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自家庭承包責任制以來，盡管土地承包權歸農(nóng)戶，但土地所有權仍歸集體，這種集體產(chǎn)權形態(tài)，因與西方產(chǎn)權理論相去甚遠而被一些研究者視作“產(chǎn)權怪胎”^[1]。事實上，就如何認識土地集體所有權這一模糊產(chǎn)權，學界始終存在爭論。不僅如此，近年來，政策界也出現(xiàn)了兩種有內在張力的政策目標。一方面，土地確權等政策不斷通過承包關系的固化來強化農(nóng)戶的土地權益，弱化村集體對土地的調控權；另一方面，中央也日益重視農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，多次強調壯大集體經(jīng)濟，使村集體有能力提供基本的公共品，以促進村民自治，而村集體的土地權利恰是其獲取收入的重要經(jīng)濟基礎，從這個角度看，村集體的土地權利又應當加強。政策之間的張力本身也體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的復雜性。農(nóng)村土地具有多重屬性，既是生產(chǎn)要素，又是社會財富再分配的承載主體，同時還具有社會保障的功能^[2]，土地制度的設計和變動將產(chǎn)生深遠影響，有必要加強與之相關的理論研究。

2016年，習近平主席在談到農(nóng)村改革的底線時強調，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”^[3]；2016年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》中，也強調要“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權的根本地位”。對土地集體所有制的探討，可以在村莊層面進行直接考察。村集體的土地權利，最直觀的體現(xiàn)是“發(fā)包權”，而土地調整正是村集體行使發(fā)包權的一種重要形式。不過，近年來，從土地二輪延包時強調的“土地承包關系三十年不變”到土地確權，以及“三權分置”的改革，都試圖強化農(nóng)民的土地權益，維持更穩(wěn)定的地權關系，集體土地所有權有被弱化的趨勢，土地調整的空間也不斷被壓縮。即便如此，不少地區(qū)仍有自發(fā)的土地調整實踐。有研究者在2010—2012年對中國東、中、西部26省的抽樣調查發(fā)現(xiàn)，土地調整的比例高達45%以上^[4]。關于土地調整和土地集體所有權問題，學界已經(jīng)積累了不少研究，主要從以下三個方面展開。

第一，從產(chǎn)權配置角度進行的研究，主要圍繞土地集體所有權問題展開。有研究者從新古典經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論出發(fā)，強調產(chǎn)權越清晰，則土地使用效率越高^[5]。也有研究者從社會學角度，從“模糊產(chǎn)權”的角度提出“關系產(chǎn)權”，強調“產(chǎn)權是一束關系”，以區(qū)分經(jīng)濟學強調的“產(chǎn)權是一束權利”，以此解釋“關系產(chǎn)權”在中國轉型經(jīng)濟中所發(fā)揮的作用^[6]。在此基礎上，后來的研究者提出“關系地權”，強調農(nóng)村集體地權是高度嵌入在社會關系中的，產(chǎn)權主體在土地上的收益不是僅靠產(chǎn)權明晰就能實現(xiàn)，而與各主體的社會資本、社會關系密切相關^[7]。還有研究者進一步提出“階層地權”的框架，指出產(chǎn)權不僅是權利界定或權利實踐問題，而且是一個階層競爭關系問題^[8]�？梢钥吹�，關于“集體所有權”這一“模糊產(chǎn)權”的認知，一直存在爭論。

第二，關于土地調整對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響研究。這類研究與上述關于產(chǎn)權問題的研究高度相關，也始終存在爭論。反對土地調整的一方認為，頻繁的土地調整影響了地權的穩(wěn)定，降低了農(nóng)戶的投資意愿，從而損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率^[9-10]。支持方則強調，土地調整對土地投資沒有太大影響；不僅中國如此，在土地穩(wěn)定性較低的非洲，農(nóng)戶的大規(guī)模投資也絲毫不受影響^[11-12]。

第三，關于土地調整的社會功能研究。這類研究不僅僅將土地調整視作一個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學問題，而從政治學、社會學角度切入，強調土地調整的社會保障、社會控制功能^[13-14]，以及土地調整在村莊治理和村莊公共服務、公共品供給中的作用^[15]。

已有研究在土地調整和土地集體所有權方面已經(jīng)進行了多方面的研究，有助于從不同層面理解農(nóng)村土地制度，其中有關“關系地權”的研究尤其具有啟發(fā)性。土地集體所有制本身絕不僅僅是一種經(jīng)濟制度安排，更嵌入在村莊社會和村莊政治中。不過，已有關于“關系地權”的論述多偏向于討論土地上的“人與人之間的關系”，而較少討論“人與集體之間的關系”。集體不是個體的簡單疊加，也不是村兩委意志，而應是具有能動性的政治主體。基于筆者2017、2018年在山東省不同縣區(qū)的調研，本文試圖通過考察土地調整的政治邏輯，重新思考集體這一政治概念，并在此基礎上重新理解土地集體所有制。第二部分將分析土地調整的現(xiàn)實需求和功能，以理解土地調整實踐何以在民間有如此強的自發(fā)性。不過，盡管村民對土地調整有需求，但土地調整并非在所有村莊都能實現(xiàn)，它需要村集體的動員能力。因此，第三部分將以成功調整了土地的村莊為例，考察土地調整背后的政治邏輯，尤其是土地調整中村民如何被動員起來參與村莊政治，以考察個人如何與“集體”建立關系。重新理解“集體”，有助于理解集體的土地權利和土地集體所有權。

