當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 城市更新的“土地陷阱”及其解釋——基于珠三角地區(qū)的調(diào)研
摘 要：基于珠三角地區(qū)的調(diào)研, 城市更新面臨細(xì)碎化地權(quán)與統(tǒng)一規(guī)劃之間的矛盾, 表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)成本與交易成本雙高的難題。其產(chǎn)生的根本原因是在鄉(xiāng)村特殊工業(yè)化路徑中形成了制度化的土地利益群體對(duì)于國(guó)家權(quán)力在土地開(kāi)發(fā)與空間規(guī)劃上的阻礙。一方面, 在“三來(lái)一補(bǔ)”的工業(yè)化路徑中, 集體土地直接入市成為該地區(qū)通行做法, 造就了大量的土地利益;另一方面, 為了解決巨大收益分配不均衡和監(jiān)管難的困境, 地方政府開(kāi)始了以股權(quán)量化與政經(jīng)分離為主要內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 進(jìn)而在法律制度意義上強(qiáng)化了這一群體, 形成了“團(tuán)體—共有”式的集體產(chǎn)權(quán)秩序�，F(xiàn)行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革將改變集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的基本原則, 由此疏離國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系, 帶來(lái)基層治理的困境。
一、問(wèn)題的提出
改革開(kāi)放后, 中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快, 1978—2017年, 城市人口占總?cè)丝诘谋壤龔?span>17.8%快速上升到58.52%, 年均提高約1.4個(gè)百分點(diǎn)[1]。當(dāng)城市增長(zhǎng)主義逐步走向終結(jié), 城市發(fā)展也轉(zhuǎn)向城市更新為代表的存量開(kāi)發(fā)。城市更新是推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要力量, 其核心內(nèi)容是對(duì)城市中老舊或衰落區(qū)域進(jìn)行拆遷改造的再開(kāi)發(fā)和再建設(shè), 使之重新發(fā)展和繁榮的一項(xiàng)綜合性的社會(huì)工程。由于各大城市普遍存在土地資源日益緊張的問(wèn)題, 社會(huì)各界對(duì)土地資源短缺認(rèn)識(shí)逐漸提高, 城市發(fā)展逐漸從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)型為“存量?jī)?yōu)化”[2], 土地資源的進(jìn)一步合理有效利用成為城市更新的重要內(nèi)容。
(一) 城市更新的困境研究
已有的城市更新的困境研究主要為以下兩個(gè)方面:一是現(xiàn)行土地制度不正當(dāng)論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為, 城市更新政策得不到有效執(zhí)行是因?yàn)橥恋匕l(fā)展權(quán)集中在政府手中, 侵蝕了農(nóng)民的合法權(quán)益, 不具有社會(huì)公正性, 城市更新陷入了土地合法性困境, 主張集體土地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”。這些學(xué)者站在保護(hù)農(nóng)民利益的角度, 認(rèn)為應(yīng)將那些在歷史中形成的違法建筑納入合法框架, 允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市, 擴(kuò)大農(nóng)民收益[3], 建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是解決現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的關(guān)鍵[4]。二是利益博弈論。城市更新困境的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力介入集體土地產(chǎn)權(quán)利益分配, 形成國(guó)家和集體之間的產(chǎn)權(quán)博弈[5];空間資源錯(cuò)配, 開(kāi)發(fā)主體和土地權(quán)利人形成利益共同體和局部高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)共同導(dǎo)致困境[6]。因此, 主張從土地增值收益的分配出發(fā), 建立合理的、均衡的利益分配機(jī)制。因此, 需要在土地資源配置和土地利益格局重構(gòu)間找到根本平衡, 重新整合不同利益主體之間的利益分配模式, 借助于市場(chǎng)化途徑, 通過(guò)利益博弈構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制, 打造利益共同體模式[7]。
