高萬芹 ：村干部職業(yè)化的實踐、后果及其制度監(jiān)控
摘 要：不少學(xué)術(shù)觀點認為村干部職業(yè)化是基層治理現(xiàn)代化的必然趨勢。然而, 筆者在一些農(nóng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn), 村干部職業(yè)化并非只有利, 而是利弊共存。村干部職業(yè)化雖然能夠有效激勵村干部積極行政, 并促進村級組織的規(guī)范化管理, 但也存在一些問題:村干部職業(yè)化并沒有解決村干部作為“當(dāng)家人”為民服務(wù)的動力問題;伴隨村干部職業(yè)化的是村級組織的行政化和村民參與的缺失。為解決這些問題, 南京市政府通過一些制度化的監(jiān)控手段, 改進村干部職業(yè)化, 使村干部有效地為民服務(wù)。南京市村干部職業(yè)化發(fā)展的經(jīng)驗和模式, 及其為克服弊端進行的制度創(chuàng)新, 回應(yīng)了當(dāng)下村干部職業(yè)化的爭議, 為村干部職業(yè)化提供了借鑒和反思。
一、問題的提出
稅費改革以來, 村干部難作為、不作為、消極作為已成為基層治理的難題, 為了有效地解決此問題, 村干部職業(yè)化的呼聲越來越高, 也成為各地基層治理創(chuàng)新的實踐。然而, 學(xué)界對村干部職業(yè)化存在巨大的爭議, 并形成兩種對立的觀點。反對村干部職業(yè)化的研究者認為村干部職業(yè)化增加干部編制、加重財政負擔(dān), 這對政府來說是一筆巨額財政支出[1]。村干部職業(yè)化后, 村干部實際變?yōu)閲业拇砣?span>, 作為村莊當(dāng)家人的責(zé)任意識并不強, 村民的利益訴求也難以自下而上地表達[2];此外, 村干部職業(yè)化也導(dǎo)致村級組織行政權(quán)的擴張, 破壞村民自治和基層民主的原則[3,4]。這一視角的研究大都在國家和社會關(guān)系范式下, 從國家和社會對立的視角來分析村干部職業(yè)化后的角色轉(zhuǎn)變、治理邏輯和政治后果[5,6], 認為村干部作為國家和社會的中介, 應(yīng)該保持其中介人的身份, 職業(yè)化后會變?yōu)閲夜倭朋w系的一員[7], 從而壓縮了社會自主和自治的空間[8,9]。而支持村干部職業(yè)化的研究大都繞過對村干部職業(yè)化后的角色行為、治理邏輯和政治后果的探討, 集中探討村干部職業(yè)化的必要性、可行性及其對村干部積極作為所帶來的影響[10,11,12], 致力于解決村干部的動力機制和激勵機制的問題[13,14]。認為村干部職業(yè)化能有效激勵村干部積極作為和村級組織的規(guī)范化管理, 并促進村級治理的現(xiàn)代化[15,16]。
已有研究從不同層面探討村干部職業(yè)化:一個是集中探討科層體制激勵對村干部的動力機制所產(chǎn)生的積極影響;另一個是集中探討科層體制吸納對村干部的角色行為、治理邏輯和可能帶來的不良政治后果。由于兩者在不同層面進行討論, 并且大都是理論對話性的, 缺乏實證層面的研究, 從而造成爭論不休且各自有“理”的狀態(tài)。既有的實證分析大都是在國家和社會對立的框架下對村干部職業(yè)化進行分析, 沒有認識到國家的制度設(shè)計和政策更多地融合了群眾的公共利益和公共福祉, 并通過制度安排和體制的自我完善來逐漸實現(xiàn)國家和社會的整合。村干部職業(yè)化在實踐和群眾反饋中, 也不斷自我改進, 在制度的框架內(nèi)通過體制的約束和架構(gòu)來逐漸完善。
本文在已有研究的基礎(chǔ)上, 通過實地調(diào)研, 全面分析村干部職業(yè)化以后村干部的動力機制、治理邏輯及其對村級治理產(chǎn)生的影響, 并去除國家和社會對立的假設(shè), 全面探討稅費改革以后, 國家和農(nóng)民關(guān)系演變所帶來的制度吸納和制度監(jiān)督對村干部角色行為和村級治理產(chǎn)生的影響。從實踐層面來認識村干部的職業(yè)化的合理性和局限性, 從而更加全面和客觀地認識村干部職業(yè)化。
需要指明的是, 學(xué)界也常用村干部官僚化來表述村干部職業(yè)化, 本文所使用的村干部職業(yè)化與村干部官僚化沒有本質(zhì)的區(qū)別, 都泛指當(dāng)下村干部正規(guī)化管理和基層治理正式化的一種過程, 包括實施工資制和考核制、坐班制和考勤制, 通過一定的福利保障措施和行政手段來激勵村干部, 部分地區(qū)村干部還有向上晉升流動的機會。村干部治理手段逐漸正式化、程序化, 而上級對村干部也采用技術(shù)化、程序化和文案化的監(jiān)督管理[6,9]。但“職業(yè)化”與“官僚化”還存在些許差異, “職業(yè)化”是“官僚化”的一種表現(xiàn), “職業(yè)化”的概念內(nèi)涵更為狹窄一些, 更強調(diào)工資薪酬待遇和管理考核上的專業(yè)化, 強調(diào)由兼職化走向?qū)Ｂ毣倪^程。