自家庭承包責任制以來，農(nóng)村土地在制度設計上實行了所有權和承包權的分離，所有權歸集體，承包權歸農(nóng)戶。此后，國家陸續(xù)出臺政策，希望穩(wěn)定土地承包關系。1984年，中共中央《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中提到“大穩(wěn)定，小調整”的原則，即在延長承包期之前，群眾有調整土地要求的，可以由集體統(tǒng)一調整。1987年，貴州省湄潭縣首創(chuàng)“增人不增地、減人不減地”的制度，該制度得到中央認可并逐步向全國推廣。1993年中央一號文件中再次強調，“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”，且明確提出在原定的土地承包期到期后，再延長三十年不變。1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》強調，“承包土地‘大穩(wěn)定、小調整’的前提是穩(wěn)定”，僅允許在有限的條件下進行“小調整”。此后，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》以及2007年頒布的《物權法》中再次強調，承包期內，發(fā)包方不得調整承包地，并進一步嚴格了“小調整”的條件。2008年，中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權進行確權，此后的中央一號文件也多次強調確權頒證的重要性和緊迫性，土地承包關系進一步被固化。

從歷年的政策和實踐來看，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權不斷得到強化，集體的所有權則不斷被虛化，無法發(fā)揮實質功能。盡管從政策方面看，土地調整的空間越來越小，但全國各地自發(fā)的土地調整實踐依然在不斷發(fā)生。土地調整在民間有如此強的自發(fā)性，體現(xiàn)了農(nóng)戶對土地調整的現(xiàn)實需求。

生存?zhèn)惱硎堑貦喾峙渲袧M足集體成員生存需要的底線公平原則。成員均等，是集體產(chǎn)權內部分配的基本原則。在中國當前的發(fā)展階段，受國家財力的約束，尚無法建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，因此，“土地作為社會保障的替代物，為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障”^[14]。土地的社會保障功能，使農(nóng)戶對土地公平分配有極高的敏感性。

多年不進行土地大調整的村莊，一個最大的問題就是很多新增人口沒有土地。山東省W縣Q鎮(zhèn)W村村支書說，“自1997年土地二輪延包以來，村里已經(jīng)20年沒有進行過土地大調整了。從1997年到2017年，全村人口從600多人增長到800多人，盡管該村每年根據(jù)人口增減進行小調整，但由于新增人口多于減少的人口，現(xiàn)在還有100多人沒有土地。按照村規(guī)民約，土地小調整與大調整原本是相互配合的，每10年要進行一次大調整，以確保新增人口都有土地。土地二輪延包以來，國家不再允許土地調整，大調整很難再進行，但不少村民有強烈的調地訴求”。

不僅人口變動的村莊對土地調整有強烈訴求，而且村集體總人數(shù)變動不大但家庭內部人口有變的村莊，大部分村民也希望調整土地。W縣Q鎮(zhèn)Q村的一個村民小組，從2011年到2017年，總人口數(shù)變動只有1人。即便如此，小組長介紹，“組里不愿意調整土地的農(nóng)戶只占10%，這部分農(nóng)戶是目前多占地、占好地的；還有10%的農(nóng)戶對調地非常積極，這些是要進地的；另外80%的農(nóng)戶目前既不進地，也不失地，暫時沒有強烈偏好，但預期將來是要進地的，所以也愿意調地”。在幾個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況都大體相似，這是土地調整能通過村規(guī)民約的設立，并得到執(zhí)行的民意基礎。

村民不僅有土地數(shù)量公平的訴求，也有土地質量公平的訴求。W縣Y鎮(zhèn)F村的一位已退休的老書記解釋，“土地質量有好有壞，一件皮襖輪著穿。這個10年輪到你種這塊孬地，下一個10年你有可能輪到好地。要是一直不動地，拾到孬鬮的就不公平”。這種公平只有在動態(tài)調整中才能達成。只有村集體掌握土地調控權的情況下，這種基于生存權的公平訴求才能得以實現(xiàn)，村民之間的矛盾關系才能得到梳理。

對土地調整的一個批評就是頻繁的土地調整降低了村民的投資預期，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。關于這一點，前文已有論述，已有研究表明模糊地權并不影響村民對土地的投資。相反，如果土地不能調整，反倒會影響農(nóng)業(yè)耕作，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在20世紀80年代家庭承包責任制實行之初，由于農(nóng)業(yè)收入還是絕大部分農(nóng)戶最主要的收入來源，因此在土地分配時就必須盡可能做到最大限度的公平。由于不同地塊的質量、水利條件、交通條件都不一，在這種分配邏輯下，農(nóng)戶往往有多塊土地。尤其是在山區(qū)農(nóng)村，一個農(nóng)戶兩三畝地，分作幾十塊地塊的并不少見。即便在華北平原，每戶的土地往往也不止一兩塊，再經(jīng)過兩三代人的分家，每一戶的地塊也就越分越多、越分越散。隨著農(nóng)業(yè)機械化程度的不斷提高，分散地塊就帶來了生產(chǎn)上的不便。但通過土地調整，尤其是以群眾路線的方式，將群眾動員到調整方案的設計中，可以很好地解決土地細碎化的問題，從而實現(xiàn)生產(chǎn)效率的提升。