法律不正當(dāng)論認(rèn)識(shí)到了中國(guó)特殊的土地制度安排對(duì)于城市化的影響, 但卻將歷史遺留問(wèn)題當(dāng)作反對(duì)現(xiàn)行城市更新政策的主張。殊不知, 恰恰是以集體建設(shè)用地入市為主要特征的農(nóng)民自主城市化模式帶來(lái)了如今城市更新所面臨的困境[8], 而通過(guò)征地制度完成土地城市化實(shí)現(xiàn)了土地“漲價(jià)歸公”, 符合憲法秩序[9]。利益博弈論則是在遵從現(xiàn)狀合理的情況下, 認(rèn)識(shí)到了巨大土地利益分配帶來(lái)的困境, 但將土地增值收益分配作為一個(gè)技術(shù)問(wèn)題, 強(qiáng)調(diào)借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)政府與集體之間的利益分配問(wèn)題, 回避了現(xiàn)行的土地制度的合法性安排及土地利益群體的特征。更為關(guān)鍵的是, 以上研究的理論共識(shí)是保障特殊地區(qū)的一部分農(nóng)民的土地權(quán)利, 其核心目標(biāo)是保護(hù)這些地區(qū)農(nóng)民的利益。但是二者并沒(méi)有關(guān)注到城市更新面臨的深刻經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景及其背后折射出的制度困境, 反而將解決歷史遺留問(wèn)題的特殊政策安排上升為全國(guó)性的安排。這就需要重新回到城市化與工業(yè)化的歷史進(jìn)程中, 理解現(xiàn)階段復(fù)雜的利益構(gòu)成來(lái)源, 進(jìn)一步解釋地方性土地制度形成的政治經(jīng)濟(jì)根源及其背后折射的公共政策執(zhí)行的困境。
(二) 研究路徑
在珠三角地區(qū), 由于鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展和城市不斷擴(kuò)張, 城市和農(nóng)村邊界日益模糊, 大量工商業(yè)建立在農(nóng)村集體土地上。由此, 珠三角形成的土地利用結(jié)構(gòu)特征表現(xiàn)為珠三角的中心城市為大量“城中村”所切割, 或者為大量農(nóng)村包圍, 又有“村中城”的說(shuō)法, “過(guò)了一村又一村, 村村像城鎮(zhèn);過(guò)了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn), 鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。目前, 土地開(kāi)發(fā)需要更高規(guī)模的統(tǒng)籌以便合理優(yōu)化配置緊缺資源, 但是土地掌握在分散的村集體手中, 實(shí)現(xiàn)土地再次開(kāi)發(fā)的成本巨大。因此, 珠三角核心地區(qū)的城市更新主要表現(xiàn)為在集體土地制度框架下的土地再開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題。
本文的目標(biāo)是解釋現(xiàn)階段城市更新困境面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源及其背后折射的制度運(yùn)轉(zhuǎn)困境。在以“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)為中心的農(nóng)村工業(yè)化路徑中, 農(nóng)民直接以土地參與工業(yè)化及增值收益分配, 其直接后果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式牢牢地和農(nóng)民集體土地聯(lián)系在一起。這種聯(lián)系內(nèi)在地驅(qū)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織不斷通過(guò)“經(jīng)營(yíng)”土地獲利, 并且通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度把長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的利益分配關(guān)系合法化, 形成了制度化的“土地利益群體”。因此, 城市更新面臨強(qiáng)大的阻礙。本文的經(jīng)驗(yàn)材料源于筆者及所在團(tuán)隊(duì)在珠三角核心地區(qū)的中山、深圳與東莞的基層調(diào)研。
二、城市更新的“土地陷阱”表現(xiàn)
在外來(lái)企業(yè)大量涌入珠三角農(nóng)村的背景下, 集體土地制度在過(guò)去30多年成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要制度條件。如今, 城市發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元提升, 珠三角主要城市可用建設(shè)用地消耗殆盡。目前深圳市、東莞市的國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已超過(guò)45%, 珠海、佛山在35%左右, 廣州、中山開(kāi)發(fā)強(qiáng)度亦逐漸逼近30%, 可開(kāi)發(fā)土地與用地需求的矛盾十分尖銳[10]。地方政府轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)盤活存量用地的重要性。但是, 珠三角以村鎮(zhèn)為主導(dǎo)的農(nóng)村工業(yè)化是建立在集體土地基礎(chǔ)之上的, 農(nóng)地違規(guī)轉(zhuǎn)用帶來(lái)土地利用粗放、高度分散和碎片化的問(wèn)題, 不利于城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和各項(xiàng)城市規(guī)劃的落實(shí)。
