當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 杜姣：利益分配型治理視角下的村民自治研究
摘 要
稅費(fèi)改革后，城市化發(fā)展帶來(lái)的征地拆遷、國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度的加大以及我國(guó)部分村莊內(nèi)生利益的存在形塑了中國(guó)農(nóng)村的利益密集性特征，利益分配成為村莊治理的核心任務(wù)，這為村民自治制度提供了施展空間�；趯�(duì)既有文獻(xiàn)和村民自治制度運(yùn)行狀況的反思，結(jié)合浙江寧海地區(qū)“村級(jí)權(quán)力清單36條”的村莊實(shí)踐，研究認(rèn)為可通過(guò)自上而下強(qiáng)制性制度輸入方式來(lái)激活村民自治制度的規(guī)范化運(yùn)行，發(fā)揮其治理功能，促使村莊形成公平、合理的利益分配秩序，緩和日益顯見(jiàn)的村莊利益沖突和矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
關(guān)鍵詞
利益密集；村民自治；利益分配；治理
一、問(wèn)題的提出
村民自治是20世紀(jì)80年代初期，最先由部分農(nóng)村自主發(fā)起，之后由國(guó)家進(jìn)一步向全國(guó)農(nóng)村推廣的制度形式。自產(chǎn)生之日起，村民自治就引起了政學(xué)兩界的廣泛關(guān)注和研究。既有文獻(xiàn)關(guān)于村民自治的研究主要有三種取向：民主價(jià)值取向、國(guó)家政權(quán)建設(shè)取向和治理取向。
對(duì)學(xué)界而言，村民自治的民主價(jià)值是最易察覺(jué)的，這與當(dāng)時(shí)中國(guó)所面臨的政治環(huán)境和國(guó)際局勢(shì)緊密相關(guān)[1]。村民自治的出現(xiàn)給一直尋找中國(guó)政治發(fā)展方向的學(xué)者無(wú)盡的民主想象和期待[2]，讓他們從最基層農(nóng)村的政治創(chuàng)造中，看到了上層政治的曙光。因此，“這種研究是村莊的，卻又不是局限于村莊的，是關(guān)于中國(guó)農(nóng)村的，但卻更是關(guān)于中國(guó)政治的”[1]。有學(xué)者明確指出，村民自治這一肇始于中國(guó)農(nóng)村的鄉(xiāng)村民主事件，“是全社會(huì)民主政治的有機(jī)組成部分”[3]，其最重要的價(jià)值為“在民主化進(jìn)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過(guò)形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運(yùn)用民主方式爭(zhēng)取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實(shí)內(nèi)容”[4]。也有學(xué)者將村民自治視為國(guó)家權(quán)力的有效制衡力量和中國(guó)民主政治的微觀社會(huì)基礎(chǔ)[5]。民主價(jià)值取向的村民自治研究是在學(xué)者先在的價(jià)值預(yù)判下展開(kāi)，其視角始于農(nóng)村，歸之于整個(gè)中國(guó)政治社會(huì)。
如果說(shuō)民主價(jià)值取向的村民自治研究的重要特點(diǎn)是以西方社會(huì)的民主為參照，那么國(guó)家政權(quán)建設(shè)取向的村民自治研究回應(yīng)的則主要是中國(guó)內(nèi)部的特殊性問(wèn)題，即部分村民自治的自主實(shí)踐與廢除人民公社體制后國(guó)家力圖解決農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力“真空”所帶來(lái)的農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題的需求相契合，“國(guó)家可以通過(guò)村民自治來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效治理”[6]。較之于完全科層化和行政化的政權(quán)建設(shè)方式，村民自治可以說(shuō)是一種國(guó)家與社會(huì)適當(dāng)分權(quán)的方式，它通過(guò)培育基層民主和農(nóng)村的現(xiàn)代公民精神來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家代理人的監(jiān)督和制約，進(jìn)而達(dá)到國(guó)家權(quán)威及其合法性在鄉(xiāng)村社會(huì)和基層民眾的深入，構(gòu)建有效的、合理化的政權(quán)體系的目的[7]。同時(shí)，它也有利于緩和國(guó)家在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中需要不斷從農(nóng)村社會(huì)提取資源可能引發(fā)的矛盾，即國(guó)家在基層社會(huì)的代理人通過(guò)“村民選舉”的方式作為民意的代表，被合法化了。村民自治的目標(biāo)指向的是上級(jí)政府或整個(gè)國(guó)家治理體制[8]，“村民自治的推行，并非國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)的退出，相反是國(guó)家真正深入鄉(xiāng)村社會(huì)的表現(xiàn)，實(shí)際上是一種國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的重建形式”[9]。
