孫敏：農(nóng)村集體土地所有權(quán)式微的實踐邏輯及其困境
摘 要：農(nóng)村集體組織是中國管理農(nóng)村、組織農(nóng)民的一項基本制度, 其以集體土地所有制為基礎(chǔ)的集體統(tǒng)籌權(quán)力在改革開放后的歷史實踐中不斷式微。通過對農(nóng)村集體土地在不同歷史階段土地開發(fā)方式及其土地收益分配方式的考察發(fā)現(xiàn):一方面, 集體土地交易的同意權(quán)發(fā)生嬗變, 由村集體與承包戶“統(tǒng)一性同意權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺蛛x性同意權(quán)”;另一方面, 集體土地收益的分配主導(dǎo)權(quán)發(fā)生變化, 由“專斷型分配權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊裰餍头峙錂?quán)”。由此引致集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式虛化、公有屬性的集體經(jīng)濟逐步私有化、內(nèi)生性村級治理資源不斷消解的現(xiàn)實困境。
20世紀50年代以來的農(nóng)村集體組織并非傳統(tǒng)社會內(nèi)生性組織, 而是中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)社會主義目標(biāo)通過強制性制度變遷產(chǎn)生的外生性組織。1950年前后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民參與以“消滅壓迫、消滅剝削、消滅土地食利階級、消滅不勞而獲”為目標(biāo)的土地改革運動, [1]較為徹底地廢除了封建土地所有制。1953年至1958年, 又通過深度動員群眾完成了“互助組—初級社—高級社—人民公社”的農(nóng)業(yè)社會主義改造, 逐步形成“土地歸集體所有、勞動力調(diào)配權(quán)歸隊委會支配、勞動成果按勞分配”的社會主義集體經(jīng)濟組織。最后于1962年通過《人民公社六十條》確立了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”、政社合一的基層政權(quán)組織:農(nóng)村集體組織。它由經(jīng)濟組織向經(jīng)濟政治組織轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于有序、高效地組織農(nóng)民超越“小農(nóng)利益”而為全國工業(yè)化而奮斗。
農(nóng)村集體組織之所以能把農(nóng)民組織起來, 關(guān)鍵在于執(zhí)政黨賦予它強大的統(tǒng)籌權(quán)力, 且其統(tǒng)籌對象是當(dāng)時農(nóng)村社區(qū)最重要的生產(chǎn)資料———土地和勞動力。由此產(chǎn)生該組織的內(nèi)部構(gòu)造:集體組織的物質(zhì)基礎(chǔ)集體土地、集體組織的勞力基礎(chǔ)集體社員以及集體組織的法人代表社隊干部。社隊干部盡可能合理利用集體所有的生產(chǎn)資料、合理安排集體社員共同勞作及合理計算每位農(nóng)民的勞動價值, 通過這些措施改善社員生活、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力, 同時也為社會主義工業(yè)化服務(wù)。然而, 農(nóng)村集體組織在長達30年的“集體時代”經(jīng)歷了起起伏伏4個階段, 最終因其“異化”走上改革之路。[2]
實地考察發(fā)現(xiàn), 以寧海縣X鎮(zhèn)近郊村為代表的農(nóng)村集體組織的統(tǒng)籌權(quán)力, 由集體時代對土地和勞力的“雙統(tǒng)籌”走向改革初期對土地的“單統(tǒng)籌”最后滑向后稅費時代的“弱統(tǒng)籌”。這一宏觀歷史過程在村莊內(nèi)部是如何發(fā)生的?20世紀80年代以來的歷史實踐有何經(jīng)驗與教訓(xùn)?事實上, 集體土地所有權(quán)作為農(nóng)村集體組織統(tǒng)籌權(quán)力的核心載體, 可通過農(nóng)村集體土地的開發(fā)過程來展現(xiàn)其具體實現(xiàn)形式。從不同歷史階段農(nóng)村集體土地開發(fā)的不同模式展現(xiàn)寧海縣近郊農(nóng)村集體土地所有權(quán)式微的微觀過程, 從中歸納“村集體—村干部—集體成員”三者之間復(fù)雜的互動關(guān)系, 進而整體性地理解農(nóng)村集體組織的內(nèi)涵與外延, 為當(dāng)前農(nóng)地制度改革、農(nóng)村集體組織改革提供一些學(xué)理依據(jù)。
一、農(nóng)村集體組織的研究路徑