(一) 產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化的困境
城市更新的首要條件是通過(guò)高層次的統(tǒng)一規(guī)劃清除附著在土地上的既得利益, 實(shí)現(xiàn)土地的整合, 完成功能區(qū)布局。改革開(kāi)放以來(lái), 規(guī)劃由單向落實(shí)計(jì)劃需求的工具, 到城市空間發(fā)展管控的重要工具, 再到實(shí)現(xiàn)多元協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的公共政策[11]20-21。規(guī)劃的本質(zhì)涉及對(duì)于利益關(guān)系的調(diào)整, 是一項(xiàng)重要的公共政策, 也是國(guó)家專斷意志的體現(xiàn)、國(guó)家強(qiáng)制能力的重要表現(xiàn)。
對(duì)于城市化進(jìn)程的土地開(kāi)發(fā)而言, 土地的統(tǒng)籌層次越高, 土地開(kāi)發(fā)的成本越低, 城市的規(guī)劃更加能夠落實(shí)下去, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度越快, 政府就越能為民眾提供更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。高密度的快速城市化背景下, 可持續(xù)的城市化要求土地的非農(nóng)發(fā)展應(yīng)該在超越村莊的更大尺度之上進(jìn)行協(xié)調(diào), 以使土地相對(duì)集中開(kāi)發(fā)和有效利用。由此, 城市發(fā)展的正外部性能夠通過(guò)再分配的機(jī)制惠及更多人, 做到土地“漲價(jià)歸公, 地利共享”。若土地統(tǒng)籌層次比較低, 土地產(chǎn)權(quán)單位比較小, 土地利用中就會(huì)遇到“細(xì)碎化”困境, 政府即使是征地用于公益事業(yè), 成本也極高。政府若要提高土地利用效率, 進(jìn)行城市功能規(guī)劃, 并進(jìn)行拆遷, 難度就會(huì)非常大, 與握有細(xì)小瑣碎的土地產(chǎn)權(quán)的個(gè)體打交道, 交易成本比較高。這一過(guò)程中容易出現(xiàn)釘子戶, 提高政府開(kāi)發(fā)土地的總成本。
(二) 經(jīng)濟(jì)成本高昂的困境
由于集體土地上覆蓋了大量的物業(yè), 廠房出租成為村集體經(jīng)濟(jì)的重要收入來(lái)源, 形成了大量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這些土地雖然在性質(zhì)上屬于集體土地, 但是其功能、市場(chǎng)價(jià)格與國(guó)有土地并沒(méi)有差別。這些土地是在土地管理不嚴(yán)的情況下形成的, 屬于歷史遺留問(wèn)題。雖然深圳市在2004年土地改革時(shí), 對(duì)關(guān)外農(nóng)村集體土地實(shí)行“國(guó)有化”, 這只是在土地性質(zhì)上做出了法律界定, 實(shí)際上農(nóng)村集體依然掌握土地的實(shí)際權(quán)力。目前, 城市更新遇到了巨大的一致的土地利益群體的阻礙, 城市更新要完成土地開(kāi)發(fā)權(quán)的進(jìn)一步上收, 政府面對(duì)巨大的利益群體, 協(xié)調(diào)談判對(duì)象眾多, 并且在眾多的利益群體之間形成了模仿效應(yīng), 一個(gè)項(xiàng)目改造成功意味著接下來(lái)的項(xiàng)目改造需要同樣多的經(jīng)濟(jì)成本。目前城市更新中開(kāi)發(fā)商介入的每畝平均改造成本達(dá)幾百萬(wàn)元乃至上千萬(wàn)元, 因此, 只有具有高價(jià)值的商住地塊才能承擔(dān)。比如2017年, 中山市大力推進(jìn)以“三舊”改造為主要內(nèi)容的城市更新, 有8個(gè)鎮(zhèn) (區(qū)) 的10個(gè)項(xiàng)目入選全市“三舊”改造連片試點(diǎn)項(xiàng)目, 涉及用地面積3 120畝, 計(jì)劃總投資228億元[12], 每畝平均改造成本為730萬(wàn)元。這樣大的成本只可能由商住用地開(kāi)發(fā)商承擔(dān), 更多的未規(guī)劃為商住的土地不可避免地被開(kāi)發(fā)商所棄用, 成為城市洼地。
(三) 交易成本巨大的困境
廠房出租獲得的收入性質(zhì)屬于集體經(jīng)濟(jì), 具有公共利益的屬性, 集體廠房出租獲得的收入是每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有的一份分紅收益。當(dāng)項(xiàng)目涉及多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織和眾多分散農(nóng)戶時(shí), 政府規(guī)劃的大量城市更新項(xiàng)目常常陷入困境, 陷入少數(shù)人決定多數(shù)人的局面, 交易成本高昂, 集體行動(dòng)難以達(dá)成。多個(gè)村集體難以達(dá)成共識(shí)的原因主要是利益主體多, 協(xié)調(diào)成本很高, 各村就土地股份量化方式、控股權(quán)、收益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等難以形成共識(shí)。