當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 歐陽(yáng)靜 ：政治統(tǒng)合制及其運(yùn)行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角
【內(nèi)容提要】政治統(tǒng)合制是指黨委圍繞中心工作，對(duì)行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組的治理模式。在縣域治理實(shí)踐中，為了克服行政科層制的缺陷與惰性，以黨委為主體的政治機(jī)制將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，再通過(guò)壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制和行政包干制等機(jī)制重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)、整合科層資源，完成具有綜合性、緊迫性的中心工作，從而形成了政治統(tǒng)合制。政治統(tǒng)合制不僅呈現(xiàn)了黨委在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理體系中的功能與意義，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力與機(jī)制提供了一種新的解釋路徑。但是，政治統(tǒng)合制最大的風(fēng)險(xiǎn)是政治機(jī)制本身的官僚化。因此，發(fā)揮政治統(tǒng)合制的積極因素，避免黨組織的官僚化，既是我國(guó)政權(quán)建設(shè)的挑戰(zhàn)，又是其建設(shè)的意義所在。
【關(guān)鍵詞】政治統(tǒng)合制 行政科層制 中心工作 縣域治理
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)取得了舉世矚目的成就，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)史上的諸多奇跡。在對(duì)中國(guó)奇跡的解釋中，“中國(guó)式的聯(lián)邦主義”“地方政府法團(tuán)主義”等理論都顯著地突出了政府所起的關(guān)鍵性作用（Montinola， Qian and Weingast， 1995； Walder， 1995；周黎安，2008）。中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用已成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)中國(guó)改革的一種共識(shí)（Li， 1988）。這些研究形象地說(shuō)明了在經(jīng)濟(jì)分權(quán)激勵(lì)下，具有企業(yè)家精神的地方政府高效、快速地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但不足之處是，它們重點(diǎn)分析了地方政府如何利用市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)來(lái)創(chuàng)造發(fā)展的活力與動(dòng)力，而沒(méi)有突出政府運(yùn)行機(jī)制的重要性，也沒(méi)有闡釋政府自身的政治和行政機(jī)制是如何發(fā)揮作用的。此外，它們對(duì)“政府”的理解也相當(dāng)籠統(tǒng)，沒(méi)有區(qū)分黨與政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具體扮演的角色。
從實(shí)踐看，中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。正如習(xí)近平（2014：119）總書記指出，“改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之所以能夠取得世界罕見(jiàn)的巨大成就，我國(guó)人民生活水平之所以能夠大幅度提升，都同我們堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和全體黨員作用是分不開(kāi)的。在我國(guó)，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是政府發(fā)揮作用的根本保證。”
盡管黨在國(guó)家治理體系和治理實(shí)踐中處于如此重要地位，但無(wú)論在政策研究層面還是在學(xué)術(shù)討論中，鮮有論者關(guān)注黨的具體治理實(shí)踐及其運(yùn)行機(jī)制，也少有論述黨的治理結(jié)構(gòu)在國(guó)家治理體系和治理實(shí)踐中是如何發(fā)揮作用的�；诖�，本文將以縣域治理實(shí)踐為視角，呈現(xiàn)黨在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中具體扮演的角色及其運(yùn)行基礎(chǔ)，以闡釋我國(guó)的政治和行政機(jī)制在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中是如何發(fā)揮作用的。
一、縣域治理中的政治統(tǒng)合制
在國(guó)家治理體系中，縣級(jí)政權(quán)處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是落實(shí)國(guó)家政策、促進(jìn)地方發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，所謂“郡縣治，天下安”�？h域治理也被形象地概括為既“接天線”又“接地氣”，是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略部署、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的堅(jiān)定基石。
盡管縣域治理極為重要，但關(guān)于縣域治理的實(shí)證研究剛剛興起。大多數(shù)研究處于應(yīng)然研究階段，習(xí)慣于用西方政治學(xué)的話語(yǔ)體系和理論邏輯去評(píng)判和審視我國(guó)縣級(jí)政權(quán)組織體系及其治理實(shí)踐，并據(jù)此設(shè)計(jì)“縣政改革的目標(biāo)和路線圖”（于建嶸，2010）。在這樣的視野下，我們看到的往往是“基層制度的諸問(wèn)題”，是與韋伯的科層制組織理論不相符的基層政權(quán)組織形象（楊雪冬，2002；張靜，2007；樊紅敏，2008）。一旦我們將視野轉(zhuǎn)向縣域治理的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程和效果，就會(huì)發(fā)現(xiàn)雖然縣域治理機(jī)制不完全遵循科層制邏輯，但它仍然實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是在落實(shí)和推動(dòng)諸如計(jì)劃生育、稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)等重要的國(guó)家政策和應(yīng)對(duì)諸如非典、地震等突發(fā)性危機(jī)時(shí)，表現(xiàn)出了現(xiàn)代科層組織難以企及的效能，基本實(shí)現(xiàn)了既“接天線”又“接地氣”的治理功能。那么，是怎樣的機(jī)制使縣域治理實(shí)現(xiàn)了科層制難以實(shí)現(xiàn)的效能？對(duì)這一問(wèn)題的思考有助于我們理解中國(guó)政治和行政機(jī)制的運(yùn)行特點(diǎn)與邏輯。
筆者自2012年開(kāi)始陸續(xù)在縣級(jí)政府開(kāi)展田野工作。最先在中部D縣的縣委辦、政府辦等綜合性部門進(jìn)行了為期6個(gè)月參與式觀察，以了解縣級(jí)政府“做什么”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣各部門幾乎是圍繞縣委辦和縣政府辦制定的考評(píng)指標(biāo)方案運(yùn)行。縣域考評(píng)指標(biāo)方案所占分值最重的工作其實(shí)就是本文所說(shuō)的“中心工作”，即解答縣域政府“做什么”的問(wèn)題。之后，圍繞“怎么做”的問(wèn)題，我們運(yùn)用事件調(diào)查法，考察縣域的一些中心工作（比如招商引資、扶貧工作）的推動(dòng)和實(shí)施情況，同時(shí)對(duì)旅游局、信訪局、公安局、財(cái)政局、民政局等行政部門進(jìn)行參與式觀察，以了解行政科層組織是如何應(yīng)對(duì)中心工作的，即本文所論述的治理機(jī)制。