學(xué)界關(guān)于農(nóng)村集體組織研究的主要路徑, 是將其作為隱形客體或歷史背景來討論其內(nèi)部具體問題, 討論對象主要涉及農(nóng)村土地、集體成員及集體經(jīng)濟組織。隨著中國工業(yè)化、城市化高速發(fā)展, 東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)與利用中的利益分配, 成為當(dāng)前學(xué)界研究的熱點問題。所謂“利益分配”是指地方政府、農(nóng)村集體組織與個體農(nóng)戶圍繞著土地增值收益的分配上下博弈、內(nèi)外博弈。隨著二、三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展, 城市集聚人口越來越多, 人口的城市化必然要伴隨土地的城市化。[3]因存在“由土地國家所有與集體所有兩種權(quán)屬形態(tài)與城鄉(xiāng)兩類主體相結(jié)合而形成的”城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu), [4]集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有土地的過程中會產(chǎn)生巨大的級差地租即土地增值收益。當(dāng)前對土地增值收益產(chǎn)生過程具有代表性的解釋有土地供求模型[5]和勞動力價值模型, [6]這兩種分析模式只在完全市場競爭環(huán)境的前提下才具有解釋力。而在不完全市場競爭環(huán)境下, 這些土地增值收益由自然增值和土地價格扭曲兩部分組成。[7]
土地增值收益的空間受制于被征土地的用途, 其中房地產(chǎn)開發(fā)或工業(yè)用地開發(fā)在征地、出讓、開發(fā)3個環(huán)節(jié)中產(chǎn)生三級增值收益, 即集體農(nóng)民的征地補償款、政府的土地出讓金以及開發(fā)商的收益。[8]圍繞地方政府與村集體 (農(nóng)民) 各自獲得的土地出讓金與征地補償費的比例問題, 學(xué)界目前存在兩種對立觀點:支持“讓利于民”的學(xué)者對土地財政持批判態(tài)度, 支持“漲價歸公”的學(xué)者則支持土地財政。前者認為, 在土地增值收益分配結(jié)構(gòu)中, 政府占有份額偏高, 集體和農(nóng)民占比偏低, [9]集體土地增值收益歸政府所有的制度安排損害了農(nóng)民的土地利益。[10]后者認為土地財政是改革開放以來中國取得經(jīng)濟發(fā)展奇跡的重要原因, 地方政府利用城市擴張所帶來的土地增值收益不斷提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他建設(shè), 體現(xiàn)了土地非農(nóng)用增值收益應(yīng)有全民共享的公共性, 但也不能因征地而使失地農(nóng)民陷入貧困, 在承認其正當(dāng)性和功能性的基礎(chǔ)上形成一個有效規(guī)則和合理邊界。[11,12]另外, 從土地發(fā)展權(quán)的視角出發(fā), 認為部分土地增值收益返還社會并無不當(dāng), 因為土地增值的出現(xiàn)確實與諸多社會因素有關(guān), 但實現(xiàn)這一目標(biāo)的方式應(yīng)當(dāng)符合比例原則, 政府所占的理想比例為50%-55%。[13,14]
上述關(guān)于土地增值收益的研究成果提供了諸多啟示, 但存在以下不足:第一, 已有研究傾向于關(guān)注村集體和地方政府兩大分配主體, 忽視了村集體內(nèi)部各主體對該收益進行二次分配的博弈;第二, 現(xiàn)有關(guān)于土地增值收益的討論均以合法的、正規(guī)的土地開發(fā)為對象, 有意無意地忽視了非正規(guī)土地開發(fā)過程中土地收益的產(chǎn)生與分配過程。浙江寧�？hX鎮(zhèn)近郊村的農(nóng)地非農(nóng)化使用大致經(jīng)歷了從非正規(guī)開發(fā)到正規(guī)開發(fā)的歷史過程, 從微觀層面詳細考察這一過程發(fā)現(xiàn), 在本地工業(yè)化發(fā)展的不同階段, 參與土地開發(fā)的交易主體的權(quán)力秩序決定了土地增值收益的分配秩序, 進而從這種分配秩序的變遷中討論農(nóng)村集體土地所有權(quán)的變化及其對農(nóng)村集體組織的影響。
二、農(nóng)村集體土地開發(fā)模式的實踐樣態(tài)
寧海縣X鎮(zhèn)近郊村集體土地開發(fā)主要經(jīng)歷以下三個階段:首先, 20世紀70年代末至90年代初, 社隊企業(yè)是地方工業(yè)發(fā)展的主力軍, 但其中有大量“帶帽租地”的私營企業(yè), 由此產(chǎn)生本地企業(yè)租地模式;其次, 20世紀90年代中期至21世紀初, 本地私營企業(yè)通過向村集體和承包戶購買本村土地來擴大廠房和生產(chǎn)規(guī)模以滿足市場需求, 由此產(chǎn)生本地企業(yè)買地模式;最后, 2005年以來本地政府通過征地建立工業(yè)園區(qū)來推進工業(yè)化, 其開發(fā)主體便轉(zhuǎn)至地方政府, 順勢產(chǎn)生地方政府征地模式。在不同土地開發(fā)模式下, 農(nóng)村集體組織的三大主體———村集體、村干部和集體成員, 隨著不同時期外部環(huán)境和內(nèi)部社區(qū)的變化, 圍繞客體要素“集體土地”產(chǎn)生復(fù)雜互動。
(一) 70年代末至90年代初:本地企業(yè)租地模式