本文之所以使用村干部職業(yè)化而非村干部“官僚化”是出于以下考慮:首先, 村干部職業(yè)化并沒有把村干部變?yōu)閲夜珓?wù)員, 而是把國家管理公務(wù)員的某些措施加以改造用到村干部管理上來的一種做法。村干部還不是公務(wù)員, 村干部與國家公務(wù)員在錄入錄取、專業(yè)化程度、晉升流動、福利保障、績效考核、治理手段和行政法規(guī)的制約上, 還存在諸多差異, 并沒有實現(xiàn)韋伯意義上的“現(xiàn)代官僚化”。可以說職業(yè)化是官僚化的初級階段, 職業(yè)化以后才能逐漸實現(xiàn)官僚化。其次, 村干部職業(yè)化相對應(yīng)的是黃宗智的“簡約治理”和“半正式基層行政”概念, 它更強調(diào)的是基層治理正由原先的“半正式治理”走向正式化、正規(guī)化的過程。村干部也由原先的兼職干部走向職業(yè)化的專職干部。與傳統(tǒng)時期基層治理的低成本、治理的半正式化相比, 現(xiàn)在村干部職業(yè)化把基層治理推向更為復(fù)雜化、正規(guī)化和高成本的治理模式。此外, 中國農(nóng)村社會基礎(chǔ)的特殊性, 導(dǎo)致基層治理難以完全按照官僚化和科層化的管理方式。雖然, 國家層面在積極推行基層治理現(xiàn)代化, 但由于農(nóng)村社會的不規(guī)則性, 農(nóng)村事務(wù)的難以量化和精準(zhǔn)化, 人情社會中非正式的交往規(guī)則、地方共識等仍在起作用, 使按程序和規(guī)章制度辦事的科層管理組織原則, 難以完全和有效貫徹, 導(dǎo)致村莊公共事務(wù)在執(zhí)行的過程中, 一方面按照現(xiàn)代程序規(guī)則在執(zhí)行, 另一方面仍采用非正式的治理手段和彈性的工作方式。因此, 村級組織的管理尚未達到現(xiàn)代官僚科層體制的標(biāo)準(zhǔn), 只能說在管理模式上接近, 特別是在對村干部的薪酬待遇和績效考核的管理上。然而, 農(nóng)村社會的不規(guī)則性和復(fù)雜性, 決定了村干部官僚化還需要一定時間。最后, 官僚本身的內(nèi)涵也較為廣泛, 官僚化既包括傳統(tǒng)社會的官僚化和現(xiàn)代韋伯意義上的官僚化, 也泛指當(dāng)下一些“脫離實際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)”, 容易產(chǎn)生分歧, 不夠中性化。因此, 本文采用村干部職業(yè)化。
本文采用質(zhì)性的研究方法, 以南京S區(qū)L鎮(zhèn)村干部職業(yè)化的經(jīng)驗為例。選擇南京地區(qū)的經(jīng)驗, 是因為南京市村干部職業(yè)化的實踐較早, 村干部職業(yè)化已經(jīng)運行一段時間, 其初期的治理效果和所遇到的問題已經(jīng)顯現(xiàn), 并且地方政府已經(jīng)采取制度化的手段進行完善, 以解決村干部職業(yè)化過程中所遇到的問題。因此, 通過南京地區(qū)村干部的職業(yè)化, 我們可以清晰地認識到村干部職業(yè)化的原因和條件、運行機制、治理效果, 以及存在的問題和改進方式等。筆者及其研究團隊針對江蘇南京地區(qū)的村干部職業(yè)化實踐, 于2017年4月份展開了為期20天的專題調(diào)研。
二、村干部職業(yè)化實踐
南京S區(qū)L鎮(zhèn)屬于遠郊農(nóng)村地區(qū), 在村莊經(jīng)濟形態(tài)和農(nóng)民家計模式上與中西部普通農(nóng)村地區(qū)類似, 村莊以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主, 并沒有過多的工商業(yè)機會, 農(nóng)民的主要收入來源于外出務(wù)工經(jīng)商, 收入在3萬～8萬元之間。以X村為例, X村45個村民小組, 總面積9.7平方公里, 總?cè)丝?span>4850人, 共有1400戶。80%的農(nóng)民收入在3萬～8萬元;收入在8萬～15萬元的只占到10%, 屬于村上的中上層;收入在15萬元以上的屬于村莊的上層, 大約有3%左右。同中西部很多農(nóng)村地區(qū)一樣, 留守在村莊的青壯年十分稀少, 村莊精英也大量流失, 村民競選村干部的積極性并不高;然而, 與許多中西部農(nóng)村地區(qū)不同的是, L鎮(zhèn)屬于東部發(fā)達農(nóng)村地區(qū), 正處于城鎮(zhèn)化進程中, 新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等自上而下的建設(shè)任務(wù)和行政任務(wù)較多, 迫切需要一個更積極、更強有力的村級組織。地方政府必須調(diào)動村干部的積極性來處理自上而下的事務(wù)。得益于地方政府較強的財政實力和行政干預(yù)能力, L鎮(zhèn)很早就通過提高村干部工資待遇的方式來挽留和激勵村干部, 村干部職業(yè)化的實踐也比較早。村干部也逐漸成為整個科層體制的一員, 基層治理逐漸規(guī)范化, 村級組織的行政化程度相對較高。
(一) 村干部公務(wù)員化
L鎮(zhèn)的村干部把自己視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員, 之所以有這樣的看法是因為村干部的工資待遇及其福利考核很接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。在20世紀90年代末, 村書記的年工資就已經(jīng)達到5000元, 高于當(dāng)?shù)仄胀ù迕竦氖杖?span>, 只不過當(dāng)時村干部的工資并沒有績效考核這一部分。2006年稅改以后, 村干部才開始有考核工資。村干部實行集體考核, 村委班子的績效考核捆綁在一起。2006年, 村書記的工資待遇就已經(jīng)達到1萬元, 再加上各種年終獎金和福利補貼, 收入比較可觀, 高于外出打工的收入。2014年以后, 考核工資的比重進一步提升, 與基本工資持平。村書記的基本工資是3500元/月, 再加上考核工資, 一年收入能達到7萬～8萬元, 村主任工資是書記工資的95%, 其他村干部的工資是村書記的90%。條線干部一年的工資有5萬元左右。到2017年村書記的工資能達到10萬元左右, 其收入足以讓他們位居村莊的中上層, 保證體面的生活。因此, 村干部不需要再從事其他生計就能保證家庭的正常開支和再生產(chǎn), 體現(xiàn)較高的專職化程度。