S鎮(zhèn)是中山市西郊的一個(gè)工業(yè)小城鎮(zhèn), 以服裝制造業(yè)為主, 20世紀(jì)80年代初期就開(kāi)始大量引入外來(lái)“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)。到2016年底, 全鎮(zhèn)約有400家服裝企業(yè)及600家上下游配套企業(yè), 從業(yè)人員約有8萬(wàn)人, 全鎮(zhèn)服裝產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值170億元, 約占全鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值的70%。該鎮(zhèn)土地細(xì)碎化狀況很驚人。S鎮(zhèn)總面積為55平方公里, 土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為40%, 建設(shè)用地約有3萬(wàn)畝, 其中主要部分是集體建設(shè)用地, 包括農(nóng)村工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地, 這些土地分散在15個(gè)行政村、50個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織單位, 其中7個(gè)行政村、43個(gè)村民小組, 形成土地利用高度細(xì)碎化的格局1。這種格局是珠三角很少有跨集體經(jīng)濟(jì)組織的城市更新項(xiàng)目成功的原因, 由此形成了珠三角地區(qū)在土地利用上典型的制度劣勢(shì)。
面對(duì)如此巨大的困境, 深圳市最終結(jié)合廣大城市更新地區(qū)土地權(quán)屬特點(diǎn)建立了“20—15”利益分享機(jī)制, 具體為:城市更新范圍合法用地和原農(nóng)村歷史違建用地比例控制在7∶3以內(nèi), 針對(duì)30%違建用地建立利益共享機(jī)制, 其中20%由政府收回納入儲(chǔ)備, 80%由市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā), 且80%用地中, 須另外貢獻(xiàn)15%土地優(yōu)先用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施[13]。但即使如此, 在2010—2016年期間, 深圳市累計(jì)列入更新計(jì)劃的項(xiàng)目約600個(gè), 而這些列入計(jì)劃的項(xiàng)目中真正完成用地供應(yīng)的僅為20%左右, 已完成開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)入市場(chǎng)的更加屈指可數(shù)[14]。這表明在珠三角地區(qū), 盡管政府掌握著土地規(guī)劃?rùn)?quán), 然而農(nóng)民集體實(shí)際掌握著土地, 在土地利用和土地增值收益分配中, 集體和政府有很大的討價(jià)還價(jià)空間。必須清楚的是, 這種政策是政府面對(duì)巨大的土地利益不得不做出的妥協(xié), 突破了現(xiàn)有的土地憲法秩序。地方政府即使提供優(yōu)惠的政策條件, 激勵(lì)相關(guān)利益主體合作投入城市更新, 由于村民有巨大的土地增值收益想象, 也不能解決問(wèn)題。在集體土地入市的制度框架中, 現(xiàn)有土地細(xì)碎化格局背后附著的大量既得利益, 政府要限制、取消這一利益, 需要付出巨大的政治和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。
三、地租經(jīng)濟(jì)與地利分配的制度化
之所以形成如此龐大的細(xì)碎化地權(quán), 與珠三角地區(qū)特有的鄉(xiāng)村工業(yè)化路徑密切相關(guān)。在早期的“三來(lái)一補(bǔ)”發(fā)展模式中, 地方政府推動(dòng)“四個(gè)輪子”一起轉(zhuǎn), 村集體在集體土地上建設(shè)廠房, 通過(guò)招商引資引來(lái)企業(yè)租用廠房獲得物業(yè)收入。農(nóng)民突破已有的宅基地管制, 在自己的宅基地上建設(shè)高層建筑用于出租, 獲得高額的地租收入, 農(nóng)民極其不愿意退出土地。集體土地的收益具備公共利益的屬性, 通過(guò)分紅分配到每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 并通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 形成了一致性的制度化的土地分利群體。
(一) 鄉(xiāng)村工業(yè)化中的地租經(jīng)濟(jì)
20世紀(jì)80年代, 在“三來(lái)一補(bǔ)”的鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展模式中, 廠房建設(shè)需要土地集中統(tǒng)一使用, 因而面臨著土地分散在農(nóng)民手中的矛盾。由此, 地方政府的默許與村集體強(qiáng)大的土地管理能力使得土地自發(fā)由分散走向集中, 村集體依靠統(tǒng)一上收土地開(kāi)發(fā)權(quán)作統(tǒng)一規(guī)劃利用, 一般將集體土地劃成農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、行政住宅區(qū)。通過(guò)招商引資, 在集體土地上建設(shè)了大量的物業(yè)廠房, 村集體經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展。