在有關(guān)縣域治理機(jī)制的研究中，折曉葉（2014）的《縣域政府治理模式的新變化》最富啟發(fā)性。該文用“統(tǒng)合化”概述了縣域政府“政治-行政-公司”統(tǒng)合運(yùn)行的治理模式。其中，行政機(jī)制是指科層組織的科層制機(jī)制。它遵循事本主義、專業(yè)主義、程序主義的邏輯和技術(shù)治理的路線，強(qiáng)調(diào)規(guī)章、規(guī)則等文本制度的重要性，表達(dá)的是縣域政府的“權(quán)力”。政治機(jī)制則是一種旨在打破科層制機(jī)制的非正式機(jī)制，代表了縣域政府謀求發(fā)展的“意志”。公司機(jī)制是“政府在控制核心資源要素的情況下，通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地等地方稀缺資源，借助生產(chǎn)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)公共物品的項(xiàng)目公司，進(jìn)行資本動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)融資等目標(biāo)，落實(shí)‘政府主導(dǎo)結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制’的制度安排和經(jīng)營(yíng)策略”，是一種幫助政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)“績(jī)效”的機(jī)制。在“政治-行政-公司”統(tǒng)合制過(guò)程中，政府運(yùn)用其行政機(jī)制，借助項(xiàng)目平臺(tái)，通過(guò)行政審批權(quán)獲得了土地這一核心要素，再通過(guò)政治機(jī)制的動(dòng)員、主導(dǎo)性作用以及公司機(jī)制的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力、意志、績(jī)效的相互推動(dòng)，最后產(chǎn)生出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新活力。顯然，“行政-政治-公司”三位一體的統(tǒng)合機(jī)制成功地解釋了地方政府推動(dòng)城市化發(fā)展中的動(dòng)力、資金、資源和績(jī)效問(wèn)題。
然而，折曉葉的統(tǒng)合模式只是將政治和行政機(jī)制作為一種隱形的推動(dòng)力，分析的重點(diǎn)仍然是土地、項(xiàng)目、企業(yè)等資源要素在縣域發(fā)展中的作用，而不是政治和行政統(tǒng)合的具體實(shí)踐。比如，她用“非正式機(jī)制”概述了代表縣域發(fā)展“意志”的政治機(jī)制，并沒(méi)有明確指出這種政治機(jī)制是如何運(yùn)行的。但縣域治理機(jī)制統(tǒng)合化的發(fā)現(xiàn)，對(duì)于理解中國(guó)政治與行政機(jī)制的運(yùn)行特點(diǎn)、邏輯頗具啟發(fā)性。
本文將政治機(jī)制具體為黨委的運(yùn)行機(jī)制，行政機(jī)制則是指政府科層組織的運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)韋伯等人的科層制理論，行政科層制的優(yōu)勢(shì)是循序漸進(jìn)、按部就班、照章辦事，具有規(guī)范性、程序性、精確性、連續(xù)性和可操作性，能夠較好地履行行政職能（韋伯，1997：248-324；畢瑟姆，2005：4）。正如布勞和梅耶（2001：19）所說(shuō)，“充分發(fā)達(dá)的科層制機(jī)構(gòu)，其工作效率與其他組織相比，恰恰如大機(jī)器生產(chǎn)和手工業(yè)生產(chǎn)之間的比較。精確、快速、明確、熟知文本、連續(xù)性、處理權(quán)限、統(tǒng)一性、嚴(yán)格從屬關(guān)系、減少相互摩擦和降低物質(zhì)和人工成本，這些都是科層制行政優(yōu)于其他組織的特點(diǎn)”。但與此同時(shí)，行政科層制固有的口號(hào)主義、形式主義、文牘主義、推諉扯皮等“反功能”（Crozier，1964；Merton，1958；畢瑟姆，2005：23），又易導(dǎo)致科層組織自保自利、裹足不前，難以實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)所形成的公共政策目標(biāo)。而我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的“最先一公里”“最后一公里”和“中梗阻”等現(xiàn)象也不是新鮮事，“以文件落實(shí)文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”等文件治國(guó)、會(huì)議治國(guó)的現(xiàn)象也在各級(jí)行政機(jī)關(guān)普通存在。李克強(qiáng)曾多次指出，“目前在政策落實(shí)中確實(shí)存在推諉扯皮、搞選擇性落實(shí)、象征性執(zhí)行等問(wèn)題，也存在‘中梗阻’和‘最后一公里’不到位等現(xiàn)象。”
顯然，政治機(jī)制如何利用行政科層制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)克服其固有的缺陷，對(duì)于公共政策的執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要意義。如圖1所示，在縣域治理實(shí)踐中，以黨委為主體的政治機(jī)制為了應(yīng)對(duì)和克服行政科層制固有的惰性與反功能，將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作；再運(yùn)用壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制和行政包干制等具體機(jī)制落實(shí)中心工作，從而實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理。在此過(guò)程中，黨委既要利用行政科層組織的組織資源，發(fā)揮行政科層制正功能，又要通過(guò)其政治機(jī)制對(duì)科層組織進(jìn)行政治動(dòng)員、結(jié)構(gòu)整合、功能重組、資源聚集和思想領(lǐng)導(dǎo)，以克服科層制的反功能，從而形成了獨(dú)特的政治統(tǒng)合制模式。
因此，政治統(tǒng)合制并不是對(duì)行政科層制的替代，而是對(duì)行政科層制功能的糾偏，以回應(yīng)行政科層制難以應(yīng)對(duì)的具有綜合性、緊迫性的中心工作。簡(jiǎn)言之，黨委的政治統(tǒng)合制回應(yīng)的是黨委設(shè)置的中心工作，而政府的行政科層制則應(yīng)對(duì)的是常規(guī)的日常性業(yè)務(wù)工作，從而使黨委和政府之間既有分工又有合作，使治理實(shí)踐主次分明、重點(diǎn)突出。行政科層制采用程式主義的任務(wù)傳遞和事本主義的行政激勵(lì)的方式，政治統(tǒng)合制卻采用突出重點(diǎn)、難點(diǎn)的中心工作模式和突破常規(guī)的政治激勵(lì)。行政科層制強(qiáng)調(diào)理性化、程序化和技術(shù)性，而政治統(tǒng)合制強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌性、動(dòng)員性、整合性。從縣域治理的實(shí)踐來(lái)看，由于政治動(dòng)員的有限性，政治統(tǒng)合制在完成中心工作時(shí)，并沒(méi)有與行政科層制產(chǎn)生激烈的矛盾，甚至沒(méi)有影響科層制的連續(xù)性和正常運(yùn)轉(zhuǎn)（杜鵬，2018）。相反，正是由于政治統(tǒng)合制的運(yùn)行，諸如繁文縟節(jié)、形式主義、相互推諉等行政科層制的缺陷才得以克服，其資源才能被調(diào)動(dòng)起來(lái)進(jìn)行超常規(guī)治理。
二、政治統(tǒng)合制的實(shí)踐：以D縣招商引資為例
（一）作為中心工作的招商引資
