城市轉(zhuǎn)型的實質(zhì)挑戰(zhàn)及土地制度的應對*
——兼論集體土地入市問題
夏柱智
（武漢大學社會學系，湖北 武漢，430072）
[摘要]中國正在快速地城市轉(zhuǎn)型，實質(zhì)挑戰(zhàn)是如何維持城市中心經(jīng)濟增長的秩序，帶動大多數(shù)流動人口轉(zhuǎn)移和融入城市。改革開放四十年的城市化實踐表明，土地制度居功至偉。征地制度把城市建在了國有土地上，又通過結(jié)合政府推動城市綜合開發(fā)和市場激活土地價值的機制，形成了城市擴張的土地制度框架。相反，當下流行的集體土地入市和農(nóng)民自主城市化主張從經(jīng)驗、法理、理論及改革等四個方面都存在嚴重的邏輯問題，其實踐如果轉(zhuǎn)變?yōu)檎椒ɡ碇鲝垖乐赜绊懻诳焖龠M行的城市化。正在試點的三項土地制度改革應當認真堅持底線思維原則，堅持土地制度改革服務于中國現(xiàn)代化大局，避免掉入強調(diào)片面的土地財產(chǎn)權(quán)利陷阱。
[關(guān)鍵詞]土地制度；征地制度；土地財政；集體土地入市；城市轉(zhuǎn)型
一 、問題的提出
在快速城市轉(zhuǎn)型的過程中，土地制度不斷發(fā)生變革，圍繞土地制度改革分析問題和提出對策是重要的研究路徑。目前國家在全國正在進行33個土地制度改革試點，2018年全國人大常委會又批準試點延長一年。這源于土地制度是基礎(chǔ)性制度，關(guān)系到經(jīng)濟社會長期發(fā)展和國家長治久安，而學界及輿論就土地制度改革的具體方向發(fā)生了很大的分歧。核心分歧是關(guān)于征地制度改革，即多大程度上縮小征地范圍，這關(guān)系到多大范圍內(nèi)允許集體土地直接進入市場[①]。其實質(zhì)影響是未來的城市究竟是繼續(xù)在國有土地上規(guī)劃和建設，還是在集體土地上建設，后者意味著現(xiàn)有目前城市化模式的改弦更張。
要厘清分歧，我們主張回到改革開放四十年來的土地制度和城市化的關(guān)系中，一切從實際出發(fā)。目前相當主流的一種觀點主張現(xiàn)行土地制度要“大調(diào)整”而不是僅僅“打補丁”，主要觀點是集體土地入市[②]。然而正如華生所說的：“真正的土地制度研究要回答發(fā)展中國家城市化轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性挑戰(zhàn)，即是如何能將一個國家的大多數(shù)人口，平穩(wěn)和體面地從傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到更高產(chǎn)出的現(xiàn)代工業(yè)和城市經(jīng)濟”[③]。這段話提出了兩個重要命題：一是土地制度如何服務于現(xiàn)代城市經(jīng)濟體系的建立；二是如何建立公平分享現(xiàn)代經(jīng)濟剩余的機制，讓大多數(shù)人口有序融入城市。本文研究第一個問題，基本觀點是：現(xiàn)行土地制度是現(xiàn)行城市化體制是重要構(gòu)成部分，有力地推動以城市為中心的現(xiàn)代經(jīng)濟體系形成。只有在城市經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才能逐漸打破，而單純的城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革無濟于事[④]。文章首先描述改革開放以來城市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和問題，再分析現(xiàn)行土地制度對城市轉(zhuǎn)型的影響，重點是征地制度；而后對當下主流輿論推崇的集體土地入市政策主張進行四方面的辨析；最后是一個結(jié)論并提出相關(guān)政策建議。
二、中國城市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和問題
受益于計劃經(jīng)濟時期奠定的工業(yè)化基礎(chǔ)和改革開放時期融入全球化的雙重因素，近四十年來中國城市化史無前例地快速擴張，帶動經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)全方面的改變。
首先是城市人口的增加。在1949年，我國仍然是一個典型的農(nóng)業(yè)國，城市化水平只有10.65%,近90%的人口都是農(nóng)民。由于趕超型的的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，我國制定了嚴格限制農(nóng)村人口流入城市的戶籍政策，在1978年城市人口比例仍然在17%。而同期世界城市化平均水平快速增加，1980年已經(jīng)達到42.2%,發(fā)達國家平均達到70.2%。改革開放后的中國經(jīng)濟逐漸融入全球化，城市快速擴張，尤其是新世紀以來，城市人口以每年超過1個百分點的速度增加[⑤]。2011年，中國城市人口比例首次超過50%,2017年城市化率達到 58.5%，這標志著中國城市化進入中后期。