此外, 村干部還會像鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員一樣實行嚴格的坐班制和考勤制。按時上下班, 在村委的辦公服務(wù)大廳處理日常的村務(wù)工作和文案工作, 需要下村時, 村干部會做好登記工作, 必要時還會進行拍照、GPS定位等, 用一些技術(shù)手段證明自己確實下村。村干部每天上班都要打卡, 每天的行程也要記錄上報, 從周一到周五實行八小時工作制, 每個居委會基本上都配有食堂或廚房, 供村委工作人員中午在村委吃飯, 全天候上班。周末和節(jié)假日也實行值班制度, 并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員定期考核巡查。村干部的工作方式和考核福利也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相差無幾, 當(dāng)?shù)卮迕褚矔阉麄兛醋鬣l(xiāng)鎮(zhèn)“公務(wù)員”。
(二) 職責(zé)分工明確
村干部的職業(yè)化還體現(xiàn)在日漸明顯的職能分工和條塊分工。村委班子分工來承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級部門的任務(wù)安排和各項考核項目, 并聘用一些條線干部1和臨時工作人員來分攤上級繁雜的行政事務(wù)。與中西部地區(qū)每個村干部都統(tǒng)抓很多條線的工作方式不同, L鎮(zhèn)村干部之間的職能分工和任務(wù)界限相對明確, 每個村干部都有自己統(tǒng)抓的管理區(qū)和需要負責(zé)的條線。由于上級事務(wù)繁多, 現(xiàn)有的村干部班子一般難以完成, 只能聘用一些條線干部和“協(xié)管員”來協(xié)助村干部工作, 例如設(shè)立社保專干、環(huán)境整治和拆違控違的巡查員等。有緊急或重大的事務(wù), 村干部人手不足時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村上也會拿出專項資金來聘用一些臨時工作人員, 主要是小組長、自然村村長、聯(lián)隊會計等, 他們做村上額外分配的工作任務(wù)都有報酬, 而在中西部地區(qū)由于沒有經(jīng)濟基礎(chǔ), 一般都是通過人情、面子來動員村組干部, 也不會設(shè)置額外的條線干部來分攤和分工。以X村來說, 作為一個5000人的行政村, 除了有7個正式的村干部外, 還有兩個條線干部 (1個是社保專員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用, 1個條干由村上聘用) , 還有40多個自然村長、小組長、聯(lián)隊會計作為臨時機動的工作人員來協(xié)助村干部工作。與中西部的自然村長和小組長不同, 他們的工作量和任務(wù)量逐漸被量化, 政府需要花錢來購買他們的公共服務(wù), 而這原本就是小組長的公共職責(zé)。
(三) 人事行政制度官僚化
村書記和村主任的聘任主要控制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中, 雖然L鎮(zhèn)也進行村莊選舉, 但只有程序確認的意義, 實際人選早已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)定, 村民自治流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過多種方式來掌握村干部的任選。首先, 實行村書記一把手負責(zé)制, 通過書記把權(quán)力集中起來, 村級政權(quán)由書記來掌控。其次, 實施后備村干部制度和流動村干部制度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照現(xiàn)代公共人事管理的規(guī)則來統(tǒng)一招錄村干部和培養(yǎng)后備干部, 并把科層體制內(nèi)部的官員通過下派書記的方式來打破地域和身份的限制, 非本村人也可以當(dāng)選村書記。L鎮(zhèn)所轄村中, 三分之一的村書記是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派, 三分之一的村書記是由區(qū)政府及各部門下派, 三分之一由本村人任職, 村書記完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來調(diào)動。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開招聘的村干部可以較少受私人血緣、地緣乃至利益關(guān)系的影響, 村干部可以按照現(xiàn)代公共規(guī)則來處理村莊事務(wù)。此外, 村干部還享有行政體系內(nèi)部的流動保護機制, 村干部從基層的條干做起, 逐漸被提升為副職干部、主職干部, 并可以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)干部。村干部因村務(wù)工作出問題或被問責(zé), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)會給他們另外的工作機會或是調(diào)到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職, 只要村干部不犯原則性錯誤, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會輕易罷免村干部。因此, 村干部賣力地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不會虧待他們, 退休后還有一定的福利保障。
