土地增減掛鉤和鄉(xiāng)村振興路徑反思
夏柱智*
（ 武漢大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心 430072）
[摘要] 作為農(nóng)村基礎(chǔ)性制度安排，鄉(xiāng)村振興過程中的土地制度改革令人關(guān)注。一個(gè)主要的觀點(diǎn)是通過土地增減掛鉤，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，資源變資產(chǎn)變資本，向農(nóng)村農(nóng)民輸入資源。文章深入分析土地增減掛鉤政策的現(xiàn)實(shí)由來和實(shí)踐邏輯，認(rèn)為土地增減掛鉤的本質(zhì)是政府財(cái)政資源通過土地指標(biāo)的再分配，難以完成鄉(xiāng)村振興的任務(wù)。如果進(jìn)一步突破原有政策，允許農(nóng)村宅基地退出形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，那么現(xiàn)行土地制度將被大大突破，收益的將主要是發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)的農(nóng)村。文章提出應(yīng)當(dāng)反思土地增減掛鉤政策，重新審視鄉(xiāng)村土地制度改革的路徑。
[關(guān)鍵詞]土地制度改革 增減掛鉤 宅基地 農(nóng)地入市 鄉(xiāng)村振興
一 引言
十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并作為七大戰(zhàn)略之一寫入新修改的中國共產(chǎn)黨黨章，這在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷史上具有重要意義。2018年中央“一號”文件以鄉(xiāng)村振興為主線，全面部署新時(shí)期農(nóng)村政策。鄉(xiāng)村振興的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富�！�，重要路徑之一是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，這就包括農(nóng)村土地制度改革。探討土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系乃是本文的問題意識來源。
已有研究的主要觀點(diǎn)是打破城鄉(xiāng)二元的土地制度，建立城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素全面流動(dòng)的制度機(jī)制。這些觀點(diǎn)認(rèn)為目前制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素是土地不能自由在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，主要是占農(nóng)村建設(shè)用地主要部分的宅基地。對于那些不能直接入市的農(nóng)村宅基地而言，土地增減掛鉤提供了一種可能。在2015年啟動(dòng)的三項(xiàng)土地制度改革中，學(xué)界主流的觀點(diǎn)主張國家應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地退出通過復(fù)墾整理形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源，這一點(diǎn)已經(jīng)寫入2017年形成的《土地管理法》（修正案）。本來土地增減掛鉤是一項(xiàng)嚴(yán)格土地管理的政策，中央允許地方通過盤活存量集體建設(shè)用地的方式新增建設(shè)用地指標(biāo)。而我們通過研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邏輯起點(diǎn)下，這一政策越來越被視為突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策工具。
從土地管理的角度，土地增減掛鉤如果能在完成土地管理目標(biāo)的同時(shí)，完成促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，這是令人振奮的。然而一旦深入分析土地增減掛鉤的理論和實(shí)踐，土地增減掛鉤的效果并不令人如意。而且從土地制度的角度，國家從法律層面允許農(nóng)村宅基地退出形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將會(huì)沖擊現(xiàn)有以征地制度為核心的土地制度。為了深入理解土地增減掛鉤的理論和實(shí)踐，我們將在梳理土地增減掛鉤政策由來基礎(chǔ)上，以四川成都市為例來展開實(shí)踐分析，最后是一個(gè)結(jié)論，提出應(yīng)當(dāng)反思試圖借助土地增減掛鉤來促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的土地制度改革路徑。
在土地增減掛鉤中，地方政府是土地指標(biāo)的需求方，農(nóng)民集體是土地指標(biāo)的供給方。供給土地指標(biāo)的農(nóng)民所獲得的收入的性質(zhì)是一個(gè)重要問題。在土地增減掛鉤項(xiàng)目運(yùn)作中，政府要復(fù)墾農(nóng)民宅基地，要對被拆遷農(nóng)房進(jìn)行補(bǔ)償，有些地區(qū)如成都市在2012年達(dá)到30萬元/畝的水平，農(nóng)村本來價(jià)值很低的農(nóng)村宅基地突然能獲得這么高的價(jià)值引起了學(xué)界的興趣。