其次是城市現(xiàn)代化程度的不斷提高。八十年代以來城市化有二個階段。一是改革開放伊始到九十年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，小城鎮(zhèn)迅速增加，出現(xiàn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢。這個時期，大中城市對流動人口仍有嚴格的戶籍限制，農(nóng)民“進廠不進城，離土不離鄉(xiāng)”，這在沿海發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)非常明顯[⑥]。二是九十年代中期到現(xiàn)在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)趨于衰落，各地方以園區(qū)工業(yè)化為重點，人口、資金和土地等生產(chǎn)要素越來越集中于全國性和區(qū)域性的中心城市，打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的模式。這一階段戶籍制度改革的方向是放寬進城落戶的限制，農(nóng)村人口大量向城市聚集。在城市快速擴張的背景下，經(jīng)濟最活躍的地區(qū)出現(xiàn)了大中城市和小城鎮(zhèn)構(gòu)成的城市群，主要包括長三角、珠三角和京津冀三大城市群。
在取得成就的同時，我們也意識到中國目前城市化還未完成，大多數(shù)農(nóng)民作為流動人口還未能完全融入城市。根據(jù)統(tǒng)計，中國2015年的常住人口城市化率已經(jīng)進入到接近56%,戶籍人口城市化率則不到36%，相差了約20個百分點，這主要是由于進城務工的農(nóng)民“半城市化”[⑦]。 “半城市化”和戶籍制度有一定聯(lián)系，然而從社會變遷的觀點來看，隨著市場經(jīng)濟體制建立和完善，城市戶籍不再是農(nóng)民融入城市的充分條件[⑧]。主要原因是農(nóng)民工個體職業(yè)的約束。農(nóng)民工在城市從事的主要是非正規(guī)就業(yè)，收入不高，難以體面地進行家庭再生產(chǎn)，故理性地選擇“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”，即年輕子女在城市務工，年老父母在農(nóng)村務農(nóng)，農(nóng)民工和農(nóng)村還保持緊密的經(jīng)濟社會關(guān)系[⑨]。
農(nóng)民工的這種處境是宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定的。從全球化的視角，隨著中國經(jīng)濟繼續(xù)轉(zhuǎn)型升級，中國經(jīng)濟在世界分工體系中占據(jù)更有利的位置，城市才有條件容納更多的農(nóng)業(yè)人口，但是這必然是一個長期過程[⑩] 。這就需要保持過去幾十年被證明行之有效的基本體制。從中國國情來看，重要體制之一是城市化的體制，即從“小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)向以“城市”為中心的城市化體制。八十年代的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)為國家經(jīng)濟做出了巨大的貢獻，然而其固有的分散特征決定了難以滿足產(chǎn)業(yè)升級和城市建設的需要，也就不利于農(nóng)民工及家屬的城市融入。小城鎮(zhèn)是特定國家發(fā)展戰(zhàn)略和積累模式制約下的城鎮(zhèn)化模式。隨著改革開放深化，依賴國際市場和投資，城市采取了自身積累的經(jīng)濟發(fā)展模式，城市化開始迅速擴張[11]。中國特色城市化模式的擴張又是和中國土地公有制度分不開的。土地公有制意味著土地作為生產(chǎn)資料進入到工業(yè)和城市建設，土地利益階層沒有合法存在的空間，這是中國土地制度相對于其他發(fā)展中國家的巨大優(yōu)勢[12][13] 。在這一基本判斷下，本文進一步對城市化體制的實踐邏輯分析。在當下主流輿論不加分析地否定現(xiàn)行土地制度時，對土地制度的歷史形成及其優(yōu)勢進行總結(jié)有巨大的理論意義和實踐意義
三、土地制度和中國城市化
改革開放以來，在土地公有這一憲法秩序框架下，中國城市化進程中形成了特色的土地制度。其基礎(chǔ)部分是征地制度。征地制度順利解決了城市擴張和郊區(qū)農(nóng)村土地集體所有的矛盾，把城市建立在國有土地上。這為政府主導城市綜合開發(fā)和運用市場機制形成“土地財政”提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，從而為城市的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供基本條件。
（一）征地制度：把城市建立在國有土地上
城市化首先是土地的城市化，土地是任何經(jīng)濟社會建設的空間載體。改革開放之后，我國城市建成區(qū)占地面積擴大了數(shù)倍，達到了1.05億畝[14]，絕大多數(shù)土地來源于郊區(qū)農(nóng)村集體。沒有征地制度，城市不可能如此快的擴張。城市快速擴張面臨的基本矛盾是城市建設和私人占有土地的矛盾，土地所有者有可能以壟斷性的位置要求高額土地補償，妨礙城市建設。中國則通過社會主義革命取消了土地的私人所有權(quán)，也就是把土地轉(zhuǎn)為純粹的生產(chǎn)資料投入到經(jīng)濟建設中，形成中國土地制度的憲法秩序。“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的法律，可以稱作中國土地制度中的憲法秩序，是中國20世紀資產(chǎn)階級革命和社會主義革命的重要成果，這一成果在當前中國現(xiàn)實中的表現(xiàn)是，土地特權(quán)利益集團已經(jīng)作為一個階級被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個人勞動的特殊利益�！�[15]