除了人事晉升制度, 村干部的考核機制也越加正規(guī)化和官僚化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照業(yè)務(wù)內(nèi)容的績效得分, 綜合村級事務(wù)的各項工作對村干部進行考核。L鎮(zhèn)實行千分制考核, 對當(dāng)前村務(wù)工作按照重要性和緊急性進行分類和權(quán)重分配。L鎮(zhèn)千分制考核包括:中心工作200分, 其中市長熱線、脫貧扶貧工作、拆違、秸稈禁燒、維穩(wěn)控訪所占的分值和權(quán)重較大;完成鎮(zhèn)重點工作任務(wù)200分, 其中征地拆遷和村莊環(huán)境衛(wèi)生整治所占比重較高;基層基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)任務(wù)400分, 其中項目資金和換屆選舉的規(guī)劃化運作、黨員群眾議事活動的常規(guī)化舉行, 村委基礎(chǔ)設(shè)施的正規(guī)化建設(shè)所占權(quán)重較高;群眾滿意度測評200分, 主要是測評村民對村干部的滿意度;還有一些額外的重大加分扣分項, 主要是上級政府和業(yè)務(wù)部門對村級組織工作完成情況的額外獎罰。
村干部的晉升乃至考核得分完全按照以上業(yè)務(wù)處理能力來評判, 而非傳統(tǒng)的私人關(guān)系或權(quán)力關(guān)系等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級也正是通過這種人事行政制度加強對村級組織的控制, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條線部門對分管村干部和業(yè)務(wù)的考核占據(jù)越來越重要的位置, 村干部也直接對接到各條線部門。為了通過千分制考核, 村干部必須密切配合上級政府下派的任務(wù)和工作, 也正是通過這些考核和獎罰, 通過對村務(wù)工作的權(quán)重分配乃至一票否決的方式, 上級政府來調(diào)動村干部工作的積極性。以一票否決的項目———秸稈禁燒為例, 每年的秸稈禁燒季節(jié), 村干部都要全部出動、加班加點, 還要聘用額外的人員來巡邏、監(jiān)督以加強巡查力度, 村級組織會最大限度地動員人力、物力去完成上級政府和各部門的要求, 從而達到上級的考核要求。也正是通過這些人事流動和考核制度, 村干部被行政官僚體制所吸納。
(四) 村務(wù)工作的文牘化
韋伯在論述科層體制的特征時, 有一個重要的維度就是業(yè)務(wù)處理的文牘化, 即業(yè)務(wù)的處理和傳遞均以書面文件為準(zhǔn), 這樣才能保證業(yè)務(wù)處理的準(zhǔn)確性, 避免隨意性和模棱兩可, 并為其得到正式確認和大量復(fù)制、傳遞和保存提供條件[17]。L鎮(zhèn)村干部的工作方式和村務(wù)處理方式體現(xiàn)了明顯的文牘化、規(guī)范化和程序化特征。按照上級基層治理規(guī)范化和現(xiàn)代化的要求, 村干部在執(zhí)行村務(wù)工作時, 要花相當(dāng)一部分時間來進行文字備案、信息上傳, 各種報表、圖片資料和數(shù)據(jù)檔案的留底、整理等, 并且文案工作做得好壞與否, 直接影響到項目的申請和村干部的績效考核。由于村財鄉(xiāng)管和村莊公共品供給的項目制運作, 每個建設(shè)項目和財務(wù)運作的每一個環(huán)節(jié), 都要通過文字資料來獲得上級的批準(zhǔn), 也要通過文字資料來展示成果, 村級組織文字性的工作大量增加。對于上級政府來說, 甄別信息、考核村干部、考察村干部是否執(zhí)行上級的任務(wù), 是否按照規(guī)章制度做事, 監(jiān)督村干部行為是否規(guī)范等都要通過文案資料來確認, 甚至村干部的作為程度、治理村莊的績效、群眾工作等比較抽象的工作也逐漸被量化, 需要文字資料來確認。村干部也是通過詳實的文案資料, 來向上級匯報自己所做的工作, 有無操作不規(guī)范等。
因此, 在L鎮(zhèn)我們看到村干部在做任何工作都會備案, 通過文字記錄、村民簽字、現(xiàn)場拍照等方式來表示他們確實做過, 程序和步驟都是完整的。同時, 這也成為村干部免責(zé)的證據(jù), 文案工作只能表示村干部確實在按照上級的要求做事, 上級布置的任務(wù)是否合適?是否滿足群眾的訴求?實際的工作效果如何?就不是村干部所考慮的。當(dāng)?shù)卮甯刹恐g流傳一句話叫“做事留痕”, 就是表示當(dāng)上級政府在查證和問責(zé)時, 村干部要憑借證據(jù)來說話, 以自證清白。在千分制考核中, 村務(wù)規(guī)范化作業(yè)400分, 一般來說, 臺賬和資料做得好, 考核分數(shù)就比較高。
三、村干部職業(yè)化的后果
(一) 強代理人角色與積極行政
南京S區(qū)的村干部職業(yè)化政策加強了對村干部的有效管理和監(jiān)督, 并極大地激發(fā)了村干部的積極性, 這也與當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)村社會發(fā)展的訴求相契合, 有一定外在的緊迫性和合理性。稅改之后, 當(dāng)?shù)卣m然不需要催糧交稅, 卻面臨著新的政治任務(wù)。作為經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū), L鎮(zhèn)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的任務(wù)繁重, 地方政府仍有大量的行政事務(wù)需要村級組織來執(zhí)行, 例如土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、征地拆遷、公共品建設(shè)、環(huán)境整治等, 這都需要一個得力的村委班子。得益于南京市政府強大的財政基礎(chǔ), 地方政府有實力通過提高工資報酬的方式來吸引人才和激勵村干部, 并加強對村干部的控制, 使村級組織按照政府的意圖來完成上級的任務(wù)。