W縣Y鎮(zhèn)X村，自家庭承包責任制開始，村規(guī)民約就作出規(guī)定，土地每15年一大調、3年一小調。1990年土地大調整后，最終形成的是每戶一整塊土地的結果，方便耕作；但隨后因為3年一小調，地塊就逐漸打亂了，加上兄弟分家，最多的一戶有8塊土地。即便在一些不調整土地的村莊，土地也逐漸細碎化。在華北平原的麥作區(qū)，從耕到收基本實現(xiàn)了全程機械化，但土地分散大大阻礙了農(nóng)業(yè)機械的利用效率。所以，以小調整保證公平、大調整保證效率的做法，是大多數(shù)農(nóng)戶的意愿。

X村通過靈活的土地調整，實現(xiàn)了土地整合，使土地配置得以更好地適應機械化的發(fā)展。為了使土地連片整合，在X村，調整土地時根據(jù)水利條件等將土地劃分成了不同等級，耕作條件不好的土地，按1.2畝換1畝，或1.1畝換1畝的比例置換。置換方案由村民共同討論決定，所有村民完全同意了才調整。在分地時，以抓鬮的方式?jīng)Q定每戶土地所在的位置，但也不是每家抓一個鬮，而是由農(nóng)戶自由聯(lián)合，幾戶形成一個鬮，抓鬮之后再在內部分配。之所以聯(lián)合抓鬮，主要是為了耕作方便，關系緊密的幾戶農(nóng)戶土地連在一起，方便相互幫忙、相互協(xié)調，尤其是在農(nóng)機作業(yè)方面，能形成一定的連片優(yōu)勢，提高生產(chǎn)效率。通常聯(lián)合起來的幾戶都是有血緣關系的親戚。聯(lián)合抓鬮并不是在家庭承包責任制之初就采用，而是從1990年開始的。采取這樣的安排，主要考慮到兄弟分家，使戶數(shù)多于從前，如果按戶抓鬮，不僅麻煩，而且兄弟兩家的地通常會分散，在農(nóng)作上難以相互幫忙。

細碎化的土地與生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾，在農(nóng)業(yè)型地區(qū)是最棘手的問題之一^[16]。從方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度，農(nóng)戶也有強烈的土地整合需求。在土地調整中，通過土地置換形成土地整合，通過聯(lián)合抓鬮方便互助合作，是解決土地細碎化、適應農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的一條有效途徑。值得指出的是，在土地調整的實踐中，農(nóng)戶被調動起來，村集體內部以民主集中制的方式討論決定土地調整方案，土地整合過程也十分順利。在村莊長期的共同生活中，農(nóng)戶對本村土地質量的好壞最清楚，由他們自主商議決定地塊的置換比例，彼此之間信息透明，所以在地塊置換中糾紛并不多。群眾被動員進來，也有助于形成“集體”的政治性。

農(nóng)業(yè)稅費取消后，絕大多數(shù)村莊的集體收入就只能依靠中央和地方的財政轉移支付。大多數(shù)情況下，財政轉移支付僅夠支付村干部工資以及基本的辦公經(jīng)費，有些地區(qū)甚至不夠。大多數(shù)村莊的基礎設施建設只能依靠國家項目資金的投入，但村民對公共品的訴求難以完全依靠國家的項目資源輸入來實現(xiàn)，例如，村莊內部水渠、水井、水泵、道路的簡單維護，村民對文娛活動的需求等，所需經(jīng)費不多，但如果村集體缺乏收入來源，這些基本的公共品就很難供給。黨的十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中關鍵的一條就是“壯大集體經(jīng)濟”，對于缺乏資源的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，土地幾乎是村集體獲得可持續(xù)收入的唯一基礎。

集體機動地原本是集體獲得一定收入的重要經(jīng)濟基礎，1982年《全國農(nóng)村工作會議紀要》中曾提出，“集體可以留下少量機動地，暫由勞多戶承包，以備調劑使用”。因此，在土地二輪延包之前，很多地區(qū)的村集體都有一定的機動地。不過，1994年12月《國務院批轉農(nóng)業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》已經(jīng)開始強調，“嚴禁發(fā)包方借調整土地之機多留機動地。原則上不留機動地，確需留的，機動地占耕地總面積的比例一般不得超過5%”。對村集體留機動地的限制，使二輪延包之后，很多村莊都不再保留機動地，原有的機動地發(fā)包收入也沒有了。1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》則明確提出“嚴格控制和管理‘機動地’”�！澳壳吧形戳粲小畽C動地’的地方，原則上都不應留‘機動地’�！�…目前已留有‘機動地’的地方，必須將‘機動地’嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內，并嚴格用于解決人地矛盾，超過的部分應按公平合理的原則分包到戶。”