征地制度就是這一憲法秩序的制度實現(xiàn)路徑。按照《憲法》對土地制度原則的規(guī)定，1998年《土地管理法》第2條第1款規(guī)定“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制�！钡�3款規(guī)定“任何人不得侵占、買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”（征用指臨時性的占用）。依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，只需要滿足公共利益、程序合法和足額補償三個條件[16]，地方政府就可以實施征地，農(nóng)民集體無權(quán)妨礙。從性質(zhì)來看，國家征收集體土地是是行政行為，征地補償不包括任何市場交易的成分。第47條規(guī)定了征地補償?shù)姆绞�。“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費�！边@一條非常重要。其意義在是把城市建立在國有土地上。通過征地制度，地方政府只需要按照原用途補償就能夠合法地獲得成片土地，從而能夠以土地調(diào)控宏觀經(jīng)濟社會建設，體現(xiàn)了土地管理領(lǐng)域國家強大的基礎(chǔ)性能力。這種能力表現(xiàn)為兩方面，地方政府作為城市一級土地市場唯一的供地主體，有能力按照城市規(guī)劃需要供給土地，為政府主導的城市綜合開發(fā)提供條件。其次政府運用市場機制激活土地資源價值，形成了支撐城市經(jīng)濟崛起的“土地財政”。
（二）城市綜合開發(fā)：科學地建設城市
城市化表現(xiàn)為人財物各類生產(chǎn)要素的聚集，形成規(guī)模經(jīng)濟，其前提是集中統(tǒng)一的城市土地開發(fā)。九十年代以來，為了汲取八十年代小城鎮(zhèn)分散開發(fā)在土地利用方面的教訓，中國各地方政府形成了“城市綜合開發(fā)”體制，表現(xiàn)為各類開發(fā)區(qū)和新城區(qū)實踐�？傮w來看，城市綜合開發(fā)是科學建設城市的機制，地方政府及各城市職能部門作為建設主體，依據(jù)城市土地利用和城市建設規(guī)劃，向城市各個生產(chǎn)部門提供土地空間的政治經(jīng)濟過程。
城市綜合開發(fā)的首要目標是“集中型城市化”[17]，提高土地資源的利用效率。在偏緊的土地供給政策約束下，城市擴張和土地供給之間產(chǎn)生矛盾，地方政府積極推動土地資源向城市集中。長三角的蘇州市在九十年代中期就提出 “工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)向大戶集中”的“三集中”戰(zhàn)略，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和土地資源配置。從全國來看，1998年是分界線，1998年修訂的《土地管理法》引入現(xiàn)代土地管理的基本制度——土地用途管制制度，規(guī)定任何建設均需要服從土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制在城市規(guī)劃區(qū)外建設[18]。八九十年代快速增長的分散工業(yè)用地開始受到嚴格控制。2004年，《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出“引導新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中”。這之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地基本不再增長，只存在規(guī)范管理問題，多個地區(qū)開始試點集體建設用地流轉(zhuǎn)等盤活利用方式。
城市綜合開發(fā)體制是政府主導進行的。城市綜合開發(fā)看起來是政府“經(jīng)營”城市的行為，然而其性質(zhì)根本不同于私人企業(yè)的經(jīng)營，不能混為一談。城市規(guī)劃基于城市經(jīng)濟增長、城市宜居、城市公正和城市土地利用效率等理由。城市規(guī)劃的落地則最終依賴地方政府的土地管理能力。由于中國城市建立在國有土地上，城市規(guī)劃得以按照科學的方式，擺脫了發(fā)展中國家城市空間普遍無序。故“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變” [19]。因此沒有理由否定政府推動城市綜合開發(fā)的行為。1992年，《國務院關(guān)于嚴格控制亂占濫用耕地的緊急通知》把城市綜合開發(fā)體制的特征概括為“五統(tǒng)一”，指的是“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”。 1994年，《城市房地產(chǎn)管理法》是一部規(guī)范城市開發(fā)的重要法律，正式確立了城市綜合開發(fā)的體制。