當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 理論精華 >> 賀雪峰 | 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的邏輯與謬誤
一
增減掛鉤制度的源起
2000年11月，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》，第一次提出小城鎮(zhèn)建設(shè)所需的土地指標(biāo)要“立足存量、內(nèi)涵挖潛”，促進(jìn)集約用地。2000年12月，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》，提出要“實(shí)行建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)置換政策”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策初具雛形。2004年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，在“加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理”條目提出：城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少“相掛鉤”。緊接著國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，將增減掛鉤納入“試點(diǎn)”探索。2008年6月，國(guó)土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，將這一工作統(tǒng)一表述為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”，明確了增減掛鉤的基本內(nèi)涵、具體做法和基本要求。
從增減掛鉤政策的具體內(nèi)容來(lái)看，這項(xiàng)工作可以分為三個(gè)具體環(huán)節(jié)：（1）對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)民宅基地上的房屋、構(gòu)筑物和附屬物進(jìn)行拆除或清除，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，建設(shè)還建安置點(diǎn)（拆遷和安置）；（2）將拆舊區(qū)的農(nóng)民集體建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地（農(nóng)村土地整治工程）；（3）拆舊還建后節(jié)余的土地指標(biāo)在建新區(qū)落地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)的土地供應(yīng)（進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地的出讓?zhuān)?/span>
從以上增減掛鉤政策源起的梳理可以看出，之所以要出臺(tái)這一制度，主要是國(guó)家為了節(jié)約集約用地尤其是保護(hù)耕地。在實(shí)行土地用途管制和建設(shè)用地指標(biāo)控制背景下，增減掛鉤政策具有一定合理性。在1998年修訂《土地管理法》以前，地方政府進(jìn)行建設(shè)占用耕地較少受到約束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張大量占用耕地，引發(fā)整個(gè)社會(huì)關(guān)于糧食安全的焦慮，1998年修訂《土地管理法》的重點(diǎn)就是保護(hù)耕地，對(duì)土地用途進(jìn)行管制。地方政府進(jìn)行建設(shè)必須要有建設(shè)用地指標(biāo)，建設(shè)占用耕地必須要有相應(yīng)面積新增耕地的補(bǔ)充，即占補(bǔ)平衡。正是在此背景下，2000年11月，國(guó)土資源部出臺(tái)通知提出“小城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的土地指標(biāo)要‘立足存量、內(nèi)涵挖潛’”，將之前農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，從而在擬建設(shè)地塊作為新增建設(shè)用地指標(biāo)落地搞建設(shè)，這樣既未減少耕地面積，又為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了建設(shè)用地的供給，一舉兩得。
為保護(hù)耕地，政府實(shí)行土地用途管制和下達(dá)年度建設(shè)用地指標(biāo)，中央每年下達(dá)給地方政府年度建設(shè)用地指標(biāo)都會(huì)偏緊，由此產(chǎn)生了指標(biāo)的稀缺。稀缺產(chǎn)生價(jià)值，建設(shè)用地指標(biāo)因此就變得有價(jià)了。國(guó)家采取嚴(yán)格的土地用途管制政策，以及國(guó)家供給的建設(shè)用地指標(biāo)越少，地方政府建設(shè)用地指標(biāo)的缺口就越大，獲得建設(shè)用地指標(biāo)的動(dòng)力就越大，就愿意付出更大代價(jià)來(lái)獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)。因此，地方政府在國(guó)家采取偏緊新增建設(shè)用地指標(biāo)供給的約束下，通過(guò)增減掛鉤來(lái)增加建設(shè)用地指標(biāo)的積極性很高。