浙江寧海縣X鎮(zhèn), 一方面毗鄰商品經(jīng)濟發(fā)達的上海、杭州等大城市, 另一方面由于早期大隊集體經(jīng)濟積累不足而無法發(fā)展本地集體企業(yè), 這為70年代末家庭作坊的發(fā)展提供了較為有利的條件。只要本地農(nóng)民能夠找來訂單, 他們便購置1-2臺小型機械在自己房屋內(nèi)進行生產(chǎn)。改革開放初期, 發(fā)展商品經(jīng)濟的條件好而集體企業(yè)少的地方, 私人雇工經(jīng)營的較多。[15] (P178) 在激烈的市場競爭過程中, 少數(shù)家庭作坊獲得了較為穩(wěn)定的銷路, 訂單規(guī)模越來越大, 家庭作坊已不能滿足其生產(chǎn)需求, 必須另找土地新建廠房。在村集體對土地擁有絕對控制權(quán)的情況下, 工業(yè)用地只能通過與村干部協(xié)商獲得, 其協(xié)商結(jié)果便形成當(dāng)?shù)鼐哂刑厣耐恋亻_發(fā)模式。
案例1:X鎮(zhèn)Y村最早的“合作社企業(yè)”是由吳法水等6人于1975年創(chuàng)辦的石灰廠:“當(dāng)時家里窮、人口多, 沒辦法就去海邊運來貝殼在自己家里燒石灰, 名義上是合作社副業(yè), 但都是各家自己生產(chǎn)自己銷售。”到1978年, 他利用石灰廠積累的資金從本村第二生產(chǎn)隊租來荒坡上的小倉庫辦起Y村第一個“集體企業(yè)”鋁制廠。根據(jù)相關(guān)協(xié)議, 該廠戴大隊集體企業(yè)的帽子、占用生產(chǎn)隊的集體倉庫, 每年向兩級集體共繳納300-400元租金, 占年度利潤的20%左右。1980年, 吳法水又在自家宅基地 (5個兒子共10間約450m2) 上投資創(chuàng)辦“Y村針織廠”。隨著銷路打開、訂單增多, 該廠急需擴大規(guī)模, 他便從村集體租來閑置已久的集體建設(shè)用地約1.5畝, 系原老祠堂和集體倉庫。圍繞該土地的使用雙方達成協(xié)議:該企業(yè)名義上為集體企業(yè), 每年向村集體繳納一定土地租金和“戴帽費”。按相關(guān)政策規(guī)定, 集體企業(yè)可享受一定的免稅額度, 因而免多少稅就交多少土地租金和“戴帽費”, 一般占免稅金額的80%左右。這個比例可以上下浮動, 關(guān)鍵看企業(yè)家與村干部的私人關(guān)系如何。 (吳水法, 現(xiàn)老年人協(xié)會會長, 2017年3月14日上午在Y村訪談)
據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示, [16] (P22) 浙江省超過半數(shù)的私人企業(yè)通過“戴紅帽”在社會主義市場經(jīng)濟中“闖蕩”。雖然名義上都是集體企業(yè), 但“大隊從不干涉工廠的生產(chǎn)、收益, 這些工廠只需每年向集體上繳租金、上報產(chǎn)值數(shù)據(jù)便可”。就當(dāng)時的土地交易情況來看, 用于交易的集體土地主要有兩類:一是村集體分配的宅基地, 二是閑置的村 (組) 集體公共建設(shè)用地。[17]由于這兩類土地均未涉及第三方承包戶, 土地交易的主體便是村干部和企業(yè)家, 企業(yè)家通過與集體組織法人代表村干部協(xié)商, 以創(chuàng)辦集體企業(yè)之名, 行長期租賃集體土地之實, 來獲得私人企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴張所需的土地資源。在沒有第三方有效參與和監(jiān)督的情況下, 只要村干部同意讓渡某片集體土地的使用權(quán), 事情便可水到渠成, 由此形成村干部 (村集體組織法人代表) 對集體土地的“統(tǒng)一性同意權(quán)”。該權(quán)力格局下形成土地開發(fā)的“一級同意交易模式”如圖1。
圖1 本地企業(yè)租地模式下交易過程示意圖
如果將上述“戴帽企業(yè)”上交的“土地租金”視為農(nóng)地非農(nóng)化使用所產(chǎn)生的土地增值收益, 該案例顯示, 其分配的主導(dǎo)權(quán)在村 (組) 集體且增值收益為村 (組) 集體獨占。在缺乏對村干部有效監(jiān)督的情況下, 村干部自利性的權(quán)力尋租可能會對集體組織所獨享的增值收益產(chǎn)生侵蝕, 也可能獲得企業(yè)家輸送的額外利益�？傮w而言, 與集體時代的農(nóng)村集體組織對“集體土地”和“集體社員勞動力”的“雙統(tǒng)籌”相比, 隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣, 農(nóng)村集體組織對集體成員勞動力的統(tǒng)籌迅速瓦解, 其統(tǒng)籌權(quán)已經(jīng)淪為僅對生產(chǎn)資料土地的“單統(tǒng)籌”。在村干部與企業(yè)家實踐的“一級同意交易模式”下, 農(nóng)村集體組織的“單統(tǒng)籌”通過“收租但不賣地”的方式得以實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)對外排斥地方政府、對內(nèi)排斥集體成員的獨占性收益權(quán), 農(nóng)村集體經(jīng)濟因“地租經(jīng)濟”緩慢發(fā)展。
(二) 90年代中期至21世紀初:本地企業(yè)買地模式
