當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 張現(xiàn)洪：技術(shù)治理與治理技術(shù)的悖論與迷思
【提 要】技術(shù)治理已成為當(dāng)代社會(huì)治理持續(xù)推進(jìn)和加深的基本趨勢(shì)，但技術(shù)治理與治理實(shí)踐存在巨大的邏輯悖論，技術(shù)治理在政治實(shí)踐中并沒有轉(zhuǎn)化為更有效的治理技術(shù)，反而與實(shí)用主義的治理傳統(tǒng)形成鮮明對(duì)比。文章以政治系統(tǒng)論為理論視角，梳理技術(shù)治理的理想模型、操作邏輯和實(shí)踐偏差，從而完成對(duì)技術(shù)治理的整體性反思。文章認(rèn)為，地方政府進(jìn)行技術(shù)治理實(shí)踐的理想意圖在于：在政治輸入端，以原始基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、異常數(shù)據(jù)的采集與更新為手段，化約復(fù)雜社會(huì)；在政治輸出端，重塑行政系統(tǒng)的條線鏈條，形成分流治理的樣態(tài)；在反饋環(huán)節(jié)，整合與動(dòng)員信息處理系統(tǒng)，避免政府層級(jí)間信息傳遞過程中的失真和消解；在制度保障方面，再造官僚體系來(lái)滿足技術(shù)治理的需要。地方政府技術(shù)治理的理想意圖在實(shí)踐中落空，表現(xiàn)為分流治理機(jī)制在官僚體系內(nèi)異化為條線權(quán)力、治理權(quán)力的再分配，基層治理能力不升反降，村莊的剩余治理呈現(xiàn)出為指標(biāo)和數(shù)據(jù)空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。地方政府需要反思技術(shù)治理的意識(shí)形態(tài)，在國(guó)家集權(quán)和社會(huì)賦權(quán)兩個(gè)面向去理解技術(shù)治理的本質(zhì)。
【關(guān)鍵詞】技術(shù)治理；分流治理；剩余治理；集權(quán)與賦權(quán)
歷史研究表明，“清晰化是國(guó)家機(jī)器的核心問題”。[1]清晰化在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中體現(xiàn)為信息的收集和存儲(chǔ)，“歷史唯物主義把傳統(tǒng)國(guó)家和現(xiàn)代國(guó)家的誕生都與物質(zhì)生產(chǎn)聯(lián)系起來(lái)，為了協(xié)調(diào)臣民而展開的信息收集和存儲(chǔ)卻與物質(zhì)生產(chǎn)同等重要”。[2]伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，國(guó)家掌握和處理信息的方法和技術(shù)也發(fā)生了前所未有的進(jìn)步，這為精準(zhǔn)治理、網(wǎng)格化治理、大數(shù)據(jù)治理等提供了技術(shù)自信。特別是隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出與推進(jìn)，我國(guó)各地政府開始了技術(shù)治理為特征的地方行政改革。在轟轟烈烈的地方實(shí)踐背后，值得我們反思的是：技術(shù)治理是否就是國(guó)家治理現(xiàn)代化的精神呢？
一、問題的提出：技術(shù)治理與治理技術(shù)的悖論
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，技術(shù)治理已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)公共治理領(lǐng)域的一種普遍現(xiàn)象。什么是技術(shù)治理呢？在黃仁宇那里，技術(shù)治理主要表現(xiàn)為數(shù)目字管理，[3]傳統(tǒng)中國(guó)實(shí)行的是以倫理和哲思為基礎(chǔ)的行政藝術(shù)，而非韋伯所言的“可計(jì)算的法治系統(tǒng)”和“基于規(guī)則的行政管理”；[4]在斯科特那里，技術(shù)治理被理解為人們可以理性設(shè)計(jì)社會(huì)秩序的意識(shí)形態(tài)，這種意識(shí)形態(tài)是產(chǎn)生于西方的，是前所未有的科學(xué)和工業(yè)進(jìn)步的副產(chǎn)品。[5]有學(xué)者總結(jié)為技術(shù)治理即“科學(xué)管理＋專家政治”。[6]看來(lái)，學(xué)界對(duì)技術(shù)治理理解雖有差異，但大致都具有社會(huì)運(yùn)行理性化的內(nèi)涵。
“技術(shù)治理已成為當(dāng)代社會(huì)治理持續(xù)推進(jìn)和加深的基本趨勢(shì)”。[7]渠敬東認(rèn)為，進(jìn)入新世紀(jì)以后行政科層化的治理改革得以實(shí)行，并成為推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的根本機(jī)制，由此改革前的總體性支配權(quán)力為一種技術(shù)化的治理權(quán)力所替代。[8]從這個(gè)角度來(lái)說，專家治國(guó)和分稅制改革以來(lái)的項(xiàng)目制治理，實(shí)際上是技術(shù)治理的實(shí)踐形式和生動(dòng)縮影。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的持續(xù)引入，技術(shù)治理的實(shí)現(xiàn)形式更為豐富，如各地推進(jìn)的12345市長(zhǎng)熱線、大數(shù)據(jù)治理等等。