲得與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的市場(chǎng)利潤(rùn)。中西部地區(qū)的農(nóng)民則流入到東部的先發(fā)工業(yè)化地區(qū)，成為“中國(guó)制造”所需的龐大產(chǎn)業(yè)工人。
三、土地開(kāi)發(fā)模式選擇與征地制度改革
土地開(kāi)發(fā)模式受?chē)?guó)家政策、市場(chǎng)機(jī)遇和地區(qū)區(qū)位條件等因素的影響，其中，最直接的是受土地管理制度的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)土地管理制度經(jīng)歷不同階段的調(diào)整，因起步時(shí)間不同，我國(guó)不同地區(qū)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化面對(duì)著不同的政策機(jī)遇。珠三角地區(qū)農(nóng)民自建廠(chǎng)房和物業(yè)的土地自主開(kāi)發(fā)，與蘇南地區(qū)所采用的“征地一園區(qū)”模式，構(gòu)成我國(guó)土地非農(nóng)建設(shè)開(kāi)發(fā)的兩種典型形態(tài)。前者由農(nóng)民主導(dǎo)，后者由政府控制。對(duì)比珠三角與蘇南兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，可看出兩種土地開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)劣。
首先是珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)的工業(yè)化起步早、發(fā)展速度快，到20世紀(jì)90年代末期，該地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，在深圳、東莞、廣州、佛山等珠三角核心地帶的廣袤土地上布滿(mǎn)了廠(chǎng)房、住宅等建筑物。由于政府未進(jìn)行大規(guī)模征地，珠三角地區(qū)的工業(yè)開(kāi)發(fā)和城市開(kāi)發(fā)由村莊集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，村村分割，村內(nèi)規(guī)劃不強(qiáng)，各村之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，農(nóng)民與小組之間、小組與村之間、村與村之間競(jìng)相建設(shè)，造成開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用一次性交易土地使用權(quán)、出租、集體建物業(yè)等多種方式處置土地，造成土地權(quán)利關(guān)系相當(dāng)混亂。經(jīng)過(guò)前二十年缺乏規(guī)劃的高強(qiáng)度建設(shè)，珠三角地區(qū)形成了土地細(xì)碎插花、產(chǎn)權(quán)分散、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜的土地開(kāi)發(fā)形態(tài)。當(dāng)前整個(gè)珠三角地區(qū)形成“村中有廠(chǎng)”“廠(chǎng)中有城”“城中有村”的無(wú)序形態(tài)，城市與農(nóng)村、工業(yè)與商業(yè)互相嵌套，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系犬牙交錯(cuò)�；㈤T(mén)鎮(zhèn)的一位干部說(shuō)形容當(dāng)?shù)氐那闆r時(shí)說(shuō)，“我們這里不是城中村，而是村中城”。珠三角地區(qū)是城市建在村莊中。
1998年《土地管理法》修訂之后，國(guó)家嚴(yán)控未經(jīng)征地的土地開(kāi)發(fā)行為。到這個(gè)時(shí)期，珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)基本完成，受耕地紅線(xiàn)限制，之后集體自主開(kāi)發(fā)土地的速度大幅放緩。1998年的《土地管理法》修訂象征著國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)的控制，此后珠三角地區(qū)就面臨著地方土地政策與全國(guó)法律銜接的問(wèn)題。2008年全球金融危機(jī)之后，珠三角地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題。廣東省提出的“騰籠換鳥(niǎo)”政策落地難度很大，原因是珠三角地區(qū)的廣袤土地上已經(jīng)覆蓋密集的物業(yè)和堅(jiān)固的權(quán)利。既有的土地開(kāi)發(fā)格局成為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的最大障礙。廣東省推行“三舊改造”政策，試圖進(jìn)行地塊和地權(quán)整合，騰退“低小散”的落后產(chǎn)能，挖掘存量土地資源來(lái)發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。相對(duì)于征收農(nóng)用地來(lái)建工業(yè)園區(qū)，“三舊改造”的成本十分高昂。珠三角地區(qū)的發(fā)展陷入了土地開(kāi)發(fā)的“先行劣勢(shì)”，早期的土地開(kāi)發(fā)不僅耗盡土地資源，而且在土地上已經(jīng)形成了剛性利益格局，任何觸動(dòng)現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)的行為，都會(huì)激起農(nóng)民的激烈反抗。土地開(kāi)發(fā)不可逆，土地利益格局難以調(diào)整，前期的土地開(kāi)發(fā)成模式構(gòu)成當(dāng)前珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市更新的最大障礙。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的帶動(dòng)下，蘇南地區(qū)的農(nóng)民從80年代開(kāi)始脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)化程度越高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性越低，農(nóng)民參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的程度越高。到九十年代后期，很多村莊實(shí)施土地“反租倒包”農(nóng)民的承包地集中到集體，這為當(dāng)?shù)卣M(jìn)行土地征收提供極大便利。蘇南地方政府支付土地補(bǔ)償費(fèi)和為農(nóng)民辦理失地養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，獲得集中連片的土地，然后進(jìn)行工業(yè)園區(qū)建設(shè)，一張白紙畫(huà)圖畫(huà)，一張規(guī)劃藍(lán)圖管到底，推動(dòng)工業(yè)化和城市化。通過(guò)政府主導(dǎo)的土地滾動(dòng)式開(kāi)發(fā)，蘇南地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越完善，高質(zhì)量的園區(qū)配套吸引大量?jī)?yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，同時(shí)，企業(yè)也提供越來(lái)越多的就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)型。蘇南地區(qū)在土地開(kāi)發(fā)、工業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化三者之間形成良性循環(huán)，顯示政府主導(dǎo)的“征地一園區(qū)”這一土地開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)越性。