學(xué)界普遍采取土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的的視角，認(rèn)為土地增減掛鉤是“市場”機(jī)制，激活了農(nóng)村宅基地的內(nèi)在的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。[1]一些學(xué)者借用“土地發(fā)展權(quán)”理論來論證土地指標(biāo)具有價(jià)值。土地指標(biāo)就是國家允許土地非農(nóng)使用的權(quán)力。從我國的實(shí)踐情況來看，近幾年很多地方進(jìn)行的“建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤”試驗(yàn)，與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的功能就非常相近。[2]這種理論分析視角下，農(nóng)村宅基地權(quán)利是一種“土地發(fā)展權(quán)”，土地增減掛鉤項(xiàng)目中，政府復(fù)墾農(nóng)戶宅基地，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)民退出土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。因此主流學(xué)界寄希望于土地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值。土地增減掛鉤政策賦予農(nóng)村建設(shè)用地新的屬性“土地權(quán)益”，農(nóng)民憑借“土地權(quán)益書”完成對不可移動(dòng)的土地的替代，可以實(shí)現(xiàn)偏遠(yuǎn)農(nóng)村、零散分布土地的遠(yuǎn)距離、大范圍置換。[3]周其仁關(guān)于土地增減掛鉤的認(rèn)識很典型�！稗r(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場競價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富”，[4]農(nóng)民得到的補(bǔ)償來自于“權(quán)利的交換”、“建設(shè)用地的激活”。 [5]
在這一視角解析下，學(xué)界對土地增減掛鉤的批判集中于市場價(jià)格機(jī)制并未充分形成。比如有學(xué)者認(rèn)為目前土地指標(biāo)交易的主體是不同地區(qū)的地方政府，而不是作為農(nóng)地所有者的農(nóng)民和農(nóng)民集體，因此帶來了許多問題[6]。在增減掛鉤的指標(biāo)交易中，尚未建立公開合理的價(jià)格形成機(jī)制，價(jià)值補(bǔ)償沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)益。盡管農(nóng)民從增減掛鉤中得到部分好處，但總體而言，農(nóng)民的權(quán)益并未得到充分保障，其表現(xiàn)是宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低[7]，缺乏公開、合理的收益再分配機(jī)制來保障農(nóng)民利益[8]，農(nóng)民土地權(quán)益價(jià)值未得到全面體現(xiàn)[9]。
這些對于土地增減掛鉤的看法把土地增減掛鉤誤解為“市場”，不了解土地指標(biāo)和土地增減掛鉤的運(yùn)作機(jī)制。在邏輯上，學(xué)界普遍混淆了土地的實(shí)地和土地指標(biāo)是兩個(gè)不同的概念，混淆了市場機(jī)制和再分配機(jī)制。土地指標(biāo)是國家自上而下人為控制的，其目的是形成集中統(tǒng)一的土地管理體制。而在實(shí)踐中，土地增減掛鉤中的土地指標(biāo)價(jià)值是地方政府規(guī)定出來的，這其中并沒有什么市場機(jī)制發(fā)揮作用。一般認(rèn)為，在中國城市建設(shè)實(shí)踐中，建設(shè)用地所具有價(jià)值有兩個(gè)方面，一是由區(qū)位優(yōu)勢造成的級差地租A，二是由于國家土地管制形成的級差地租B。土地增減掛鉤使得遠(yuǎn)郊農(nóng)村的建設(shè)用地可以通過形成掛鉤指標(biāo)，獲得B的增值收益。土地指標(biāo)越是稀缺，級差地租B越大，遠(yuǎn)郊農(nóng)村可分享的土地級差收益越大。因此土地增減掛鉤政策實(shí)際上是以指標(biāo)作為媒介，將地方政府的資源向農(nóng)村定向輸送利益，是政府的再分配行為，土地是地方政府再分配行為的政策工具。盡管地方創(chuàng)辦了土地交易所等指標(biāo)交易的平臺，但是其內(nèi)在機(jī)制仍然是通過減少地方政府土地財(cái)政收入，間接地投入到了農(nóng)村。[10]
學(xué)界的誤解來源于不去理解土地增減掛鉤的具體時(shí)空條件，忽視了對某一個(gè)區(qū)域土地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制的理解。下面通過政策疏離和實(shí)踐分析兩個(gè)部分來加深對土地增減掛鉤的理解。
三 從農(nóng)用地整理到農(nóng)村建設(shè)用地整理
國土資源部門推出土地增減掛鉤政策的初衷是創(chuàng)新土地資源管理，激勵(lì)地方盤活利用存量建設(shè)用地。
土地管理法律的主要目標(biāo)是嚴(yán)格土地資源管理。1999年修改后的《土地管理法》確立了耕地保護(hù)作為基本國策，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策�！保ǖ�3條第1款）。在加強(qiáng)土地管理的背景下下，如何盤活利用存量建設(shè)用地是國土資源管理在1998年之后的土地管理制度創(chuàng)新的主題。學(xué)界普遍認(rèn)為相對于城市，農(nóng)村土地資源利用效率普遍較低。王旭東指出，“1997-2008，農(nóng)村人口了14%，而村莊用地卻增長了4%，呈現(xiàn)人減地增的趨勢。”[11]根據(jù)國土資源局土地勘測研究院的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前農(nóng)村宅基地的閑置率約為10%—15%，也就是說即使按照最低標(biāo)準(zhǔn)，以我國當(dāng)前2億畝農(nóng)村宅基地總量來看有近2000萬畝宅基地處于閑置狀況，這被認(rèn)為是不能容忍的巨大資源浪費(fèi)。[12]從土地資源管理的角度，這些研究預(yù)示了如何創(chuàng)新土地管理制度，一方面要嚴(yán)格管理新增建設(shè)用地；一方面則要設(shè)法盤活存量建設(shè)用地。安徽蕪湖是早期國土資源部的試點(diǎn)，創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是基本內(nèi)容，基本內(nèi)容是“土地置換”，就是通過退出和復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地來獲得指標(biāo)，這些指標(biāo)集中落地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)。這就是最初的土地增減掛鉤[13]。時(shí)任國土資源管理部副部長李元充分肯定這一試點(diǎn)的價(jià)值。他指出“采取有力的政策盤活存量建設(shè)用地，減少新增建設(shè)用地，鼓勵(lì)退宅還田，這是保護(hù)耕地的根本出路”。“從保護(hù)土地資源的角度來說，也不能低估集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重大意義�！�[14]