調(diào)研期間, 筆者也切實體會到L鎮(zhèn)村干部與中西部地區(qū)村干部不一樣的工作作風(fēng), 村干部積極作為, 表現(xiàn)出“強代理人”的角色�！皬姶砣恕苯巧傅氖谴甯刹扛蛴谧鳛椤皣掖砣恕�, 而非村莊“當(dāng)家人”, 以完成國家或上級分派的任務(wù)為先, 體現(xiàn)出積極行政的一面。村干部為完成上級分配的任務(wù), 經(jīng)常加班加點, 群眾工作也更加細致和耐心, 上級下派的政治任務(wù)能夠得到強有力的貫徹。
此外, 村干部職業(yè)化為也符合當(dāng)?shù)卮迕竦男枨蟆Ｔ谫Y源輸入和惠農(nóng)政策的大背景下, 國家和社會的利益對抗性大大減弱, 一些國家政策和資源的進入, 也符合村民的需求和利益。一些新農(nóng)村建設(shè)項目、環(huán)境整治項目和農(nóng)業(yè)項目等極大地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。村民也迫切希望村莊的建設(shè)發(fā)展, 希望有一個積極作為的村委組織。村干部職業(yè)化和積極作為也恰恰符合村民對村莊發(fā)展和公共品供給的需求。在惠農(nóng)政策和資源輸入的背景下, 這種積極行政就以政府較強的公共品供給和公共服務(wù)能力為依托, 體現(xiàn)為村莊環(huán)境的不斷改善和村民生產(chǎn)生活的方便。農(nóng)民切實得到了實惠, 也希望村干部能夠爭取更多的資源, 改善村莊環(huán)境。
總之, L鎮(zhèn)的村干部在完成上級任務(wù)方面所表現(xiàn)出的積極性和工作能力, 體現(xiàn)了村干部職業(yè)化所帶來的正面效果, 對尚處于城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村地區(qū)來說尤為迫切, 特別是一些改造任務(wù)繁重、土地價值較高和矛盾比較復(fù)雜的近郊農(nóng)村, 村干部職業(yè)化的必要性更加突出, 村級組織工作的行政化也與地方發(fā)展相契合, 符合上下兩級的需要。
(二) 村級治理的正規(guī)化與組織管理的規(guī)范化
與村干部職業(yè)化相伴隨的還有村級治理的正規(guī)化和村級組織的規(guī)范化管理。村干部職業(yè)化以來, 村干部的治理手段和權(quán)力運作的方式越加正規(guī)化。村干部更青睞于采用正式化和技術(shù)化的手段來開展村莊治理, 不再是正式權(quán)力的非正式運作[18], 人情、面子等私人資源和非規(guī)范化的權(quán)力運作越來越少。特別是近些年基層治理現(xiàn)代化的理念提出以來, 村干部不再像以前動員群眾或是利用私人資源的方式來開展治理, 而是用國家政策和公共規(guī)則來跟村民講政策、講道理, 而非講私人感情和“小私”道理。對于一些難做的工作, 村干部往往要無數(shù)次地上門, 靠苦口婆心的軟磨硬泡來解決問題。據(jù)調(diào)研了解, 當(dāng)?shù)卮甯刹坎捎靡恍┎徽?guī)的手段很容易被群眾抓住把柄, 進行舉報上訪。因此, 村干部和群眾之間越來越“公事公辦”。
對于難以開展的任務(wù)和強硬的“釘子戶”, 村干部往往是借助政府行政力量來解決, 包括行政性權(quán)威資源和物質(zhì)性資源補給。村干部一般會通過額外補償、優(yōu)惠政策、私人好處等方式來解決釘子戶的不合理訴求。對于特別強硬的釘子戶, 村干部也會借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至一些國家暴力機關(guān)的強制力量來強力推行。因此, 在L鎮(zhèn)傳統(tǒng)時期的簡約治理, 集體時期的動員式治理乃至私人治理等方式漸漸消弭, 村級治理更多地依賴正式規(guī)則來開展治理, 借助國家的權(quán)威和資源“威逼利誘”, 村級組織也逐漸被納入國家行政力量和科層體制的管理。
此外, 村級組織建設(shè)與管理也更加規(guī)范化。與村干部職業(yè)化相配套的是村級財政的規(guī)范化管理和村莊公共品的體制內(nèi)供給, “村財鄉(xiāng)管”和“項目制”的實施使得村一級的財權(quán)和事權(quán)基本被上收, 村級賬目運作和資產(chǎn)管理已被納入官僚體系的嚴密監(jiān)控下, 自上而下的資源分配和村級治理的每一個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的技術(shù)化監(jiān)督手段和文字報備工作, 村級組織管理的規(guī)范化運作使得村級治理的物質(zhì)性資源基本喪失, 村干部治權(quán)虛化, 治理能力虛弱, 村級組織運轉(zhuǎn)和治理只能更加依賴上級政府。在轉(zhuǎn)移支付、項目招投標(biāo)上移、信息公開透明、權(quán)力運作規(guī)范化以及問責(zé)、監(jiān)督力度不斷加大的情況下, 村干部也難以違規(guī)操作, 貪污腐化和胡亂作為的可能性大幅降低。
綜上, 南京市S區(qū)的村干部職業(yè)化一定程度上適應(yīng)了南京市經(jīng)濟社會發(fā)展的需求, 有效激勵了村干部工作的積極性, 提高了村級組織的行政工作效率和公共服務(wù)能力, 村級治理更加正規(guī)化, 村級組織的建設(shè)和管理也更加規(guī)范化。但南京市S區(qū)的村干部職業(yè)化在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)一些問題, 在強有力的國家行政力量介入和科層官僚體系的規(guī)范化管理下面, 是村級組織自治能力的退化, 村級組織行政化和村民參與的缺失。