在D縣治理實(shí)踐中，縣鄉(xiāng)干部一般將縣域內(nèi)的治理事務(wù)分為兩大類，一類屬于一般性行政事務(wù)，另一類是由縣級(jí)黨委統(tǒng)領(lǐng)的中心工作，也即基層干部通常所說(shuō)的“政治任務(wù)”。中心工作雖然也是以政府部門為主體運(yùn)行，但它主要是由縣級(jí)黨委轉(zhuǎn)化和設(shè)定的。縣級(jí)黨委根據(jù)中央、省、市上級(jí)黨委對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體思路和本縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況，通過(guò)黨委會(huì)議的形式，依據(jù)治理事務(wù)的輕重緩急，將重要的、緊迫的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作。
D縣根據(jù)完成期限長(zhǎng)短，將中心工作分為長(zhǎng)期性中心工作和階段性中心工作（見(jiàn)表1）。前者一般以年度為標(biāo)準(zhǔn)，每年進(jìn)行一次綜合考評(píng)；后者則是在一年內(nèi)的某段時(shí)間要完成，既包括上級(jí)部門下達(dá)的任務(wù)，也有縣域范圍內(nèi)的專項(xiàng)治理和“創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先”，還有可能是某些突發(fā)性、臨時(shí)性事務(wù)。按照中心工作重要程度的主次排序，D縣的中心工作又分重點(diǎn)性中心工作與一般性中心工作。重點(diǎn)性中心工作是縣域治理中最重要的事情，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的考核指標(biāo)，所占分值很大。對(duì)于重點(diǎn)性中心工作，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)最為重視，由縣委書記、縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)，縣域內(nèi)所有單位和部門都參與進(jìn)來(lái)。一般性中心工作重要性稍弱，在考評(píng)指標(biāo)體系中占一定分值，一般由縣委、縣政府副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。
以D縣招商引資為例，中心工作具有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)。一是政治性。中心工作是“一把手”工程，是衡量干部工作成績(jī)的重要指標(biāo)。D縣縣委書記在招商動(dòng)員會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“招商任務(wù)要不折不扣地完成，在這件事上沒(méi)有商量的余地，沒(méi)有任何價(jià)錢可講。要把招商引資實(shí)績(jī)作為考核干部工作政績(jī)的重要依據(jù)，以招商引資成績(jī)論英雄、排位次、定獎(jiǎng)懲。工作成效突出的，不但要重獎(jiǎng)，而且要重用。對(duì)無(wú)所用心、無(wú)所適從、無(wú)所作為的招商人員，不但要及時(shí)調(diào)整，而且應(yīng)考慮給予適當(dāng)處理。”可見(jiàn)中心工作一旦下達(dá)，必須保質(zhì)保量甚至超質(zhì)超量完成，否則就會(huì)被政治問(wèn)責(zé)。二是緊迫性。中心工作有明確的時(shí)間表，必須在某個(gè)時(shí)間段內(nèi)完成。D縣招商工作要求“具有‘時(shí)不我待、只爭(zhēng)朝夕’的緊迫意識(shí)，以一日無(wú)功、三日不安、食不甘味、寢不安席’的緊迫感完成招商引資目標(biāo)”。三是整體性。所有的黨政機(jī)構(gòu)和部門都需要參與到中心工作中，要“齊抓共管、密切協(xié)作”。D縣要求“無(wú)人不招商、無(wú)處不招商、無(wú)時(shí)不招商”，“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要在政策、資金、人力等多方面為招商引資和工業(yè)園區(qū)工作提供大力支持，營(yíng)造‘一心一意抓經(jīng)濟(jì)，聚精會(huì)神搞建設(shè)’的工作氛圍”。四是超常規(guī)性。中心工作的完成重視效果而不拘泥于過(guò)程，要求突破陳規(guī)、容許變通和鼓勵(lì)創(chuàng)新。D縣縣委辦主任說(shuō)，“招商引資工作，‘守株待兔’是行不通的，僅靠單一的招商方式也不會(huì)有大的作為，必須不斷創(chuàng)新方式、善于動(dòng)腦、勇于鉆研、敢于實(shí)踐，才能收到好的效果。‘會(huì)個(gè)面，吃頓飯，從此不再見(jiàn)’，這是不行的。一旦有了意向，就敢于盯上、跟上、靠上、粘上、豁上，一次不行兩次，兩次不行三次，不要怕麻煩，不能怕反復(fù)”。
借用D縣縣委書記的話概括，中心工作是縣域各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的第一重要事務(wù)，要“放在心上，抓在手上”。這說(shuō)明中心工作不僅要求黨委領(lǐng)導(dǎo)將時(shí)間和主要精力放在中心工作上，而且要求將黨性覺(jué)悟、政治態(tài)度等投放到中心工作上，以形成中心工作運(yùn)行的壓力、責(zé)任和政治氛圍。因此，相對(duì)于科層組織按部就班的行政業(yè)務(wù)，中心工作要求打破常規(guī)、大刀闊斧和大膽創(chuàng)新，以便在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)改變，達(dá)到跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理的目標(biāo)。
（二）政治統(tǒng)合制：完成中心工作
縣級(jí)黨委作為縣域治理的政治系統(tǒng)，為了完成中心工作，通過(guò)壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制和行政包干制等具體機(jī)制，對(duì)政府的行政系統(tǒng)做了全方位的調(diào)整，包括行政機(jī)構(gòu)整合、行政資源的聚集、行政功能重塑及行政激勵(lì)的政治化考量，從而形成了政治統(tǒng)合制的治理模式。具體而言，為了完成中心工作，壓力機(jī)制將中心工作的目標(biāo)任務(wù)分解、量化后分配給下級(jí)部門和單位，再通過(guò)組織考核和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)罰等激勵(lì)措施，將政治壓力傳遞給下級(jí)黨政部門或個(gè)人。動(dòng)員機(jī)制在短時(shí)期內(nèi)調(diào)配和組織黨政部門及人員，以工作組的形式分工，同時(shí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部，對(duì)所動(dòng)員和調(diào)配的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行統(tǒng)一指揮和調(diào)度，以高強(qiáng)度、突擊式的工作方式完成中心工作。行政包干制是黨委將中心工作、責(zé)任和權(quán)利包干給部門和個(gè)人，充分發(fā)揮他們的責(zé)任心、主動(dòng)性和創(chuàng)造性以完成治理任務(wù)的一種治理形式。三套機(jī)制各有側(cè)重、相輔相成，共同落實(shí)中心工作。
1. 壓力機(jī)制：目標(biāo)任務(wù)分解、雙重激勵(lì)
如果說(shuō)黨委會(huì)議是中心工作的轉(zhuǎn)化器的話，那么壓力機(jī)制就是中心工作的傳輸桿和轉(zhuǎn)動(dòng)軸。縣級(jí)黨委通過(guò)壓力機(jī)制將自上而下的目標(biāo)任務(wù)分解和量化，層層下達(dá)給下級(jí)組織和部門，再通過(guò)政治和經(jīng)濟(jì)的雙重激勵(lì)，傳輸壓力，保證目標(biāo)任務(wù)有效完成。
比如，D縣縣委辦每年年初出臺(tái)招商引資的專項(xiàng)考評(píng)方案，設(shè)定招商引資的具體目標(biāo)任務(wù)。2009年的總目標(biāo)：全縣規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)41%，工業(yè)投入資金9000萬(wàn)元，新上億元以上項(xiàng)目2個(gè)，新增投資5000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目6個(gè)�？偰繕�(biāo)又具體分解為招商引資實(shí)際到位資金、招商引資企業(yè)新增稅收、500萬(wàn)元以上項(xiàng)目投資完成額、項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)幫扶等5項(xiàng)具體指標(biāo)。