正是因為對機動地的限制，很多村莊不再留有機動地。在缺乏資源的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，沒有機動地也就意味著村集體沒有任何收入，是集體經(jīng)濟空殼村。不過，部分在土地二輪延包時保留了機動地的村莊，則因為有集體經(jīng)濟收入，能靈活地解決一些基本的公共品供給問題。W縣Q鎮(zhèn)F村，在1980年實行家庭承包責任制時，從全村的1200畝地中留出了120畝作為機動地，以集體經(jīng)營的方式進行種植，由村集體投入種子、農(nóng)資等，村民投入勞動力，獲取勞動力工資。在稅費時代，F(xiàn)村將這120畝機動地的收益用于交農(nóng)業(yè)稅費，不必再向村民收取農(nóng)業(yè)稅；此外，還將這些收益用于村集體開支和村莊基礎設施建設，例如道路、水井管道的維修。盡管無法開展大的基礎設施建設，但簡單的維護和維修也為村民生產(chǎn)、生活帶來了便利。土地二輪延包以及此后的土地大調整，F(xiàn)村的機動地面積仍然沒有改變，正因為此前機動地收入為村民帶來了便利，老百姓也沒有意見。到2005年土地大調整后，F(xiàn)村將這120畝地以800元/畝的價格發(fā)包出去。F村村支書說，政府撥付給村集體的每年3萬元辦公經(jīng)費不夠村里開支，所以機動地收入就用于補貼村里的組織運轉經(jīng)費、水利設施維修等，剩余的部分則按人口分給農(nóng)戶。鄰村L村在土地二輪延包時就沒留機動地，之后的土地大調整中也沒留，但逐漸發(fā)現(xiàn)問題。例如，從2013年開始，當?shù)丶訌妼Υ迩f環(huán)境衛(wèi)生的管理，村集體要向村民收取每人每年24元的衛(wèi)生費，此外，村集體在幾年前開始供應自來水，每人每年的水費是10元，這兩部分錢都收不上來，村集體也沒有集體收入，只能靠村支書墊錢。為了解決這一問題，在2016年土地大調整之后，村支書、小組長與村民代表協(xié)商，協(xié)調出20畝機動地，用機動地發(fā)包收入支付上述費用；此外，村里的水井、水泵的維修費用也從這筆發(fā)包收入中支付，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從我們的調查中看到，當村集體有了一定的經(jīng)濟收入，即便數(shù)額有限，也能為村民解決生產(chǎn)、生活中的一些小問題。村莊治理的能力也正是在這些“小事”中體現(xiàn)出來。

正因為這些村莊土地還有一定的調整空間，村集體才有可能通過調整時留出的機動地獲取收入，為村民提供基本的公共品。而那些無法調整土地的村莊，村民并非沒有公共品建設的訴求，只是村集體沒有回應的能力而無法供應。在山東一些缺乏集體經(jīng)濟收入的村莊，為了進行簡單的基礎設施建設，一個常見的做法是村干部先墊錢，之后再通過其他方式，從政府的一些獎補資金中把這筆墊付的資金還上。不過，這種做法的一個后果就是富人治村，只有有錢人才能墊得起錢，才有成為村干部的基礎。富人治村為普通村民參與村莊政治樹立了經(jīng)濟、道義等多重門檻^[17]，其消極功能是需要慎重對待的。

土地的多重功能，使村民對土地調整有相當高的訴求。土地上不僅交織著村民與村民的關系，也交織著村民與集體的關系。村莊人口的變動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高等，都使土地上交織的社會關系發(fā)生變動，需要重新理順，以建立村莊內部的公義。通過土地調整，土地的生存保障功能可以得到保證，也能靈活地適應生產(chǎn)力發(fā)展，更能使集體的土地權利被激活、被強化，從而村集體成為有能動性的主體。事實上，土地調整本身就是土地集體所有的一個直觀反映，每一次調整，都是對集體土地所有制的一種強化。不過，需要強調的是，盡管民間對土地調整有強烈訴求，但并非每個村莊都能成功調地。限制不僅來自政策，也來自村莊內部的復雜矛盾。因此，要理解土地調整，也需要考察其背后的政治邏輯。

自稅費改革以后，從國家與農(nóng)民的關系來看，基層政府與農(nóng)民打交道的機會大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為以四處借貸、到處“跑錢”為主，與農(nóng)民脫離了舊有的關系。鄉(xiāng)村基層政權既無法充當國家與農(nóng)民關系的緩沖器，也無法提供公共品，體現(xiàn)出基層“治權”的弱化，形成“懸浮型政權”^[18-19]�；鶎咏M織的“懸浮”問題不僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，在村級組織中同樣如此。農(nóng)業(yè)稅費的取消，村級組織運轉經(jīng)費的匱乏，使村級組織或成為維持型治理形態(tài)，或主要對接上級政府的任務，而失去了與村民打交道的機制性條件。