吊詭的是，技術(shù)治理在政治實(shí)踐中的轟轟烈烈，反襯的是學(xué)術(shù)界對(duì)技術(shù)治理的整體性反思，技術(shù)治理存在一系列的悖論成為學(xué)界共識(shí)。如渠敬東等人發(fā)現(xiàn)行政的規(guī)范化也很容易轉(zhuǎn)化成為工具化的經(jīng)營(yíng)技術(shù)，用“事本”邏輯來(lái)表面地替代利益邏輯。[9]彭亞平將技術(shù)治理的悖論總結(jié)為：國(guó)家通過技術(shù)之眼觀察社會(huì)圖像時(shí)，它看到的可能是自己的倒影。[10]應(yīng)小麗等人在研究項(xiàng)目進(jìn)村時(shí)指出，“整體與碎片”、“權(quán)威主導(dǎo)與參與表象”、“公益與效益”和“發(fā)動(dòng)與自動(dòng)”構(gòu)成了技術(shù)治理的悖論性難題。[11]鄧萬(wàn)春和王鶴也指出技術(shù)性治理使得農(nóng)家書屋工程建設(shè)的實(shí)踐與表達(dá)呈現(xiàn)出一種既一致又背離的雙重關(guān)系。[12]
那么如何理解這種技術(shù)治理的濫觴與治理實(shí)踐的失效之間巨大的落差呢？技術(shù)治理在政治實(shí)踐中并沒有轉(zhuǎn)化為更有效的治理技術(shù)，反而與實(shí)用主義的治理傳統(tǒng)形成鮮明對(duì)比。如何解釋地方政府強(qiáng)烈的技術(shù)治理的選擇偏好呢？學(xué)界對(duì)技術(shù)治理的研究，一般是從單個(gè)事件或部門研究出發(fā)，在此視角上的地方政府呈現(xiàn)出非理性的行為邏輯，這顯然與我們的常識(shí)相違背。那么從地方政治整體性的邏輯去理解地方政府的治理實(shí)踐和意圖對(duì)推進(jìn)技術(shù)治理的研究就至關(guān)重要。在回答這個(gè)問題上，政治系統(tǒng)論具有理論優(yōu)勢(shì)，技術(shù)治理的技術(shù)外殼是一個(gè)科學(xué)化的政治處理系統(tǒng)。在此現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論視角上，再去反思技術(shù)治理的限度，將具有方法論創(chuàng)新的意義。本文將以上述問題為行文線索，以技術(shù)治理實(shí)踐較為活躍的東部省市為研究對(duì)象，來(lái)梳理技術(shù)治理的理想模型、操作邏輯和實(shí)踐偏差，從而完成對(duì)技術(shù)治理的整體性反思。
二、地方政府的理想意圖：以程序化和理性化構(gòu)建技術(shù)治理的流程和體系
省市級(jí)地方政府試圖通過信息化來(lái)改造行政系統(tǒng)。根據(jù)政治系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，整個(gè)政治系統(tǒng)的核心環(huán)節(jié)由需求和支持的輸入、決策和行動(dòng)的輸出、反饋環(huán)等三個(gè)核心環(huán)節(jié)構(gòu)成。[13]為了便于概念化的操作，我們把這個(gè)行政系統(tǒng)化約為三個(gè)環(huán)節(jié)和一項(xiàng)制度來(lái)理解，即信息輸入（需求和支持的輸入）、行政輸出（決策和行動(dòng)的輸出）和執(zhí)行反饋（反饋環(huán)）三個(gè)環(huán)節(jié)和承載信息流的官僚體系和制度等。[14]我們以此為分析框架，來(lái)梳理地方政府技術(shù)治理的整體性邏輯。
（一）輸入：以原始基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、異常數(shù)據(jù)的采集與更新為手段，延伸政治觸角
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家（政權(quán)）和社會(huì)（地方體）之間的相互對(duì)立與滲透呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征。一方面，國(guó)家的硬符號(hào)正從地方體中逐步退出，政府的角色從全能主義者轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府，體現(xiàn)為國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員在基層的萎縮和退出；另一方面，國(guó)家的軟符號(hào)正全方位地下沉到地方體，國(guó)家在場(chǎng)以前所未有的形態(tài)滲透到地方體中�，F(xiàn)在國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的樣態(tài)，項(xiàng)目下鄉(xiāng)、[15]資源下鄉(xiāng)[16]和送法下鄉(xiāng)[17]等層出不窮的“下鄉(xiāng)”概念的疊出，實(shí)際上反映出更高層級(jí)政府的下場(chǎng)。省市政府下場(chǎng)到基層之后，它的決策依據(jù)不可能全部是以基層政權(quán)的信息為依據(jù)。恰恰相反，稅費(fèi)改革以來(lái)省市對(duì)縣鄉(xiāng)的政治信息并不信任，鄉(xiāng)村兩級(jí)的政權(quán)是省市監(jiān)控的重點(diǎn)對(duì)象。省市要擁有權(quán)威性資源，除了官僚體制的授權(quán)外必須另有依據(jù)。因此，重建信息的輸入就成為省市政府的題中之義。