(三) 村級組織行政化和村民參與的缺失
村干部的強國家代理人角色在帶來村干部積極行政的同時, 也導(dǎo)致了村級組織性質(zhì)的演變, 村干部不再是村民利益的代言人, 在國家、地方政府、村級組織和村民的四級利益主體中, 村民的利益訴求被排在最后。而村級組織也逐漸演變?yōu)閳?zhí)行上級任務(wù)的下派組織, 進而行政化。村干部職業(yè)化以后, 村干部的工作很大程度上演變?yōu)橐环N獲得工資性收入的“職業(yè)”。村干部努力完成上級的工作任務(wù)就是為了應(yīng)對考核, 獲得工資性收入, 村民的利益訴求是否得到滿足, 村級治理的社會效益如何, 就較少納入村干部的考慮范圍。在一些政策推行和項目實施的時候, 更多考慮上級政府的要求, 村干部以完成上級布置的任務(wù)為最終目標(biāo), 缺乏對上級政策任務(wù)的反思, 不再是有效調(diào)節(jié)國家和社會利益的中間人。在國家和農(nóng)民利益訴求不一致的時候, 村民的訴求很難自下而上地反饋。當(dāng)村民的利益訴求難以得到回應(yīng)和滿足時, 村民就會在一些項目建設(shè)和政策推行時從中阻撓, 甚至故意妨礙村干部執(zhí)行任務(wù)。面對村民的不配合和阻撓, 村干部也不會通過發(fā)動群眾和村民自治的方式, 而更多的是借助國家力量和上級的資源來解決問題。
當(dāng)?shù)卮寮壗M織很少動員群眾開會、議事, 也很少動員群眾參與村級治理, 而是村干部親力親為, 事無巨細地上門去做群眾工作, 各個擊破。當(dāng)?shù)卮甯刹可踔梁ε聞訂T群眾, 害怕開會, 怕群眾一旦組織起來, 會翻出更多的事情和矛盾, 政策和任務(wù)更不好執(zhí)行。在村干部苦口婆心仍然難以做通群眾工作時, 村級組織一般就會采取讓“政府買單”的方式。村級組織一般動用行政力量來強制推動和落實政策, 或者通過額外的補償和優(yōu)惠措施來解決村民的訴求, 同時輸入大量的資源來普及公共品供給, 不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量。因此, 即使在村民不滿和缺少村民參與的情況下, 借助地方財政較強的資源輸入能力和公共品供給能力, 村民的公共品訴求和利益訴求也會不斷得到滿足。
“開會麻煩, 少數(shù)人搗亂, 大家起哄就麻煩了, 工作就不好做了, 現(xiàn)在的群眾被國家利益刺激, 天天想著上面下來的好處�！� (X村村主任)
這種依賴行政力量介入和國家財政包攬群眾訴求的方式, 就把村民參與缺失所帶來的問題掩蓋了, 由此帶來的是村民訴求的不斷膨脹和國家財政資源的過多投入和浪費。村級組織在政策執(zhí)行和公共品的供給上, 事先征求村民意見的情況較少, 政策執(zhí)行和項目內(nèi)容, 大都是由村委和上級政府來議定, 然后直接實施, 事后出了問題或是群眾有意見上訪時, 村干部才會關(guān)注村民的訴求。此外, 為了減少不必要的麻煩, 在政策執(zhí)行和項目建設(shè)的過程中, 政府和村委也很少動員群眾出資出力, 而是由地方財政全力承擔(dān)。因此, 當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c村級公共事務(wù)和公共治理的機會很少, 造成公共品供給和農(nóng)民的利益訴求不匹配, 從而產(chǎn)生大量的矛盾糾紛, 村級組織在采用行政化的手段去解決矛盾糾紛的時候, 也很少顧忌村民的訴求, 求政績和結(jié)果導(dǎo)向的官僚傾向較為嚴重, 這也導(dǎo)致村莊矛盾外溢, 基層政府做得越多, 村民反而越不滿意。以公共廁所修建為例, 基層政府為推行環(huán)境衛(wèi)生整治和村容整潔, 在村里修了不少公共廁所, 但由于方案和具體的選址并沒有征求村民的意見, 而直接由施工單位規(guī)劃, 等廁所修建起來以后, 又產(chǎn)生了新問題:有些村民嫌廁所建在自己房屋周圍, 臭氣熏天, 要求拆除;有些村民嫌廁所建得太遠, 走過去不方便, 又要求重建。村級組織花費了大量的時間和資源建廁所, 村民反而還不滿意。
這種缺少村民參與公共事務(wù)的治理方式, 在解決問題的同時, 也會產(chǎn)生一些新問題, 長期累積下去就會對村級治理造成沖擊。為了解決村干部職業(yè)化以后帶來的問題, 南京市政府也開通另外的渠道, 試圖破除村干部職業(yè)化以來的角色職能演變和官僚主義傾向。
四、制度化監(jiān)控
為了打破官僚行政體系的惰性, 激發(fā)基層干部對民負責(zé)和為民服務(wù)的熱情。南京市政府通過“12345”熱線、信訪、越級考核等制度設(shè)置來加強對村干部的考核監(jiān)督, 特別是“12345”熱線已經(jīng)成為基層民眾向上反映問題、傳遞民意和上級政府監(jiān)督下級干部的重要渠道。
(一) 12345熱線監(jiān)督
“12345”是南京市的一種地方制度, 類似于各地區(qū)的市長熱線, 不同的是, 南京市政府把這項制度抓實了, 而且管理范圍擴大到農(nóng)村基層, 農(nóng)戶可以直接撥打熱線反映問題。由于“12345”的處理直接牽涉村干部的考核和升遷, 因此村干部十分重視�！�12345”熱線的基本流程是“12345”辦公室工作人員接到電話后將所反映的問題形成工單, 這些工單經(jīng)由地方政府, 再一級級下放到村, 由村一級來具體處理和解決。經(jīng)過上級施壓后的工單, 村一級必須積極處理和解決。問題處理后, 村一級還要寫回執(zhí)單回復(fù)各級, 最后再由“12345”辦公室對這些工單的處理情況進行回訪, 向反映問題的農(nóng)戶了解具體的解決情況。