然而，在村莊社會內部，村民與村民之間、村民與集體之間在長期的互動中，由于社會關系、經(jīng)濟利益相互交織，會不斷產(chǎn)生新的矛盾，這就要求村集體有不斷化解矛盾的能力和途徑。同時，村莊內部公共品的供給，例如水利設施的維護，也需要村集體有一定的組織能力和動員能力。處理矛盾，供給秩序，供給公共品，都是村莊治理的重要內容，也是村莊政治的核心。缺乏與村民打交道的機制，懸浮于村民需求之上的村級組織，顯然是無法做到的。周期性進行的土地調整，無論是實際的土地調整，還是賬目上的平衡，恰好為村集體和村民創(chuàng)造了不斷打交道的機會，構成村集體與村民互動的一個機制性渠道，是使村級組織“去懸浮化”的一種途徑，使村集體可以在土地調整過程中不斷梳理和化解村內的歷史矛盾，形成村莊內部的秩序和正義，并形成村莊內部的政治動員。從這個角度看，通過土地調整重新激活土地所有權，從而重新激活集體，具有重要的政治意義。

即便在一直有土地調整傳統(tǒng)的地區(qū)，土地調整要想成功，也并非易事。土地上凝結著村民與村民、村民與村集體的關系，如果在過去這些關系沒有梳理好，土地調整就很可能受阻。即便阻礙土地調整的只有一戶，也足以使整個調地工作無法進行下去。W縣Q鎮(zhèn)F村一個村民小組長談到，土地調整時要把以前的遺留問題解決了，才可能調整成功。該村在土地調整中根據(jù)人口變動，同時調整耕地和宅基地。2006年，該小組進行土地大調整時，宅基地沒能調成功，當時的小組長也因此辭職。之所以沒調成，是因為有歷史遺留問題。在2006年之前的一次土地小調整中，一戶農(nóng)戶因為家庭人口減少，已經(jīng)把宅基地退還給了集體，這塊宅基地就收歸集體所有，但該農(nóng)戶不久后又在這塊宅基地上種了樹。上一任組長因與該農(nóng)戶關系較好，這件事情就沒有處理，導致群眾有意見，2006年土地大調整時爆發(fā)出來。2015年土地大調整時，為了實現(xiàn)土地調整，現(xiàn)任組長將之前有爭議的那塊宅基地承包了出去，承包期為十年，承包價格由村民代表共同議定，承包費歸集體所有，這一處理方式得到群眾認可，問題才得到解決。因此，2015年土地大調整得以順利進行。F村村支書也談到，“農(nóng)村的矛盾都集中在調地上，沒有別的矛盾。只要把地調好了，其他的事就都順了”。類似的案例在當?shù)乇缺冉允�，其處理的矛盾并不一定是土地調整本身的矛盾，還可能是村民在日常生活、生產(chǎn)中形成的矛盾和糾紛^[19]。這些矛盾的背后是村莊內部的公平和正義，土地占有不公，是對村莊秩序的極大破壞，因此要想成功調整土地，必須梳理和處理過去的矛盾，恢復公義。如果沒有土地調整或相應的解決契機，村莊內部的矛盾就只能慢慢累積，秩序的缺失必然會成為村莊未來治理中的障礙。

除此之外，土地調整還能在征地拆遷中發(fā)揮重要的治理作用。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，征地拆遷在農(nóng)村地區(qū)并不少見，對于征地補償款的分配，不同地區(qū)、不同村莊也有各不相同的做法。根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征地補償主要分為三大塊，即土地補償費、安置補助費和青苗補償費。其中，安置補助費、青苗費是支付給被征地的村民的，土地補償費則歸村集體。問題的關鍵就在于歸村集體所有的土地補償費如何分配。例如，根據(jù)《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》的規(guī)定，土地補償費不低于80%的部分分配給被征地農(nóng)戶，其余部分的分配根據(jù)村集體組織是否被撤銷建制、土地是否確權等有所差異。也就是說，土地補償費的絕大部分分配給了被征地的農(nóng)戶。這也是我們在全國大多數(shù)地區(qū)調查所了解的普遍做法。對于這一分配方式，W縣Y鎮(zhèn)H村的村委主任表示擔憂：土地延包結束后，如果要打亂重分，那時恐怕會有非常多的矛盾。被征地的農(nóng)戶已經(jīng)獲得了補償，但他們仍是村集體的成員，是否有資格參與下一輪的土地承包，就是一個潛在的問題。將土地補償款分配給被征地農(nóng)戶，可以滿足被征地農(nóng)戶的眼前利益，但從長遠來看，也為將來的矛盾埋下了隱患。