廠房物業(yè)建立在集體土地上, 農(nóng)民擁有土地的承包權(quán), 農(nóng)民也因此獲得了一筆豐厚的收益。在20世紀(jì)90年代, 廣東南海推行的“土地股份合作制”便是直接將農(nóng)民的土地折算成股份, 農(nóng)民由此獲取收入。以中山市Y村為例, 2015年村集體總收入為5 321萬(wàn)元, 其中村一級(jí)的總收入為4 158萬(wàn)元, 各村民小組總收入1 163萬(wàn)元。到2015年12月31日止, 村一級(jí)固定資產(chǎn)達(dá)1.89億元, 經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的面積達(dá)15.6萬(wàn)平方米, 村集體經(jīng)營(yíng)性的廠房、宿舍、商鋪基本全部出租2。
企業(yè)的成功落地引來(lái)了大量的外來(lái)人員, 珠三角一些地區(qū)本地人與外來(lái)人員的比例甚至達(dá)到1∶20。龐大的流動(dòng)人口需要生活居住場(chǎng)所, 而在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件下, 地方政府并沒(méi)有能力為龐大的外來(lái)人口提供完善的公共居住條件, 在出租屋市場(chǎng)的刺激下, 當(dāng)?shù)卮迕裢黄普叵拗?span>, 超標(biāo)建設(shè)房屋, 形成了大量的違法建筑, 這些房屋出租收入成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要家庭收入。
(二) 地利分配秩序
隨著集體資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)大, 社會(huì)利益主體的訴求也日趨多元化, 出現(xiàn)了農(nóng)村基層爭(zhēng)權(quán)奪利、身份競(jìng)爭(zhēng)和利益分配糾紛、權(quán)利差異與公共服務(wù)不均等問(wèn)題, 農(nóng)村基層社會(huì)矛盾和糾紛不斷加劇[15]。其中的核心問(wèn)題是成員權(quán)的界定問(wèn)題, 表現(xiàn)為戶籍與村籍的矛盾、成員權(quán)與地權(quán)的矛盾等, 特別是龐大的外嫁女群體的上訪問(wèn)題[16], 迫使地方政府通過(guò)清產(chǎn)核資、股份量化和固化來(lái)明晰集體收益分配邊界, 防范因此發(fā)生的各種矛盾。廣東省各地在2002年之后陸續(xù)推行農(nóng)村股份合作制改革, 核心內(nèi)容是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行機(jī)制, 通過(guò)實(shí)施股份合作制, 促進(jìn)農(nóng)村集體“三資”的有效管理, 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該地區(qū)通行的做法是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)股份化, 由村民委員會(huì)占有集體股, 組織成員占有個(gè)人股;并且實(shí)行“生不增, 死不減”的固化股權(quán)措施, 即股權(quán)配置完畢后, 成員的股東權(quán)固定不變, 既不因股東死亡而消滅, 也不因村民增加而增加成員股權(quán)。
另一方面, 由于農(nóng)地非農(nóng)化使用產(chǎn)生了巨大的土地增值收益, 村干部出現(xiàn)普遍的賄選行為。為了防止村干部以權(quán)謀私的尋租行為, 強(qiáng)化村民對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)督積極性, 一些地區(qū)開(kāi)展了“政經(jīng)分離”的改革, 將村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi), 從而分離了基層社會(huì)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理兩種職能, 村民委員會(huì)負(fù)責(zé)提供公共服務(wù), 股份合作社按照現(xiàn)代的股份制公司結(jié)構(gòu)運(yùn)行。深圳市在2016年開(kāi)始了“政經(jīng)分離”的改革, 其具體內(nèi)容包括:黨組織的一把手和村 (居) 委會(huì)成員不能擔(dān)任經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社社長(zhǎng)一職, 村黨組織負(fù)責(zé)黨務(wù)監(jiān)督;村委會(huì)負(fù)責(zé)公共服務(wù)和社會(huì)管理;經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和股份分紅, 經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社由年滿18歲有選舉權(quán)的股民選舉。由此, 村社的公共服務(wù)的提供者與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃分離, 經(jīng)濟(jì)收入不再轉(zhuǎn)化為基層的公共服務(wù)能力, 這也意味著集體經(jīng)濟(jì)組織的去政治化。
(三) 集體經(jīng)濟(jì)組織的特征