政府需要兩類信息作為自己決策的基本依據(jù)。一類是面上的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，如人口、耕地、房屋、收入、婚姻等等，它以各種數(shù)據(jù)庫(kù)的形式呈現(xiàn)。正如斯科特指出的，“國(guó)家的簡(jiǎn)單化，包括制作地圖、人口普查、地籍冊(cè)和標(biāo)準(zhǔn)度量單位，都代表了國(guó)家掌握大型復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的技術(shù)”。[18]行政管理試圖通過這些數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)入到不透明的社會(huì)，這些數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)成數(shù)目字管理的基礎(chǔ)性支撐；一類是異常信息，如社會(huì)糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛等，它以上訪等治理事件的形式呈現(xiàn)，基層異常信息的處理往往構(gòu)成基層治理議題的設(shè)置途徑。在基層，這兩種數(shù)據(jù)的輸入由不同的人群和平臺(tái)實(shí)現(xiàn)�；A(chǔ)性數(shù)據(jù)由專門的網(wǎng)格員來(lái)進(jìn)行網(wǎng)格化管理，異常信息則繞開所有的層級(jí)關(guān)系直接到了省級(jí)平臺(tái)，由直接的利益相關(guān)者通過撥打12345市長(zhǎng)熱線實(shí)現(xiàn)信息的直接輸入和治理議題的設(shè)置。不管哪一種信息的輸入，都標(biāo)志著省市政府通過新的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層的全面滲透和把握，實(shí)現(xiàn)了政治觸角的延伸。“數(shù)據(jù)的背后是民意”。在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，省市可以直插到底來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府和鄉(xiāng)村官僚。通過建構(gòu)這兩類數(shù)據(jù)庫(kù)，來(lái)完成對(duì)基層社會(huì)的勾勒和化約，是政府改造信息輸入的理想意圖。
（二）輸出：重塑條線關(guān)系與分流治理
通過信息的把握，政治信息即構(gòu)成了權(quán)威性資源，由此重塑權(quán)力的制度性調(diào)配。這種權(quán)力的制度性調(diào)配，展現(xiàn)為決策與行動(dòng)的執(zhí)行。我們以各地廣泛推行的12345市長(zhǎng)熱線為例，從制度設(shè)計(jì)上來(lái)分析決策與行動(dòng)的輸出鏈條。
一般來(lái)說12345系統(tǒng)共有四級(jí)平臺(tái)，分別是市一級(jí)平臺(tái)，區(qū)級(jí)二級(jí)平臺(tái)，街道三級(jí)平臺(tái)和村級(jí)四級(jí)平臺(tái)。每一級(jí)平臺(tái)都有分管領(lǐng)導(dǎo)、接線員、工單反饋員等。工單處理的基本過程遵循接單、分流、執(zhí)行、反饋等四大程序。如前所述，群眾撥打市級(jí)12345熱線表達(dá)訴求構(gòu)成異常信息的輸入，由此開始政治系統(tǒng)的處理程序。市級(jí)平臺(tái)根據(jù)群眾所屬的區(qū)域和單位，將群眾訴求分流輸送給區(qū)級(jí)二級(jí)平臺(tái)，同時(shí)附帶聯(lián)系方式、地址和訴求內(nèi)容。區(qū)級(jí)二級(jí)平臺(tái)又根據(jù)群眾反映事務(wù)的區(qū)域、單位和事件等，將信息輸送給街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)平臺(tái)，該平臺(tái)辦公室接線員再根據(jù)地址、時(shí)間內(nèi)容等將訴求輸送給部門、單位、企業(yè)和村（居）四級(jí)平臺(tái)，由四級(jí)平臺(tái)安排相關(guān)職能工作人員進(jìn)行處理。
信息流在四級(jí)平臺(tái)之間的輸出過程，實(shí)際上也是行政決策的靶向過程，一旦靶向具體的部門或?qū)哟危礃?gòu)成決策和行動(dòng)。所有的治理議題也就有了模塊化的處理路徑。以街道某段道路上出現(xiàn)一個(gè)凹陷地的工單為例。有群眾打12345到市一級(jí)平臺(tái)。工單經(jīng)過區(qū)級(jí)分流到Ｙ街道辦公室。街道干部接到工單后必須馬上到實(shí)地核實(shí)。核實(shí)后工單處理員將依據(jù)權(quán)責(zé)清單再次進(jìn)行分流處理：假如凹陷地在主干道中間，權(quán)責(zé)屬于交運(yùn)部門，工單分流至交運(yùn)部門，交運(yùn)部門構(gòu)成責(zé)任和行動(dòng)單位。如果凹陷地在兩邊和窨井蓋周圍，工單則會(huì)被派往市政部門。如果凹陷地在小區(qū)內(nèi)，工單則發(fā)往小區(qū)所在居委會(huì)或村委會(huì)，督促物業(yè)處理。這種治理有著明顯的分流治理特征，即依據(jù)信息的輸入，結(jié)合基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)問題進(jìn)行定性，根據(jù)權(quán)責(zé)清單，分流信息至相應(yīng)的官僚部門，最終形成決策和行動(dòng)的輸出。