但如果村集體有足夠的動員能力，土地補償費的分配就會有另一個結果。W縣Q鎮(zhèn)T村在2012—2013年間，因一條高速公路從村莊經(jīng)過，征收了該村兩個村民小組的部分土地。這兩個小組將土地補償費在小組內部進行了平分，此后再按人口重新分配了土地。這一分配方案背后的含義是，被征地的主體不是承包這些土地的農(nóng)戶，而是村民小組這一集體組織。所以征地補償在集體內部平分，由所有集體成員共享；征地后將土地重分，每個集體成員的土地都減少了一些，也就是土地減少的損失由全部集體成員共擔。這種分配方式從法律層面說，是符合農(nóng)村土地集體所有制這一規(guī)定的；而從實踐上之所以能得到村民的認可，也是因為該村從20世紀80年代初家庭承包責任制以來，土地調整一直沒有間斷過，村民對土地的集體所有權也高度認同。在村集體發(fā)揮主導作用的情況下，土地補償費的分配既保證了眼前的公平，也符合村集體和村民的長遠利益，所有集體成員都能享有未來的土地承包權，減少未來的矛盾隱患。每一次土地調整，都是對集體土地所有制的一種強化。

需要指出的是，土地調整的形式在現(xiàn)實中也可能是靈活的。在很多村莊，農(nóng)戶在土地上的收益已遠不及外出務工的收入，但村民依然高度在意土地調整，認為獲取土地或土地上的補貼，是作為集體成員理所應得的。在國家對土地調整的限制日益嚴格的情況下，一些村莊為了滿足村民的土地調整訴求，同時不違背政策，采取了“動賬不動地”的方式進行調整。山東東部的A縣X街道地處丘陵地帶，該街道W村耕地既有平地，也有丘陵和山地，土地質量差異比較大，該村在進行土地調整時，采取了“以產(chǎn)定畝”的方式確定每人應分得或退出的土地面積。例如，按照人口計算，W村每個村民的人均耕地面積應為1.3畝，村集體根據(jù)當?shù)?.3畝地平均能產(chǎn)出的小麥產(chǎn)量900斤來確定每人應分得的實際田畝數(shù)，分得差地的農(nóng)戶實際分得的土地面積可能就不止1.3畝。如果某一戶人口減少了一人，不用實際退出一個人的耕地，而由該戶按900斤小麥的價格向集體交“承包費”，相當于該戶每年以900斤小麥價格的承包費從集體承包了這塊地；相應地，如果某戶人口增加了一人，則由集體每年向該戶補助900斤小麥價格相同的現(xiàn)金。W村集體還有40畝左右的機動地，有一定的集體收入，如果村里當年的新增人口多于減少的人口，則由村集體通過集體收入來補齊差額。因為這種土地調整方式只變動了賬目，而沒有變動實際的土地，所以稱為“動賬不動地”。“動賬不動地”的實踐，與實際的土地調整發(fā)揮同樣的作用。由于要不斷向人口減少或增加的農(nóng)戶收取或支付現(xiàn)金，村集體也需要不斷與村民打交道，否則無法收上錢。所以無論是“動賬不動地”，還是實際的土地調整，發(fā)揮的功能都是為村集體和村民打交道提供一個周期性、機制性的渠道，使村集體能不斷解決村莊內部的矛盾和問題，提供秩序。

除了調節(jié)矛盾，形成秩序外，土地調整的過程也是村莊政治的形成過程�！罢�治”的本質是利益博弈，通過利益博弈最終達到多方利益的平衡，是政治過程的最主要內容。在農(nóng)村，土地作為最重要的生產(chǎn)資料，土地調整事關所有集體成員的利益，為政治動員的形成創(chuàng)造了空間。只有充分地將村民動員起來，培養(yǎng)村民參與公共事務的習慣和能力，村集體經(jīng)濟的創(chuàng)造和發(fā)展才有長久的內在動力。在土地調整中，村莊政治的形成主要有三種路徑。

一是以民主集中制的原則形成細致的土地調整方案。要進行土地大調整，村兩委往往需要花半年左右的時間才能全部完成。在前期，村兩委要進行充分、細致的準備。W縣Q鎮(zhèn)L村2015年土地大調整時，村支書用整整5個月的時間，與村兩委班子和黨支部的黨員共同討論了詳細的調整方案，最后將分地落實下去花了1個月時間。在討論調地方案時，最初并沒有全體村民的參與，而是由村兩委和黨支部全體黨員討論出方案后，再通過村民代表大會反復討論，對其中有異議的地方再行商討和修改，然后將方案通過廣播在全村宣傳。村民如果有意見，可反饋到村民代表處，村兩委再組織召開村民代表大會討論，再進行廣播。此過程會反復數(shù)次，直到最后達成一致意見。土地調整方案最終會以村規(guī)民約的形式在村民代表大會上通過，由全體村民代表按手印表示同意。在前期的商議過程中，村兩委成員要詳細討論調整中的各種細節(jié)，細致到地上有墳、有井的怎么處理(L村最終的方案是每個井折算成8厘地，每個墳頭折算成2厘地。即如果某農(nóng)戶分到有井的地，就給該戶多分8厘地，分到的地里如果有墳頭，就給該戶多分2厘地)，村邊的荒地、廢地怎么處理，土地丈量時誤差最多不能超過多少^①等。此外，為了保證每戶的土地盡量是完整的一塊，土地調整方案中規(guī)定，在每一塊土地最末端的邊角地，以1畝為界，如果所剩土地在1畝以下，則連同挨著的地塊一起分給上一家；如果所剩土地在1畝以上的，則分給下一家。這樣就使一些農(nóng)戶多分得幾分地，一些農(nóng)戶少分得幾分地，這個部分以800元/畝的流轉費由分得這部分土地的農(nóng)戶交給集體，或由集體補給少分得地的農(nóng)戶。