土地增減掛鉤作為一種正式政策，其源頭可追溯到2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的意見》，《意見》提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤�！�2005年國土資源部正式頒布文件《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，開始試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策及實(shí)踐，此后土地增減掛鉤一直以試點(diǎn)的方式在全國推行，成為試點(diǎn)地區(qū)城市新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的重要來源。
2008年《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》概括了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的完整含義、操作方式及目標(biāo)意義。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”國家之所以要設(shè)置“掛鉤指標(biāo)”這一管理制度，源于在土地增減掛鉤中，國家依然要對地方新增建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)控，防止各行其是。早期的蕪湖、蘇州等地方集體建設(shè)用地試點(diǎn)中的地方政府自行進(jìn)行的“土地置換”成為政策禁止的對象，所有涉及建設(shè)用地復(fù)墾和指標(biāo)調(diào)整使用的行為均要納入國家自上而下的控制�！秶鴦�(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(2010)第五條就說明了這一點(diǎn)。“堅(jiān)決制止以各種名義擅自開展土地置換行為。在推進(jìn)農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造即小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點(diǎn)。嚴(yán)禁擅自開展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等‘搭車’行為，防止違規(guī)擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)�！�。
可以看到，國土資源部把土地增減掛鉤作為精細(xì)地管理土地資源的政策工具。從土地資源管理的角度，土地增減掛鉤本質(zhì)上是一種新型的土地整理方式，把土地整理從過去單一的農(nóng)用地整理過渡為包含田、水、路、林、村的土地綜合整治。土地增減掛鉤和征地中的“耕占平衡”的差別是土地增減掛鉤政策中的土地綜合整治直接針對農(nóng)村建設(shè)用地，主要是農(nóng)村宅基地。在耕地占補(bǔ)平衡政策中，地方政府必須以農(nóng)用地和未利用地整理的方式增加有效耕地面積，補(bǔ)充在城市建設(shè)中減少的耕地，補(bǔ)充耕地面積是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的必要條件；在土地增減掛鉤政策中，在一定的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)支持下，城市新增建設(shè)用地指標(biāo)可以直接通過減少農(nóng)村建設(shè)用地而獲得，這一指標(biāo)是自下而上獲得的，其成本是政府拆除農(nóng)民住房復(fù)墾宅基地的費(fèi)用。
土地增減掛鉤政策實(shí)施中，最重要的問題是“錢從哪里來？”。土地指標(biāo)的價(jià)值來源于土地非農(nóng)使用的級差地租收益的再分配。問題是地方政府借土地指標(biāo)向農(nóng)村輸入土地收益的性質(zhì)是什么，是通過市場化機(jī)制還是再分配機(jī)制。一種流行的觀點(diǎn)是，一旦國家允許土地指標(biāo)交易，宅基地被置換、挪移到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，就具有了相當(dāng)于城市建設(shè)用地的價(jià)值。這種觀點(diǎn)的問題是，沒有區(qū)分實(shí)地和指標(biāo)，也沒有理解土地指標(biāo)價(jià)值的實(shí)際來源。土地的基本屬性是不可移動(dòng)，農(nóng)村那塊退出的宅基地不可能被挪移到城市郊區(qū)使用，而僅僅是復(fù)墾為耕地。同樣，城市郊區(qū)被政府征收用于建設(shè)的土地也不是之前退出的宅基地，它僅僅使用了來自農(nóng)村宅基地整理退出形成的土地指標(biāo)。
無論用什么理論話語去表述，土地增減掛鉤項(xiàng)目中實(shí)際不存在影響土地指標(biāo)價(jià)格的市場。既然土地指標(biāo)不是實(shí)地，理論上可以供給土地指標(biāo)的主體是所有擁有農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)戶，政府只需要花費(fèi)很低的成本就可以獲得土地指標(biāo)。有兩種確定土地指標(biāo)價(jià)格的辦法，一是參照取得國家土地指標(biāo)成本，這是最便利的計(jì)算方法。在湖北省沙洋縣，政府規(guī)定一畝掛鉤指標(biāo)是價(jià)格是3萬元，正好相當(dāng)于政府使用計(jì)劃內(nèi)的新增建設(shè)用地需要向國家交納耕地占用稅和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)之和。