第25條提出了房地產(chǎn)開發(fā)原則。“房地產(chǎn)開發(fā)必須嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃，按照經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，實行全面規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設。”概括來說，城市綜合開發(fā)有三優(yōu)勢：第一，綜合開發(fā)，按規(guī)劃成街成片地改造舊城，配套建設新小區(qū)，可以避免分散建設的種種弊端，有利于實現(xiàn)城市總體規(guī)劃，加快改變城市面貌；第二，綜合開發(fā)，可以有計劃地把基礎(chǔ)設施、配套工程和主體工程同步建設起來，工程竣工后配套交用，這樣便于生產(chǎn)和生活；第三，綜合開發(fā)，建設周期短，工程造價低，有利于施工單位提高勞動生產(chǎn)率。有利于提高工程質(zhì)量，也有利于保護市容環(huán)境[20]。
城市綜合開發(fā)的成功范例是1994年蘇州市政府和新加坡合作共建的蘇州工業(yè)園區(qū)，體現(xiàn)了地方政府按照統(tǒng)一規(guī)劃進行城市建設的能力。九十年代后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始衰落，蘇南地區(qū)的地方政府開始發(fā)展外向型經(jīng)濟，建立高標準的工業(yè)園區(qū)是前提條件。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，如今蘇州工業(yè)園區(qū)成為蘇州城市經(jīng)濟和文化的中心，聚集著眾多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，是“新蘇南模式”的標志。地方政府在開發(fā)工業(yè)園區(qū)的過程中，對集體土地實行統(tǒng)一征收，對農(nóng)民實行集中安置（后來全部辦理城鎮(zhèn)社會保障），對原集體土地上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”政策，低成本地清理農(nóng)村政治經(jīng)濟關(guān)系。在騰出土地后，地方政府進行統(tǒng)一開發(fā)，建設了高標準的基礎(chǔ)設施，首期開發(fā)資金投入44.32億元，平均每平方公里投資3.8億元，達到“九通一平”的標準，指的是道路、供電、供水、供熱、燃氣、排水、排污、郵電、有線電視和土地平整[21]。
（三）城市土地財政：通過市場激活土地價值
中國城市化在近四十年來快速擴張，還得益于在城市建設中發(fā)揮巨大影響的“土地財政”。趙燕菁稱之為“偉大的制度創(chuàng)新”，其偉大的創(chuàng)新意義，遠比大多數(shù)人的理解來得深刻、復雜[22]。土地財政和城市綜合開發(fā)是相互作用的。在分稅制改革背景下，大多留存地方的土地財政為城市綜合開發(fā)提供經(jīng)濟基礎(chǔ)，反過來城市綜合開發(fā)不斷推動城市擴張和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，提高城市財政收入，形成城市開發(fā)和經(jīng)濟增長的良性循環(huán)。
土地財政直接源于八十年代末土地有償使用制度改革[23]。為適應市場經(jīng)濟體制改革，八十年代末國家開始試行土地有償使用制度，激活城市土地資源。土地有償使用最早是針對外資的，1987年12月深圳特區(qū)敲下了土地拍賣第一槌。隨后1988年《憲法》第10條第4款修正為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》均把土地有償使用作為“一般”，把無償劃撥作為“例外”，對地方政府劃撥土地的范圍進行控制。為了嚴格土地管理，維護城市房地產(chǎn)市場秩序，國家還把土地有償使用限制在城鎮(zhèn)國有土地范圍內(nèi)，集體所有土地不在其內(nèi)。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出“國家壟斷城市土地一級土地市場”。隨后，《城市房地產(chǎn)管理法》第8條就明確規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓�！薄锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定建設用地一般使用國有土地，把集體土地所有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的情形嚴格限制在“例外”情形。第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外�！�
土地財政主要功能是解決城市快速擴張的資金問題。城市擴張需要原始資本積累，如何獲得“第一桶金”至關(guān)重要。中國創(chuàng)新性地探索形成了“土地財政”形式。地方政府通過壟斷性的城市一級土地市場獲得土地財政收入，以這些預期收入獲得銀行抵押貸款，支付城市快速擴張所需的成本。據(jù)統(tǒng)計，截止1993年底，土地財政收入一千多億人民幣，在有些城市，土地出讓收入已占本市財政收入的25%，少數(shù)城市達到50%甚至更多[24]。2014年土地財政收入達到4.2萬億元，其中80%左右屬于成本補償性費用，涉及到征地拆遷補償、土地開發(fā)和城市基礎(chǔ)設施建設，發(fā)揮著重要的作用[25]。當時的立法者也明確意識到土地市場的這種功能：“國有土地使用制度改革是實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設施建設良性循環(huán)，促進經(jīng)濟發(fā)展的正確途徑。我國城市基礎(chǔ)設施建設最大的困難是資金短缺，在舊的國有土地使用制度下，土地使用者無限期使用土地，土地所有者卻無任何收益，形成城市基礎(chǔ)設施建設只有投入沒有回報，政府投入越多財政包袱越重的惡性循環(huán)。實行國有土地有償、有限期使用制度，把本應歸國家的土地收益收歸人民政府，以地養(yǎng)地，以地生財，就從根本上解決了城市基礎(chǔ)設施建設的難題。”[26]
土地財政還發(fā)揮了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的功能。比如說在招商引資中，地方政府就通過廉價供給工業(yè)用地“暗補”工業(yè)企業(yè)。熟悉地方經(jīng)濟的人都知道，幾乎所有大型工業(yè)項目，背后都有地方政府的大規(guī)模補貼，而補貼的來源絕大部分來自于土地財政。政府通過一級開發(fā)形成的“熟地”中，一般只有大約四分之一的土地被規(guī)劃為房地產(chǎn)商業(yè)用地，這些土地通過市場賣出高價，是土地財政收入的主要來源。有大約四分之一是城市基礎(chǔ)設施和公益事業(yè)用地，是無償劃撥的。還有約一半的土地是工礦倉儲用地，一般是協(xié)議出讓的，地方政府以成本價甚至“零地價”出讓。如蘇州工業(yè)園區(qū)一畝工業(yè)用地地價為22.4萬元，這遠遠低于土地開發(fā)的成本。只有地方政府獲得商業(yè)和房地產(chǎn)土地市場的土地收入，才可能既能補償土地開發(fā)的前期投入，還有能力補償工業(yè)企業(yè)用地的成本。有學者認為土地財政認為土地財政是“賣地”收入，城市土地總有賣完的一天，這一收入是不可持續(xù)的，土地財政必須改變。然而土地財政收入是投入到城市基礎(chǔ)設施，投入到工業(yè)企業(yè)，是用于生產(chǎn)了，從而為未來可持續(xù)的稅收財政提了基礎(chǔ)。如果城市建設完成了，大多數(shù)人口順利融入城市，中國不再有大片土地開發(fā)，也就不存在土地財政了，城市財政來源于工商業(yè)稅。
（四）小結(jié)
簡而言之，現(xiàn)行土地制度是在土地公有的基本框架下，由征地制度及相關(guān)的城市土地開發(fā)、城市土地市場等制度共同構(gòu)成的，有力地支撐了中國快速的城市擴張，是中國改革開放四十年來經(jīng)濟崛起的秘密。中國的政府通過征地制度，形成國有土地上的城市建設，排除了土地私有條件下的土地利益集團。通過城市綜合開發(fā)，地方政府依據(jù)規(guī)劃科學建設城市，最大程度地利用城市空間，提高用地效率。同時運用市場機制，激活城市土地資產(chǎn)的價值，形成土地財政，和城市綜合開發(fā)相輔相成，為政府主導城市建設提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。這是中國作為發(fā)展中國家的優(yōu)越制度條件。
四、辨析集體土地入市
在三項土地制度改革試點和修訂《土地管理法》背景下，《土地管理法》（修正案）（征求意見稿）第63條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的建設用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位和人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。”對此，一種相當主流的觀點認為：應當允許集體土地入市，允許農(nóng)民走“自主城市化”道路，賦予集體土地和國有土地“同地、同權(quán)、同價”的權(quán)利[27]。這種觀點看上去維護農(nóng)民的利益、維護農(nóng)村和城市的平等權(quán)益，卻從邏輯上是不成立的。下面梳理四種辯護理由，筆者嘗試一一反駁，指出其不符實際之處。
（一）經(jīng)驗邏輯辨析
在經(jīng)驗上，他們往往列舉發(fā)達地區(qū)農(nóng)民在集體土地上進行的自主開發(fā)的經(jīng)驗。集體土地入市有兩個優(yōu)勢：第一，解決城市擴張和農(nóng)村集體占有土地之間的矛盾，由于征地沖突問題，目前征地制度已經(jīng)不可持續(xù)，集體土地入市可以為城市擴張?zhí)峁┩恋刭Y源；第二，解決農(nóng)民收入問題，土地是農(nóng)民最主要的財富形式，允許集體土地入市將給農(nóng)民帶來不斷增加和可持續(xù)的財產(chǎn)性收入。這兩個判斷似是而非。在我國，盡管征地相對于許多公共事務要難的多，然而絕大多數(shù)農(nóng)民并不反對征地，相反盼望征地，征地制度總體上有序運行[28]。相反的是，一些試點集體土地入市的地區(qū)，典型如珠三角地區(qū)。因涉及多方利益主體的博弈，城市所需土地資源更難以保障，成為土地利用上的“先行劣勢”[29]。這就是珠三角地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，而城市轉(zhuǎn)型陷入困境的制度原因。所謂集體土地入市解決農(nóng)民收入問題，需要反思的是這一方式能夠解決哪一類農(nóng)民的收入問題。城郊地區(qū)有開發(fā)機會的農(nóng)民是全國農(nóng)民的絕對少數(shù)，即使集體土地入市解決了他們的收入問題，大多數(shù)農(nóng)民的問題依然無解。且由于政府難以集中土地收益形成土地財政，稅收財政將被用于支付城市建設成本，普通農(nóng)民更難以從財政轉(zhuǎn)移支付中獲得好處。