①  全村丈量土地時如果是300畝，分地時只能按298畝來分，必須勻出2畝來，防止土地不夠分的情況，且丈量時的誤差最多不能超過3公分。

可以看到，土地調整方案既是由村兩委和黨支部全體黨員集中形成的決議，同時也包括了村民代表和村民的民主參與。最終方案的形成之所以要花5個月的時間，正是因為要照顧各方利益，討論之所以細致到地里的墳頭、水井如何處理，也是村民之間利益博弈的結果。反復的修訂和討論，將絕大部分村民卷入其中，由于土地調整與每戶農(nóng)戶的切身利益相關，因此村民也有動力參與。調地方案的形成突出地體現(xiàn)了民主集中制原則在村民自治中的應用。

二是通過對村民的政治動員來解決釘子戶問題，使“少數(shù)服從多數(shù)”原則能夠落到實處。在村莊公共事務中，最不利的局面就是少數(shù)釘子戶阻礙大多數(shù)人的利益，形成“多數(shù)服從少數(shù)”的被動局面。一旦大多數(shù)人的利益被少數(shù)人要挾，村莊內部矛盾就會越積越多，導致村莊治理陷入困頓，村莊公共事務無法進行。

就土地調整而言，在不少村莊調研時，村干部和村民的普遍反映是愿意調整土地的是大多數(shù)，但并非所有村莊都能調整成功。W縣Q鎮(zhèn)L村的村支書L書記說，他2011年上任當書記，前一任書記在任8年期間都沒有調過地，主要是因為有一戶該退出土地的農(nóng)戶不肯退地，村兩委每次有調地的打算，這戶的一個婦女就罵得書記不敢出門。從那時起，土地就調不動了。在土地調整中，哪怕只有一個釘子戶，也能使整個土地調整都無法進行下去�，F(xiàn)任書記調地時，這個婦女又故技重施，L書記沒有上門去做工作，而是召開了社員大會。在大會上，L書記說，“現(xiàn)在社員都在這里，你說出(不退地的)理由來，要是有一個社員同意你可以不出地，我就讓你不出。你閨女出嫁多少年了？你要是不肯出地，按一人1.68畝算，你們家多占的地，這8年按1000塊錢一畝的租金來出，你交上1萬5！”L書記表示，這種情況不能上門做工作，只能在社員大會上說。當時在社員大會上處理的，不止這一個婦女，還有其他幾戶不愿退出土地的農(nóng)戶。這幾戶占的地都是好地，投入同樣的農(nóng)資，當?shù)匾话阃恋氐漠�產(chǎn)是800斤小麥，這些好地能產(chǎn)出1200斤。正因如此，這幾家不肯退地。L書記說，“你們這7家的地是好地，想種一輩子？不出地得說出理來，社員如果都同意，我就同意你們不出”。這幾戶最終也沒說出理由來，于是在大家的壓力下，土地調整方案通過了。L書記反復強調，不愿出地的人要說出“理”來，這種“理”在村莊政治生活中極其重要，它指的是正義、公平。村莊政治形成的過程，也是內部公義的形成過程。從公私關系的角度，這是以村民集體參與形成的“公”約束少數(shù)釘子戶的“私”，前任書記之所以調不動地，是以村支書個人去應對釘子戶的“私”，L書記則通過開社員大會，以“公理”壓制“私利”。如果村莊公共性喪失，則村莊內部調解矛盾和分配資源的能力都會被削弱。

三是培養(yǎng)村民的民主意識，以及參與村莊政治的習慣和能力。除了在社員大會上制約釘子戶外，社員大會的另一個重要的意義在于培養(yǎng)村民的民主意識和政治參與能力。村民一旦認為投票與否并不會改變現(xiàn)狀，與自己沒有太大關系，其參與度就會降低，村集體就會缺乏動員能力。在L村，L書記談到，為了推動土地調整，他需要一些能代表民意的村民代表參與到土地調整方案的制定中，因此村民代表人選十分重要。他召開了社員大會，并在會上組織了村民代表選舉，除村民小組長外，一共需要9名村民代表。村民代表的選舉一共經(jīng)過兩輪，第一輪海選，60多戶村民，每戶1票，每張票上提名9個候選人。只要票數(shù)過半的都是候選人，一共選出了23個；第二輪再從這23個中選出9個。由于此前8年都沒能成功調地，因此第一輪選代表時，村民都沒有當回事，也并不認為選出了代表就能調得了土地。加上不愿出地的幾戶在其中搗亂，導致最后票數(shù)最高的是個低保戶，平時在村里也沒有威望，村民反對的聲音較高。在這樣的情況下，L書記又組織了第二輪選舉，仍由村民投票，且強調只要是社員選出的代表，由代表通過了決議，那就是集體的決定，如果有不同意見，也只能少數(shù)服從多數(shù)。這一次，村民意識到村委是動真格的了，這才開始認真對待，各家選出各家的代表，且推選出的是真正有民意基礎的村民代表。所以在第二輪選舉時，第一輪票數(shù)最多的那個低保戶就成票數(shù)最低的了。