1994年一場風(fēng)靡全國的“改制運動”橫掃鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。這場運動促使大量的社辦集體企業(yè)以極低價格轉(zhuǎn)賣給私企老板, 不僅集體土地上的附著物———廠房和設(shè)配的產(chǎn)權(quán)清晰化, 而且通過“搭廠賣地”的方式實現(xiàn)了集體土地私有化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的賣地行為成為村集體乃至承包戶的效仿對象, 曾經(jīng)“戴帽租地”的私營企業(yè)便可名正言順地從集體手中購買已經(jīng)占用的土地。案例1中的企業(yè)家吳法水借此政策, 首先將原來租用的集體建設(shè)用地一次性買斷, 然后將廠房附近的集體荒山和洼地購置于自己名下, 由此將原針織廠擴建為占地面積達20多畝的大型羊絨衫生產(chǎn)基地。在部分學(xué)者看來, 這一運動首先是政策的結(jié)果, 其背后是迷信私有制的意識形態(tài)的勝利。[18] (P322-332) 寧海X鎮(zhèn)調(diào)研顯示, 第一批本地企業(yè)家在20世紀80年代已將集體自主支配的土地資源開發(fā)殆盡, 世紀之交的第二批本地企業(yè)家便開啟第二種土地開發(fā)模式。
案例2:Y村村民吳國華夫婦從20世紀80年代中期開始通過從事機械中介商和機械維修積累原始資本。90年代末開始在自家房屋的大廳和庭院獨立生產(chǎn)制造橡膠配件的簡單機械。由于吳國華是學(xué)機械制造、維修出身的, 他家的小型機械在質(zhì)量和售后方面具有相當(dāng)優(yōu)勢。2003年, 隨著訂單增多、生產(chǎn)規(guī)模擴大, 他們急需一個獨立的生產(chǎn)車間, 于是從村集體購買了7畝土地, 其中2畝多是自家承包地, 另外5畝是與自家承包地相鄰的、分屬3戶村民的承包地。這5畝地是這樣談下來的:首先由企業(yè)家出面與3家農(nóng)戶私下商議承包地的青苗補償費用, 然后由村集體出面收回承包地, 最后由企業(yè)家從村集體中購買承包地。在整個交易過程中, 失地承包戶主要獲得土地農(nóng)用市價, 當(dāng)時的補償公式是:土地農(nóng)用市價=承包地的口糧數(shù)×當(dāng)年糧食價格×剩余承包年限 (承包年限-已使用年限) 。企業(yè)家為了獲得承包地, 往往會以高于當(dāng)時糧食市場價的價格來提高青苗補償費。村集體便按照3.8萬元/畝辦理相關(guān)手續(xù), 此時失地承包戶所獲得的收益往往是村集體的3-5倍。 (吳國華、婁娟娟夫婦現(xiàn)為華力機械廠負責(zé)人, 2017年3月9日上午在該廠辦公室訪談)
與本地企業(yè)租地模式相比, 上述案例顯示該階段的本地企業(yè)買地模式具有以下變化。
首先, 土地交易的政治協(xié)商成本大幅提升。在租地模式下, 土地開發(fā)的同意權(quán)集中在村 (組) 集體, 只需一次政治協(xié)商;而買地模式下, 其同意權(quán)事實上已經(jīng)分化為失地承包戶同意權(quán)和村集體 (村干部) 同意權(quán)。而且, 在不斷強化農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定、嚴格限制村組集體調(diào)整集體土地的政治話語下, 該交易能否成功的關(guān)鍵在于失地承包戶是否同意放棄已占有的承包地, 然后才是村集體是否同意企業(yè)購買這片土地。交易主體的增加必然帶來交易的政治協(xié)商成本增加, 即企業(yè)家同時需要與失地承包戶和村集體 (村干部) 談判, 這需要兩次政治協(xié)商。由此造成村組集體原來的“統(tǒng)一性同意權(quán)”一分為二, 即由原來的“一級同意”轉(zhuǎn)為“二級同意”。在這種情況下, 村集體退居土地交易的幕后, 企業(yè)家和失地承包戶走到臺前, 形成了企業(yè)主導(dǎo)、三大主體參與的“二級同意交易模式”如圖2。
其次, 土地增值收益的分配方式發(fā)生變化, 即由原來村 (組) 集體獨占轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w與失地承包戶分占。由于該開發(fā)對象主要是農(nóng)戶承包地, 與集體建設(shè)用地不同, 土地增值收益在實際交易過程中被分割為兩部分:一是支付給村集體的“買地手續(xù)費用”, 此費用可視為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地過程中形成的級差地租, 且稱之為“正式收益”;二是支付給失地承包戶的費用, 此費用是依據(jù)遠高于土地農(nóng)用價值計算出來的, 可稱之為“扭曲收益”。如此, 交易主體增加的另一后果便是土地開發(fā)的資金成本增加, 其中失地承包戶分享土地增值收益的依據(jù)是“集體成員擁有長期穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)”, 而集體組織 (村干部) 所獲得的“手續(xù)費”便是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式。
圖2 本地企業(yè)買地模式下交易過程示意圖