目標(biāo)任務(wù)分解下達(dá)至各單位后，縣委書記、縣長(zhǎng)與全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和108個(gè)縣直單位簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，作為考核、評(píng)價(jià)各單位領(lǐng)導(dǎo)班子招商業(yè)績(jī)的重要指標(biāo)和干部晉升的重要依據(jù)。實(shí)行“每月一通報(bào)、兩月一調(diào)度、半年一小結(jié)、年終算總帳”的制度，“對(duì)完成或超額完成引資任務(wù)的責(zé)任單位和責(zé)任人，按照縣委、縣政府招商引資有關(guān)規(guī)定給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，并通報(bào)表彰。獎(jiǎng)勵(lì)資金，由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，列入年度財(cái)政預(yù)算。對(duì)于不能按要求完成任務(wù)的單位和個(gè)人，第一年對(duì)其一把手進(jìn)行誡勉談話；連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，單位由副職主持工作，一把手外出招商引資，直至完成任務(wù)；連續(xù)三年不能完成任務(wù)的，一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)就地免職。”
由此可見(jiàn)，壓力機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)大致包括兩大步驟。一是對(duì)中心工作的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解量化，再下達(dá)至下級(jí)組織和部門，最后到達(dá)具體的黨政干部，其中“一把手”是目標(biāo)責(zé)任狀的責(zé)任人，再由他（她）將任務(wù)和壓力傳遞給其他干部。二是政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。上級(jí)黨委根據(jù)目標(biāo)任務(wù)的完成時(shí)效、完成情況進(jìn)行考評(píng)，并根據(jù)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。簡(jiǎn)要地說(shuō)，壓力機(jī)制主要下達(dá)了目標(biāo)任務(wù)和獎(jiǎng)懲措施，但沒(méi)有說(shuō)明如何完成任務(wù)，也沒(méi)有給予人、財(cái)、物、權(quán)等配套資源。壓力機(jī)制這種“只有任務(wù)沒(méi)有配套”“只要結(jié)果不問(wèn)過(guò)程”的特點(diǎn)，迫使任務(wù)承擔(dān)者自己調(diào)動(dòng)治理資源、選擇治理工具完成任務(wù)，并承擔(dān)治理的成本。
2. 動(dòng)員機(jī)制：結(jié)構(gòu)重組、資源整合
動(dòng)員機(jī)制是中心工作任務(wù)承擔(dān)者整合治理資源的重要機(jī)制。動(dòng)員機(jī)制是通過(guò)動(dòng)員和調(diào)配組織內(nèi)部的各類資源（組織資源、人力資源和財(cái)力資源等），以超越科層組織的專業(yè)壁壘和部門阻隔的一種治理機(jī)制（歐陽(yáng)靜，2014）。招商目標(biāo)責(zé)任下達(dá)后，D縣首先成立招商引資調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長(zhǎng)，縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位成立招商分隊(duì)，一把手擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)，聽(tīng)從縣招商引資調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組的安排。招商調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、重點(diǎn)項(xiàng)目組、宣傳組、督導(dǎo)組等5個(gè)工作組，具體負(fù)責(zé)全縣招商引資日常工作。如表2所示，招商引資調(diào)度領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)縣域大部分組織和部門進(jìn)行重整，要求“黨政部門齊抓共管、密切協(xié)作、橫向聯(lián)動(dòng)”。
從D縣招商引資工作的運(yùn)行看，動(dòng)員機(jī)制是對(duì)縣域內(nèi)的黨政組織進(jìn)行高強(qiáng)度統(tǒng)一動(dòng)員、調(diào)配和整合，力求在極短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。這種統(tǒng)一動(dòng)員和調(diào)配的意義在于，它可以打破科層組織層級(jí)分明、分工精細(xì)和部門分割的特點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)部門間的整體協(xié)作、信息共享、資源聚集與功能重整的綜合治理目標(biāo)。換言之，與壓力機(jī)制不同的是，動(dòng)員機(jī)制不僅僅是一種上下級(jí)組織之間縱向的運(yùn)行機(jī)制，更是同級(jí)組織之間橫向的運(yùn)行機(jī)制。特別是相對(duì)于組織嚴(yán)密、專業(yè)主義和職能分割的科層組織來(lái)說(shuō)，動(dòng)員機(jī)制是一種跨部門分工合作的運(yùn)行機(jī)制。
3. 行政包干制：發(fā)揮主動(dòng)性，鼓勵(lì)創(chuàng)造性
行政包干制也是圍繞中心工作運(yùn)作的一種機(jī)制。在縣域治理實(shí)踐中，行政包干制既發(fā)生于地方政府和村委會(huì)之間，也發(fā)生于政府內(nèi)部的上下級(jí)組織之間，同級(jí)政府中的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和下級(jí)行政人員之間或上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間。比如城鎮(zhèn)化過(guò)程中征地拆遷時(shí)針對(duì)拆遷戶的“包片、包戶、包人”（郭亮，2015），或縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的“四包四聯(lián)”的制度（樊紅敏，2013：58），或縣域信訪工作中針對(duì)信訪戶的“包保責(zé)任制”（田先紅，2012：165-183）都是發(fā)生于地方政府內(nèi)部的行政包干制。
行政包干制的特點(diǎn)是，上級(jí)組織將任務(wù)和權(quán)力下放給下級(jí)組織和個(gè)人，強(qiáng)化包干責(zé)任，而下級(jí)組織和個(gè)人具有很強(qiáng)的自主性，可以自行安排完成任務(wù)的時(shí)間、方式和方法，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。行政包干制的目標(biāo)任務(wù)是完成縣域治理的中心工作，所以行政包干制的激勵(lì)方式不像企業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的包干制那樣，按照一定比例對(duì)生產(chǎn)任務(wù)和財(cái)富進(jìn)行分配，而是壓力機(jī)制中政治和經(jīng)濟(jì)的雙重獎(jiǎng)罰。行政包干制形式上是對(duì)治理事務(wù)的包干，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政治任務(wù)的包干制。