二，參照拆舊建新的成本，這一成本在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的高低不同。如果國家試圖通過這一政策向農(nóng)村農(nóng)民輸入資源，比如建設(shè)新農(nóng)村，那么土地指標(biāo)的價(jià)值就可規(guī)定得十分高，如成都。成都在建設(shè)農(nóng)民安置小區(qū)時(shí)提出了非常高的“四性”標(biāo)準(zhǔn)，指的是是“發(fā)展性，多樣性，相容性和共享性”，基礎(chǔ)設(shè)施配套達(dá)到“1+13”的標(biāo)準(zhǔn)，平均每一個(gè)人口達(dá)到2萬元。為了能支付高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的成本，2012年成都把土地指標(biāo)的價(jià)格提高到30萬元/畝的高價(jià)�？梢姛o論哪一種土地指標(biāo)價(jià)格，均是政府規(guī)定出來的。國家通過土地增減掛鉤政策激勵(lì)地方政府和集體通過盤活存量的方式減少對耕地資源的占用。本來農(nóng)村宅基地的功能是用于建造住房，現(xiàn)在國家規(guī)定農(nóng)村宅基地可以用于土地指標(biāo)的供給，那么宅基地就獲得了政策性價(jià)值。
成都土地增減掛鉤運(yùn)作較早，受到的社會(huì)關(guān)注較多。我們以成都為例來討論土地增減掛鉤中土地指標(biāo)價(jià)值的來源問題。我們認(rèn)為，無論采取什么樣的外在方式，土地增減掛鉤中，農(nóng)村宅基地退出形成土地指標(biāo)的價(jià)值只可能是來源于地方政府土地財(cái)政收入以土地指標(biāo)為媒介的再分配[15]。
成都市是最早的土地增減掛鉤試點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011年底，成都市通過土地綜合整治投入和帶動(dòng)資金410億元，新增耕地42萬余畝，修建農(nóng)民集中居住區(qū)1500個(gè)，大大改善了農(nóng)民居住條件。2008年時(shí)，成都通過土地增減掛鉤復(fù)墾1畝宅基地，政府規(guī)定的保底價(jià)格是15萬元，2012年后，保底價(jià)格漲到30萬元。成都市地方政府認(rèn)為“市場運(yùn)作”是土地增減掛鉤項(xiàng)目的基本特征，簡單地說是土地指標(biāo)進(jìn)入土地市場獲得價(jià)值，為此成都市還建立了“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所”[16]按照我們對成都市土地增減掛鉤政策的梳理，土地增減掛鉤項(xiàng)目運(yùn)作有二種方式。無論哪一種方式，最終均是地方政府用城鎮(zhèn)土地招拍掛形成的土地財(cái)政收入定向地對拆舊區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。
第一種方式是政府主導(dǎo)型。政府直接投資獲得土地指標(biāo)，最后在土地拍賣中獲得資金回籠（注意拍賣的是實(shí)地）。其中土地指標(biāo)是土地增減掛鉤項(xiàng)目的最終產(chǎn)品，整個(gè)項(xiàng)目一啟動(dòng)便會(huì)涉及農(nóng)村安置房建設(shè)、農(nóng)民舊房拆遷、農(nóng)民搬遷（過渡費(fèi)）、土地整理復(fù)墾等諸多環(huán)節(jié)，需要數(shù)億元的投入。拍賣之前，政府是投資的主體，具體由政府性的小城鎮(zhèn)投資建設(shè)公司投資。地方政府通過使用掛鉤土地指標(biāo)去征地，再通過土地出讓獲得的收益還貸款從而實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)和平衡。這意味著，土地財(cái)政收入直接支付了項(xiàng)目成本。
第二種方式是社會(huì)資本主導(dǎo)型。在土地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模擴(kuò)大背景下，單純依靠政府投資的傳統(tǒng)模式難以滿足實(shí)際需要。成都市開始引入社會(huì)資本參與到土地增減掛鉤項(xiàng)目中來，社會(huì)資本獲得土地指標(biāo)后由政府保底收購，保障其投資成本及利潤，利潤一般在10%左右。在這里，盡管有社會(huì)企業(yè)參與了指標(biāo)的“生產(chǎn)”過程，但這些社會(huì)企業(yè)的主要角色是提前墊資，最終土地指標(biāo)還只有通過落地才能變現(xiàn)，無論是是地方政府回購，還是開發(fā)商回購，最終還是地方政府來買單。這種運(yùn)作模式中，地方政府不僅要支付拆舊區(qū)的成本，而且要支付社會(huì)資本的利潤。
為了使土地指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)“市場”價(jià)值，補(bǔ)償拆舊區(qū)的成本，成都在土地使用環(huán)節(jié)規(guī)定了“持證準(zhǔn)入”和“持證準(zhǔn)用”政策。“持證準(zhǔn)入”和“持證準(zhǔn)用”政策意圖無疑是想將土地增減掛鉤項(xiàng)目的成本部分轉(zhuǎn)移到開發(fā)商，讓這些開發(fā)商先拿出資金來購買土地指標(biāo)，從而承擔(dān)土地增減掛鉤項(xiàng)目的成本�？雌饋恚恋刂笜�(biāo)的最終收購方不必然是地方政府了，而是房地產(chǎn)開發(fā)商，地方政府通過制度安排為農(nóng)民（拆舊區(qū)）和開發(fā)商搭建的土地指標(biāo)交易平臺。但是土地指標(biāo)本身沒有價(jià)值，因此也就不存什么土地價(jià)值的“釋放”與“不釋放”的問題[17]。開發(fā)商在提前購買土地指標(biāo)（比如30萬元/畝）的價(jià)款看來是在土地出讓金之外，卻在開發(fā)商的預(yù)期價(jià)格中，仍然是算在土地出讓金總價(jià)款之內(nèi)的。開發(fā)商不可能做一個(gè)慈善家，在支付了一塊土地（包含土地指標(biāo)）的市場對價(jià)后，還額外拿出30萬元/畝來購買土地增減掛鉤項(xiàng)目所生產(chǎn)出來的指標(biāo)。故成都市看似讓開發(fā)商“多付出”的那一筆土地指標(biāo)的費(fèi)用，最終其實(shí)還是以地方政府的土地財(cái)政預(yù)期收入的減少為代價(jià)的，本質(zhì)上還是地方政府的土地財(cái)政收入在為增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施提供資金支持[18]。不同之處是地方政府損失的方式是從其預(yù)期的、本應(yīng)得到的“土地財(cái)政”收入中提前扣去了的部分，讓人感覺到是開發(fā)商和農(nóng)民之間的“市場交易”。