分流治理和分層治理的原則是不一樣的。傳統(tǒng)的分層治理是屬地原則為主，部門權(quán)責(zé)為輔，強(qiáng)調(diào)的是通過動(dòng)用塊的權(quán)力進(jìn)行模糊化、靈活化的處理，它既有靈活性的一面，也存在相互推諉或行政執(zhí)行偏差的風(fēng)險(xiǎn)。分流治理是部門權(quán)責(zé)原則為主，屬地原則為輔，強(qiáng)調(diào)的是通過權(quán)責(zé)邊界的明晰，進(jìn)行精準(zhǔn)化的處理，杜絕了相互推諉的官僚弊病，只有當(dāng)權(quán)責(zé)不清的時(shí)候，再根據(jù)屬地原則處理。建設(shè)清晰化和標(biāo)準(zhǔn)化的政治處理程序是政府改造政治輸出端的理想意圖。
（三）反饋：垂直反饋體系與村莊錦標(biāo)賽
對(duì)12345平臺(tái)工單處理情況的反饋有多種標(biāo)準(zhǔn)，一般分為提前聯(lián)系率、結(jié)果滿意度、態(tài)度滿意度、綜合滿意度等方面。考核形式分為電話回訪、短信回訪、隨機(jī)抽查和年底問卷等。在具體的操作過程中，反饋的及時(shí)性非常重要。以村莊為例，村兩委接到12345平臺(tái)發(fā)來(lái)的清單后，就開始以秒為單位計(jì)算處理時(shí)間。最后的后果是村干部接單后不是去處理問題，而是先去安撫人，讓投訴人在回答12345平臺(tái)的回訪時(shí)給予滿意評(píng)價(jià)，在此之后事情才進(jìn)入具體的處理程序。村莊接單后超過一定期限沒有處理，將直接影響村莊的獎(jiǎng)懲。這里的滿意度考核還有一個(gè)特點(diǎn)，即去溝通性。當(dāng)村莊遇到非本村問題或處理不了的問題時(shí)，只能是駁回投訴單或以處理不了為處理方式，但12345平臺(tái)在進(jìn)行滿意度調(diào)查的時(shí)候，并不考慮村莊的具體情況，僅僅是依據(jù)投訴人的滿意度為滿意度。這種反饋機(jī)制是市級(jí)平臺(tái)直接與村民的對(duì)接，形成垂直型的反饋結(jié)構(gòu)。反饋的數(shù)字信息將決定村干部的命運(yùn)：綜合滿意度未達(dá)到85%以上，或是綜合滿意度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊底，將會(huì)直接影響年度村莊千分制評(píng)比結(jié)果，村干部的績(jī)效工資也會(huì)相應(yīng)減少。一般來(lái)說，墊底村與一類村有約一萬(wàn)元的績(jī)效差距。以南京市為例，一類村的村干部每人每年能夠獲得最多2.8萬(wàn)元的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，二類村最多只能獲得2.4萬(wàn)元，三類村最多只能獲得1.8萬(wàn)元。
對(duì)下級(jí)進(jìn)行千分制考核，制造地方競(jìng)爭(zhēng)的錦標(biāo)賽，是地方行政常用的治理技術(shù)之一。[19]在全國(guó)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，以千分制考核來(lái)調(diào)動(dòng)下級(jí)積極性有場(chǎng)域限制——一般局限在縣域政治，千分制考核普遍存在于省市對(duì)縣級(jí)政府、縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的考核。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)的千分制考核，基本上流于形式。在技術(shù)治理中，地方政府通過信息的把握，卻有能力調(diào)動(dòng)資源完成對(duì)村莊的千分制考核。值得指出的是，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的千分制考核表現(xiàn)出典型的塊塊治理邏輯：它體現(xiàn)了地方政府對(duì)職能部門和下級(jí)單位基于中心目標(biāo)和整體目標(biāo)的調(diào)動(dòng)，指標(biāo)的制定權(quán)、考核權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)力鄉(xiāng)鎮(zhèn)自定。但是技術(shù)治理對(duì)村級(jí)的千分制考核體現(xiàn)出典型的條線邏輯：它并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的考核，而是分流治理邏輯下部門對(duì)村莊的考核。一般以區(qū)縣的發(fā)改委牽頭，委托第三方和職能部門進(jìn)行調(diào)研、評(píng)估和打分。這時(shí)候村莊應(yīng)對(duì)的是部門的條線權(quán)力而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)的塊塊權(quán)力，基于千分制考核結(jié)果的財(cái)政獎(jiǎng)懲，是由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)也非鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這意味著村莊的指揮棒從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上轉(zhuǎn)移到了部門，也形塑了村莊處理事務(wù)的優(yōu)先級(jí)是以部門為核心而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心。部門也可以較為方便地在千分制考核機(jī)制中強(qiáng)化部門權(quán)力，如在2016－2017年先后有信訪部門、環(huán)保部門和輕工業(yè)部門將部門的核心業(yè)務(wù)完成情況，納入到村莊的千分制指標(biāo)中。