當(dāng)前土地制度改革是學(xué)界研究的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。其中，在征地制度方面分歧較大。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來(lái)土地大幅增值，對(duì)于土地開(kāi)發(fā)中的增值收益“歸公”還是“歸私”不同學(xué)者各執(zhí)一詞。我國(guó)現(xiàn)有土地制度是新民主主義革命與社會(huì)主義革命的產(chǎn)物，土地是公有制生產(chǎn)資料，《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國(guó)家所有。在城市邊界快速擴(kuò)張的過(guò)程中，產(chǎn)生了政府征地行為。國(guó)家完成土地統(tǒng)一征收之后，一部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分作為工業(yè)用地，還有一部分出讓用于商業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。其中，出讓用于商住建設(shè)開(kāi)發(fā)的這部分土地產(chǎn)生巨大增值收益。國(guó)家征收農(nóng)村集體所有土地，要進(jìn)行征地補(bǔ)償。征地補(bǔ)償包括三部分：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)集體喪失土地所有權(quán)的補(bǔ)償；二是安置費(fèi)，對(duì)農(nóng)民喪失土地生產(chǎn)資料的補(bǔ)償；三是青苗補(bǔ)償�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定三類(lèi)補(bǔ)償總和不超過(guò)土地原產(chǎn)值的三十倍。征地補(bǔ)償按照農(nóng)業(yè)用途確定。
土地公有制是社會(huì)主義制度的基石，土地屬于社會(huì)主義公有生產(chǎn)資料。土地公有制的本質(zhì)是取消私人基于土地占有而發(fā)生的剝削行為，實(shí)施按勞分配制度。在土地征收過(guò)程中，集體土地變成國(guó)有土地，相當(dāng)于國(guó)家剝奪集體所有的生產(chǎn)資料，因此要按照生產(chǎn)資料的價(jià)值對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。離開(kāi)勞動(dòng)投入，土地本身不能產(chǎn)生價(jià)值。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值收益來(lái)自政府前期的投資配套，比如修建地鐵，建設(shè)城市管網(wǎng)等。農(nóng)村土地被征收開(kāi)發(fā)之前一般只具有農(nóng)業(yè)資源價(jià)值，超過(guò)農(nóng)業(yè)資源價(jià)值的升值部分，屬于公共投資的結(jié)果，與農(nóng)民無(wú)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償方式具有合理性。
反過(guò)來(lái)看我國(guó)不同地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐。珠三角地區(qū)的農(nóng)民避開(kāi)政府征地，實(shí)施土地自主開(kāi)發(fā)，將全社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益占為私有，這屬于制度上的例外。1998年修訂《土地管理法》之后，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地需通過(guò)政府征收來(lái)供給。當(dāng)前，有一種觀點(diǎn)是主張取消征地制度，讓農(nóng)民向市場(chǎng)提供土地，這種主張是想將珠三角地區(qū)的例外變成一般。這類(lèi)改革主張忽視了我國(guó)土地制度的基本秩序，“地近其利、地利共享”構(gòu)成我國(guó)土地制度的憲法秩序的基本內(nèi)涵。珠三角地區(qū)目前已經(jīng)出現(xiàn)土地低效利用問(wèn)題，違背“地近其利”原則。珠三角地區(qū)農(nóng)民的所得與勞動(dòng)無(wú)關(guān)，是基于土地占有對(duì)社會(huì)財(cái)富的無(wú)償攝取，農(nóng)民通過(guò)土地不勞而獲地?cái)z取巨額社會(huì)財(cái)富，違背社會(huì)主義分配制度與社會(huì)主義“地利共享”原則。
以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要惠及多數(shù)人。從全國(guó)范圍來(lái)看，城鎮(zhèn)化迫切需要解決中西部農(nóng)民工的市民化待遇問(wèn)題。珠三角地區(qū)的土地增值收益被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獨(dú)占，形成對(duì)外來(lái)農(nóng)民的利益排斥。以蘇南代表的征地模式，將土地增值收益轉(zhuǎn)化為政府公共收入，可用于城市保障性安居工程建設(shè)，有利于公共服務(wù)向進(jìn)城農(nóng)民工覆蓋。珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)，不僅對(duì)于本地人具有反城鎮(zhèn)化作用，對(duì)于外地農(nóng)民工也具有排斥性。從“人的城鎮(zhèn)化”角度看，蘇南地區(qū)所代表的政府征地主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)模式更可取。
四、結(jié)語(yǔ)
土地制度是基礎(chǔ)性的社會(huì)制度，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展路徑深受其土地制度影響。曹錦清教授到印度考察時(shí)，發(fā)現(xiàn)印度專(zhuān)家在思考印度發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)常常以中國(guó)為背景，印度學(xué)界存在的一個(gè)共識(shí)是，中印兩種完全的不同土地制度造成兩國(guó)現(xiàn)代化道路差異。我國(guó)經(jīng)歷過(guò)社會(huì)主義革命和土地秩序重建，新中國(guó)后建立的土地公有制，徹底消滅土地私人占有形態(tài)，為社會(huì)主義建設(shè)奠定基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行土地制度有利于資源配置，有利于社會(huì)財(cái)富公平分配，有利于農(nóng)民城鎮(zhèn)化。土地制度改革屬于全面深化改革重點(diǎn)內(nèi)容之一。我國(guó)城鎮(zhèn)化正在推進(jìn)過(guò)程中，在此緊要關(guān)頭，政策設(shè)計(jì)者一定要保持清醒，要堅(jiān)持土地制度改革的公有制底線(xiàn)，要堅(jiān)持中國(guó)土地制度的憲法秩序。結(jié)合全國(guó)不同地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，取消政府征地的改革主張暫時(shí)還不可行。
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