不論是民主價(jià)值取向，還是國(guó)家政權(quán)建設(shè)取向，它們都是從農(nóng)村外部審視村民自治，帶有強(qiáng)烈的一般化和抽象化色彩。然而，有一點(diǎn)為這兩種研究取向所忽視，即村民自治產(chǎn)生之初是為了回應(yīng)村莊社會(huì)內(nèi)部因集體經(jīng)濟(jì)的瓦解所引發(fā)的公共品供給問(wèn)題[10]，是村民基于日常生活需求的考慮所創(chuàng)造。因此，“判斷當(dāng)前鄉(xiāng)村民主好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)并非其價(jià)值取向而是實(shí)際功用”[6]�；蛘哒f(shuō)，在當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)，“對(duì)于村民自治的政治價(jià)值和政治意義不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)，那樣可能會(huì)損傷村民自治的實(shí)效與發(fā)展”[11]。正是基于上述思考和反思，村民自治的治理取向研究得以產(chǎn)生。這說(shuō)明學(xué)界的研究重點(diǎn)從村民自治的外生價(jià)值轉(zhuǎn)向內(nèi)在機(jī)制[12]。比如賀雪峰就將村民自治制度視為一種村級(jí)治理制度，著重關(guān)注其解決農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題的能力，作為一種民主化村級(jí)治理方式，其中心詞在“治理”而非“民主”[13]。在此種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，賀雪峰考察了低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級(jí)治理狀態(tài)，得出此種類(lèi)型村莊的民主化村級(jí)治理通常會(huì)“陷于癱瘓狀態(tài)與贏利型經(jīng)紀(jì)的交替循環(huán)”，而高度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊“甚至不需要民主化村級(jí)治理這一外來(lái)的制度安排，社會(huì)內(nèi)部就會(huì)產(chǎn)生一種秩序”[13]。這一將村民自治的研究視角從農(nóng)村外轉(zhuǎn)向農(nóng)村內(nèi)的做法具有諸多啟發(fā)，為我們提供了關(guān)于村民自治的另一種理解面向。
綜合相關(guān)文獻(xiàn)可發(fā)現(xiàn)，村民自治研究的巔峰期在20世紀(jì)八九十年代。2000年之后，關(guān)于村民自治的研究陷入低潮，學(xué)界對(duì)村民自治缺少持續(xù)性的關(guān)注。更為重要的是，經(jīng)過(guò)10多年的現(xiàn)代化發(fā)展和變遷，村莊的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)基礎(chǔ)也發(fā)生了巨大變化。農(nóng)村工業(yè)化[14]、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變遷[15]、人口流動(dòng)[16]等因素構(gòu)成了形塑村民自治制度實(shí)踐的重要力量。而且，國(guó)家對(duì)農(nóng)村政策也出現(xiàn)了急劇轉(zhuǎn)變，引發(fā)了“國(guó)家與農(nóng)民”關(guān)系的變遷。
最顯見(jiàn)的是，國(guó)家從對(duì)農(nóng)村的資源汲取變?yōu)橘Y源輸入，并逐步加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，增加農(nóng)村社會(huì)的資源和利益的流入量。此外，近10年來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程和現(xiàn)代化建設(shè)亦進(jìn)入發(fā)展的快車(chē)道，越來(lái)越多的農(nóng)村被吸納到城市社會(huì)的體系。這帶來(lái)了因征地拆遷而引發(fā)的農(nóng)地非農(nóng)使用利益的大量涌現(xiàn)。資源和利益向農(nóng)村社會(huì)的注入改變了稅費(fèi)改革前農(nóng)村資源和利益相對(duì)貧乏的局面，塑造了農(nóng)村的利益密集性特征。隨之而來(lái)的是村莊治理核心任務(wù)的變化，即由原來(lái)的“資源提取”轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源或利益的分配。而且，此時(shí)的村干部無(wú)須再承擔(dān)稅費(fèi)收取任務(wù)，致使其“從巨大的國(guó)家任務(wù)的壓力中解放出來(lái)”[17]，農(nóng)村社會(huì)獲得了相對(duì)寬松的政治環(huán)境。資源及利益向農(nóng)村社會(huì)的大量注入和村干部從巨大國(guó)家任務(wù)壓力中的解放推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，二者一起為村民自治制度的運(yùn)行提供了更加廣闊的空間。這也意味著村民自治的重要性非但沒(méi)有減少，反而大為增加。因此，對(duì)當(dāng)下村民自治制度的實(shí)踐和功能進(jìn)行研究也就具有了不同于以往的意義和價(jià)值。
所以，本文從村民自治的治理視角出發(fā)，結(jié)合筆者在湖北、浙江等地農(nóng)村的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，來(lái)探討當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村民自治的實(shí)踐現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題，并通過(guò)對(duì)寧海“村級(jí)權(quán)力清單36條”這一激發(fā)和規(guī)范村民自治的地方創(chuàng)新性制度進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，以為當(dāng)前村民自治制度在農(nóng)村社會(huì)中更好地發(fā)揮治理功能提供借鑒。