綜上, 在本地企業(yè)買地模式下, 寧�？h農(nóng)村集體組織通過“村集體與承包戶共同賣地”的方式, 將集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式由原來的“土地租金”轉(zhuǎn)為“土地手續(xù)費”。租金可隨著市場、企業(yè)變化而不斷調(diào)整, 而賣地的手續(xù)費則是一次定價, 企業(yè)家與村集體 (村干部) 圍繞集體土地的多次性博弈轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮涡圆┺?span>, 這意味著集體土地所有權(quán)所具有的“反復(fù)性”實現(xiàn)形式被“一次性”實現(xiàn)形式替代。從長遠來看, 這意味著農(nóng)村集體組織對土地資源“單統(tǒng)籌”的時間性消解了。由于短時期內(nèi)村集體與失地承包戶合作大量賣地, 農(nóng)村集體經(jīng)濟在該階段繼續(xù)發(fā)展。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示, Y村集體經(jīng)濟增長速度最快的便是“集體賣地期”, 當(dāng)時以“買地模式”獲得工業(yè)用地的本村企業(yè)有4家共30多畝耕地。
(三) 2005年以來:地方政府征地模式
在前述兩種土地開發(fā)模式中, 政府有效管理缺位是顯而易見的。這種缺位是由當(dāng)時相關(guān)管理機構(gòu)設(shè)置不合理、管理職能設(shè)計不適應(yīng)、管理資金與人力不足等客觀因素造成的。[19]2004年8月國務(wù)院出臺新的《土地管理法》, 基層政府開始依法落實對農(nóng)村土地的管理, 未經(jīng)政府批準的企業(yè)買地或租地行為成為非法占用耕地行為。2010年以來, 隨著農(nóng)村土地管理技術(shù)不斷提升, 尤其是“衛(wèi)片執(zhí)法”極大地壓縮了土地交易的灰色空間。于是, 上述兩種由企業(yè)主導(dǎo)的土地開發(fā)模式逐步退出歷史舞臺, 取而代之的是政府主導(dǎo)的征地模式。
案例3:2009年由縣級政府牽頭的400畝工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目開始實施, 該園區(qū)涉及X鎮(zhèn)S村W組 (未合村之前W組為政治、經(jīng)濟獨立的自然村) 50畝耕地。2010年經(jīng)過總村S村2/3以上村民代表簽字同意后, [20]地方政府便按照相關(guān)政策規(guī)定, 以9.6萬元/畝的價格征收這片土地, 包含土地補償費和安置補助費在內(nèi)總額達480萬元。另外, 按照當(dāng)時評估價格付給被征農(nóng)戶的青苗補償費和附著物補償費均到達指定銀行賬戶。但由于當(dāng)時W組 (村) 內(nèi)部派性政治斗爭激烈, 480萬元補償款在小組集體和集體成員之間如何分配始終無法達成協(xié)議。征地補償款、青苗補償費和附作物補償費因分配方案不出只能一直存在銀行, 無法給農(nóng)民兌現(xiàn)。盡管征地手續(xù)從程序上來講是合法的, 但地方政府考慮社會穩(wěn)定便不敢強制進場進行土地前期開發(fā)。經(jīng)過該鎮(zhèn)聯(lián)村干部的努力, 2015年總體分配方案終于獲得W組 (村) 2/3以上村民代表簽字同意, 其中組集體提留20%作為集體經(jīng)濟收入, 剩余80%在集體成員內(nèi)按現(xiàn)有人口均分, 外嫁女、掛靠戶等特殊對象特殊處理。如此, 地方政府才真正獲得土地開發(fā)權(quán)。事實上, 這片土地早在2011年就由地方政府招拍掛以50萬元/畝的價格出讓給本地一家資產(chǎn)上億的模具企業(yè), 企業(yè)落地因上述原因被推遲了4年。 (寧海縣X鎮(zhèn)黨委副書記, 2017年3月25日上午在X鎮(zhèn)會議室訪談)
該案例顯示, 地方政府完成征地的一般程序是:首先由地方政府出面按照相關(guān)政策與行政村辦理征地相關(guān)手續(xù), 涉及征地面積、征地價格及其他補償費用等事宜;然后按照經(jīng)村民代表大會同意的方案在村 (組) 集體和集體成員之間進行土地增值收益的分配;最后由地方政府將整理好的國有土地通過招拍掛將這批土地的使用權(quán)讓渡給企業(yè)。根據(jù)寧�？h農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)行的基層民主制度“三十六條”規(guī)定, [21]政府征用任何集體土地必須經(jīng)2/3以上村民代表同意才能進行, 否則, 政府征地?zé)o法獲得程序合法性。需注意的是, 征地的實質(zhì)合法性在實踐中還受到農(nóng)民現(xiàn)有土地觀的影響。據(jù)X鎮(zhèn)政府干部介紹:“現(xiàn)在的農(nóng)民, 只有他本人親自簽字并兌現(xiàn)了征地的各種補償后, 他才會覺得這片土地不是自己的了。只要村民不簽字、不領(lǐng)錢, 就算錢到銀行了, 也不能表示土地是你政府的!”由此, 政府成為村集體和企業(yè)之間的中介并走上土地交易的臺前, 從而形成失地承包戶、村民代表、村干部和地方政府四方參與的“三級同意交易模式”, 如圖3。
圖3 地方政府征地模式下交易過程示意圖