要通過(guò)增減掛鉤來(lái)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，就需要減少農(nóng)村建設(shè)用地，主要是讓農(nóng)民退出宅基地，將宅基地復(fù)墾為耕地，從而形成相應(yīng)的掛鉤指標(biāo)。讓農(nóng)民退出宅基地，通常的辦法是讓農(nóng)民上樓。正常情況下，地方政府因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地指標(biāo)稀缺而產(chǎn)生出來(lái)的指標(biāo)價(jià)值高于讓農(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償成本（包括安置成本），地方政府就有參加增減掛鉤的積極性。并且，國(guó)家越是對(duì)地方政府采取偏緊新增建設(shè)用地供給，地方政府進(jìn)行建設(shè)就越是受到新增建設(shè)用地不足的約束，建設(shè)用地指標(biāo)稀缺程度就越高，這種稀缺產(chǎn)生出來(lái)的價(jià)值就越高，地方政府通過(guò)高成本讓農(nóng)民騰退宅基地以獲得掛鉤指標(biāo)的積極性就越高。
在國(guó)家為保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地而采取偏緊建設(shè)用地指標(biāo)供給的背景下，地方政府進(jìn)行建設(shè)要使用建設(shè)用地，不僅要支付征地成本，而且要通過(guò)增減掛鉤政策來(lái)獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)。增減掛鉤獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)的成本就是要減少農(nóng)村建設(shè)用地的成本，主要是讓農(nóng)民騰退宅基地安置農(nóng)民的成本，提高了地方政府用地成本。
地方政府為獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)增減掛鉤政策規(guī)策來(lái)“拆舊”，讓農(nóng)民退出宅基地，必須要給農(nóng)民補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法有多種，其中一種是讓農(nóng)民上樓，地方政府將原來(lái)的自然村拆掉，讓農(nóng)民集中居住，如山東、河北等華北農(nóng)村普遍采用的“農(nóng)民上樓”模式。因?yàn)榈胤截?cái)力有限，給農(nóng)民的補(bǔ)償普遍不足，且農(nóng)民上樓后離耕地較遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)作業(yè)不便。上樓后進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不方便，諸如農(nóng)具無(wú)處放，糧食無(wú)處曬，牲畜無(wú)處養(yǎng)，以及菜園無(wú)法種等等，所以農(nóng)民普遍不愿上樓。地方政府為獲得用地指標(biāo)就強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，以致于引發(fā)很多惡性事件。相對(duì)來(lái)講，成都市財(cái)力比較充足，又是全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)，因此拿出較多財(cái)力來(lái)進(jìn)行“拆舊”，農(nóng)民退出宅基地之后一般都可以獲得比較好的安置，甚至有些拆舊村建了別墅式的農(nóng)民安置點(diǎn)。另外一種補(bǔ)償辦法是重慶市的地票制度。重慶市按每畝大約15萬(wàn)元為農(nóng)民拆舊所減少的農(nóng)村建設(shè)用地予以補(bǔ)償。地票相對(duì)一般增減掛鉤政策中“拆舊”與“建新”形成“項(xiàng)目區(qū)”有很大差異，主要是形成地票的“拆舊”與地票落地的“建新”不再一一對(duì)應(yīng)，從而，農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾形成的農(nóng)村建設(shè)用地的減少就具有了一般性，這種一般性就形成了農(nóng)村宅基地似乎比一般土地要值錢(qián)得多的假象。
二
地方政府利用增減掛鉤政策的動(dòng)力
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策出臺(tái)的初衷是保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地。正是為節(jié)約集約用地的目的，國(guó)家采取了偏緊的新增建設(shè)用地指標(biāo)供給策略，地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，產(chǎn)生了通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的動(dòng)力，因此有通過(guò)增減掛鉤來(lái)“拆舊”“建新”的積極性。只要“拆舊”（即讓農(nóng)民騰出宅基地，將宅基地復(fù)墾為耕地，并安置農(nóng)民）的成本不高于城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺所產(chǎn)生的價(jià)值，地方政府進(jìn)行增減掛鉤都是有利可圖的，也就有動(dòng)力進(jìn)行增減掛鉤。