例如，為了推動(dòng)各部門的招商工作，D縣實(shí)施四套領(lǐng)導(dǎo)班子招商的包干制：每個(gè)縣委常委年內(nèi)引進(jìn)一個(gè)投資5000萬(wàn)元人民幣或500萬(wàn)美元以上的工業(yè)項(xiàng)目，其他縣領(lǐng)導(dǎo)班子成員年內(nèi)引進(jìn)一個(gè)投資2000萬(wàn)元人民幣或200萬(wàn)美元以上的工業(yè)項(xiàng)目。對(duì)引進(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)，所有縣領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)行包干，實(shí)行“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)包干、一個(gè)部門牽頭、一套工作方案、一筆專門經(jīng)費(fèi)、一個(gè)責(zé)任目標(biāo)”的“五個(gè)一”辦法，幫扶、服務(wù)項(xiàng)目和企業(yè)。
表3是D縣領(lǐng)導(dǎo)招商包干制的具體實(shí)踐要求。在其具體實(shí)施方案中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)包干重點(diǎn)項(xiàng)目的工作職責(zé)規(guī)定如下。第一，定期走訪。包干領(lǐng)導(dǎo)每月必須深入包干項(xiàng)目，走訪兩次以上，及時(shí)掌握項(xiàng)目的建設(shè)狀況，了解困難和問(wèn)題。第二，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度。由包干領(lǐng)導(dǎo)牽頭召集有關(guān)部門現(xiàn)場(chǎng)辦公，以最快的速度解決重點(diǎn)企業(yè)用地、用工、用水、用電、環(huán)保、交通等問(wèn)題。第三，定期調(diào)度。包干領(lǐng)導(dǎo)每季度召開(kāi)一次重點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)行調(diào)度會(huì)，協(xié)調(diào)解決從項(xiàng)目簽約到建設(shè)過(guò)程中遇到的各種困難。第四，親切慰問(wèn)。在重大傳統(tǒng)節(jié)日，包干領(lǐng)導(dǎo)深入項(xiàng)目建設(shè)一線，走訪慰問(wèn)，讓廣大職工感受到縣委、縣政府的關(guān)心和關(guān)懷。第五，自查、督查。包干領(lǐng)導(dǎo)每月末對(duì)照項(xiàng)目的月進(jìn)度計(jì)劃表進(jìn)行自查�？h委、縣政府不定期地對(duì)包干領(lǐng)導(dǎo)為企業(yè)辦實(shí)事、解決難題的情況進(jìn)行督查、通報(bào)。
D縣招商引資工作的包干表明，黨委把重點(diǎn)性中心工作的目標(biāo)任務(wù)分解，包干給縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)。包干領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)所包干任務(wù)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促和落實(shí)，他們?cè)诟髯运傻念I(lǐng)域享有一定的自主權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)包干制是由包干領(lǐng)導(dǎo)、包干部門和協(xié)助包干的部門組成的一個(gè)包干體系。在這個(gè)包干體系中，包干領(lǐng)導(dǎo)是包干主體，負(fù)有“誰(shuí)包干、誰(shuí)牽頭、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)落實(shí)”的包干責(zé)任，包干部門則是領(lǐng)導(dǎo)完成包干任務(wù)的組織資源，是執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)的主體，部門協(xié)助包干的作用在于強(qiáng)化部門之間的合作，共同推進(jìn)目標(biāo)任務(wù)的完成。
可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)包干制不同于科層組織的領(lǐng)導(dǎo)分管制。領(lǐng)導(dǎo)包干制中，領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)力調(diào)配和動(dòng)員包干體系中所涉及的所有部門及資源，包干體系中的所有部門有義務(wù)做到“統(tǒng)一思想，加強(qiáng)合作”。而領(lǐng)導(dǎo)分管制是一種科層制的運(yùn)行機(jī)制，分管的領(lǐng)導(dǎo)只能在其分管的領(lǐng)域按章辦事，不能隨意涉足其他領(lǐng)域，否則會(huì)視為“越權(quán)”，遭致同級(jí)其他領(lǐng)導(dǎo)的非議。領(lǐng)導(dǎo)包干制則賦予領(lǐng)導(dǎo)“越界”的權(quán)力，可以依據(jù)治理需要調(diào)配其他部門，從而有效彌補(bǔ)科層組織之間部門化分、專業(yè)阻隔等不足。
三、中心工作與政治統(tǒng)合制的特點(diǎn)
既有研究雖然分析了壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制和行政包干制的運(yùn)行特點(diǎn)，但只是將每個(gè)機(jī)制視為獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)制和系統(tǒng)，并沒(méi)有涉及這些機(jī)制之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)（榮敬本等，1998；陳家建，2013；歐陽(yáng)靜，2014；郭亮，2015）。正如前文所述，縣級(jí)黨委是中心工作的生產(chǎn)機(jī)制，扮演著政治引擎的角色，它將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，改變了事務(wù)的性質(zhì)，從而使之不同于科層制的業(yè)務(wù)工作。如表4所示，應(yīng)對(duì)專業(yè)性的業(yè)務(wù)工作是行政科層制的主要目標(biāo)，行政科層制因此具有專業(yè)分工、按部就班、水滴石穿的功能特點(diǎn)以及按章辦事、非人格化、程序主義的機(jī)制特點(diǎn)；而政治統(tǒng)合制的主要功能是回應(yīng)中心工作，它具有統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)關(guān)系、整體推進(jìn)的功能特點(diǎn)，以及打破部門分割、突破專業(yè)壁壘、消除繁文縟節(jié)的機(jī)制特點(diǎn)。
由于政治統(tǒng)合制運(yùn)行的組織體系仍然是行政科層組織，所以它的運(yùn)行是針對(duì)行政科層制缺陷的一種矯正機(jī)制。
首先，行政科層制確保了業(yè)務(wù)部門的專業(yè)化，但通常每個(gè)部門只負(fù)責(zé)其分內(nèi)之事，對(duì)部門職能之外的事務(wù)置之不理，導(dǎo)致不同職能部門在分工界限和權(quán)力、資源上相互競(jìng)爭(zhēng)，又相互推卸責(zé)任。而政治統(tǒng)合制通過(guò)動(dòng)員和行政包干機(jī)制，使行政部門進(jìn)行橫向的聯(lián)動(dòng)和合作，充分調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)和整合各部門的資源，并通過(guò)動(dòng)員機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作調(diào)度會(huì)等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌布局，協(xié)同治理。正如D縣招商引資工作的做法，縣委根據(jù)完成中心工作的需要，從政府各行政部門抽調(diào)人員組建各種領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、工作組等機(jī)構(gòu)，完成行政功能重塑和行政資源聚焦。