在本地政府征地模式中, 土地交易的主體與上述兩者皆不同, 它們是地方政府、村干部、村民代表與被征地農(nóng)戶。因而, 土地交易的同意權(quán)進一步分化為“三級同意”:通過對村干部小微權(quán)力的限制, 村兩委的同意權(quán) (村兩委干部簽字蓋章) 事實上是以村民代表同意權(quán) (超過2/3村民代表簽字同意) 為前提;而村民代表同意權(quán)僅代表的是一種“程序上”的同意, 被征地農(nóng)戶的個體同意權(quán) (被征地農(nóng)戶簽字兌現(xiàn)相應(yīng)補償費用) 才是關(guān)鍵。如此一來, 地方政府征地項目至少需要經(jīng)過村干部同意、村民代表同意以及被征地農(nóng)戶同意之后才能順利實施, 在具體實踐中前兩者可歸納為形式同意權(quán)而后者則為實質(zhì)同意權(quán)。按《土地管理法》中相關(guān)征地政策規(guī)定, 地方政府只需獲得前兩項“形式同意權(quán)”便可依法征地, 在個別村民蓄意阻擾的情況下, 亦可采取相應(yīng)的強制措施, 但當(dāng)?shù)卣凇疤貏e強調(diào)農(nóng)民合法權(quán)益尤其是土地財產(chǎn)性收益權(quán)”的輿論氛圍下已經(jīng)放棄合法使用強制力。
同時, 參與土地收益分配的主體增加為村集體、全體成員和被征地農(nóng)戶。其中村集體和全體成員按一定比例分享土地增值收益中的土地補償費和安置補助費, 而被征地農(nóng)戶則獨享青苗補償費用和附著物補償費。因而, 土地增值收益分配的難點便聚焦于村集體提留與全體成員分紅的比例問題上。從理論上講其分配方案有三:一是村集體提留部分, 全體成員分享部分, 兩者的分配比例由村民代表大會決定;二是全部均分給全體成員, 村集體不作任何提留;三是全部作為村集體提, 全體成員不參與分配。其中, 第一種方式是最復(fù)雜也是最容易出問題的。[22]據(jù)X鎮(zhèn)重點辦主任介紹, 當(dāng)?shù)刂饕姆峙浞绞绞堑谝环N, 村級提留與農(nóng)戶均分的比例往往是3∶7或2∶8, 如果村集體較為強勢, 也可能達到4∶6或者5∶5。第二種分配方式, 往往是那些“不作為、不惹事、圖省事”的消極村干部的第一選擇, 由于不太符合相關(guān)政策建議, 在當(dāng)?shù)貙儆跇O少數(shù), 而第三種方式在實踐中幾乎不存在。
可見, 一方面, 土地交易過程中以村干部為代表的集體同意權(quán)不斷虛化, 而以村民代表為代表的集體同意權(quán)和以被征地農(nóng)戶為代表的個體同意權(quán)不斷實化;另一方面, 土地增值收益的分配主導(dǎo)權(quán)也從村集體 (村干部) 轉(zhuǎn)移至村民代表手中, 即民主程序“三十六條”賦予村民代表的“民主型分配權(quán)”超越了農(nóng)村集體所有制賦予村干部的“專斷型分配權(quán)”, 集體組織所能提取的份額隨之減少。寧�？h農(nóng)村的實踐表明, 村民代表與村集體之間存在一定的張力, 村民代表更傾向于代表個體小農(nóng)的“小私”而很難從“大公”角度來維護村集體, 他們更傾向于贊同“全體集體成員分光、分盡土地增值收益”的分配方案。土地增值收益中的村級提留作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式, 在村民代表主導(dǎo)的分配方案下不斷被瓦解, 農(nóng)村集體組織原本虛弱的“單統(tǒng)籌”能力進一步消解。
三、集體土地所有權(quán)的虛化及其后果
綜上所述, 寧�？hX鎮(zhèn)近郊村土地開發(fā)在近40多年經(jīng)歷了“本地企業(yè)租地—本地企業(yè)買地—地方政府征地”三個階段, 不同階段其交易對象、交易主體、交易方式以及交易所得的土地增值收益分配格局等方面存在巨大的差異, 歸納其內(nèi)容見表1。
表1清晰地展現(xiàn)了X鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式, 經(jīng)歷了“土地租金”—“土地管理手續(xù)費”—“村集體提留”三個階段。隨參與土地增值收益分配主體的增多, 集體組織分享的份額逐步縮小, 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在本地工業(yè)化歷史進程中不斷虛化乃至消解, 依托集體土地統(tǒng)籌權(quán)力產(chǎn)生的集體組織權(quán)威也隨之消解, 而消解力量來自集體組織內(nèi)部。
首先, 農(nóng)村基層村干部的自利性行為成為瓦解集體組織合法性的力量之一。在本地企業(yè)租地模式和買地模式下, 由于缺乏對農(nóng)村集體組織的法人代表村干部的有效監(jiān)督, 少數(shù)村干部可能通過權(quán)力尋租采取各種自利性行為, [26]在村莊內(nèi)部便可產(chǎn)生村干部上可侵吞村集體利益, 下可侵犯農(nóng)戶利益的“治理亂象”。當(dāng)作為法人代表的村干部監(jiān)守自盜時, 不僅村干部自身名譽受損, 村民對村干部的不滿隱含著集體成員對集體組織的不信任, 缺乏集體成員信任和認同的集體組織難以再樹立自身權(quán)威。
表1 寧海縣X鎮(zhèn)近郊農(nóng)村土地開發(fā)模式變遷表 (1970-2017年)
注:集體成員*是指全體承包農(nóng)戶, 由于“買地模式”下主要交易的是個體農(nóng)戶少量的承包地, 并未涉及其他農(nóng)戶, 因而集體成員并未作為一個整體參與土地增值收益的分配。農(nóng)戶承包權(quán)**是指失地農(nóng)戶的承包權(quán)而非全體農(nóng)戶的承包權(quán), 由于“租地模式”下主要交易的是閑置集體建設(shè)用地, 并未涉及具體的承包戶, 故該情形下不存在農(nóng)戶承包權(quán)的實現(xiàn)形式。