現(xiàn)在主要有兩個(gè)問(wèn)題：一是國(guó)家為保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，到底應(yīng)當(dāng)采取偏緊到什么程度的新增地方建設(shè)用地計(jì)劃？保護(hù)耕地與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展之間的關(guān)系或限度在哪里？二是不同地區(qū)對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求是不同的。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)越需要新增建設(shè)用地，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢的地區(qū)越不需要新增建設(shè)用地指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)先發(fā)展地區(qū)如上海、浙江，最需要的不再是國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)而是占補(bǔ)平衡指標(biāo)，因?yàn)檫@些地區(qū)已無(wú)地可補(bǔ)了。增減掛鉤指標(biāo)可以同時(shí)作為占補(bǔ)平衡和新增建設(shè)用地指標(biāo)，而使實(shí)行建設(shè)用地減量化的上海也愿意購(gòu)買(mǎi)增減掛鉤指標(biāo)作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)。
全國(guó)不同地區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家供給建設(shè)用地指標(biāo)的差異，使不同地區(qū)的政府具有完全不同的建設(shè)用地指標(biāo)稀缺性，從而具有完全不同的建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值。又因?yàn)槿珖?guó)不同地區(qū)“拆舊”成本差異很大，比如人口流出的中西部農(nóng)村，“拆舊”成本很低，湖北增減掛鉤給到騰退宅基地農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償大約只有2萬(wàn)元/畝，而蘇南給農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償大約為100萬(wàn)元/畝。這就造成了不同地區(qū)地方政府進(jìn)行增減掛鉤具有不同的積極性。
更麻煩的是，建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性往往不能有效地表達(dá)出來(lái)，幾乎所有地方政府都有多要建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)搞建設(shè)的沖動(dòng)。問(wèn)題是建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺程度難以量化，因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要使用的土地本身是有彈性的，不同用途土地實(shí)現(xiàn)的價(jià)值是有差異的，且土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)往往要有一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程從而具有巨大的不確定性，因此很難形成一個(gè)明確的城市建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)。
減少農(nóng)村建設(shè)用地的“拆舊”涉及到如何安置農(nóng)民的問(wèn)題。“拆舊”涉及到眾多農(nóng)民切身的、根本的利益，一旦處理不好，往往變成一項(xiàng)災(zāi)難性的工程，引發(fā)很多矛盾，造成現(xiàn)在常見(jiàn)的治理困局。凡是有過(guò)“拆舊”經(jīng)歷的地方政府都一定會(huì)痛感其中的艱難。因此，除了經(jīng)濟(jì)成本以外，“拆舊”還有很高的組織成本。所以，地方政府試圖通過(guò)增減掛鉤來(lái)獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，往往不只是出于經(jīng)濟(jì)理性，而且有政治上的考慮，以及對(duì)增減掛鉤制度的誤解。
增減掛鉤指標(biāo)可以通過(guò)交易獲利造成了當(dāng)下土地認(rèn)識(shí)和土地實(shí)踐的混亂。山東德州計(jì)劃將全市8000多個(gè)自然村全部拆掉進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，以減少農(nóng)村建設(shè)用地，通過(guò)增減掛鉤形成相應(yīng)的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。按德州有關(guān)部門(mén)估算，“農(nóng)民上樓”至少可以騰退出100萬(wàn)畝農(nóng)村宅基地，從而可以產(chǎn)生100萬(wàn)畝城市建設(shè)用地指標(biāo)，“按每畝40萬(wàn)元將指標(biāo)賣(mài)給青島，德州市就可以獲得4000億元指標(biāo)費(fèi)”。①按德州市的設(shè)想，這4000億元中，2000億用于安置騰退宅基地的農(nóng)民，2000億為地方政府的新增財(cái)力。德州市的這個(gè)想法顯然行不通，因?yàn)榍鄭u市并不缺建設(shè)用地指標(biāo)，以及青島怎么可能消化得了100萬(wàn)畝新增建設(shè)用地指標(biāo)？德州市瘋狂的“拆村”運(yùn)動(dòng)，僅過(guò)三年時(shí)間就不得不停止，造成了地方政府巨額債務(wù)和農(nóng)民巨大的不滿(mǎn)。德州的情況在華北地區(qū)的山東、河南、河北、安徽和蘇北具有相當(dāng)代表性與典型性。