其次，科層制講究程序主義、按章辦事，以精確性和低差錯(cuò)率來(lái)衡量績(jī)效，就像一部重復(fù)操作的精密機(jī)器，輸入指令后批量產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品。一些部門在面對(duì)新事項(xiàng)、新任務(wù)時(shí)不求無(wú)功但求無(wú)過(guò)，不愿意突破常規(guī)，缺乏應(yīng)對(duì)能力，這使得許多事務(wù)的治理時(shí)間拖長(zhǎng)，甚至放任社會(huì)問(wèn)題的惡化。政治統(tǒng)合制可以克服行政科層制的上述刻板和惰性，發(fā)揮任務(wù)承擔(dān)者的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。比如，D縣的領(lǐng)導(dǎo)包干制突破行政科層制的領(lǐng)導(dǎo)分管制，不僅可以跨行業(yè)、跨部門協(xié)調(diào)、整合各方資源，而且鼓勵(lì)突破陳規(guī)，鼓勵(lì)工作方法、方式的創(chuàng)新，激發(fā)以“時(shí)不我待、只爭(zhēng)朝夕”的迫切感實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。
再次，科層制注重技術(shù)和工作的持續(xù)性，這使得所有工作的檔案記錄不可或缺，而且在跨越層級(jí)的考核中成為主要依據(jù)。然而，在治理實(shí)踐中，許多零散細(xì)碎的工作無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化記錄，與群眾的日常互動(dòng)在文本的制作上也面臨著困難，需要耗費(fèi)大量寶貴的時(shí)間。由于對(duì)技術(shù)手段的看重并與績(jī)效掛鉤，職能部門可能更注重工作的外在形式和文本措辭的創(chuàng)新，而忽視實(shí)際的工作效果，容易使一些小問(wèn)題不能及時(shí)解決，逐漸發(fā)展成大問(wèn)題，最終造成“治理失敗”。政治統(tǒng)合機(jī)制則通過(guò)部門重構(gòu)、資源整合，全面協(xié)調(diào)、系統(tǒng)解決行政科層制因部門分割和過(guò)度文牘主義而積累的治理問(wèn)題，并通過(guò)“特事特辦”及時(shí)回應(yīng)一些特殊的社會(huì)治理問(wèn)題，以避免社會(huì)矛盾積重難返。
最后，行政科層制“只對(duì)事不對(duì)人”的非人格化特征雖然排除了工作中的特殊主義，但也使科層組織作為執(zhí)行政令的機(jī)器缺乏政治傳輸與政治表達(dá)的功能，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)問(wèn)題的敏感性和回應(yīng)性不足。在實(shí)際工作中，科層組織的職權(quán)和合法性來(lái)自于上級(jí)，而黨委統(tǒng)籌機(jī)制的運(yùn)行主體是黨組織，黨組織的合法性來(lái)自于人民，來(lái)自于“黨與人民群眾的血肉聯(lián)系”。政治統(tǒng)合制因此具有回應(yīng)民眾需求的政治責(zé)任，它要求行政組織及時(shí)有效地回應(yīng)民眾需求，并塑造良好的黨群、干群關(guān)系。為此，政治統(tǒng)合制通過(guò)壓力機(jī)制傳送政治責(zé)任和政治壓力，并通過(guò)組織考核、政治問(wèn)責(zé)等方式將行政責(zé)任轉(zhuǎn)化為政治責(zé)任，將行政激勵(lì)轉(zhuǎn)化為政治化考量，以回應(yīng)民眾對(duì)其政治合法性的支持。
總之，政治統(tǒng)合制在發(fā)揮行政科層制的組織資源與機(jī)制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，又克服其繁文縟節(jié)、刻板僵化、邊界高筑、自保自利、互相推諉等缺陷。兩者并行不悖地運(yùn)行于同一制度體系之中，雖有區(qū)別，亦互幫互助；雖有張力，卻相互轉(zhuǎn)化。
第一，互有區(qū)別。政治統(tǒng)合制與行政科層制就性質(zhì)而言，前者的任務(wù)是具有政治性的中心工作，后者的任務(wù)是行政性的業(yè)務(wù)工作；在運(yùn)作方式上，前者是政治動(dòng)員，后者是常規(guī)行政；在時(shí)限要求上，前者強(qiáng)調(diào)中短期快速治理，后者力求保持行政的連續(xù)性；在資源投放上，前者具有多部門聚合性，后者僅依靠本部門的資源；在治理功能上，前者是有機(jī)整合的、綜合性的，后者是分化的、單面向的；在治理效果方面，前者是總體性的、結(jié)構(gòu)性的，后者是專門性的、局部性的，等等。
第二，相互支持。行政科層制對(duì)政治統(tǒng)合制的支持，首先是人、財(cái)、物、權(quán)上的支持和行動(dòng)上的配合；其次是利用行政資源為政治統(tǒng)合制提供便利，包括默許“先上車后買票”，“先做，再走程序”（李輝，2009），甚至出臺(tái)特殊政策，規(guī)定某些治理事項(xiàng)可以超越特定行政程序和行政規(guī)范約束；最后，政治統(tǒng)合制需要突破常規(guī)時(shí)，職能部門有可能“特事特辦”。政治統(tǒng)合制對(duì)行政科層制的支持，主要是通過(guò)壓力機(jī)制、動(dòng)員和包干機(jī)制，在短期內(nèi)集中處置大量治理事務(wù)，尤其是那些單一部門無(wú)法解決、積重難返的事務(wù)，從而改善和優(yōu)化治理環(huán)境，減輕職能部門的治理負(fù)擔(dān)。
第三，相互轉(zhuǎn)化。行政科層制轉(zhuǎn)化為政治統(tǒng)合制的情況有以下幾種：一是行政科層制忽視和積累的問(wèn)題增多，可能引發(fā)社會(huì)問(wèn)題；二是出現(xiàn)了單一部門無(wú)法解決而行政系統(tǒng)內(nèi)部又無(wú)法聯(lián)合、協(xié)調(diào)行動(dòng)的治理問(wèn)題；三是社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了新問(wèn)題，不在任何職能部門的業(yè)務(wù)范疇，誰(shuí)都不愿意主動(dòng)承擔(dān)。政治統(tǒng)合制向行政科層制的轉(zhuǎn)化也有幾種：一是經(jīng)過(guò)政治統(tǒng)合制的治理后，治理問(wèn)題得到好轉(zhuǎn)，黨委就會(huì)停止統(tǒng)合制，并將治理事務(wù)交還職能部門；二是新的治理問(wèn)題經(jīng)過(guò)政治統(tǒng)合制治理后，再交由新成立的職能部門；三是有些長(zhǎng)期性的中心工作，在持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，其臨時(shí)機(jī)構(gòu)逐漸固定化、常規(guī)化且不斷完善，如招商引資辦公室轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩叹帧⑵髽I(yè)局，開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)逐漸發(fā)展為機(jī)構(gòu)相對(duì)齊全、功能相對(duì)完備的一級(jí)行政單位。兩類治理機(jī)制的相互轉(zhuǎn)化是動(dòng)態(tài)的、不間斷的，視治理問(wèn)題的性質(zhì)轉(zhuǎn)化而定。
第四，互有張力。一方面，科層制有其獨(dú)立的利益，它不愿意做業(yè)務(wù)范圍之外的事情，承擔(dān)增量任務(wù)，耗費(fèi)行政資源。若不是有政治壓力，即便是分管領(lǐng)導(dǎo)、部門主要領(lǐng)導(dǎo)也不情愿“自找麻煩”。另一方面，科層化是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的趨勢(shì)，國(guó)家通過(guò)政府職能部門的建設(shè)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的滲透和監(jiān)管。隨著現(xiàn)代公共行政的深入和完善，職能部門的科層化、理性化、專業(yè)化不斷加強(qiáng)，其職權(quán)運(yùn)行、人員安排、資源調(diào)度越來(lái)越法制化、規(guī)范化和制度化。但是，政府職能部門的科層制越發(fā)達(dá)，其保守僵化、邊界高筑、繁文縟節(jié)等反向作用會(huì)越強(qiáng)，從而增加政治統(tǒng)合制對(duì)科層制結(jié)構(gòu)整合、資源聚焦和功能重組的難度。
四、政治統(tǒng)合制的運(yùn)行基礎(chǔ)