（三）法理邏輯辨析
在法理上，很多學者認為現(xiàn)行《土地管理法》限制集體土地進入市場超越憲法規(guī)定的權(quán)限。知名學者黃小虎就認為集體建設用地進入市場，符合憲法關(guān)于土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，“1998年修訂，1999年實施的土地管理法，不允許集體建設用地進入市場，實際上把農(nóng)村土地也納入政府經(jīng)營范圍。嚴格說來，超越了管理法的立法權(quán)限�！�[30]這涉及到重大法律問題。實際上《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”是一般性規(guī)定，具體依據(jù)什么法律，這是其他下位法的任務，并沒有在此確定了所有類型的土地使用權(quán)均可以轉(zhuǎn)讓[31]。九十年代以來最主要的土地法律是《土地管理法》，還有《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔保法》和《物權(quán)法》等。這些法律都明白無誤地規(guī)定什么性質(zhì)和類型的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，不存在現(xiàn)行《土地管理法》不符合憲法精神的問題。黃小虎還辯稱，1986-1998年的土地管理法律是允許集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，直到1998修訂的《土地管理法》才關(guān)閉了集體土地進入市場的通道。這種認識也是不成立的。1986年形成的《土地管理法》規(guī)定了利用集體土地從事建設三種情形，不允許集體土地進入市場，至于實際上集體土地隱性地進入市場，這是另一回事。1988年之后在市場經(jīng)濟背景下，國家在城市逐漸建立起國有土地有償使用制度，同時國家法律一直不認可集體所有土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。包括蘇州、蕪湖、成都在內(nèi)的很多地方進行過相關(guān)試點，迄今爭議十分大，尚未上升為全國性法律。正在進行的三十三個土地制度改革試點的重點任務之一就是討論如何解決這一問題。
（三）理論邏輯辨析
從理論上，主流的土地制度改革主張主要受到西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的“土地財產(chǎn)權(quán)”理論影響。抽象地看，這一命題無所謂對錯，用于解釋特定的現(xiàn)象。然而學者往往把中國大多數(shù)人口尚未融入城市這一發(fā)展中國家普遍的社會轉(zhuǎn)型困境歸結(jié)為中國特色土地公有制度，然后把“還權(quán)賦能”作為解決“三農(nóng)”問題的根本路徑[32]。在城市建設用地尤其是商業(yè)服務業(yè)和房地產(chǎn)用地屢屢拍出高價的背景下，他們把農(nóng)村集體建設用地想象為財富源泉。農(nóng)村最大的財富是集體土地只是由于沒有被改革激活，“農(nóng)民是捧著金飯碗討飯吃”[33]。
這種思路缺乏邏輯，也沒有歷史視野。這種觀點誤會了土地價值的來源，陷入了馬克思所說的“土地拜物教”的泥潭。土地是自然物，本身沒有價值，經(jīng)濟發(fā)展的剩余附著于特定區(qū)位的土地,產(chǎn)生了土地價值的表現(xiàn)形式——地租。這種觀點也沒有意識到發(fā)展中國家城市轉(zhuǎn)型面臨的實質(zhì)性挑戰(zhàn)——持續(xù)性的經(jīng)濟增長。農(nóng)民融入城市要以農(nóng)民在城市獲得體面和穩(wěn)定的就業(yè)為條件，試圖以農(nóng)民占有土地來獲得城市融入所需的經(jīng)濟收入，這種想法過于天真和幼稚了。如果僅僅是土地制度設計出了問題，那么現(xiàn)代化就過于容易了，就不需要各個國家為現(xiàn)代化奮斗了。現(xiàn)實是在過去一百年的歷史中，大多數(shù)發(fā)展中國家沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化。在較大的國家中，除了韓國和中國，其他發(fā)展中國家均落入“中等收入陷阱”，經(jīng)濟停滯，社會動蕩，農(nóng)民過度涌入城市造成觸目驚心的貧民窟[34]。如果我國土地制度改弦更張，允許集體土地直接進入城市一級市場，那么中國作為發(fā)展中國家，將重新面臨城市化過程的土地利益集團，快速的城市化將會中斷，良好的社會秩序也將不復存在。
（四）改革邏輯辨析