二、利益密集型村莊的類(lèi)型及村民自治制度懸置下的村級(jí)治理困境
（一）利益密集型村莊的類(lèi)型
稅費(fèi)改革后，國(guó)家政策環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境改變了農(nóng)村社會(huì)以往經(jīng)濟(jì)及利益資源相對(duì)貧乏的狀態(tài)，致使其呈現(xiàn)出一定的利益密集性特征。根據(jù)形塑力量的差異，可將村莊劃分為三種類(lèi)型：國(guó)家資源輸入型村莊、外生利益密集型村莊和內(nèi)生利益密集型村莊。當(dāng)然，此種劃分是一種理想類(lèi)型的概括，是為了便于研究對(duì)復(fù)雜事實(shí)的一種簡(jiǎn)化，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村可能是以上各種形塑力量的交叉呈現(xiàn)。但是，這并不妨礙對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村整體性的把握和理解。
1.國(guó)家資源輸入型村莊
2006年，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面取消標(biāo)志著中國(guó)總體上進(jìn)入了“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的時(shí)代，國(guó)家與農(nóng)民之間的資源輸入關(guān)系形成，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源支持力度呈現(xiàn)出逐年加大的趨勢(shì)�？傮w而言，國(guó)家向農(nóng)村輸入的資源大致有以下三種形式：一是與農(nóng)民直接對(duì)接的資源，包括糧食補(bǔ)貼資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等等。這類(lèi)資源具有普惠性特征，且有明確的分配標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)率高。針對(duì)這部分資源，村民間不存在競(jìng)爭(zhēng)性，也無(wú)須經(jīng)過(guò)村干部，而由國(guó)家與農(nóng)民直接對(duì)接。這防止了鄉(xiāng)村干部從中謀利和截留的可能。二是具有特殊對(duì)接對(duì)象的資源，比如貧困補(bǔ)貼、低保金等，這部分資金的分配需要以村干部為組織媒介進(jìn)行對(duì)象識(shí)別，往往很難避免各種不符合規(guī)定行為的產(chǎn)生。三是用于為農(nóng)村提供公共服務(wù)和扶持農(nóng)村發(fā)展，通常是以項(xiàng)目方式向農(nóng)村輸入的“項(xiàng)目資源”，也包括新農(nóng)村建設(shè)等集中打包的項(xiàng)目資源。從規(guī)定上看，只要有需要的村莊都可向上級(jí)政府申請(qǐng)。項(xiàng)目資源又可分為兩種形式：一種是國(guó)家自上而下的直接輸入形式，村級(jí)組織并非資源的承接者，而只是資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目落地中工程實(shí)施的監(jiān)督者。這種形式的項(xiàng)目資源與普通村民的直接關(guān)聯(lián)度不大。另一種是類(lèi)似于可供村級(jí)組織支配和村民廣泛參與來(lái)決定其使用的專(zhuān)項(xiàng)資金資源，這以成都地區(qū)設(shè)置的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金為代表。
國(guó)家資源輸入型村莊是當(dāng)前中國(guó)村莊的主要類(lèi)型。當(dāng)然，在上述國(guó)家向農(nóng)村輸入的各種資源類(lèi)型中，只有第二種和第三種中的部分資源形式具備村民自治發(fā)揮作用的空間，它們都涉及村民的切身利益，且都應(yīng)由村民廣泛參與來(lái)決定其具體使用和配置。
2.外生利益密集型村莊
自20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了城市化高速發(fā)展的階段。城市化主要表現(xiàn)為國(guó)家為獲得城市發(fā)展所需土地向農(nóng)村征地以實(shí)現(xiàn)城市空間擴(kuò)展的過(guò)程，其中伴隨大量拆遷行為。隨著城市化步伐的加快，越來(lái)越多的村莊被納入城市化發(fā)展的框架。與之相對(duì)應(yīng)的是，大量征地拆遷利益的產(chǎn)生。由于此類(lèi)利益并非國(guó)家直接的資源輸入，也非村莊社會(huì)的自主創(chuàng)造，而是因城市化發(fā)展需求所引發(fā)的國(guó)家征地拆遷需要產(chǎn)生的，具有外生性特征，因此，這類(lèi)村莊可稱(chēng)為外生利益密集型村莊。這部分村莊一般集中在城郊地區(qū)，以及國(guó)家進(jìn)行相關(guān)工程和項(xiàng)目建設(shè)的部分農(nóng)村地區(qū)，在數(shù)量上占村莊的少數(shù)，但是，從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，卻具有覆蓋面不斷增加的趨勢(shì)。