與華北不同，成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中試圖利用增減掛鉤政策為農(nóng)村建設(shè)籌資。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中，成都市按農(nóng)村減少建設(shè)用地形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)30萬(wàn)元/畝為新農(nóng)村建設(shè)籌集資金。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)的數(shù)年內(nèi)，成都市通過(guò)增減掛鉤政策為近千個(gè)自然村提供了重建資金，資金總量接近1000億元。為了盡可能多地通過(guò)增減掛鉤政策來(lái)形成新增城市建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，成都市將自然村的林盤(pán)也計(jì)算為農(nóng)村建設(shè)用地。因?yàn)椴挥?jì)入林盤(pán)的話(huà)，即使按節(jié)余指標(biāo)30萬(wàn)元/畝，所籌資金也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民騰退宅基地后重新安置所需。
成都市設(shè)想通過(guò)增減掛鉤政策為建設(shè)美麗農(nóng)村籌資，農(nóng)民騰退出宅基地所形成新增城市建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)又可以為成都市發(fā)展提供土地資源支持。問(wèn)題是：第一，30萬(wàn)元/畝的建設(shè)用地指標(biāo)費(fèi)進(jìn)一步提高了成都土地地價(jià)；第二，成都市建設(shè)用地指標(biāo)并不緊張。反過(guò)來(lái)，增減掛鉤政策所形成的20多萬(wàn)畝增減掛鉤指標(biāo)花費(fèi)了成都市上千億財(cái)力，從而降低了成都市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展的潛力。很簡(jiǎn)單，與成都經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)奈錆h市沒(méi)有花費(fèi)巨大代價(jià)去搞增減掛鉤以獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，卻以城市發(fā)展需要要求國(guó)家增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，武漢發(fā)展也完全沒(méi)有因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地指標(biāo)稀缺而受到影響。
重慶地票制度與山東、成都有一定差異。其中關(guān)鍵是，重慶試圖借地票來(lái)推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，即凡是農(nóng)民退出宅基地復(fù)墾為耕地所形成地票，重慶市按15萬(wàn)元/畝來(lái)收購(gòu)，從而為退出宅基地的農(nóng)戶(hù)提供進(jìn)城所需安置費(fèi)。“重慶農(nóng)村土地交易所自2008年12月末成立至2016年2月底，累計(jì)交易地票17.4萬(wàn)畝，347.61億元……有11.75萬(wàn)畝地票落地使用，地票成交單價(jià)由首場(chǎng)的8萬(wàn)元/畝，逐步提升并穩(wěn)定在20萬(wàn)元/畝左右，地票價(jià)款扣除復(fù)墾成本后，全部歸‘三農(nóng)’所有。其中宅基地收益由農(nóng)戶(hù)和村集體經(jīng)濟(jì)組織按照85:15比例分享。”
雖然國(guó)家采取了偏緊的新增城市建設(shè)用地供給，從而造成地方政府建設(shè)用地的稀缺，由此稀缺形成城市建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值，但由于城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺的模糊性而造成建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值的不確定性。又因?yàn)闇p少農(nóng)村建設(shè)用地涉及眾多農(nóng)戶(hù)的切身利益，容易造成巨大矛盾，地方政府就很少真正因經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)行增減掛鉤的操作。相反，因?yàn)橹袊?guó)正處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市擴(kuò)張進(jìn)程中，城市建設(shè)用地的增加是必然的，采取偏緊指標(biāo)供給并非不供給只是為了防止地方浪費(fèi)土地。地方政府發(fā)展中確實(shí)需要新增建設(shè)用地的，國(guó)家也一定會(huì)滿(mǎn)足，雖然可能稍有滯后。實(shí)際上諸如成都、武漢、重慶這樣的大都市是從來(lái)不會(huì)缺建設(shè)用地指標(biāo)的，這些大都市也都通過(guò)申報(bào)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)獲得了巨量的建設(shè)用地指標(biāo)。