不管是12345平臺(tái)的滿意度考核，還是區(qū)級(jí)對(duì)村莊的千分制考核，整體體現(xiàn)為上級(jí)政府對(duì)基層社會(huì)直接干預(yù)的行為取向，通過反饋機(jī)制，避免政府層級(jí)間信息傳遞過程中的失真和消解，使村莊真正落實(shí)上級(jí)政府的意志。整合與動(dòng)員信息處理系統(tǒng)，來(lái)監(jiān)控和調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的財(cái)力、物力和人力，是政府再造反饋機(jī)制的理想意圖。
（四）官僚體系再造：治理體制改革與剩余治理
輸入、輸出和反饋必須依附于具體的官僚體系和制度來(lái)運(yùn)行。為了適應(yīng)技術(shù)治理的需要，官僚系統(tǒng)在信息輸入端和行政輸出端進(jìn)行了改革。一是改造舊官僚人員，通過對(duì)村干部的選拔、培訓(xùn)等加強(qiáng)其職業(yè)化、專業(yè)化水平。二是既然新增了政治職能，那么就要有新的人員來(lái)承擔(dān)新增的行政任務(wù)，如網(wǎng)格員、社保員在最近幾年的新設(shè)置。三是厘清部門的權(quán)責(zé)邊界和條塊關(guān)系，使之適應(yīng)技術(shù)治理的需要，通過部門權(quán)責(zé)清單來(lái)再造官僚體系。技術(shù)治理體制改革的目的在于建設(shè)分流治理的制度集群，使信息流能夠準(zhǔn)確地靶向權(quán)責(zé)部門。
在政治系統(tǒng)中總是存在冗余信息的，這是用技術(shù)切割現(xiàn)實(shí)的必然后果。因此，治理體制改革中必須要有兜底性的制度設(shè)計(jì)，其精神是依據(jù)屬地原則處理冗余信息。所謂冗余信息，即耗費(fèi)政治資源的無(wú)效信息。2018年江蘇省南京市12345平臺(tái)開始對(duì)冗余信息進(jìn)行歸類處理，列出四類可不予受理的工單，分別為不合法工單、不合政策工單、虛假訴求工單和無(wú)理訴求工單等。在實(shí)際的操作中，技術(shù)治理的冗余信息可簡(jiǎn)單歸納為兩類，一類是重復(fù)性信息或錯(cuò)誤性信息，一類是無(wú)法歸類、分流處理的信息。冗余信息的處理是屬地原則，人口在哪就歸誰(shuí)管。村莊由此就成為剩余部門，[20]其他部門處理不了、不想處理或權(quán)責(zé)模糊不清的，依據(jù)屬地原則統(tǒng)統(tǒng)下壓到村莊或社區(qū)，村莊或社區(qū)的治理也就變成了屬地原則之下的剩余治理。農(nóng)村矛盾向村一級(jí)集中，村級(jí)兜底。
三、地方政府技術(shù)治理的意圖落空及其意外后果
現(xiàn)實(shí)實(shí)踐總是在演變出計(jì)劃之外。在地方政府整體設(shè)計(jì)的技術(shù)治理藍(lán)圖中，所有的治理問題都有了具體的靶向。在基層治理實(shí)踐中，卻造成了較多的意外后果，從而使技術(shù)治理的意圖落空或扭曲。具體而言有以下幾種表現(xiàn)：
（一）原有的治理精英逐步退出基層治理體制，基層治理能力不升反降
技術(shù)治理的科層政治，造成的一個(gè)必然結(jié)果就是治理人員要求自下而上地契合其制度設(shè)計(jì)而非自上而下地嵌入到社會(huì)，它是切割現(xiàn)實(shí)的。在技術(shù)實(shí)施較早的地區(qū)，原有的治理精英在慢慢退出治理舞臺(tái)。其退出機(jī)制是政府信息化要求對(duì)村干部素質(zhì)的限制嚴(yán)格了。那些對(duì)村莊內(nèi)部了如指掌的明白人，對(duì)技術(shù)治理的信息化程序束手無(wú)策，治理手段的現(xiàn)代化實(shí)際上是把原有的治理精英擠出了體制。機(jī)制背后的核心邏輯是治理體系對(duì)終端的要求提高了，原村書記和村主任明顯不適應(yīng)技術(shù)治理的需要。區(qū)組織部把治理能力的下降歸結(jié)為村兩委干部能力的不足，近兩年開始下派干部和招聘社工。這意味著村書記可能不再是本村產(chǎn)生，而是組織下派或社會(huì)招聘。這些干部在應(yīng)對(duì)上面檢查和技術(shù)平臺(tái)方面上有巨大優(yōu)勢(shì)，但是如何與農(nóng)民打交道成為他們的短板。
這樣操作最直接的后果表現(xiàn)為村莊治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的剩余治理，這是被治理對(duì)象（矛盾相關(guān)方）和治理主體（村干部）在治理地位上倒置的結(jié)果。在技術(shù)治理的理想藍(lán)圖中，村莊是兜底治理部門，實(shí)踐中村莊卻沒有兜底能力。所以，剩余治理的邏輯在村莊是不出事邏輯和避責(zé)邏輯。核心原則是不被上級(jí)或村民抓住把柄，避免事情的鬧大，其后果在于所有的村干部都學(xué)會(huì)套用國(guó)家政策和法律文件來(lái)解釋現(xiàn)實(shí)，他們?cè)谟龅揭呻y工單時(shí)，總是去尋找是否與政策、法律和文件精神相悖。對(duì)不予受理的工單，加蓋各相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的公章并備案，通過大量的文牘工作，來(lái)展示治理過程，對(duì)治理結(jié)果盡量避免責(zé)任。
（二）基層治理體系的再造與異化