從政黨發(fā)展的歷史來(lái)看，現(xiàn)代政黨最早產(chǎn)生于西歐，起源于新興資產(chǎn)階級(jí)與君主貴族之間對(duì)政權(quán)的爭(zhēng)奪與分享，是代議制和普選制發(fā)展的產(chǎn)物，一般都與民主政治相提并論。民主政治通過(guò)選舉制度來(lái)運(yùn)行，而政黨又是組織和實(shí)施選舉的主要中介組織。因此，許多政治學(xué)者將政黨的出現(xiàn)和選舉聯(lián)系起來(lái)，比如迪韋爾熱認(rèn)為以選舉為形式的民主政治推動(dòng)了政黨的發(fā)展（迪韋爾熱，1987：127），而熊彼特則直接把民主制度定義為政治精英定期通過(guò)選舉來(lái)獲得政治權(quán)力的政治制度（熊彼特，2004：395-400）。在民主政治就是黨派政治的普遍認(rèn)識(shí)中，政黨也因此被定義為一種表達(dá)、整合社會(huì)各階級(jí)和各群體利益的機(jī)制。
但是，如果將政黨放在現(xiàn)代民族國(guó)家產(chǎn)生和發(fā)展的歷史進(jìn)程中去審視，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，政黨不僅僅與現(xiàn)代民主政治相聯(lián)，而且也與現(xiàn)代民族國(guó)家的產(chǎn)生、建設(shè)和發(fā)展密切相關(guān)。正是因?yàn)檎h與國(guó)家關(guān)系的不同，才塑造了政黨在先發(fā)國(guó)家與后發(fā)國(guó)家中的不同角色與功能。由于中國(guó)共產(chǎn)黨不僅創(chuàng)建了國(guó)家，也創(chuàng)建了政府，政府的合法性直接源于黨，而黨的合法性則源于人民，源于她與人民之間的密切關(guān)系（習(xí)近平，2014：365-371）。所以，中國(guó)國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)關(guān)鍵不在于黨政之間的關(guān)系模式，而是在于黨和人民之間的關(guān)系。只要黨與人民群眾之間保持血肉相聯(lián)的密切關(guān)系，無(wú)論是黨政統(tǒng)合還是黨政分工，都具有合法性基礎(chǔ)。相反，一旦黨與人民相脫離，缺乏人民性，那么無(wú)論是黨政統(tǒng)合還是黨政分工，都會(huì)喪失其合法性基礎(chǔ)。黨之所以要將與國(guó)家發(fā)展、社會(huì)需求和人民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)轉(zhuǎn)換為整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的中心工作，正是因?yàn)樗哂谢貞?yīng)人民合法性訴求的天然責(zé)任。
政治統(tǒng)合制的合法性基礎(chǔ)便是源于中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中所扮演的治理角色而非僅僅是政治角色。中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起便將實(shí)現(xiàn)國(guó)家的獨(dú)立與富強(qiáng)作為其首要的歷史使命。也正因如此，中國(guó)共產(chǎn)黨從最初建立一個(gè)領(lǐng)土完整、主權(quán)獨(dú)立的新中國(guó)，到如今追求工業(yè)化、現(xiàn)代化的富強(qiáng)中國(guó)，都是在回應(yīng)不同時(shí)期的歷史使命，實(shí)現(xiàn)不同時(shí)期國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的目標(biāo)。這在具體實(shí)踐層面則為本文所呈現(xiàn)的中心工作。比如，當(dāng)控制人口成為國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，計(jì)劃生育便成為縣域黨委的中心工作；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國(guó)家建設(shè)的重要目標(biāo)時(shí)，那么開(kāi)放市場(chǎng)、招商引資則成為縣域黨委的中心工作；當(dāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域均衡成為國(guó)家發(fā)展的新目標(biāo)時(shí)，扶貧工作、社會(huì)綜合治理又會(huì)成為縣域黨委的中心工作�？傊坏⿲�(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作為自己的歷史使命，政黨的功能就不再僅僅是政治參與的工具，而是國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的政治和組織引擎。
黨和國(guó)家的關(guān)系不僅塑造了中國(guó)共產(chǎn)黨特有的歷史使命及其角色功能，而且也形塑了中國(guó)治理實(shí)踐中特有的黨政關(guān)系。政治統(tǒng)合制則是黨實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的具體實(shí)踐機(jī)制，也是黨統(tǒng)合、調(diào)配和重組政府組織的具體方式和方法；而“黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是自封的，是歷史和人民的選擇，是由我國(guó)國(guó)家性質(zhì)決定的”（習(xí)近平，2016：102）。因此，當(dāng)我們面對(duì)黨組織與政府行政組織的組合機(jī)制時(shí)，不能簡(jiǎn)單以“黨政不分”對(duì)其進(jìn)行評(píng)判，也不能單向度地將韋伯式的科層組織機(jī)制視為代表現(xiàn)代文明的“正式制度”，其他不符合科層制標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制視為落后的“非正式制度”，而需要尋找一種基于實(shí)踐的“現(xiàn)代傳統(tǒng)”，以理解制度本身的邏輯與特性（黃宗智，2005）。
中國(guó)共產(chǎn)黨有著很強(qiáng)的使命感和責(zé)任感，要帶領(lǐng)中國(guó)盡快邁入現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的行列，帶領(lǐng)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，如果按照科層制運(yùn)作邏輯，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)超常規(guī)和跨越式發(fā)展，而在民族國(guó)家建設(shè)實(shí)踐中形成的政治統(tǒng)合制能有效突破科層制的局限性。
如果說(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中的功能及其回應(yīng)執(zhí)政合法性的稟賦，是政治統(tǒng)合制的政治合法性基礎(chǔ)，那么轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性則是其運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)，即政治統(tǒng)合制與變遷中的中國(guó)社會(huì)特征相適應(yīng)。轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)舊有的規(guī)范和秩序已經(jīng)打破，而新的規(guī)則和秩序還沒(méi)有完全建立，新問(wèn)題、新現(xiàn)象層出不窮。現(xiàn)代行政科層制最大的缺陷是難以預(yù)知因社會(huì)急劇變遷所出現(xiàn)的新問(wèn)題、新現(xiàn)象，由此容易留下許多“規(guī)則空間”和“治理空白”（唐斯，2006）。在實(shí)踐中，往往還存在諸如政治統(tǒng)合制等科層制之外的其他治理機(jī)制，以適應(yīng)急劇變遷的復(fù)雜社會(huì)。