因此，地方政府進(jìn)行增減掛鉤往往有獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)以外的兩個(gè)不同的目標(biāo)：一是山東德州為代表的指望節(jié)余指標(biāo)賣(mài)錢(qián)來(lái)增加地方政府收入的情況，以華北地區(qū)為典型；二是以成都、重慶為代表的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)，成都、重慶的主要目標(biāo)不在于為城市獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)而在于農(nóng)村建設(shè)或農(nóng)民進(jìn)城籌措經(jīng)費(fèi)。這個(gè)意義上講，成都、重慶的增減掛鉤主要是為了向農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付。成都、重慶的如意算盤(pán)是，它們通過(guò)增減掛鉤向農(nóng)民轉(zhuǎn)移的財(cái)富，又可以通過(guò)新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值從市場(chǎng)上找回來(lái)，僅僅通過(guò)增減掛鉤政策，政府就向農(nóng)民轉(zhuǎn)移了數(shù)百億的資源，讓農(nóng)民增加了財(cái)產(chǎn)性收入，扶了貧，建設(shè)了新農(nóng)村，讓農(nóng)民進(jìn)了城，地方政府卻沒(méi)有付出財(cái)政成本，新增城市建設(shè)用地指標(biāo)從市場(chǎng)上賣(mài)掉的收入就可以填補(bǔ)政府財(cái)政虧空。但是，有這等好事嗎？
三
河南省宅基地復(fù)墾券制度分析
據(jù)媒體報(bào)道，河南省政府自2016年12月20日推出首批宅基地復(fù)墾券公開(kāi)交易，河南省宅基地復(fù)墾券制度正式推出。我們來(lái)看引起媒體關(guān)注的鄭州市國(guó)土資源局發(fā)布的公告：
“
為貫徹落實(shí)《河南省國(guó)土資源廳、河南省發(fā)展和改革委員會(huì)、河南省財(cái)政廳、河南省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于我省宅基地復(fù)墾券在省域內(nèi)公開(kāi)交易、全力支持易地扶貧搬遷等工作有關(guān)問(wèn)題的通知》和《河南省國(guó)土資源廳、河南省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于做好宅基地A類(lèi)復(fù)墾券認(rèn)定、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，用活用好用足城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，優(yōu)化土地資源市場(chǎng)化配置，為易地扶貧搬遷籌措更多資金，助推全省脫貧攻堅(jiān)工作，我市擬推行商品住宅用地出讓“持券（復(fù)墾券）準(zhǔn)入”政策，現(xiàn)將相關(guān)事實(shí)公共如下：
自2017年1月15日起，鄭州市內(nèi)五區(qū)、鄭東新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)范圍內(nèi)，在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)時(shí)未使用復(fù)墾券的商品住宅用地，出讓時(shí)需“持券準(zhǔn)入”，即土地競(jìng)買(mǎi)人必須提前購(gòu)買(mǎi)與出讓土地同等新增面積的復(fù)墾券，參與土地競(jìng)買(mǎi)。為保證土地競(jìng)買(mǎi)人平等享有持復(fù)墾券參與商品房競(jìng)拍的權(quán)利，省政府?dāng)M定于2016年12月20日，在河南省國(guó)土資源廳機(jī)關(guān)后服務(wù)樓二樓會(huì)議室推出首批復(fù)墾券公開(kāi)交易。有意參與鄭州市市內(nèi)五區(qū)、鄭東新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)范圍內(nèi)商品住宅用地競(jìng)拍的競(jìng)買(mǎi)人，需提高申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)復(fù)墾券。
”
從以上公告來(lái)看，河南省推出宅基地復(fù)墾券的直接目的是要“為易地扶貧搬遷籌措資金，助推全省脫貧攻堅(jiān)工作”，政策依據(jù)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，學(xué)習(xí)的示范是重慶地票制度。因?yàn)闆](méi)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富，宅基地復(fù)墾券不可能憑空創(chuàng)造財(cái)富，要為河南省易地扶貧搬遷籌措資金，必須要有地方出這筆資金。河南省是人口大省、財(cái)政窮省，因此，河南省政府試圖通過(guò)推出“宅基地復(fù)墾券”來(lái)向城市轉(zhuǎn)嫁成本，而當(dāng)前城市最值錢(qián)的土地就是商品住宅用地，鄭州又是河南省省會(huì)，是商住用地最值錢(qián)需求量也最大的城市。因此，河南省將籌措易地扶貧搬遷資金的成本轉(zhuǎn)嫁到鄭州部分城區(qū)競(jìng)拍商住用地上面，表面上是由開(kāi)發(fā)商來(lái)支付代價(jià)，實(shí)際上，河南省籌措易地扶貧搬遷資金的代價(jià)會(huì)落到房?jī)r(jià)上，也就落到進(jìn)城買(mǎi)房者身上，這樣抑制和影響了本來(lái)要進(jìn)城購(gòu)房者的消費(fèi)能力，從而抑制了鄭州市的城市化進(jìn)程。