如前所述，地方政府通過治理體制改革，特別是通過部門權(quán)責(zé)清晰，使信息流能夠有明確的靶向，來(lái)應(yīng)對(duì)分流治理的壓力。12345平臺(tái)代表著政府對(duì)社會(huì)問題的采集能力，形成打破傳統(tǒng)科層體制的信息鏈條，上級(jí)部門可以通過此平臺(tái)直插到底。網(wǎng)格員、條線干部、社保員等進(jìn)行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集代表的是政府進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)能夠抓取資源和調(diào)動(dòng)信息的能力，是國(guó)家基礎(chǔ)能力建設(shè)的重要組成部分。這些數(shù)據(jù)庫(kù)的應(yīng)用，特別是千分制的村莊錦標(biāo)賽和滿意度反饋等，異化為條線權(quán)力。正如吉登斯所言，“監(jiān)控即對(duì)信息的控制以及一些群體對(duì)另一些群體的活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督，反過來(lái)又成為權(quán)威性資源得以擴(kuò)充的關(guān)鍵性要素”。[21]鄉(xiāng)黨委書記和村支部書記在對(duì)待12345問題上有著截然相反的評(píng)價(jià)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為12345平臺(tái)起到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村民的牽線搭橋作用，每天都親自簽收和分派工單。親自批轉(zhuǎn)的目的一是了解基層的訴求，二是了解老百姓對(duì)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的認(rèn)可度。通過這個(gè)平臺(tái)村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委面前是“透明”的，透過工單的數(shù)量和處理工單的質(zhì)量來(lái)評(píng)價(jià)村干部的積極性和能力值，技術(shù)治理異化為層級(jí)監(jiān)控的技術(shù)。村支部書記把12345平臺(tái)理解為“添麻煩”也就順理成章。
數(shù)據(jù)化的測(cè)評(píng)與滿意度等反饋數(shù)據(jù)異化為有秩序無(wú)正義的治理樣態(tài)，消解了村莊治理的本質(zhì)。12345平臺(tái)輸入方是利益相關(guān)方，即治理過程中的“問題人群”，他們以治理問題的設(shè)置方在信息系統(tǒng)中呈現(xiàn)。千分制考核抽查的是“抽樣人群”，抽樣人群的表達(dá)是一種被動(dòng)話語(yǔ)表達(dá)，以問卷設(shè)計(jì)的刻板和去溝通性的被動(dòng)形式為呈現(xiàn)。而最廣大的真實(shí)群眾在信息系統(tǒng)里是無(wú)表達(dá)的。這意味著政府眼中的治理對(duì)象“群眾”被“問題人群”所置換，他們掌握的信息實(shí)際上是被過濾和篩選過的。凡是進(jìn)入到12345處理程序的，實(shí)際上是村莊內(nèi)部的邊緣受損群體、強(qiáng)勢(shì)群體或投機(jī)群體，因此，在反饋中顯示的群眾滿意度，實(shí)際上是問題人群的滿意度，而非整體群眾的滿意度。關(guān)鍵在于，信息輸入、處理和反饋過程是去溝通性的：村莊無(wú)法與上級(jí)詳細(xì)解釋治理的復(fù)雜環(huán)境，而村民的滿意度又決定著上級(jí)對(duì)村莊的考評(píng)。這種上級(jí)直插到底的去溝通性的制度設(shè)計(jì)，使上級(jí)和村民構(gòu)成治理三角結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)勢(shì)主體，而真正治理的主體村莊反而成為了弱勢(shì)。在傳統(tǒng)治理中的群眾路線是體驗(yàn)式的，村莊通過開會(huì)、專群結(jié)合和信訪等在互動(dòng)中收集和整合民意，雙方有博弈、互動(dòng)的空間，并在互動(dòng)中完成政治權(quán)力的有效配置。而在技術(shù)治理中，政府在處理問題時(shí)的利益讓渡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村對(duì)問題人群的收買性處理和自然村（小組）對(duì)問題人群的利益讓步，最終造成的后果是有秩序（不出事）無(wú)正義（破壞原則）。
（三）村莊的剩余治理呈現(xiàn)出為指標(biāo)和數(shù)據(jù)空轉(zhuǎn)的狀態(tài)
村莊在技術(shù)治理的設(shè)計(jì)中，本應(yīng)承擔(dān)治理兜底的作用，但村莊的剩余治理卻以指標(biāo)和數(shù)據(jù)為導(dǎo)向，呈現(xiàn)出行政空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。這種狀態(tài)以高成本、高激勵(lì)和文牘主義為主要形式，把國(guó)家政策、國(guó)家意圖和國(guó)家資源淹沒在行政體制的考核中去，以臺(tái)賬、檢查等過程性管理和以千分制考核、滿意度調(diào)查等結(jié)果性評(píng)估為手段，呈現(xiàn)出以消耗行政資源為特征的制度化空轉(zhuǎn)。這里的空轉(zhuǎn)實(shí)際上是行政體制或行政系統(tǒng)與社會(huì)接點(diǎn)治理的失敗，是技術(shù)治理制度與治理對(duì)象的結(jié)構(gòu)性脫嵌。技術(shù)治理反而使基層喪失了對(duì)村莊社會(huì)的感知能力、動(dòng)員能力和協(xié)調(diào)能力，技術(shù)異化為程序而非服務(wù)于治理本身。