更為重要的是，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代都市社會(huì)相比，我國(guó)基層社會(huì)具有其獨(dú)特性。對(duì)此，學(xué)者用“熟人社會(huì)” “半熟人社會(huì)”和“無(wú)主體熟人社會(huì)”來(lái)揭示中國(guó)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念和行為邏輯之特點(diǎn)（費(fèi)孝通，2008；賀雪峰，2000；吳重慶，2014）。比如，楊念群（2001：188）在評(píng)論基層治理時(shí)認(rèn)為，“農(nóng)村社會(huì)的程式化和模式化程度是很低的，實(shí)際上缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則。在許多情況下，即使存在這樣的程序和規(guī)則，有時(shí)也不會(huì)真正起作用。相反，一些重要而敏感問(wèn)題的解決，往往采取非正式的方式或隨即處理的彈性手段”。這種對(duì)基層社會(huì)非程式化的概述恰恰說(shuō)明了為什么我國(guó)自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)的基層科層化建設(shè)一般只是停留在墻壁上、紙上�？h域政府在實(shí)際運(yùn)作中往往通過(guò)“目標(biāo)責(zé)任制”“工作組”“包村制”等方式替代科層化的設(shè)置和運(yùn)作（王漢生、王一鴿，2009；歐陽(yáng)靜，2011）。“目標(biāo)責(zé)任制”“工作組”“包村制”恰恰是縣域政治統(tǒng)合制的具體運(yùn)作形態(tài)，即縣域黨委通過(guò)其政治統(tǒng)合制對(duì)行政科層制組織進(jìn)行重構(gòu)，以適宜基層社會(huì)特性。
基層社會(huì)的另一個(gè)特點(diǎn)是基層治理問(wèn)題的整體性，即單一的治理問(wèn)題不僅僅涉及其本身，而且具有拓展性和延伸性，會(huì)牽扯到更廣泛、更復(fù)雜的其他層面的問(wèn)題。例如，城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題，就可能會(huì)涉及鄰里糾紛、土地調(diào)整、人情關(guān)系等，而鄰里糾紛又可能牽涉歷史遺留的家族矛盾及其他隱秘事項(xiàng)。因此，在具體治理中，許多看似細(xì)小瑣碎，但又并非不重要的事項(xiàng)幾乎很難找到一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)。轉(zhuǎn)型社會(huì)的治理是一種整體性很強(qiáng)的治理形態(tài)，而簡(jiǎn)單的、專業(yè)化的科層制技術(shù)路線難以切中盤根錯(cuò)節(jié)的治理問(wèn)題的要害。政治統(tǒng)合制具有綜合、全局的思維，它可以對(duì)復(fù)雜的、整體性的基層治理問(wèn)題進(jìn)行通盤考慮、全面協(xié)調(diào)，有效地實(shí)現(xiàn)多部門之間的合作和溝通。更為重要的是，相對(duì)于種類繁多的治理問(wèn)題，政府的治理資源相對(duì)有限，尤其是在那些區(qū)域發(fā)展不平衡的中西部地區(qū)，政府難以應(yīng)對(duì)所有的治理問(wèn)題，而政治統(tǒng)合制可以依據(jù)治理事務(wù)的輕重緩急，對(duì)重要的中心工作進(jìn)行資源配置和整合，解決發(fā)展不平衡問(wèn)題，以回應(yīng)民眾最為關(guān)切的治理需求。
五、結(jié)論
鄧小平（1993：337）說(shuō)，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)是能夠“集中力量辦大事”。習(xí)近平（2014：119；2016：103）指出，中國(guó)制度優(yōu)越性的一個(gè)突出特點(diǎn)就是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”�？h域治理實(shí)踐所折射的政治統(tǒng)合制實(shí)質(zhì)是黨委發(fā)揮“總攬全局”作用的“辦大事”的機(jī)制，是黨委在落實(shí)國(guó)家政策、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)克服政府科層組織的弱點(diǎn)、轉(zhuǎn)化政府科層組織的功能，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的一系列機(jī)制和制度實(shí)踐。黨委的政治統(tǒng)合制與行政科層制雖有本質(zhì)區(qū)別，但又并行不悖。正如黃宗智所言，中國(guó)國(guó)家治理體系最大的特征是一些不同特性的制度與機(jī)制在單一悖論體系中相互依存、互為補(bǔ)充、交織運(yùn)行（黃宗智，2008）。因此，我們討論中國(guó)國(guó)家治理機(jī)制與邏輯時(shí)，需要超越非此即彼的“二元對(duì)立”語(yǔ)境，探討矛盾統(tǒng)一體之間并存與互動(dòng)的原理（黃宗智，2005）。
當(dāng)然，政治統(tǒng)合制的“統(tǒng)合化”并非意味著沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)和弊端。政治統(tǒng)合制最主要的風(fēng)險(xiǎn)是蛻變?yōu)榧兇獾闹卫砑夹g(shù)和效率機(jī)制，而忽視技術(shù)背后的政治問(wèn)題與合法性。這種只關(guān)注技術(shù)問(wèn)題而不考慮政治問(wèn)題的“策略主義”邏輯在現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生（歐陽(yáng)靜，2011）。比如，“無(wú)論用什么方法，只要能搞定、能擺平就行”，“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”，“人民矛盾用人民幣解決”，等等，日益成為基層干部的治理策略（歐陽(yáng)靜，2011）。與此相對(duì)應(yīng)的是，基層治理中的治理對(duì)象也在某種程度上放棄是非標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)會(huì)主義盛行，比如“無(wú)理上訪”“謀利型上訪”、專業(yè)上訪戶涌現(xiàn)，他們善于利用“會(huì)哭的孩子有奶吃”，“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的權(quán)力技巧，追求自身利益最大化（田先紅，2012）。雖然這種只講技術(shù)和策略、不講政治的治理實(shí)踐造成了基層治理諸多的困境與危機(jī)，但黨的十八大以來(lái)的“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)”，也正有效地應(yīng)對(duì)政治統(tǒng)合制的這一風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益、維護(hù)社會(huì)秩序?qū)⑷找娉蔀橹卫碇黧w和治理對(duì)象的共同規(guī)范。
政治統(tǒng)合制最大的風(fēng)險(xiǎn)是黨政組織自身的封閉性、官僚化，從而使政治統(tǒng)合制的運(yùn)行脫離基層社會(huì)的具體經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，排斥社會(huì)的監(jiān)督與參與。正如前文所述，政治統(tǒng)合制的合法性源于黨組織對(duì)其執(zhí)政合法性的回應(yīng)，而黨組織的合法性則源于人民，源于她與人民之間的密切關(guān)系，所以一旦政治統(tǒng)合制喪失與基層社會(huì)的親和性，失去與人民群眾之間的血肉聯(lián)系，走向封閉和自利，就會(huì)喪失其合法性基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，以及全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的實(shí)施，是規(guī)避政治統(tǒng)合制之官僚化風(fēng)險(xiǎn)、保持黨組織與人民群眾密切相聯(lián)的重要舉措。
因此，發(fā)揮政治統(tǒng)合制的積極因素，使之既能有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)治理復(fù)雜性與科層組織技術(shù)性之間的矛盾，又能避免黨組織的官僚化，是我國(guó)政權(quán)組織建設(shè)的挑戰(zhàn)與意義所在。
歐陽(yáng)靜：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院
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