現(xiàn)在的問(wèn)題還在于，若運(yùn)用一個(gè)好的政策工具將一部分財(cái)富進(jìn)行轉(zhuǎn)移，中間轉(zhuǎn)移消耗比較少，成本比較低，這樣的轉(zhuǎn)移也是很好的，比如稅收制度就是一種比較理想也相當(dāng)成熟的財(cái)富轉(zhuǎn)移手段。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)轉(zhuǎn)移財(cái)富會(huì)造成極高成本，過(guò)去的實(shí)踐早已證明。河南推出宅基地復(fù)墾券，將重蹈覆轍。
我們?cè)賮?lái)看一看河南省宅基地A類(lèi)復(fù)墾券拍賣(mài)公告：
“
1. 拍賣(mài)基本情況。2016001批資（總第1批次）擬交易6000畝（以拍賣(mài)現(xiàn)場(chǎng)宣布的交易面積為準(zhǔn)）宅基地A類(lèi)復(fù)墾券。
4. 拍賣(mài)起始價(jià)，本批次擬交易的復(fù)墾券起始價(jià)為16萬(wàn)元/畝。
5. 競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)及競(jìng)買(mǎi)人資格確認(rèn)：河南省范圍內(nèi)（市區(qū)）政府以及政府批準(zhǔn)的園區(qū)等，以及擬在鄭州市市內(nèi)五區(qū)、鄭州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、鄭州高新區(qū)范圍內(nèi)競(jìng)拍商品住宅用地的房地產(chǎn)企業(yè)，或使用用地性質(zhì)因規(guī)劃調(diào)整為商品住宅用地的房地產(chǎn)企業(yè)可以參加本次拍賣(mài)活動(dòng)。
”
這個(gè)公告中存在著極大的不確定性，可能造成嚴(yán)重投機(jī)與恐慌。第一批次擬交易6000畝復(fù)墾券，這是2017年房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入商住用地拍賣(mài)市場(chǎng)“持券準(zhǔn)入”的前提，有很多房地產(chǎn)企業(yè)本來(lái)要競(jìng)買(mǎi)商住用地，因?yàn)闆](méi)有持有“復(fù)墾券”而不得進(jìn)入。為了獲得進(jìn)入資格，可能有比較多的房地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)相持有“復(fù)墾券”，甚至極少數(shù)房地產(chǎn)企業(yè)為了防止其他房地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)買(mǎi)商住用地，壟斷性購(gòu)買(mǎi)第一批次6000畝復(fù)墾券，導(dǎo)致遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于16萬(wàn)元/畝的競(jìng)拍底價(jià)，嚴(yán)重干擾商住用地競(jìng)拍時(shí)的市場(chǎng)秩序，抑制商住用地的對(duì)價(jià)，造成土地價(jià)值的損失。
因此，第一批次擬交易復(fù)墾券面積就十分重要。到底是1000畝，還是6000畝，或者2萬(wàn)畝，這對(duì)復(fù)墾券的價(jià)格造成完全不同的影響。這里面沒(méi)有真正的市場(chǎng)，而只有投機(jī)行為。由政府人為控制土地復(fù)墾券入市數(shù)量，極有可能引發(fā)或投機(jī)或恐慌行為，這樣一來(lái)，地方政府設(shè)計(jì)的宅基地復(fù)墾券交易就不是市場(chǎng)行為，而只是干擾市場(chǎng)、擾亂市場(chǎng)秩序的行為。如果河南省宅基地復(fù)墾券交易允許所有農(nóng)戶(hù)都有權(quán)利將自己宅基地復(fù)墾退出然后形成宅基地復(fù)墾券入市交易，則可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民愿意退出宅基地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市進(jìn)行商住建設(shè)所需要用地的數(shù)量，從而造成宅基地復(fù)墾券的供過(guò)于求，這個(gè)時(shí)候再規(guī)定16萬(wàn)元/畝的復(fù)墾券起始價(jià)就嚴(yán)重違反市場(chǎng)規(guī)律，不能反映真實(shí)的供需關(guān)系，無(wú)法達(dá)到提高資源配置效率的作用。
我們來(lái)看實(shí)施“復(fù)墾券”的步驟：
“
第一步，以農(nóng)民為主體，允許有條件農(nóng)民通過(guò)復(fù)墾宅基地來(lái)獲得可以上市的“復(fù)墾券”。
第二步，地方政府將農(nóng)民復(fù)墾宅基地獲得“復(fù)墾券”拿到市場(chǎng)交易。房地產(chǎn)商通過(guò)競(jìng)買(mǎi)獲得復(fù)墾券，之前持有復(fù)墾券的農(nóng)戶(hù)獲得賣(mài)出復(fù)墾券的現(xiàn)金收入。