因現(xiàn)代化、城市化發(fā)展所帶來(lái)的利益主要有以下兩種類(lèi)型：第一種是征地拆遷補(bǔ)償收益。較之于土地的農(nóng)業(yè)用途和房屋的居住價(jià)值，這部分收益數(shù)額巨大，且能迅速變現(xiàn)。利用這部分收益，村民可用來(lái)投資和經(jīng)營(yíng)，為自己增加更多的獲利機(jī)會(huì)。這也是為何幾乎所有農(nóng)民都“盼拆遷”的原因所在。第二種是城市化發(fā)展的輻射利益，比如政府通過(guò)招商引資，促進(jìn)當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展，為本地村民提供眾多的就業(yè)機(jī)會(huì)，以及隨之而來(lái)的外來(lái)人口流入所帶來(lái)的大量商機(jī)，如房屋出租以及房屋的經(jīng)營(yíng)性使用等等，屬于土地非農(nóng)使用的增值收益。上述兩種利益都是伴隨城市化發(fā)展過(guò)程中征地拆遷行為而產(chǎn)生的，它極大地增加了被征地拆遷農(nóng)村的利益總量，使其呈現(xiàn)出利益高度密集的特征。筆者所調(diào)查的湖北城郊村L村，就是此種村莊類(lèi)型的典型代表[18]。
3.內(nèi)生利益密集型村莊
與城郊等地區(qū)農(nóng)村因征地拆遷所帶來(lái)的利益類(lèi)型不同，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村密集性利益的形成帶有極強(qiáng)的內(nèi)生性特征。以浙北D鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)卮迩f在20世紀(jì)60年代末就開(kāi)始興辦村辦企業(yè)，以銅加工業(yè)為主。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，很多工業(yè)制品都處于嚴(yán)重的供不應(yīng)求狀態(tài)，這給當(dāng)?shù)卮遛k企業(yè)的發(fā)展提供了歷史機(jī)遇。改革開(kāi)放后，村辦企業(yè)開(kāi)始衰落，企業(yè)承包責(zé)任制得到普遍推行，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)大量出現(xiàn)，它們多以家庭作坊的形式起家，逐步積累資金和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，該鎮(zhèn)形成了以銅加工業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)集群，周邊的大部分農(nóng)村都實(shí)現(xiàn)了在地工業(yè)化，尤其是各色各樣的家庭小作坊幾乎呈現(xiàn)遍地開(kāi)花的態(tài)勢(shì)。另外，隨著當(dāng)?shù)毓I(yè)迅速發(fā)展，大量外來(lái)人口流入。D鎮(zhèn)本地人口為6.1萬(wàn)，而外來(lái)人口有5.3萬(wàn)。因此，工業(yè)的發(fā)展以及外來(lái)人口的大量流入給當(dāng)?shù)卮迕駧?lái)的最直接的利益便是土地的增值。就工業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，辦廠的村民都有擴(kuò)建廠房以擴(kuò)大生產(chǎn)的需求，這隱形增加了當(dāng)?shù)赝恋氐膬r(jià)值。大量流入外來(lái)人口，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕竦淖》績(jī)r(jià)格攀升。所以，因D鎮(zhèn)以銅加工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所帶來(lái)的土地以及房屋等資產(chǎn)的增值，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的利益密度。以宅基地為代表的村莊資源，自然成為當(dāng)?shù)卮迕駹?zhēng)奪的利益焦點(diǎn)。
（二）村民自治制度懸置下的村級(jí)治理困境
對(duì)村莊而言，村民自治制度首先是一項(xiàng)治理制度，承擔(dān)著村莊公共品供給及公共秩序的維系功能。就該制度的本原設(shè)置而言，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”是其核心內(nèi)容。但從村民自治制度的長(zhǎng)期實(shí)踐來(lái)看，總體上存在著重“民主選舉”，輕后三項(xiàng)民主內(nèi)容的情形。因此，后三項(xiàng)民主內(nèi)容在絕大多數(shù)農(nóng)村多處于懸置狀態(tài)，沒(méi)有得到切實(shí)運(yùn)行，而它們往往是村民自治制度民主精神更為實(shí)質(zhì)性的體現(xiàn)。隨著村莊資源和利益的增加，在村民自治實(shí)際治理功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮的情況下，村級(jí)治理面臨著以下困境。
1.利益分配主體的排斥化
村莊資源量和利益量的增加帶來(lái)的最直接后果是村級(jí)權(quán)力價(jià)值的增加，尤其是村級(jí)權(quán)力經(jīng)濟(jì)價(jià)值的增加，村級(jí)組織所處的村級(jí)權(quán)力頂端位置意味著村干部職位吸引力增加。民主選舉作為村民自治制度的重要組成部分，為村民廣泛參與村級(jí)權(quán)力的角逐提供了機(jī)會(huì)。但能否贏得競(jìng)選，則取決于參與選舉者的動(dòng)員能力。需要提出的是，動(dòng)員能力并不是均勻分布在所有村民中間，而是集中在村中少數(shù)的強(qiáng)人群體之中。其中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚以及社會(huì)關(guān)系資源豐富構(gòu)成了這部分強(qiáng)人群體的典型特征。當(dāng)村莊出現(xiàn)多個(gè)強(qiáng)人參與競(jìng)爭(zhēng)的局面時(shí)，為了獲得競(jìng)選的勝利，往往會(huì)觸發(fā)賄選機(jī)制，以盡可能地獲得村民選票。無(wú)組織的、原子化的村民缺乏抵御村莊強(qiáng)人的有組織化動(dòng)員，而喪失了選舉的主體性。