由于土地增減掛鉤本質(zhì)是“再分配”，是政府通過土地指標(biāo)為媒介的財(cái)政資源再分配。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地是有限的，尤其是高價(jià)值的商住建設(shè)用地有限，政府企圖通過土地增減掛鉤來帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興必然是相當(dāng)局限的。有土地增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)村將得到政府的財(cái)政投入，而缺乏土地增減掛鉤的農(nóng)村將無法得到政府的財(cái)政投入，因?yàn)檫@主要是政府主觀意志分配的（往往投入各類新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)），這將造成人為的不公平。
成都除了有土地增減掛鉤，還仍有類似蕪湖市試點(diǎn)早期實(shí)踐過的地方性的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。按照成都市的制度，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有兩種方式，一是實(shí)地流轉(zhuǎn)；二是指標(biāo)流轉(zhuǎn)（原來在蕪湖市被稱之為“土地置換”，三項(xiàng)土地制度改革中稱為“異地入市”）。這是由于八九十年代，農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達(dá)，成都缺乏如長三角和珠三角那樣多的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，成都市允許基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)墾農(nóng)村宅基地形成土地指標(biāo)用于形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
這實(shí)際上是三項(xiàng)土地制度改革中的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“異地入市”。成都集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特征是允許宅基地經(jīng)過調(diào)整入市，大大擴(kuò)大了集體建設(shè)用地入市的范圍。這是國家不允許的，全國人大常委會(huì)把可入市集體建設(shè)用地界定為“存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，存量和經(jīng)營性建設(shè)是硬性約束條件，農(nóng)村宅基地并不是存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地。而一些學(xué)者認(rèn)為可入市土地是“在存量集體建設(shè)用地總規(guī)�？刂葡拢罁�(jù)‘兩規(guī)’確定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”[19]。這里“存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的概念被偷換為“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地”，從而農(nóng)村宅基地也被納入存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，根本上突破現(xiàn)行土地制度，是土地制度改革的陷阱。
在成都，宅基地退出形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)的主要依據(jù)是《成都市集體建設(shè)用地整理和集體使用管理暫行辦法》（2008）[20]。辦法規(guī)定集體建設(shè)用地整理有兩類：由國土資源部、四川省國土資源廳批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目（“掛鉤”項(xiàng)目）；由成都市人民政府批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目（“拆院并院”項(xiàng)目）�；鶎影亚罢叻Q為“大拆掛”，后者稱為“小拆掛”。
該辦法第3部分規(guī)定：實(shí)施掛鉤項(xiàng)目或“拆院并院”項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地，按照“拆舊區(qū)”與“建新區(qū)”對應(yīng)的原則直接使用，或由市、縣國土部門統(tǒng)籌安排使用；直接使用節(jié)約的集體建設(shè)用地，可在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)或發(fā)展預(yù)留區(qū)使用。掛鉤項(xiàng)目的“建新區(qū)”可根據(jù)需要報(bào)征為國有或保留集體建設(shè)用地性質(zhì)，“拆院并院”項(xiàng)目的“建新區(qū)”保留集體建設(shè)用地性質(zhì)（這樣就免去了自上而下的一整套征地程序）。統(tǒng)籌安排使用的集體建設(shè)用地，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)或發(fā)展預(yù)留區(qū)使用。其中，掛鉤項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地可跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)或跨區(qū)（市）縣使用，“拆院并院”項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)使用。