從目前土地制度改革和2017年公布的《土地管理法（修正案）（征求意見稿）》的一些內(nèi)容來看，上述政策主張對我國目前正在進行的33個土地制度改革試點的方案設計和實踐產(chǎn)生了實質(zhì)性影響。本來2015年國家開啟三項土地制度改革是將不同類型的改革封閉進行，以降低土地制度改革的風險。2016年以來，為了擴大試點效果，相關(guān)學者和輿論呼吁“打通三項土地制度”，要求縮小征地范圍至公益性建設用地，允許集體經(jīng)營性建設用地入市，同時允許宅基地退出經(jīng)整理形成新增集體經(jīng)營性建設用地，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的捷徑[35]。筆者認為如果這種試點政策是有風險的，將對現(xiàn)有土地制度及其支撐的城市化模式產(chǎn)生根本沖擊。城市還在繼續(xù)擴張，還需要大規(guī)模征收郊區(qū)集體土地。未來20年，城市還要新增大約1億畝建設用地。如果按照現(xiàn)行土地制度的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設用地仍然實行統(tǒng)一征收之后再供給，城市規(guī)劃區(qū)外可以通過集體經(jīng)營性建設用地入市供給，這種改革就既盤活了農(nóng)村存量集體經(jīng)營性建設用地，又維護了征地制度和農(nóng)村宅基地制度，城市仍然建立在國有土地上。如果按照主流政策主張打通三項土地制度改革，那么存量集體經(jīng)營性建設用地和存量宅基地加起來的總量將至少達2.7億畝以上[36]，這些土地作為“集體經(jīng)營性建設用地”進入市場，將對現(xiàn)行城市化模式造成巨大的沖擊。
五、結(jié)論和政策建議
城市化作為中國現(xiàn)代化的重要部分，城市化過程的土地制度改革受到普遍關(guān)注。本文對中國現(xiàn)階段城市化現(xiàn)狀和問題進行了分析，引入相關(guān)研究，把當下城市轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)歸結(jié)為城市持續(xù)經(jīng)濟增長問題，分析了改革開放四十年城市化實踐中以征地為基礎(chǔ)的土地制度和城市轉(zhuǎn)型的關(guān)系。
中國是一個發(fā)展中國家，中國特色土地制度是城市化快速擴張的前提。經(jīng)過改革開放之前和改革開放之前的70年的探索，中國已經(jīng)建立了和我國社會主義初級階段基本國情和中國特色社會主義經(jīng)濟體制基本適應的中國特色土地制度框架，這是中國城市經(jīng)濟增長的基本秘密。這一土地制度既包含了改革之前已經(jīng)建立的土地公有制的憲法秩序框架，沒有土地公有制，就沒有中國特色的征地制度把城市建立在國有土地之上；還包括改革開放國家適應城市建設和市場經(jīng)濟規(guī)律所建立的城市綜合開發(fā)和土地財政制度，兩者相輔相成構(gòu)成城市經(jīng)濟增長的重要機制。
當下國家正在進行土地制度改革試點，《土地管理法》面臨新一輪修訂。因土地制度的基礎(chǔ)性，土地制度改革必然對城市化產(chǎn)生重大影響。因此國家慎之又慎，2017年把3年試點期推遲一年之后，2018年又把試點推遲一年，使得試點更為充分，試點成果能夠支撐土地管理法律修訂。從本文研究來看，國家的立法者要建立對中國特色社會主義制度體系的自信，注重研究中國特色土地制度歷史由來和優(yōu)勢，不輕易變革被證明行之有效的現(xiàn)行土地制度原則。我們期待學界結(jié)合中國經(jīng)驗對現(xiàn)行土地制度和城市化的政治的、經(jīng)濟的和社會的關(guān)聯(lián)進行更多的客觀分析，“一切從實際出發(fā)，把馬克思主義和中國實際有機結(jié)合起來”，從而能夠為三項土地制度改革試點、為科學客觀地修訂《土地管理法》作出貢獻。
[①]賀雪峰：《三項土地制度改革試點中的土地利用問題》，《中南大學學報(社會科學版) 》,2018年第3期
[②]黃小虎：《建立土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的憲法秩序》，《中國改革》，2017年第5期
[③]華生：《如何辨證地看土地問題》，《商界：評論》,2015年第1期
[④]賀雪峰：《城鄉(xiāng)二元:中國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段合理性——與蔡昉先生商榷》，《上海城市管理》,2011年第1期
[⑤]李培林：《城市化與我國新成長階段——我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《江蘇社會科學》,2012年第5期
[⑥]賀雪峰：《城市化的中國道路》，北京：東方出版社，2013年，第105頁
[⑦]王春光：《農(nóng)村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學研究》,2006年第5期
[⑧]夏柱智：《半工半耕:一個農(nóng)村社會學的中層概念——與兼業(yè)概念相比較》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版) 》,2016年第6期
[⑨]王海娟：《人的城市化:內(nèi)涵界定、路徑選擇與制度基礎(chǔ)——基于農(nóng)民城市化過程的分析框架》，《人口與經(jīng)濟》,2015年第4期