由于村莊強(qiáng)人參與選舉是出于謀利動(dòng)機(jī)，這意味著一旦占據(jù)村莊權(quán)力的核心，他們必然將廣大村民排斥于村莊利益的分配秩序之外。在進(jìn)行公共事務(wù)決策或利益分配的過(guò)程中，他們通常不會(huì)自覺(jué)地啟動(dòng)民主參與的治理機(jī)制，而是采取各種專(zhuān)斷、隱蔽的決策方式。由此可見(jiàn)，村民自治制度中村民參與資源和利益分配的民主原則在強(qiáng)人的治理秩序下難以獲得發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)，進(jìn)而造成了對(duì)村莊廣大相關(guān)利益主體的排斥，特別是弱勢(shì)村民的排斥。
2.利益分配規(guī)則的特殊主義
在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等三項(xiàng)民主內(nèi)容處于虛置的狀態(tài)下，在村莊資源和利益分配的過(guò)程中，村干部具有非常大的自主決策空間。在這種情況下，村干部通常不是按照一般化的公共性原則來(lái)進(jìn)行村莊資源和利益的分配，而是根據(jù)具體情境采取特殊主義的分配方式。在這種分配規(guī)則下，個(gè)人的利益博弈能力決定了其能獲得的利益。具體來(lái)說(shuō)，村莊資源及其利益主要是向以下兩類(lèi)群體傾斜：一類(lèi)是與村級(jí)權(quán)力緊密關(guān)聯(lián)的群體。以村干部為中心，他們共同組成了村莊的權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)，其中既有親屬關(guān)系，也有各類(lèi)利益合作關(guān)系。這兩類(lèi)關(guān)系是村干部開(kāi)展村莊治理的重要支持力量。作為回報(bào)，村干部也會(huì)在村莊資源和利益分配的過(guò)程中向他們有所傾斜，以進(jìn)一步鞏固彼此間的關(guān)系。另一類(lèi)是具有較強(qiáng)國(guó)家政策或話語(yǔ)援引能力的村民群體。這部分群體通常處于村莊生活、文化結(jié)構(gòu)的邊緣位置，并且具有突破村莊既有權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)的膽量和魄力，來(lái)援引國(guó)家政策或話語(yǔ)來(lái)攫取利益。他們采取的最為常見(jiàn)的手段就是“上訪”，利用國(guó)家強(qiáng)勢(shì)的維穩(wěn)需求來(lái)給地方政府施加壓力。地方政府為了保證地方的維穩(wěn)態(tài)勢(shì)，也通常會(huì)給村干部施壓，讓他們?cè)谙嚓P(guān)資源和利益的分配中向這部分群體傾斜。
由此可見(jiàn)，村莊資源和利益的特殊主義分配邏輯構(gòu)造的是一種缺乏公平、公正的分配秩序，村莊各類(lèi)群體之間出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。長(zhǎng)此以往，村莊中必然會(huì)積累大量的不滿情緒，從而成為村莊社會(huì)潛在的不穩(wěn)定因素，蘊(yùn)藏著治理危機(jī)。
三、村民自治制度的激活機(jī)制：浙江寧海“村級(jí)權(quán)力清單36條”制度實(shí)踐
（一）“村級(jí)權(quán)力清單36條”制度設(shè)置
1.村莊的利益密集性特征
浙江省寧�？h位于東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），63萬(wàn)人口，是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之一，處于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展階段。伴隨經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，該縣的農(nóng)村也處于蓬勃建設(shè)時(shí)期，普遍處于利益密集性狀態(tài)。當(dāng)?shù)卮迩f的利益來(lái)自兩方面：一是因城市化發(fā)展帶來(lái)的土地增值利益；二是伴隨新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)的大量惠農(nóng)、支農(nóng)政策下鄉(xiāng)的項(xiàng)目資源。自2014年以來(lái)，寧海地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)、“五水共治”、“三改一拆”以及各種涉農(nóng)惠農(nóng)政策項(xiàng)目的預(yù)算資金就有4.7億元。村級(jí)組織作為村莊社會(huì)的管理單位以及國(guó)家自上而下政策落實(shí)的承接主體，直指利益的核心，村級(jí)權(quán)力價(jià)值急劇攀升。因此，浙江寧海村莊同時(shí)屬于國(guó)家資源輸入型和外生利益密集型村莊。
2.“村級(jí)權(quán)力清單36條”制度的設(shè)置背景
浙江寧海村莊資源和利益的高度密集帶來(lái)了極度激烈的村莊競(jìng)選。與此同時(shí)，在村莊利益分配過(guò)程中也滋生了大量的權(quán)力腐敗行為，干群信任體系瓦解以及干群矛盾迅速激化。其后果具體表現(xiàn)為針對(duì)農(nóng)村干部財(cái)務(wù)問(wèn)題大量上訪的產(chǎn)生以及村莊事務(wù)的無(wú)法達(dá)成。據(jù)了解，2012—2013年，寧海地區(qū)總信訪量中的2/3出現(xiàn)在農(nóng)村，所查處的干部中有一半是農(nóng)村干部，問(wèn)題主要集中在貪污腐敗上。而且，因所涉及利益的復(fù)雜性，村中相關(guān)項(xiàng)目或事務(wù)無(wú)法得到落實(shí)，比如舊房改造無(wú)法推行或是與農(nóng)民利益切身相關(guān)的宅基地分配無(wú)法進(jìn)行等等。這些問(wèn)題，在很大程度上都是源于村中利益無(wú)法達(dá)到有效、合理并為群眾所滿意的分配狀態(tài)。各種矛盾不斷在農(nóng)村中積累，最終爆發(fā)并從村莊外溢，嚴(yán)重影響了村莊秩序的穩(wěn)定和村莊社會(huì)的發(fā)展，村級(jí)治理面臨危機(jī)。