第三步，房地產(chǎn)商持復(fù)墾券進(jìn)入必須“持券準(zhǔn)入”的商住用地競(jìng)拍市場(chǎng)競(jìng)買(mǎi)商住用地。
第四步，房地產(chǎn)商進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)，將商品住宅賣(mài)出去。
第五步，購(gòu)房者買(mǎi)房入住。房地產(chǎn)商完成開(kāi)發(fā)走人。
”
這里面要注意，房地產(chǎn)商顯然不可能當(dāng)冤大頭，它們“持券準(zhǔn)入”城市商住用地市場(chǎng)所要競(jìng)拍獲得的“復(fù)墾券”支出，必然要轉(zhuǎn)嫁到開(kāi)發(fā)出來(lái)的商品房上面，也就一定會(huì)轉(zhuǎn)嫁到商品房購(gòu)買(mǎi)人身上。這個(gè)時(shí)候，國(guó)家并未從中獲利，房地產(chǎn)商也沒(méi)有因此受損失。這個(gè)流程卻產(chǎn)生了兩個(gè)重要后果：一是通過(guò)復(fù)墾券，將城市購(gòu)房者的利益轉(zhuǎn)移到了退出宅基地農(nóng)戶(hù)手中，退出宅基地形成復(fù)墾券的農(nóng)戶(hù)是受益者，城市購(gòu)房者的成本增加了。中國(guó)城市化本質(zhì)上是農(nóng)民進(jìn)城，這個(gè)意義講，復(fù)墾券制度增加了農(nóng)民進(jìn)城的難度，阻礙了農(nóng)民的城市化。二是從農(nóng)民退出宅基地開(kāi)始到購(gòu)房者買(mǎi)入商品房、房地產(chǎn)商賣(mài)出商品房為止，涉及到復(fù)雜的制度安排、利益博弈、市場(chǎng)投機(jī)，這些都是宅基地復(fù)墾券的制度成本和交易成本。
要保證通過(guò)宅基地復(fù)墾券來(lái)實(shí)現(xiàn)城市購(gòu)房者向農(nóng)村退出宅基地者的利益輸送，就必須保持相對(duì)稀缺的復(fù)墾券流通。如果不加限制地允許農(nóng)民退出宅基地形成復(fù)墾券，復(fù)墾券供過(guò)于求，復(fù)墾券不僅會(huì)價(jià)格很低而且根本就賣(mài)不出去。這樣就可能造成復(fù)墾券制度不僅沒(méi)有為農(nóng)民帶來(lái)好處，而且會(huì)讓農(nóng)民受到損失。要保持復(fù)墾券相對(duì)稀缺的供給，必須限制農(nóng)民退出宅基地的自由，只能允許特定農(nóng)戶(hù)群體退出宅基地，從而獲得通過(guò)復(fù)墾券從城市轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的好處。同樣是農(nóng)民，都愿意退出宅基地獲得復(fù)墾券及其利益，讓哪些農(nóng)民獲利？這就可能變成對(duì)一些農(nóng)民的歧視，及產(chǎn)生地方官員利益尋租機(jī)會(huì)。而且這樣會(huì)大大降低資源配置的效率。從城市購(gòu)房者那里轉(zhuǎn)移出來(lái)的資源，即使可以輸送到退出宅基地的特殊農(nóng)戶(hù)群體，也會(huì)因?yàn)榍懊嫠f(shuō)實(shí)施復(fù)墾券的高昂交易成本和制度成本造成極大耗損，結(jié)果可能是城市購(gòu)房人付出了很大的代價(jià)而農(nóng)村退出宅基地農(nóng)戶(hù)卻獲益甚少。
宅基地復(fù)墾券用貌似市場(chǎng)的公開(kāi)競(jìng)買(mǎi)掩蓋了宅基地復(fù)墾券實(shí)質(zhì)上的利益轉(zhuǎn)移和代價(jià)轉(zhuǎn)嫁。如果宅基地復(fù)墾券允許所有農(nóng)戶(hù)自愿進(jìn)入，則因城市商住用地需求相當(dāng)有限，必然出現(xiàn)復(fù)墾券供過(guò)于求的情況，從而導(dǎo)致每畝16萬(wàn)元的復(fù)墾券起始價(jià)不能保住，而且會(huì)有大量復(fù)墾券無(wú)法完成交易，這方面重慶已有深刻教訓(xùn)。若只是將宅基地復(fù)墾作為一項(xiàng)特權(quán)，向特殊農(nóng)戶(hù)開(kāi)放，這樣的特權(quán)就顯得不公平。
河南省設(shè)計(jì)的“復(fù)墾券”制度顯然不是向所有農(nóng)戶(hù)開(kāi)放的，而只是要向特定農(nóng)戶(hù)開(kāi)放，主要指的是“易地安置扶貧”農(nóng)戶(hù)，要為易地安置扶貧農(nóng)戶(hù)籌措扶貧資金。這樣看來(lái)，復(fù)墾券制度實(shí)際上要將城市人的利益輸送到特定農(nóng)村人群，即需要易地安置扶貧的農(nóng)戶(hù)。“復(fù)墾券”不過(guò)是在地方政府財(cái)力不足時(shí)，利用復(fù)墾券來(lái)向城市特定人群征收用于特定目的的稅收。也就是說(shuō)，河南省推出的宅基地復(fù)墾券貌似通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)配置資源，其實(shí)根本就沒(méi)有市場(chǎng)�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，宅基地復(fù)墾者制度成本極高，且甄別特定農(nóng)戶(hù)的難度也極大，特定地區(qū)農(nóng)戶(hù)退出宅基地的獲利與農(nóng)戶(hù)是否應(yīng)當(dāng)獲利的權(quán)利不匹配，造成嚴(yán)重的利益錯(cuò)配，從而導(dǎo)致制度的低效甚至無(wú)效。換句話(huà)說(shuō)，既然要向城市收稅，不如直接在城市出讓商住用地上加收扶貧搬遷安置稅，統(tǒng)一稅率，所收稅款專(zhuān)款專(zhuān)用，用來(lái)易地安置扶貧工作。稅收制度是一項(xiàng)成熟的制度，收稅可以大大減少財(cái)富轉(zhuǎn)移的制度成本和交易成本，且可以防止制度實(shí)踐過(guò)程中的尋租行為與利益錯(cuò)配。