[⑩]賀雪峰：《論中國式城市化與現(xiàn)代化道路》，《中國農(nóng)村觀察》,2014年第1期
[11]趙燕菁：《制度變遷·小城鎮(zhèn)發(fā)展·中國城市化》，《城市規(guī)劃》,2001年第8期
[12]桂華：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學研究》, 2014年第4期
[13]曹錦清：《中國土地制度:農(nóng)民工與工業(yè)化、城市化》，《社會建設》,2015年第3期
[14]具體數(shù)據(jù)參見住房和城鄉(xiāng)建設部：《2014年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報》，載《城鄉(xiāng)建設》，2015年第8期
[15]賀雪峰：《中國土地制度的憲法秩序》，載鄭凌志主編《中國土地政策藍皮書》（2012），中國社會科學出版社，2012年，第267-274頁。
[16]桂華, 賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學研究》, 2014年第4期
[17] 張路雄：《中國要確立集中型城市化的方向》，《社會科學論壇》2011年第11期
[18] 也可以說，以1998年《土地管理法》為標志，中國建立了現(xiàn)代化的土地制度。在這個意義上，城市的現(xiàn)代化和土地制度的現(xiàn)實的互構(gòu)的。
[19]從艷國，魏立華：《2003年以來有關(guān)土地問題的研究述評》，《城市規(guī)劃》2008年第9期
[20]房維廉：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義》，北京：人民法院出版社,1995年,第84-85頁
[21]董筱丹：《再讀蘇南》，蘇州：蘇州大學出版社,2015年，第30-31頁
[22]趙燕菁：《土地財政:歷史、邏輯與抉擇》，《城市發(fā)展研究》,2014年第1期
[23] 另一個原因是1994年的分稅制。分稅制前，1988-1993年，中央財政和地方財政共享土地出讓收入，隨后中央財政占比迅速下降。到1994年分稅制改革，明確土地有償使用收入列入地方固定收入，1995年財政部和國家土地管理局出臺文件，規(guī)定土地出讓金應該全部上繳財政，由財政列入預算，專款專用，專項用于城市基礎(chǔ)設施建設和土地開發(fā)。參見賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ——地權(quán)變革的真相與謬誤》，北京：東方出版社, 2013年，第98頁
[24]房維廉：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義》，北京：人民法院出版社,1995年,第16頁
[25]劉尚希：《正確認識“土地財政”》，載愛思想網(wǎng)：http://www.aisixiang.com/data/87454.html.
[26]房維廉：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法釋義》，北京：人民法院出版社,1995年,第18頁
[27]劉守英：《土地資本化與農(nóng)村城市化道路——北京三模式調(diào)查》，《開放導報》,2011年第2期
[28] 賀雪峰：《如何理解征地沖突——兼論<土地管理法>的修改》《思想戰(zhàn)線》2018年第3期
[29]賀雪峰：《發(fā)達地區(qū)土地利用上的先行劣勢》，《農(nóng)村工作通訊》,2016年第12期
[30]黃小虎：《建立土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的憲法秩序》，《中國改革》2017年第5期
[31] 桂華：《論土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的<憲法>秩序——土地管理法（修正案）（征求意見稿）評析》，《思想戰(zhàn)線》2018年第3期
[32]北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組：《“還權(quán)賦能”：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)—成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實踐的調(diào)查研究》，北京：北京大學出版社,2010年,第2頁
[33]王維博：《成都求解農(nóng)村“未來之路” 》，《中國新聞周刊》, 2009年第8期
[34] 賀雪峰：《論中國式城市化與現(xiàn)代化道路》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。
[35] 夏柱智：《農(nóng)村土地制度改革的進展、問題和啟示——基于33個試點的資料》，《云南行政學院學報》2017年第5期
[36] 李元：《堅持制度創(chuàng)新推進農(nóng)民集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)——在蕪湖試點總結(jié)研討會上的講話》，《國土資源通訊》，2003年第6期。
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