寧海縣的“村級(jí)權(quán)力清單36條”（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為“36條”）便誕生于上述背景，即解決村莊以“利益分配”為核心的治理問(wèn)題。2014年2月，在縣委統(tǒng)一部署下，縣紀(jì)委同縣組織部、政法委、法制辦、公安局、民政局、農(nóng)林局等20多個(gè)涉農(nóng)部門(mén)，深入農(nóng)村，進(jìn)行走訪和調(diào)查，廣泛聽(tīng)取干部群眾的意見(jiàn)和建議，收集和匯總了村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)60余項(xiàng)，其中涉及村級(jí)集體管理40余項(xiàng)，便民服務(wù)20余項(xiàng)，最終凝結(jié)為“村級(jí)權(quán)力清單36條”。“36條”中，共涵蓋村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等19項(xiàng)村級(jí)公共權(quán)力事項(xiàng)以及村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配、村級(jí)印章使用等17項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)。最初，寧�？h是在5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點(diǎn)推行村級(jí)權(quán)力清單工作，另有兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聞?dòng)嵑笠布尤朐圏c(diǎn)單位。同年4月，這一工作在寧海縣委的組織和指導(dǎo)下向全縣全面鋪開(kāi)。
（二）村民自治制度的激活機(jī)制
村民自治制度中，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為核心的“四民主”內(nèi)容的重點(diǎn)在于村民參與。“36條”制度的核心就在于充分撬動(dòng)村民參與的力量，特別是落實(shí)“民主選舉”之外的后三項(xiàng)民主內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，“36條”主要是從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了村民的全面動(dòng)員，充分發(fā)揮了村民在村莊事務(wù)，尤其是村莊利益分配決策中的作用，激活了村民自治制度，形成了規(guī)范型的村莊治理格局。
1.行政確認(rèn)村民民主參與的合法性
“自治需要利益相關(guān)性”[19]，寧海農(nóng)村大量資源和利益的涌入，重構(gòu)了村民之間的利益關(guān)聯(lián)，這為村民自治制度功能的發(fā)揮提供了空間。村民之間的強(qiáng)利益關(guān)聯(lián)，也意味著村民具有強(qiáng)烈的推動(dòng)村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求和動(dòng)力。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代理性觀念的入侵，村莊社會(huì)日趨原子化，村民缺乏集體行動(dòng)和自主參與村莊治理的能力。在原來(lái)地方政府重點(diǎn)關(guān)注“民主選舉”時(shí)期，后三項(xiàng)民主內(nèi)容被忽視的情況下，地方政府也難以成為村民參與村莊治理的支撐性力量。
“36條”的推行是當(dāng)?shù)氐胤秸畯?qiáng)勢(shì)介入村民自治制度實(shí)踐的突出表現(xiàn)。整個(gè)制度的頒布和推廣都是由當(dāng)?shù)乜h委統(tǒng)一部署并由縣紀(jì)委牽頭，且以上級(jí)政治任務(wù)的形式安排下來(lái)，將該制度的執(zhí)行狀況納入上級(jí)對(duì)村莊工作的考核范圍。地方政府的強(qiáng)勢(shì)介入，直接為當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c村莊治理提供了行政合法性，并構(gòu)成了一種針對(duì)村干部的制衡力量，打破了由村干部一元主導(dǎo)的村莊資源與利益的分配格局，極大地拓展和開(kāi)放村民參與的政治空間。
2.暢通村民民主參與的渠道
嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“36條”并不屬于制度創(chuàng)新的范疇，它所涵蓋的內(nèi)容在既有的法律及相關(guān)制度中已經(jīng)存在。但是該制度一個(gè)重要的特點(diǎn)在于它將零散分布在相關(guān)法律和制度中與村莊公共事務(wù)及村民私人事務(wù)有關(guān)的程序和規(guī)則簡(jiǎn)潔、清晰地梳理了出來(lái)，匯聚成一本冊(cè)子，作為村干部和村民行事的重要指南。另外，值得提出的是，該制度所列舉的各項(xiàng)辦事程序中，最為核心的是“五議決策法”，即將村黨組織提議、兩委會(huì)商議、黨員會(huì)議審議、村民代表會(huì)議決議、兩委會(huì)決議作為村民民主程序的形式，只要是涉及村集體和村民利益的重大事項(xiàng)都必須經(jīng)過(guò)這一民主程序。這集中體現(xiàn)了“村民自治”的內(nèi)在原則。