掛鉤項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地和“拆院并院”項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地實(shí)行“分類管理”，但是兩種項(xiàng)目經(jīng)過一定程序還能夠轉(zhuǎn)化，成都市國土局關(guān)于印發(fā)《成都市農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目管理辦法》的通知（2011）規(guī)定，農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目復(fù)墾的建設(shè)用地用于集中居住區(qū)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地后，剩余的建設(shè)用地，待條件成熟后可向省國土資源廳申請城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)。安仁鎮(zhèn)是成都市是一個(gè)著名的旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)安仁鎮(zhèn)包裝的一個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目一直都沒有審批通過，沒有獲得省里的批文，但是安仁鎮(zhèn)把項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施了，資金來源于農(nóng)業(yè)投資公司的銀行貸款，項(xiàng)目一直無法驗(yàn)收，指標(biāo)無法進(jìn)行交易獲得資金，現(xiàn)在銀行追款，縣政府要求驗(yàn)收，但是省廳通不過立項(xiàng)，安仁鎮(zhèn)打算重新包裝成地方性的“小拆掛”項(xiàng)目。
從農(nóng)民的角度，“小拆掛”和“大拆掛”沒有差別，均是農(nóng)民宅基地退出，獲得一定的補(bǔ)償。而從國家和地方關(guān)系來看，“小拆掛”和“大拆掛”的本質(zhì)差別是根本的。“小拆掛”是地方性的政策，審批單位是成都市國土資源局，其規(guī)模不受國家自上而下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制。理論上只要有需求（一般是發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)），地方政府就可以批準(zhǔn)設(shè)立“小拆掛”項(xiàng)目，只需滿足耕地平衡。由于農(nóng)村宅基地規(guī)模龐大，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地將很容易得到滿足。目前的問題是，土地指標(biāo)價(jià)格上升到30萬元/畝，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如何支付得起這個(gè)價(jià)格。
“小拆掛”項(xiàng)目一般是社會(huì)資本主導(dǎo)的。在成都市，地方政府實(shí)施這一政策的動(dòng)力在于，在自上而下偏緊的土地指標(biāo)供給政策下，市和縣區(qū)政府沒有多余的指標(biāo)供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能通過騰退農(nóng)村宅基地的方式來獲得土地指標(biāo)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。它實(shí)際上是蕪湖等集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)在2000年就實(shí)踐的政策，蕪湖市的做法是即通過農(nóng)村宅基地復(fù)墾，增強(qiáng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地，用于建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。成都市比蕪湖復(fù)雜的地方是引入了社會(huì)資本來對農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理。從國家規(guī)范土地增減掛鉤的角度，成都市地方性的“小拆掛”是不合法的，也有巨大的政策風(fēng)險(xiǎn)的。按照《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(2010)規(guī)定的“堅(jiān)決制止以各種名義（包括建設(shè)新農(nóng)村，招商引資等）擅自開展土地置換行為”。因此成都市的做法只能是“大膽嘗試”，而不可推廣普遍化，否則土地增減掛鉤就要亂套了，就可能會(huì)發(fā)生城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張失控，農(nóng)村耕地紅線突破[21]，導(dǎo)致地方政府大拆大建，農(nóng)民利益受損等情況。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市看起來賦予農(nóng)民集體普遍的權(quán)利，對各個(gè)地區(qū)是公平的，將有助于各個(gè)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。實(shí)際上由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模和價(jià)值在不同地區(qū)有巨大的差異，這一制度安排實(shí)際上是不公平的。經(jīng)過了幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國已經(jīng)形成了兩個(gè)差異極大的地區(qū)：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城市連為一體，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模大，需求也大，土地價(jià)值高，集體土地合法地入市將大大增加集體和農(nóng)民的收入；而在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模小，需求也不多，土地價(jià)值低，集體土地合法入市對當(dāng)?shù)丶w和農(nóng)民意義不大。允許農(nóng)村宅基地退出和入市將通過增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地的數(shù)量不斷增加發(fā)達(dá)地區(qū)的集體和農(nóng)民所得，減少國家公共財(cái)政收入，讓那些真正需要鄉(xiāng)村振興的地區(qū)得不到基本的資源，擴(kuò)大發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。