其次, 集體成員的民主權(quán)利超越村干部的集中權(quán)力, 亦成為瓦解集體組織公共性的重要力量。地方政府通過推動復(fù)雜的基層民主制度來強化集體成員的權(quán)利 (如X鎮(zhèn)正在實踐的“村級權(quán)力清單三十六條”) , 從而實現(xiàn)對村干部微小權(quán)力的有效監(jiān)督。不可否認, 通過制度創(chuàng)新激活村民政治參與確實能夠有效約束村干部的尋租行為。但是, 村干部的微權(quán)力不僅代表個體謀私的空間也代表集體謀公的空間。在不斷強調(diào)基層民主和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的政治話語下, 圍繞集體土地增值收益如何分配的問題, 執(zhí)行基層民主的村民代表大會更傾向于表達“個體份額”的要求, 在對“個體小私”無有效制約的情形下, 村民個體謀私便有可能超越村干部集體謀公, 集體組織反而成為“村級提留一分錢都保不住”的弱者。
在中國農(nóng)村現(xiàn)行制度條件下, 農(nóng)村集體組織最重要的統(tǒng)籌資源是土地, 集體對土地統(tǒng)籌權(quán)力的大小便是農(nóng)村集體組織虛實的晴雨表。這種土地統(tǒng)籌權(quán)力在土地憲法中表達為“集體土地所有權(quán)”, 它是集體所有制的法律實現(xiàn)形式, 是供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的物質(zhì)保障, 是調(diào)解農(nóng)村收入分配的重要方式。[24]寧海縣X鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛化帶來三大現(xiàn)實困境。
第一, 農(nóng)村集體經(jīng)濟成為“無源之水”。保持集體組織對最重要的生產(chǎn)資料土地的所有權(quán)是集體組織能夠創(chuàng)造收入的基礎(chǔ)條件。從所有權(quán)方面看, 土地集體所有構(gòu)成一種非常獨特的產(chǎn)權(quán)形態(tài), 是一種“禁止任何形式的私有化、禁止分解分割為個體私有”的特殊產(chǎn)權(quán)。[25]它首先具有一般產(chǎn)權(quán)特點, 即為產(chǎn)權(quán)所有者創(chuàng)造物權(quán)性、財產(chǎn)性收入, 前文提及的土地租金、土地管理手續(xù)費和村集體提留表達了其作為產(chǎn)權(quán)的一般屬性。這些資金成為集體經(jīng)濟的重要收入來源。因而, 農(nóng)村集體土地所有權(quán)作為一種“禁止私有化”的產(chǎn)權(quán), 本質(zhì)上是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)的集體財富再生產(chǎn)的制度安排。但寧�？hX鎮(zhèn)的土地開發(fā)實踐表明, 一方面, 村集體不再具有調(diào)整土地的空間, 這種調(diào)整不僅是在調(diào)試農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系, 也是在調(diào)整集體組織與個體農(nóng)戶的關(guān)系, 村集體事實上失去了為集體持有機動土地的合理手段;另一方面, 村集體在集體土地變性中所索取的收益不斷削減, 最終有意無意地消解了其作為一般產(chǎn)權(quán)的屬性。在集體組織可支配的土地資源增量不足、存量銳減且財產(chǎn)性收益分配比例不斷下降的發(fā)展趨勢下, 農(nóng)村集體經(jīng)濟必然成為“無源之水、無本之木”。
第二, 集體利益的私人化分配倒逼公共資源質(zhì)變。按照現(xiàn)有的土地憲法制度安排, 農(nóng)村集體土地所產(chǎn)生的土地利益是一個對外利益邊界清晰、對內(nèi)利益邊界模糊的相對封閉的公共利益, 集體組織內(nèi)部成員圍繞相對模糊的公共利益的分配具有競爭性, 這種競爭性正是集體成員基于成員權(quán)對公共利益對象產(chǎn)生的公共治理。[25]寧�？hX鎮(zhèn)隨著集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式的萎縮, 圍繞集體土地所產(chǎn)生的公共利益越來越稀薄, 它所能激發(fā)的集體成員集體行動的能力也隨之減弱。尤其是本地政府征地階段, 盡管通過征地補償款得以實現(xiàn)集體所有權(quán)從而形成短期內(nèi)較為密集的公共利益, 然其后續(xù)分配在代表個體私利的村民代表主導(dǎo)下走上了公共利益私有化分配的道路。這種分配方式倒逼集體利益由公有公用屬性走向共有私用屬性, 農(nóng)村集體組織在公共品供給與公共利益整合方面的能力也隨之逐步減弱。