“12345”的考核不僅要考核問題的完結(jié)情況, 還要考核群眾的滿意度�！�12345”辦公室會對工單處理的狀況進行回訪和考核, 根據(jù)問題的解決情況和群眾的滿意度對工單進行分類, 群眾不滿意的工單就會從區(qū)級反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn), 并對村干部的工資和績效考核產(chǎn)生影響, 進一步督促村干部積極解決問題。這種對工單完結(jié)率和滿意度的考察極大地增大了村干部工作的壓力和動力。為了減少不滿意工單, 村干部就會盡力去解決問題, 并在服務(wù)態(tài)度上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。因此, 基層干部十分關(guān)心并積極去解決“12345”所反映的問題。并且“12345”能夠通過技術(shù)化的手段實現(xiàn)高強度監(jiān)控, 上級政府能夠及時了解到底層群眾的心聲和上訴狀況, 再加上“12345”熱線撥打的門檻比較低, “12345”已經(jīng)成為基層群眾和村民向上反映問題、表達需求的重要渠道, 也成為上下兩級監(jiān)督村官、村務(wù)的重要渠道。
此外, 地方政府還通過一些程序和環(huán)節(jié)來體現(xiàn)上級政府的重視程度, 從而對村級組織施壓。例如增加“12345”在千分制考核中所占的比例, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親筆簽字等。但“12345”也不是對村民投訴不加甄別和無原則的滿足。對于一些無理的上訴、雷同公單或是村級組織盡力卻無能為力的事情, 村干部可以通過書面說明原因, 上級組織接到說明, 審查核實后就不會再把工單下放下來, 并把此類工單“結(jié)單”, 不再理會, 并不要求村委組織百分之百的解決。這樣村級組織就既有壓力又有一定的空間來積極處理“12345”反映的問題。
“沒有‘12345’, 老百姓做點事情困難, 有了‘12345’, 我們壓力也大。” (X村村主任訪談)
(二) 信訪制度
“12345”能化解一部分矛盾, 但仍然會有少量的矛盾溢出, 而信訪則是修補余漏和少數(shù)復(fù)雜問題的最終關(guān)卡。信訪制度也是國家權(quán)力直接和社會對接的一個渠道, 防止作為中介的村干部從中謀取利益和胡亂作為, 也是有效制約基層組織的制度設(shè)計, 是國家及時了解民情, 排查矛盾, 防止矛盾積壓的有效方式。
信訪制度的特殊之處在于更加重視結(jié)果而非程序, 是以問題的最終解決為導(dǎo)向。特別是在上訪到更高層級的政府時, 問題被壓下來就要及時解決和反饋, 甚至不顧及地方的政策和法規(guī)。信訪制度能讓村民通過接觸更高級別的國家權(quán)力來向基層政府施壓, 從而解決問題。但通常程序比較繁雜, 上訪成本較高, 從而上訪的人數(shù)較少。只有在觸及村民的一些根本利益和村干部的一些違法行為上, 才會激怒群眾去上訪。但隨著近些年, 交通的便利、服務(wù)型政府理念的提出和維穩(wěn)形勢的要求, 上訪的人數(shù)越來越多。為了緩解信訪壓力, 有效控制矛盾和積極解決問題, S區(qū)政府不斷地改進上訪制度, 出臺提前排查的政策, 并建立巡視制度。
按照上級政府的要求, 基層組織會對一些矛盾集中和信訪頻發(fā)的領(lǐng)域提前介入, 例如土地征收、拆遷、道路、水利等工程建設(shè), 提前發(fā)現(xiàn)問題, 解決矛盾。特別是在國家或地方的大型會議活動期間, 基層干部經(jīng)常大排查, 提前進行風(fēng)險評估, 把矛盾控制在基層, 防止在敏感時期出現(xiàn)矛盾激發(fā)。此外, 在常規(guī)治理中, 政府還在村一級設(shè)立巡視員, 去積極發(fā)現(xiàn)問題, 緩解關(guān)鍵時期的信訪壓力�？傊�, 隨著信訪制度的改善, 基層組織能夠及時進行矛盾預(yù)警和排查, 及時了解民情民意, 加深干群之間的相互了解和溝通, 促進村級組織及時解決問題, 把矛盾控制在基層和地方政府的可控范圍之內(nèi)。
(三) 越級考核
除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的考核之外, 區(qū)一級政府也會采取一定的措施定期對村干部進行越級考核, 以防止鄉(xiāng)村兩級之間的不合規(guī)行為�？己酥饕峭ㄟ^兩種形式:臺賬檢查和暗地走訪。臺賬檢查一般是定期進行, 因此, 當(dāng)?shù)氐拇甯刹渴种匾暸_賬工作, 以備經(jīng)常檢查。并且, 臺賬不只是書面的、形式的“做”資料, 而是與實際內(nèi)容相對應(yīng)。當(dāng)?shù)卮甯刹吭谧龃鍎?wù)工作或處理“12345”工單時, 都會通過文字、照片、村民簽字等書面資料和照片記錄下來, 并輸入電腦中, 以備上級檢查, 出了問題也有據(jù)可查, 及時作出公正的裁決。上級政府也會親自下派一些人員不定期地進行暗地走訪, 采訪當(dāng)?shù)卮迕?span>, 到現(xiàn)場進行勘察, 以及時了解當(dāng)?shù)卮甯刹康淖鳛楹痛寮壷卫砬闆r, 從而給村干部帶來某種無形的壓力。暗地走訪是不定期的, 事先沒有通知, 這讓村干部難以捉摸和把握。在如此高密度和實實在在的檢查考核下, 村干部難以通過作假或是走形式的方式來解決問題或應(yīng)付村民, 盡量做到不出問題。