此外，村民參與村莊事務(wù)的一個(gè)重要渠道就是“開(kāi)會(huì)”。開(kāi)會(huì)這一民主自治機(jī)制的重要性就在于它為村民提供了一個(gè)集中表達(dá)意見(jiàn)和想法的平臺(tái)，村民的個(gè)人想法和意見(jiàn)通過(guò)這一面向全村的公共化的方式得到了展現(xiàn)。針對(duì)各方看法，村民都可提出自己的想法，進(jìn)行講道理、辯論，最終依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則達(dá)成共識(shí)，形成統(tǒng)一的處事和利益分配方案。公意在這一場(chǎng)合中得以形成，并為群眾所知，村民自治通過(guò)反復(fù)開(kāi)會(huì)的方式得以實(shí)現(xiàn)。一旦在這一集體表達(dá)意見(jiàn)的場(chǎng)合形成了村莊事務(wù)處理方式以及利益分配規(guī)則，那么不滿的少數(shù)人就不存在反駁的空間。一旦其采取非常規(guī)的方式進(jìn)行反駁或?qū)�，那么，他就是站在全村多�?shù)村民的對(duì)立面，成為多數(shù)村民的公敵。
“五議決策法”中的多重會(huì)議規(guī)定，正是對(duì)“開(kāi)會(huì)”機(jī)制的啟動(dòng)，尤其是村民代表會(huì)議在代表村民意見(jiàn)的表達(dá)方面占據(jù)極其重要的位置。與此同時(shí)，該制度還確定了一套成熟、穩(wěn)定的議事程序，村民的意見(jiàn)以及利益表達(dá)都是在這一規(guī)定的程序中進(jìn)行。在沒(méi)有經(jīng)過(guò)這一程序的情況下，上訪等村民利益表達(dá)途徑則在村莊語(yǔ)境中便不再具有正當(dāng)性。因此，在村莊利益倍增、很多村莊事務(wù)和決策基本都與所有村民個(gè)人的切身利益息息相關(guān)的情況下，五議決策法為各方利益主體的博弈提供了公開(kāi)化的平臺(tái)，將各方利益主體博弈從原來(lái)的無(wú)規(guī)則狀態(tài)導(dǎo)入規(guī)范化的軌道之中，暢通了村民民主參與的渠道。
3.形成規(guī)范型的村級(jí)治理格局
若沒(méi)有嚴(yán)格的制度規(guī)范，在村莊利益和資源量極為豐富的情況下，村民自治就會(huì)被裹挾在村莊社會(huì)性力量之中，村級(jí)治理便會(huì)遵從社會(huì)性邏輯來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。這個(gè)過(guò)程中，村莊各類(lèi)強(qiáng)勢(shì)社會(huì)性力量就會(huì)被利益和資源所激發(fā)，并且突破村莊傳統(tǒng)倫理、價(jià)值規(guī)范，進(jìn)入村級(jí)治理的前臺(tái)，由此形塑一種“叢林政治”狀態(tài)。在“叢林政治”中，村級(jí)治理最終為強(qiáng)權(quán)所主導(dǎo)，村莊弱勢(shì)群體的基本利益難以在這一治理格局中得到滿足。這實(shí)則是一種壓制性治理秩序。而“36條”制度的本質(zhì)就在于它是借由來(lái)自村莊外部的政府行政力量的強(qiáng)力來(lái)對(duì)村級(jí)治理秩序進(jìn)行干預(yù)，將村民自治的運(yùn)行進(jìn)一步制度化和規(guī)范化，并對(duì)村莊強(qiáng)勢(shì)性社會(huì)力量給予規(guī)約，進(jìn)而形塑規(guī)范性的村級(jí)治理格局，合理、公平的利益分配秩序具備了達(dá)成的可能。
四、村民自治制度有效運(yùn)行的治理績(jī)效
村民自治制度的有效運(yùn)行表現(xiàn)為村民的力量能夠較大程度地聚合到村級(jí)治理的場(chǎng)域中來(lái)，各種公共事務(wù)或公共決策都能得到公開(kāi)、透明的執(zhí)行。村民自治制度的有效運(yùn)行離不開(kāi)兩個(gè)條件：一是村民參與村級(jí)治理的內(nèi)在動(dòng)力；二是國(guó)家行政力量的強(qiáng)力推動(dòng)。從浙江寧海地區(qū)當(dāng)下村民自治制度的實(shí)踐來(lái)看，其同時(shí)滿足了上述兩個(gè)條件。村莊利益的密集性為村民參與村級(jí)治理提供了內(nèi)在動(dòng)力，而縣委政府對(duì)“36條”制度的重視則為村民參與村級(jí)治理提供了行政合法性。這一舉措取得了良好的治理績(jī)效。
第一，村莊利益分配矛盾得到有效化解。從當(dāng)?shù)?span>“36條”所激發(fā)的村民自治制度的實(shí)踐效果來(lái)看，其治理功能主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了村莊內(nèi)部矛盾的內(nèi)部消化。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是村莊資源和利益如何分配的問(wèn)題，因此，村莊社會(huì)內(nèi)部的矛盾也多體現(xiàn)為利益矛盾。在按照“36條”的相關(guān)規(guī)定辦事的情況下，尤其是很多村莊事務(wù)的商議和決策是通過(guò)民主會(huì)議來(lái)實(shí)行的前提下，事務(wù)的最終決策具備了程序和實(shí)質(zhì)雙重意義上的合法性。各種會(huì)議的召開(kāi)極大地將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任分散于各種程序之中，最終事務(wù)處理得好壞以及利益分配是否合理或是否對(duì)村中的部分人造成利益損害等等，其背后的責(zé)任主體都是廣大的村民，而非村干部等極少數(shù)的個(gè)人。因此，利益分配或其他事情可能引發(fā)的矛盾和糾紛，在這一機(jī)制之下，除了極個(gè)別的“釘子戶”（這部分“釘子戶”就可以通過(guò)強(qiáng)制手段來(lái)進(jìn)行治理）之外，都能夠得到有效的化解，而不會(huì)外溢出村莊，上升為更高的農(nóng)民與國(guó)家之間的矛盾。