鄉(xiāng)村振興是新時(shí)期農(nóng)村工作的目標(biāo)，是檢驗(yàn)各項(xiàng)制度和政策的試金石。然而對于具體的某一項(xiàng)制度，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行具體分析，厘清制度實(shí)踐和鄉(xiāng)村振興之間的有機(jī)聯(lián)系。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)仍然在全國進(jìn)行試點(diǎn)具體土地制度，引起了學(xué)界很大的爭議。在三項(xiàng)土地制度改革中，土地增減掛鉤被認(rèn)為可以發(fā)揮非常重要的“中介”作用，被認(rèn)為是盤活農(nóng)村宅基地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值的現(xiàn)實(shí)路徑。本文分析表明事實(shí)并非如此，試圖借助土地增減掛鉤政策來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)接受反思。
下面是基本結(jié)論：第一，土地增減掛鉤直接針對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理，主要目的是國家激勵(lì)地方增加耕地，減少建設(shè)對耕地的占用。第二，土地增減掛鉤項(xiàng)目形成的土地指標(biāo)本身沒有價(jià)值，其價(jià)值來源于財(cái)政收入的再分配，國家通過土地增減掛鉤來輸入資源只會(huì)擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)部的不平衡。第三，集體建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)作為土地增減掛鉤的地方運(yùn)作方式，主要源于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)的缺乏，一旦被誤認(rèn)為農(nóng)村宅基地包含有巨額的財(cái)產(chǎn)，從而把農(nóng)村宅基地退出用于新增經(jīng)營性建設(shè)用地法律化，現(xiàn)行土地制度將受到根本的沖擊。收益的是將主要是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民，而哪些最需要國家輸入資源促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村地區(qū)所得寥寥，地區(qū)差距將進(jìn)一步擴(kuò)大，走向了鄉(xiāng)村振興的反面。
* 夏柱智，1987年省，湖北黃石人，社會(huì)學(xué)博士，公共管理博士后�，F(xiàn)為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員。主要研究領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)，土地制度，鄉(xiāng)村治理，在全國十余省市駐村調(diào)查500余天，在《中國社會(huì)科學(xué)》等學(xué)術(shù)期刊發(fā)表十多篇論文，多篇論文被人大報(bào)刊復(fù)印資料全文轉(zhuǎn)載。出版有專著：《半工半耕：城市化背景下的農(nóng)民階層分化研究》
[1]有學(xué)者計(jì)算認(rèn)為農(nóng)村宅基地蘊(yùn)含的財(cái)富高達(dá)130萬億元。具體算法為，通過2012年全國土地出讓面積和合同城郊加快計(jì)算出建設(shè)用地價(jià)格為每畝56萬元，再以此推算全國2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地總價(jià)值。這種明顯違背常識的計(jì)算反映了學(xué)界陷入關(guān)于土地的“拜物教”或者說“幻覺”中。參見《三中全會(huì)激活15億畝農(nóng)村土地，價(jià)格或達(dá)130萬億》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2013年11月25日。
[2]程雪陽：《土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益分配》，《法學(xué)研究》2014年第5期。相關(guān)的研究還可參見陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)和制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。
[3]馬長發(fā)，劉雙良:《讓城鎮(zhèn)化去偽存真—增減掛鉤的推進(jìn)與“偽城鎮(zhèn)化”的預(yù)防和治理》，《中國土地》2011年第4期。
[4]周其仁：《試辦土地交易所——對成都重慶城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)建議》，《南方周末》2007年10月10日。
[5]北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能—奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)：成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)踐的調(diào)查研究》，北京大學(xué)出版社，2010。
[6]程雪陽：《土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益分配》，《法學(xué)研究》2014年第5期。
[7]易小燕等:《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行中出現(xiàn)的主要問題與建議》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2011年第2期。