珠三角地區(qū)通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革把集體經(jīng)濟(jì)組織改造為“股份公司”, 建立董事會(huì)-職業(yè)經(jīng)理人的治理結(jié)構(gòu), 這樣就把集體土地的利益和一家一戶的利益牢牢地聯(lián)結(jié)在一起, 形成了一致的共同利益。政府在征地拆遷時(shí)不僅會(huì)遇到少數(shù)個(gè)別的釘子戶, 還會(huì)遇到整體的有共同利益而且能夠形成行動(dòng)能力的釘子群。
集體經(jīng)濟(jì)組織具有以下特征:一是封閉性。集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)資格是因出生、婚姻等自動(dòng)成為集體成員的方式而獲得, 無(wú)須支付任何代價(jià), 死亡便自動(dòng)退出, 不可繼承。通過(guò)股權(quán)的量化固化, 成員權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán), 股權(quán)不能在市場(chǎng)上流通交易, 只能通過(guò)繼承獲得, 新出生人口和嫁進(jìn)來(lái)的媳婦不能擁有股權(quán), 享受不到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處。集體經(jīng)濟(jì)的收益集中于某一特定時(shí)間形成的利益群體, 這一集團(tuán)超越了血緣和地緣等社會(huì)關(guān)系, 成為封閉性的利益群體。二是利益一致性。集體經(jīng)濟(jì)組織的收益依照“按份共有”的方式平等地分給每個(gè)股民, 股民與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益聯(lián)系具有直接性。并且, 集體收益來(lái)源于地租, 地租具有穩(wěn)定性、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、易監(jiān)督的特征, 農(nóng)民之間借助股份合作社建立起了一致性的共同利益。三是排斥性。通過(guò)政經(jīng)分離, 集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)收入難以轉(zhuǎn)化為基層的公共服務(wù)能力, 基層治理能力下降。因其建立起的股份合作社具有現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的法人治理結(jié)構(gòu)的性質(zhì), 村民與股份合作社便建立起直接的利益聯(lián)系, 股份合作社就必須代表股民利益最大化而行動(dòng), 作為股民的村民也因此可以借助股份合作社來(lái)保護(hù)自己的利益, 擴(kuò)大自己的利益。當(dāng)遇到與自身利益相違背的公共政策時(shí), 便產(chǎn)生強(qiáng)大的集體行動(dòng)能力, 公共政策執(zhí)行的成本由此提高, 國(guó)家基礎(chǔ)性能力下降。
隨著土地的非農(nóng)化和土地級(jí)差收入的不斷提高, 整個(gè)村社變成了一個(gè)以經(jīng)營(yíng)土地為目的、以分配土地收益為紐帶的實(shí)體[17]。強(qiáng)大的地租經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步刺激了農(nóng)民對(duì)于土地利益的渴望, 為了擴(kuò)大村集體收入, 股份合作社和政府討價(jià)還價(jià), 力圖使利益最大化。這也意味著經(jīng)過(guò)股份合作制改革之后, 集體經(jīng)濟(jì)組織按照“大私”的原則運(yùn)行, 無(wú)法實(shí)現(xiàn)與國(guó)家的有效對(duì)接, 面對(duì)如此巨大的利益群體, 政府的城市更新政策無(wú)法落地。
四、集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治效應(yīng)
珠三角地區(qū)的農(nóng)村成立合作社的目的是進(jìn)行土地集中開(kāi)發(fā), 開(kāi)發(fā)土地和經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)的目的是實(shí)現(xiàn)量化后形成的股民利益。股份經(jīng)濟(jì)合作社在取消個(gè)體化控制產(chǎn)權(quán)的同時(shí), 又通過(guò)股份化產(chǎn)生被量化、固化和可內(nèi)部處置的股權(quán), 由此形成了“團(tuán)體-共有”式的產(chǎn)權(quán)秩序, 土地保持團(tuán)體控制的產(chǎn)權(quán)格局, 利益分配遵循“按份共有”的基本規(guī)則。在股份制改革之前, 通過(guò)分紅制度, 農(nóng)民和集體土地收益的聯(lián)系已經(jīng)事實(shí)上建立起來(lái);股份制改革后, 農(nóng)民和集體土地收益的聯(lián)系得到了法律的正式承認(rèn), 個(gè)體化的地權(quán)意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化。
(一) 從公有產(chǎn)權(quán)秩序向共有產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)化