第二，干群關(guān)系緩和，村級(jí)組織合法性進(jìn)一步增強(qiáng)。“36條”通過(guò)對(duì)村民參與力量的激發(fā)，使之凝聚成一種公共性治理力量，來(lái)進(jìn)行村莊資源和利益的分配。村干部的私人性力量在村莊資源和利益分配過(guò)程中的作用空間受到抑制，他們必須根據(jù)村莊公共規(guī)則來(lái)行為，對(duì)其權(quán)力進(jìn)行約束，減少其謀利的可能。由此達(dá)到干群利益沖突的彌合、村級(jí)組織公正性的重新確立以及合法性的增強(qiáng)。村莊本身內(nèi)涵的公平、公正的治理倫理得以復(fù)歸。
總結(jié)而言，寧海“36條”實(shí)踐激活了村民自治制度，使村莊在村民自治的力量下成為社會(huì)快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展過(guò)程中基層社會(huì)矛盾和沖突的化解場(chǎng)域，使村莊社會(huì)能夠得以保持良性、穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)。這不僅減輕了國(guó)家尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的壓力，而且還減少了國(guó)家治理農(nóng)村的成本。這也為中國(guó)現(xiàn)代化、城市化建設(shè)的推進(jìn)提供了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家其實(shí)是以一種隱性在場(chǎng)的身份出現(xiàn)，國(guó)家意志通過(guò)“36條”中相關(guān)程序的設(shè)置將村民自治限制在既有的法律和制度框架內(nèi)并植入村莊，以此來(lái)對(duì)村民自治進(jìn)行引導(dǎo)。
五、總結(jié)
稅費(fèi)改革后，因國(guó)家對(duì)農(nóng)政策的改變以及城市化過(guò)程的推進(jìn)等原因，中國(guó)大部分農(nóng)村在一定程度上改變了之前國(guó)家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源汲取時(shí)期資源和利益相對(duì)貧乏的狀態(tài)，呈現(xiàn)出利益密集性特征，農(nóng)村社會(huì)面臨著新型的治理環(huán)境。與之相對(duì)應(yīng)，作為由部分村莊自主發(fā)起，國(guó)家進(jìn)一步推廣的村民自治制度則具備了不同的意義和價(jià)值，即從之前的“動(dòng)員農(nóng)民資源”的功能轉(zhuǎn)向“資源和利益分配”的功能。已有研究，尤其是治理視角下的村民自治研究幾乎處于空白狀態(tài)，實(shí)踐的變化并未引起研究領(lǐng)域的進(jìn)一步跟進(jìn)。本文便是這樣一種嘗試。
從村民自治制度在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的實(shí)踐情形來(lái)看，總體上存在著重“民主選舉”、輕“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的狀況，后三項(xiàng)民主內(nèi)容在絕大多數(shù)農(nóng)村處于懸置狀態(tài)。村民自治制度實(shí)踐高度異化。在村莊利益量和資源量增加的情況下，后三項(xiàng)民主內(nèi)容的懸置使村級(jí)治理陷入了利益分配主體的排斥化和利益分配規(guī)則的特殊主義這兩大邏輯之中，隱藏著巨大的村級(jí)治理危機(jī)。而長(zhǎng)期以來(lái)，村莊治理有關(guān)的各方主體已然習(xí)慣了村民自治制度的異化實(shí)踐。在資源和利益大量向村莊注入的情況下，雖然村民都有利用村民自治制度參與村莊事務(wù)、村莊利益分配等方面的內(nèi)在積極性，但卻缺乏讓村民自治制度進(jìn)入規(guī)范化軌道的啟動(dòng)力量。村莊社會(huì)中因利益分配所引發(fā)矛盾的增加往往會(huì)促使部分地區(qū)政府采取措施改變這一局面，尤其是此類(lèi)問(wèn)題和矛盾表現(xiàn)極為突出的農(nóng)村地區(qū)。寧海地區(qū)“36條”就是典型代表。
本質(zhì)來(lái)看，寧海“36條”的出現(xiàn)是為了回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村因利益急劇增多所導(dǎo)致的各種利益矛盾和沖突問(wèn)題，是為了解決當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村最為迫切的以利益分配為核心任務(wù)的村莊治理問(wèn)題。“36條”的實(shí)踐邏輯是通過(guò)一種自上而下的強(qiáng)制性制度輸入的方式，來(lái)激活村民自治在既有的制度框架內(nèi)規(guī)范化運(yùn)行，調(diào)動(dòng)村民的力量參與現(xiàn)有的治理格局，發(fā)揮其應(yīng)有的治理功能，以解決村莊社會(huì)的利益分配問(wèn)題。村民自治制度正常運(yùn)行的重要功能是它通過(guò)各方力量按照其設(shè)定的制度框架和議事程序進(jìn)行利益博弈，實(shí)現(xiàn)村莊社會(huì)內(nèi)部利益分配問(wèn)題的內(nèi)部調(diào)節(jié)和消化，減少村莊內(nèi)部矛盾向農(nóng)民與國(guó)家之間矛盾的外向性轉(zhuǎn)化，有利于形成合理、公平的利益分配秩序。寧海地區(qū)“36條”制度的實(shí)踐，對(duì)中國(guó)其他地區(qū)的村莊實(shí)現(xiàn)村民自治的規(guī)范化運(yùn)行、發(fā)揮其利益分配功能具有重大的啟示意義。
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