[8]王振波等:《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策觀察與思考》，《中國人口》2012年第1期。
[9]譚靜:《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的集體土地權(quán)益保護(hù)》，《中國土地科學(xué)》2012年第2期。
[10]賀雪峰：《建設(shè)用地制度改革的邏輯——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)中的土地制度改革為例》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。
[11]王旭東：《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁。
[12]韓康，肖鋼：《積極探索建立有中國特色的農(nóng)村宅基地市場——啟動(dòng)農(nóng)村宅基地市場化改革研究》，《理論前沿》2008年第13期。
[13]蕪湖和蘇州較早期的集體建設(shè)用地試點(diǎn)均有“土地置換”的操作辦法。參見李倩,黃薇,許禮華：《蕪湖的想法和辦法：安徽省蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜合改革調(diào)查》，《中國土地》2013年第12期；姜愛林，葉紅玲，張晏：《“蘇州市流轉(zhuǎn)”評說——關(guān)于蘇州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的若干理論思考》，2000年第11期。
[14]李元：《堅(jiān)持制度創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)——在蕪湖試點(diǎn)總結(jié)研討會(huì)上的講話》，《國土資源通訊》2003年第6期。
[15]重慶地票制度的道理也是如此。地票本身并沒有價(jià)值，政府人為規(guī)定了地票的價(jià)值并借用地票向農(nóng)村輸入財(cái)政資源。桂華認(rèn)為，“開發(fā)商拿到地票后，再參加土地招拍掛才能拿地開發(fā)，并且地票可以沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)是開發(fā)商應(yīng)當(dāng)交給政府的拿地成本，從開發(fā)商角度看，地票相當(dāng)于分兩次支付拿地成本，從政府角度看，地票不過是將一部分土地出讓收入轉(zhuǎn)移給退出農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)民。羊毛出在羊身上，這一增一減不過是政府少拿，部分農(nóng)民得好處而已。地票價(jià)格不過是政府土地出讓收入的一部分，所以農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本依然是政府負(fù)擔(dān)�！眳⒁姽鹑A：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的陷阱——農(nóng)村宅基地制度改革爭論與辨析》，華中科技大學(xué)博士后報(bào)告，2015，第207頁
[16]成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是成都市政府于2008年10月13日在全國率先掛牌成立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)平臺，交易的標(biāo)的包括建設(shè)用地指標(biāo)、集體建設(shè)用地、農(nóng)村土地綜合整治及多項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。
[17]賀雪峰，夏柱智，王海娟，等：《農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值筆談》，《古今農(nóng)業(yè)》2013年第1期。
[18]賀雪峰：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐調(diào)查為基礎(chǔ)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2013年第2期。
[19]董祚繼：《農(nóng)村土地制度改革的難點(diǎn)與出路》，2016年12月13日。
[20]配套的文件是《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（2008）。該辦法規(guī)定可入市流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地包括宅基地。集體建設(shè)用地有兩種獲得方式：一是依照法律法規(guī)和政策規(guī)定，辦理了建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)的，為合法取得的集體建設(shè)用地；二是按照審批權(quán)限，經(jīng)國土資源部、四川省國土資源廳、成都市人民政府批準(zhǔn)，實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理,將整理節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得的集體建設(shè)用地。（參見第8條）“鼓勵(lì)符合一定條件的農(nóng)戶退出宅基地。農(nóng)戶自愿退出宅基地（含房屋）的，宅基地使用權(quán)予以注銷，并不得再申請新的宅基地，國土部門為其出具退出宅基地的證明”。（第30條）
[21]農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地是兩類不同的建設(shè)用地。農(nóng)村宅基地是很容易復(fù)墾為耕地的“建設(shè)用地”，一旦用于工商業(yè)成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，則就不再容易復(fù)墾為耕地，因?yàn)槌杀具^大了。
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