技術(shù)治理的程序要求“做事留痕”，在調(diào)研中，某調(diào)解員非常形象地展示“留痕”空轉(zhuǎn)：“調(diào)解事情5分鐘，編成故事三小時(shí)”；也展示了私人事務(wù)通過信息輸入轉(zhuǎn)化為公共治理問題的避責(zé)空轉(zhuǎn)：“有村民車輛因自己擺放在門口的石獅子難以掉頭，打12345要求村干部花錢挪開石獅子”，為了回絕工單走各種程序花了3天。因此，技術(shù)治理如12345一再調(diào)整其技術(shù)路線，強(qiáng)調(diào)對(duì)冗余信息的歸納、整合和處理，但是制度內(nèi)的調(diào)整并不能改變其治理技術(shù)低效的局面，重復(fù)申訴、無(wú)理申訴在該體制下無(wú)法用技術(shù)來(lái)消滅。因?yàn)樗皇且粋�(gè)技術(shù)問題，而是一個(gè)體制問題，技術(shù)治理的弊端是胎生�。�12345的議題設(shè)置如此簡(jiǎn)單，但由此帶來(lái)的處理程序和反饋性壓力又是如此之重，村干部的避責(zé)成本和糾錯(cuò)成本很高昂，要用大量的文牘工作來(lái)應(yīng)付。
四、反思技術(shù)治理的意識(shí)形態(tài)
在上述論述，本文立足地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試圖勾勒、梳理和理解地方政府技術(shù)治理的理想模型、操作邏輯和實(shí)踐偏差。我們需要反思技術(shù)治理的意識(shí)形態(tài)，在技術(shù)治理實(shí)踐的背后去理解基層治理的本質(zhì)。
技術(shù)治理所帶來(lái)的分流治理和剩余治理樣態(tài)，是當(dāng)前各地政府技術(shù)治理最大的實(shí)踐特征。數(shù)據(jù)化治理的分流治理總體體現(xiàn)為行政系統(tǒng)的集權(quán)直線模式。上級(jí)政府（包括條線部門）的集權(quán)在政治系統(tǒng)中被加強(qiáng)了。在制度分析和實(shí)踐過程中我們可以看到分流治理的優(yōu)勢(shì)和局限。它的優(yōu)勢(shì)在于信息技術(shù)能夠清晰地化約社會(huì)的復(fù)雜性，重構(gòu)官僚制度的理性化。治理議題的靶向非常明確，形成了一整套基于規(guī)則的權(quán)責(zé)制度，避免了官僚系統(tǒng)的相互推諉，有著考察和制約基層干部的能力。但是治理權(quán)力集中的弱點(diǎn)也被放大了，信息系統(tǒng)將所有的指標(biāo)都硬指標(biāo)化，也就無(wú)法區(qū)分治理議題的性質(zhì)和矛盾。治理議題的主要矛盾次要矛盾、治理過程、治理績(jī)效等軟指標(biāo)，并不能用滿意度、千分制考核等硬指標(biāo)簡(jiǎn)單地測(cè)評(píng)和反饋。當(dāng)前技術(shù)治理的困境，并非工具理性不足而造成的。恰恰相反，地方政府在技術(shù)治理思想指引下的改革中展現(xiàn)出足夠的工具理性和技術(shù)智慧。對(duì)技術(shù)的迷信是技術(shù)進(jìn)步的副產(chǎn)品。政府治理不能喪失對(duì)復(fù)雜社會(huì)的敬畏，信息數(shù)據(jù)并不能簡(jiǎn)單化約復(fù)雜的村莊社會(huì)，治理的本質(zhì)在于主體的博弈和互動(dòng)過程，達(dá)成主體之間的共識(shí)和有序，而不是博弈的形式與技術(shù)。目前各地所展示的技術(shù)治理可能帶有治理現(xiàn)代化的征兆和部分特征，但肯定不能代表治理現(xiàn)代化的精神。
國(guó)家基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，可能具有兩個(gè)面向。一個(gè)是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過程中集權(quán)，這是現(xiàn)代國(guó)家觸角的延伸，通過信息技術(shù)強(qiáng)調(diào)事本主義的針對(duì)性、分流治理的統(tǒng)籌性、國(guó)家在場(chǎng)的嵌入性。一個(gè)是基層社會(huì)對(duì)地方權(quán)威的自下而上的賦權(quán)，即通過互動(dòng)過程強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的主體性、分層治理的靈活性和治理秩序的內(nèi)生性。正如�？滤裕�“自社會(huì)的政治處置和現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展以來(lái)，哲學(xué)的任務(wù)就是對(duì)政治的合理性導(dǎo)致的權(quán)力泛濫保持警覺”，[22]反思技術(shù)治理的意識(shí)形態(tài)，就是回歸治理的本質(zhì)。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出，“必須始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)”，[23]可成為對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化治理本質(zhì)的回答，即人民性。在這個(gè)過程中，我們必須區(qū)分治理技術(shù)和技術(shù)治理，讓技術(shù)服務(wù)于治理的兩個(gè)面向，服務(wù)于治理的本質(zhì)，而不是讓技術(shù)異化為治理本身。
參考文獻(xiàn)：
[1]詹姆斯·Ｃ．斯科特：《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，導(dǎo)言第2頁(yè)。
[2]安東尼·吉登斯：《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙立濤譯，三聯(lián)書店，1998年，第2頁(yè)。