可以說“12345”是將一部分萌芽狀態(tài)的矛盾化解掉, 是民意表達和反映問題的基本渠道;而信訪則是化解復(fù)雜矛盾的重要渠道;越級考核則是直接施壓機制。上級權(quán)力機關(guān)直接繞過基層權(quán)力機關(guān), 通過與農(nóng)民直接對接, 來仔細檢查村干部的懶政和亂作為, 在施壓的同時也督促村干部積極作為和對民負責(zé)�！�12345熱線+信訪制度+越級考核”, 已經(jīng)成為一個規(guī)范化、制度化的投訴渠道, 通過地方政府自上而下的壓力, 倒逼村級組織積極回應(yīng)村民的訴求, 通過國家和社會的直接對接和共同監(jiān)督, 村級組織胡亂作為的空間被擠壓, 村干部群體不得不積極回應(yīng)群眾的需求, 這樣群眾的矛盾和訴求也能在基層內(nèi)得到很好的解決, 防止矛盾累積和外溢。正是這些制度化的平臺和監(jiān)控手段搭建了群眾與政府之間的溝通渠道, 上下之間在一些小問題上能夠及時互動溝通和排解, 不至于出現(xiàn)大問題。村干部職業(yè)化所帶來的官僚主義問題也在一定程度上得以化解。這三種監(jiān)控手段以一種體制內(nèi)自我疏通的方式, 通過制度渠道來約束村干部職業(yè)化和村級組織行政化以后出現(xiàn)的消極影響, 突破官僚體制的惰性, 監(jiān)督村干部的作為, 化解了村干部職業(yè)化所帶來的只對“上”負責(zé), 不對“下”負責(zé)的問題, 實現(xiàn)了為民服務(wù)的宗旨。
五、南京市村干部職業(yè)化的特征及其反思
(一) 強財政和制度支持下村干部職業(yè)化
綜上所述, L鎮(zhèn)村干部職業(yè)化并不是單獨的一項政策和制度安排, 而是有著相應(yīng)的制度配套和財政供給, 需要國家和地方行政力量的介入, 不僅在公共品供給、資源輸入、公共服務(wù)和行政權(quán)威上政府要給予較大的支持, 而且在村務(wù)監(jiān)督和村干部的激勵監(jiān)控上, 也有相應(yīng)的制度配套。這都需要源源不斷的政府供給, 某種程度上, 村干部職業(yè)化只是政府包攬村務(wù)政務(wù)的一個中介環(huán)節(jié), 村級治理也被納入官僚行政系統(tǒng), 由正式的科層化體制來全面負責(zé), 而對村干部職業(yè)化和村級組織行政化所帶來的不良影響, 則通過“12345”、信訪、越級考核等官僚體制內(nèi)在的監(jiān)督機制來加以約束。
稅費改革以后, 國家和社會的關(guān)系不再處于對抗?fàn)顟B(tài), 很多政策和利益資源的輸入符合村民的利益訴求。南京市政府利用自己雄厚的財政實力, 通過村級組織的科層化和正規(guī)化建設(shè)來實現(xiàn)對基層組織的管理, 使村干部更好地成為調(diào)節(jié)國家和社會關(guān)系的中介, 更加積極作為, 在“惠農(nóng)”的大背景下, 村干部職業(yè)化以及與之配套的制度設(shè)置、政策措施和資源輸入基本上能保證群眾的利益訴求得到滿足。因此, 南京市村干部職業(yè)化的發(fā)展有其自身的必要性、合理性和積極的一面。
但村干部職業(yè)化也有其自身的問題, 由于村級組織被納入官僚行政體系, 村級治理的成本也大大提升, 包括村級公共品的供給、村級治理正規(guī)化帶來的成本增加以及監(jiān)督、服務(wù)成本不斷上升。在行政代替自治的村級治理邏輯中, 同時, 要有雄厚的財政實力和強大的地方政府做后盾, 必須要有嚴密的制度激勵和監(jiān)控手段, 才可以化解村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的矛盾和問題, 才可以支撐正規(guī)化治理所帶來的高昂的治理成本。
需要說明的是, 南京市政府雖然在村干部的管理監(jiān)督上更加正規(guī)化和制度化, 但村級組織尚未被完全吸納到官僚體系, 尚未完全實現(xiàn)“官僚化”, 與以往的村干部職業(yè)化研究相比, 只能說在程度上更加貼近公務(wù)員。絕大多數(shù)村干部仍是本村出身, 受制于鄉(xiāng)土社會地方規(guī)則和社會關(guān)系的制約, 難以達到專業(yè)化、理性化的標(biāo)準(zhǔn)。
(二) 村干部職業(yè)化的反思
如果說, 南京市政府作為發(fā)達地區(qū)的代表, 城市化發(fā)展迅速, 城鄉(xiāng)一體化的改造任務(wù)迫切, 有這個能力和必要來改造農(nóng)村, 也能利用自身強財政實力和行政力量的優(yōu)勢來解決村干部職業(yè)化所存在的問題, 那么對于財政和行政力量相對薄弱的中西部地區(qū)來說, 村干部職業(yè)化的條件并不充分[19]。以筆者調(diào)研過的湖北、四川等地為例, 由于不具備政策和制度落地的財政基礎(chǔ), 村干部的坐班和考勤大都是象征性的, 坐班制、考勤制等方式, 并沒有加深干群關(guān)系, 反而產(chǎn)生村民對村干部坐班的抱怨, 造成村干部整天不做實事、不深入群眾的印象。一些村干部并沒有解決問題的資源和權(quán)力, 不管是正式或非正式的, 導(dǎo)致村干部的作為程度有限, 村級考核也只能淪為形式化的考核。因此, 村干部職業(yè)化雖能帶來一定的積極效益, 但在經(jīng)濟政治條件尚不成熟的中西部地區(qū), 仍需要謹慎, 暫不宜推廣。
基金： 青年科技骨干培育計劃項目“空心化背景下中西部農(nóng)村地區(qū)的村干部群體研究” (2017xz032); 教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究” (14JZD030);
來源：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2019年01期
作者：高萬芹
原標(biāo)題：村干部職業(yè)化的實踐、后果及其制度監(jiān)控—以南京遠郊農(nóng)村經(jīng)驗為例
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