第三, 公共利益整合能力弱化引發(fā)村級治理危機。當(dāng)?shù)卮迕駠@第一次征地補償款的分配會產(chǎn)生廣泛參與、深度討論、激烈博弈的村民自治, 從而呈現(xiàn)村莊政治的短暫性活力。但從長遠來看, 這種傾向于“分光分盡”的分配方案對于公共利益的可持續(xù)積累是不利的。在若干村莊調(diào)研發(fā)現(xiàn), 圍繞征地補償款分配而產(chǎn)生的村莊政治只發(fā)生在第一次分配事件中, 往后便是路徑依賴。從村級治理的持續(xù)性來看, 隨著公共利益的整合能力和再造能力減弱, 村級治理所能支配的內(nèi)生性資源將不斷減少, 村級治理不得不援引外部力量, 這種外部力量在當(dāng)?shù)乇憩F(xiàn)為兩種:一是攜帶著大量項目資源的自上而下的行政權(quán)力, 二是擁有雄厚資產(chǎn)的經(jīng)濟精英所籠罩的私人性支配權(quán)力。這兩種力量在當(dāng)?shù)乇憩F(xiàn)為制度化的聯(lián)村干部和非制度化的富人治村, 村民自治在這兩股強大力量的支配下走向了異化的村莊政治即派性政治。
總之寧�？hX鎮(zhèn)的歷史實踐表明, 農(nóng)村集體組織在土地開發(fā)過程中因同意權(quán)的分化和集體收益權(quán)的弱化將部分集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為私人化分配的共有資產(chǎn)。由此導(dǎo)致集體土地所有權(quán)不斷變相虛化、集體公共利益再造功能逐步弱化、村級治理的經(jīng)濟政治基礎(chǔ)不斷瓦解的現(xiàn)實困境。
四、余論:“三位一體”農(nóng)村集體組織再認識
農(nóng)村集體組織的活力與權(quán)威來自于制度賦予它的統(tǒng)籌權(quán)力, 該權(quán)力的合法性來源于兩個方面。第一, 農(nóng)村集體組織對行政村內(nèi)土地資源和勞動力的統(tǒng)籌權(quán)力是中國共產(chǎn)黨在廣大農(nóng)村進行社會主義建設(shè), 踐行共產(chǎn)主義理想的政治成果。這種統(tǒng)籌權(quán)力, 首先意味著農(nóng)民對農(nóng)村的生產(chǎn)性資源私有權(quán)的消解, 取而代之的是集體所有權(quán);其次意味著分散的農(nóng)民勞動力被集體重新整合和組織起來, 組織化的生產(chǎn)方式取代分散化的生產(chǎn)方式。第二, 具有公共性的社會主義分配方式是其統(tǒng)籌權(quán)力持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。集體組織通過對集體資源和集體勞動力的有效配置不斷創(chuàng)造高效的集體勞動產(chǎn)出, 這便有了農(nóng)村集體組織的物質(zhì)基礎(chǔ)———集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體組織將集體經(jīng)濟用于公益性的社會服務(wù)、村莊公共品供給、改善集體成員生活環(huán)境等方面, 以此獲得集體成員的認可。如此, 農(nóng)村集體組織在一個相對封閉的單元體系內(nèi)完成了“取之于民、用之于民”的積累與分配, 其統(tǒng)籌權(quán)力便具有合法性和人民性。
歷史地看, 農(nóng)村集體組織是一個具有社會主義理想的綜合性組織, 它是中國共產(chǎn)黨試圖改造中國農(nóng)村、農(nóng)民的一個整體性組織, 一個集經(jīng)濟、政治、文化“三位一體”的綜合性、歷史性的社會組織。如果不能從微觀層面理解具體改革實踐的復(fù)雜性, 局部性改革便可能從集體組織內(nèi)部產(chǎn)生瓦解整體的強大力量。通過梳理寧海縣X鎮(zhèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)在土地開發(fā)中虛化的微觀過程及其后果, 發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地制度實踐中“村集體—村干部—集體成員”三者之間復(fù)雜的互動關(guān)系:村干部的腐敗并不代表村集體是惡的, 集體成員“小私”的膨脹也許會瓦解村集體供給公共品的能力, 村干部的某些霸道也許正是維護村集體權(quán)威的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會強調(diào)“堅持農(nóng)村集體土地所有、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟”, 農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)村深化改革的物質(zhì)基礎(chǔ), 是農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的重要支撐。歷史實踐表明不斷虛化或者取消集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式, 農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟危機將會愈演愈烈。
基金： 華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究” (14JID030);
來源：北京社會科學(xué)2018年11期
作者：孫敏
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