在村民代表的選舉過程中，村莊政治性也逐漸形成。調地的過程也是村莊內部利益博弈和利益重新調整的過程，這正是村莊政治的本質內涵。因此，村民代表的選舉也與所有村民利益直接相關，一旦村民意識到這一點，就容易被動員起來。只有村民被動員進村莊公共事務中，村莊內部才會形成集體動力，而不再只是分散的個體。在這個意義上，村莊動員也是對村民的重新組織化。只有村民重新組織起來，才有可能推動村莊建設，村集體經(jīng)濟才有實在的基礎和抓手。因此，土地制度改革需要留出土地調整的空間，留出村集體實踐其所有權的空間。

本文以土地調整為切入點，試圖重新理解集體和土地集體所有權。自家庭承包責任制改革以來，盡管國家在逐漸限制土地調整，而強調承包關系的穩(wěn)定，但民間仍有不少自發(fā)的土地調整實踐。在土地調整和土地集體所有權問題上，學界也歷來就有爭議。不僅如此，隨著近年來精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，政策界在關于集體的土地權利方面也存在有張力的政策目標，既希望壯大集體經(jīng)濟，從而需要強化集體的土地權利；又希望穩(wěn)定承包關系，從而需要限制集體的土地權利。在這個背景下，對土地集體所有權的認識就不能僅僅從經(jīng)濟角度進行理解，而需要放置在鄉(xiāng)村發(fā)展的整體背景下進行分析。

本文在實地調查的基礎上，首先對土地調整的現(xiàn)實需求和功能進行了分析。從調查中發(fā)現(xiàn)，民間對土地調整的訴求至少體現(xiàn)在三個方面：一是從生存?zhèn)惱淼慕嵌龋�作為集體成員的村民要求有獲得土地的權利；二是從適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的角度，希望土地可以整合，以提高農(nóng)業(yè)機械化的效率；三是從村集體經(jīng)濟的角度，村民對一些低成本的公共品供給，如水利設施的維護有需求，村集體只有在有一定集體收入的情況下才能提供，通過土地調整形成一定的機動地，是村集體獲取一定集體收入的渠道。盡管村民對土地調整有多方面的訴求，但現(xiàn)實中，土地調整并非在每個村莊都能成功，其限制因素不僅在于政策約束，還有村莊內部的復雜關系，需要村集體對村民的政治動員能力。

因此，本文重點考察了土地調整背后的政治邏輯并認為，周期性的土地調整為村集體與村民打交道提供了一個機制性的渠道，有助于解決稅費改革以來鄉(xiāng)村兩級組織的“懸浮”問題。土地調整的成功，一方面需要村級組織不斷處理過去的矛盾和問題，從而實現(xiàn)村莊內部的公義，形成村莊秩序；另一方面，也需要村集體不斷將村民動員起來，無論是在土地調整方案的形成、釘子戶的處理、還是村民參與公共事務的積極性方面。在基層政權懸浮的背景下，土地調整為村集體與村民不斷打交道提供了一個穩(wěn)定的渠道。從村莊治理角度來說，村莊秩序和公共品供給是其核心內容，這些治理目標的達成都需要村集體對村民具有強有力的動員能力，使村民參與村莊公共事務。正是在土地調整中，集體的土地權利可以被激活，集體的能動性可以得到發(fā)揮，在這個意義上，土地調整絕不僅僅是一個經(jīng)濟效率問題，更是一個政治問題。因此，土地制度改革需要給村集體留出實踐其所有權的空間。

十九大報告中，鄉(xiāng)村振興作為一種戰(zhàn)略目標被強調，而鄉(xiāng)村振興的一個重要內容就是壯大村集體經(jīng)濟。村集體經(jīng)濟的壯大，是村莊治理的重要基礎，村集體要有能力回應村民的訴求，例如進行村莊內的部分基礎設施建設和維護，組織一定的文化活動等，就需要有集體經(jīng)濟作為支撐。土地集體所有制是村集體獲得收入來源的制度保障，而土地調整作為土地集體所有制的表現(xiàn)形式之一，與村集體經(jīng)濟的壯大既有直接關聯(lián)，也有間接貢獻。通過土地調整形成集體機動地，機動地發(fā)包收入可以成為村集體經(jīng)濟的直接來源。此外，土地調整對于壯大村集體經(jīng)濟也有間接意義。壯大村集體經(jīng)濟，并不僅僅意味著集體有收入，更在于通過集體收入激活村莊政治，將集體收入轉化為村莊建設的能力，實現(xiàn)對村民的政治動員，化解村莊內部的矛盾，最終形成有效治理。