關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)踐, 張小軍提出“復(fù)合產(chǎn)權(quán)”的概念, 強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)、政治產(chǎn)權(quán)和象征產(chǎn)權(quán)的復(fù)合存在[18]。這反映了產(chǎn)權(quán)觀念的塑造一方面源自社會(huì)結(jié)構(gòu), 另一方面源自國(guó)家的制度塑造。中國(guó)農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度變遷很大程度上是國(guó)家制度的安排, 屬于強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施為界, 珠三角地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐發(fā)生了重要的變遷, 逐漸從公有產(chǎn)權(quán)秩序向共有產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)化。
20世紀(jì)50年代初期的土地改革完成之后, 集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)由簡(jiǎn)單互助勞動(dòng)性質(zhì)的臨時(shí)互助組, 演變?yōu)樵诠餐瑒趧?dòng)基礎(chǔ)上的常年互助組, 再到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社, 最后轉(zhuǎn)變到完全的社會(huì)主義集體農(nóng)民公有制的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1962年9月, 中共中央正式通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例 (修正草案) 》, 由此在全國(guó)范圍內(nèi)形成農(nóng)村土地集體經(jīng)濟(jì)組織所有、集體成員共同參與生產(chǎn)和勞動(dòng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作原則是在公有產(chǎn)權(quán)秩序下, 集體是個(gè)體的集合, 土地具有公共利益的屬性。政社合一的集體組織是國(guó)家介入和控制鄉(xiāng)村社會(huì)的工具, 集體產(chǎn)權(quán)制度高度政治化。
20世紀(jì)80年代, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之后, 農(nóng)地按照“公有私用”的方式處理, 農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán), 由此極大地提高了生產(chǎn)力的發(fā)展。但是, 在珠三角地區(qū), 由于毗鄰港澳、華僑眾多的優(yōu)勢(shì), 隨著國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局與世界產(chǎn)業(yè)格局的大調(diào)整, 鄉(xiāng)村工業(yè)化迅速發(fā)展, 土地增值收益巨大, 帶來(lái)了農(nóng)地非農(nóng)化的問(wèn)題。工業(yè)化要求改變個(gè)體分散控制土地的局面, 土地由個(gè)體轉(zhuǎn)向團(tuán)體控制, 按照功能劃分為若干區(qū)域。因?yàn)?span>, 村集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源于土地, 農(nóng)民相信該收益是由自己土地入股獲得的, 由此, 產(chǎn)生了強(qiáng)大的分紅沖動(dòng), 并反對(duì)政府提取集體經(jīng)濟(jì)收入用于區(qū)域性的公共服務(wù)。農(nóng)民與土地的利益建立了強(qiáng)有力的聯(lián)結(jié)紐帶, 并通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立了制度化的聯(lián)系。
現(xiàn)在的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)。其直接后果是, 將集體權(quán)利按照份額劃分到個(gè)體私人, 集體控制的資產(chǎn)減少, 個(gè)體農(nóng)戶控制的資源增加, 一定程度上解決了集體收益分配問(wèn)題, 避免了為增加分紅而采取的各種策略行為。但是, 集體經(jīng)濟(jì)股份制改革, 實(shí)質(zhì)是將集體資產(chǎn)從公有變成“按份共有”, 將集體變成共有性質(zhì)的團(tuán)體組織。股份制本質(zhì)上代表了“成員所有、成員控制和成員收益”的一種治理模式, 按份共有的股份合作社是由個(gè)體權(quán)利集合而形成的, 集體經(jīng)濟(jì)組織按照私化的原則運(yùn)作。
(二) 國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的變遷