[3]黃仁宇：《資本主義與二十一世紀(jì)》，三聯(lián)書店，1997年，第25頁(yè)。
[4]馬克思·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上卷）》，商務(wù)印書館，1997年，第47頁(yè)。
[5]詹姆斯·Ｃ．斯科特：《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，導(dǎo)言第2頁(yè)。
[6]劉永謀：《技術(shù)治理的邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期。
[7]劉永謀：《技術(shù)治理的哲學(xué)反思》，《江海學(xué)刊》2018年第4期。
[8]、[9]渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。
[10]彭亞平：《技術(shù)治理的悖論：一項(xiàng)民意調(diào)查的政治過程及其結(jié)果》，《社會(huì)》2018年第3期。
[11]應(yīng)小麗、錢凌燕：《“項(xiàng)目進(jìn)村”中的技術(shù)治理邏輯及困境分析》，《行政論壇》2015年第3期。
[12]鄧萬(wàn)春、王鶴：《表達(dá)與實(shí)踐：技術(shù)治理下的一致與背離——農(nóng)家書屋工程建設(shè)的邏輯》，《江漢學(xué)術(shù)》2017年第4期。
[13]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬主譯，人民出版社，2012年，第28頁(yè)。
[14]正如王浦劬的評(píng)論“伊斯頓創(chuàng)立和闡述的政治系統(tǒng)論，設(shè)置概括性變量需求與支持，把這些變量進(jìn)一步概況為政治系統(tǒng)的輸入，以此作為環(huán)境——包括系統(tǒng)外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境——與權(quán)威當(dāng)局之間的相互作用或者交互作用體系，由此力圖建構(gòu)通覽全局和高屋建瓴的政治學(xué)一般分析框架，形成基于行為而不是國(guó)家制度的政治體系，并且由此為紐帶建立社會(huì)與政府、行為與制度之間的聯(lián)系”。就此而言，政治系統(tǒng)論的視野表現(xiàn)為宏觀的分析框架，試圖建立一般性的政治理論，但是在微觀機(jī)理上就失去了應(yīng)有的解釋力。為了實(shí)現(xiàn)理論與問題的對(duì)接，我們以現(xiàn)實(shí)問題為基本出發(fā)點(diǎn)，理論為解釋現(xiàn)實(shí)服務(wù)，把政治系統(tǒng)論化約為最基礎(chǔ)的輸入、輸出和反饋三個(gè)環(huán)節(jié)和一項(xiàng)官僚制度。在政治系統(tǒng)論中，支持的具體涵義為“被挑選出來(lái)的輸入”，政治共同體、制度規(guī)則和權(quán)威當(dāng)局被理解為支持的對(duì)象。詳見戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬主譯，人民出版社，2012年，第142､463頁(yè)。這里我們把制度和規(guī)則理解為政治系統(tǒng)處理信息所依賴的環(huán)境和外殼。
[15]張現(xiàn)洪：《項(xiàng)目治鄉(xiāng)：項(xiàng)目制基層執(zhí)行中“規(guī)則轉(zhuǎn)化”與治理》，《天府新論》2017年第4期。
[16]王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。
[17]蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》，北京大學(xué)出版社，2010年。
[18]詹姆斯·Ｃ．斯科特：《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，第95頁(yè)。
[19]周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社，2008年。
[20]剩余部門是一種分析性概念，它在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中極為普遍，承擔(dān)那些看似不重要卻又是組織必須承擔(dān)的非常規(guī)、非專業(yè)的職能，表現(xiàn)為細(xì)小瑣碎、難以分類、定性的剩余事務(wù)；它的行政資源普遍不足卻又事實(shí)上擁有自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為街頭治理容易發(fā)生沖突。詳見呂德文：《剩余部門：理解城管工作的一個(gè)視角》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。
[21]安東尼·吉登斯：《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙立濤譯，第2頁(yè)。
[22]福柯：《�？挛募�Ⅲ：自我技術(shù)》，汪民安編，北京大學(xué)出版社，2016年，第110頁(yè)。
[23]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。
原載于：《浙江學(xué)刊》2019年第1期，第160—165頁(yè)
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論