基于集體產(chǎn)權(quán)公有秩序, 集體公有制經(jīng)濟(jì)處于國(guó)家的控制之下, 農(nóng)民認(rèn)為土地是國(guó)家的, 村集體是代表國(guó)家管理土地的基本單位。集體經(jīng)濟(jì)和集體所有制是農(nóng)村自治的根本, 集體土地具有公共利益屬性, 成為激活村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[19]。集體產(chǎn)權(quán)本質(zhì)是一種社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán), 它是特定行動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的產(chǎn)物, 其法律屬性看似模糊, 實(shí)則各當(dāng)事人對(duì)于以某種原則和共識(shí)而形成的權(quán)利分配格局異常清晰[20]。集體經(jīng)濟(jì)組織是“小公”, 國(guó)家是“大公”, 二者能夠有效地結(jié)合, 國(guó)家的政策意志能夠通過(guò)政經(jīng)合一的集體組織滲透到基層, 這也意味著國(guó)家的基礎(chǔ)性能力很強(qiáng)。國(guó)家與農(nóng)民發(fā)生深刻的共振, 其關(guān)系越加緊密。
隨著集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn), 集體產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)變?yōu)楣灿挟a(chǎn)權(quán)秩序。因而, 從制度上強(qiáng)化了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)收入的關(guān)系, 由農(nóng)民私人利益集合形成的集體經(jīng)濟(jì)組織具有對(duì)外排斥性, 強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉程度。在“共有”產(chǎn)權(quán)秩序下, 集體經(jīng)濟(jì)按照共有規(guī)則運(yùn)行時(shí), 集體資產(chǎn)屬于私有產(chǎn)權(quán)的疊加, 集體收入按照私有產(chǎn)權(quán)份額分配, 集體利益分配格局提前鎖定, 強(qiáng)化了村民小組的大私性質(zhì)。共有制已經(jīng)確認(rèn)每個(gè)人的私有權(quán)利, 任何集體利益調(diào)整都會(huì)損害一部分人的私利, 這部分人就成為集體行動(dòng)中的合法反對(duì)者。股權(quán)量化之后, 村民在集體資產(chǎn)上具備私有產(chǎn)權(quán)意義, 認(rèn)為所有集體收入都應(yīng)該分給個(gè)體, 村莊公共治理成本應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān), 政府因此承擔(dān)著巨大的公共產(chǎn)品供給壓力。集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅成為按照固有的股權(quán)分配利益的組織, 村組干部失去了解決矛盾的權(quán)力與能力, 基層治理從動(dòng)員型治理轉(zhuǎn)化為分配型治理。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度越高, 集體收益越高, 農(nóng)民集體行動(dòng)能力越強(qiáng), 集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)家權(quán)力的疏離越大, 公共政策的執(zhí)行因而受到巨大的阻力。國(guó)家試圖從制度層面消除基層的問(wèn)題, 卻最終消解了基層內(nèi)部化解矛盾的能力。
五、結(jié) 語(yǔ)
本文論證了珠三角地區(qū)土地制度形成的歷史根源與現(xiàn)實(shí)困境, 該地區(qū)特殊的工業(yè)化路徑形成了巨大的“土地利益群體”, 且通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革合法化, 該利益群體具有封閉性與排斥性的特征, 其背后的運(yùn)行規(guī)則遵循“團(tuán)體-共有”式產(chǎn)權(quán)秩序。由此導(dǎo)致城市更新政策執(zhí)行面臨細(xì)碎化地權(quán)、經(jīng)濟(jì)成本與交易成本巨大的困境。珠三角地區(qū)的土地歷史遺留問(wèn)題不解決, 就可能陷入規(guī)劃繼續(xù)無(wú)序、項(xiàng)目無(wú)法落地、土地資源無(wú)法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的困境。更為重要的是, 在此種土地制度安排下, 國(guó)家意志難以有效傳達(dá)到基層, 國(guó)家基礎(chǔ)性能力由此變?nèi)?span>, 國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系疏離。中國(guó)目前正處于史無(wú)前例的城市化與工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)刻, 涉及重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的調(diào)整, 當(dāng)前的土地制度改革應(yīng)當(dāng)避免落入珠三角地區(qū)的土地陷阱, 保持公有產(chǎn)權(quán)秩序, 維護(hù)彈性的、可調(diào)整的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)極為關(guān)鍵。
基金： 教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 (14JID030);
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