四
增減掛鉤理論與實(shí)踐中的謬誤
為了保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地而推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，被地方政府片面理解為通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，再進(jìn)一步指望通過(guò)指標(biāo)交易來(lái)生產(chǎn)出巨額土地財(cái)富，從而增加地方政府財(cái)政收入，為農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)性收入，建設(shè)新農(nóng)村，乃至用于扶貧。這就徹底歪曲了增減掛鉤制度的本質(zhì)，以及誤會(huì)了土地的性質(zhì)和土地制度的性質(zhì)。
從以上討論可以看到，農(nóng)村建設(shè)用地減少（主要是農(nóng)村宅基地減少）與城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加，這個(gè)對(duì)應(yīng)關(guān)系的前提是保持國(guó)家對(duì)地方新增建設(shè)用地指標(biāo)偏緊的供給，從而在地方上造成建設(shè)用地指標(biāo)的相對(duì)稀缺。這顯然有一個(gè)前提，即國(guó)家不能因?yàn)榻ㄔO(shè)用地供給不足而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張?jiān)斐商蟮呢?fù)面影響。增減掛鉤政策正是在地方建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)稀缺的前提下，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，才使農(nóng)村建設(shè)用地減少具有了價(jià)值。所謂農(nóng)村建設(shè)用地的減少，將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，這樣形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)覆蓋到建新地塊，形成城市建設(shè)用地。要特別注意，建新地塊是在城郊征地所得，征地需要支付成本，農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成的價(jià)值僅僅是地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺所產(chǎn)生的價(jià)值。
如果沒(méi)有土地用途管制，沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃下達(dá)，以及沒(méi)有增減掛鉤政策，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地就不可能產(chǎn)生出農(nóng)地以外的價(jià)值。實(shí)際上，在增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，耕地價(jià)值十分有限，目前帶給農(nóng)民所謂土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及新農(nóng)村建設(shè)或扶貧資金的都是其指標(biāo)價(jià)，即掛鉤所得。這種所得顯然是依靠土地政策，而非真正使用農(nóng)村建設(shè)用地生產(chǎn)出來(lái)的財(cái)富。因此，這樣一種農(nóng)村建設(shè)用地減少所產(chǎn)出的財(cái)富只是一種財(cái)富轉(zhuǎn)移，歸根結(jié)底是由地方財(cái)政完成的財(cái)富轉(zhuǎn)移，而沒(méi)有任何額外財(cái)富生產(chǎn)出來(lái)。
既然農(nóng)村建設(shè)用地減少所獲補(bǔ)償只是政策性的財(cái)富轉(zhuǎn)移，以農(nóng)民宅基地為主體的農(nóng)村建設(shè)用地就不是所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不存在財(cái)產(chǎn)性收益。全國(guó)絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，農(nóng)民進(jìn)城后，宅基地大量閑置，并沒(méi)有利用，唯一的利用是復(fù)墾種糧食可以產(chǎn)生收益，但這個(gè)收益十分有限。有人以城市建設(shè)用地來(lái)想象農(nóng)民宅基地，認(rèn)為農(nóng)民是抱著金飯碗討飯吃。這種認(rèn)識(shí)顯然是荒謬的。
鄭新立計(jì)算農(nóng)民宅基地價(jià)值的依據(jù)是安徽金寨縣的增減掛鉤，農(nóng)民騰退出宅基地形成的指標(biāo)以50萬(wàn)元/畝掛鉤交易出去，全國(guó)有2億多畝宅基地，價(jià)值達(dá)100萬(wàn)億元。不考慮金賽縣增減掛鉤的政治因素，假定購(gòu)買(mǎi)金寨縣掛鉤指標(biāo)的合肥市的確有巨大的城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，從而愿從金寨縣購(gòu)買(mǎi)掛鉤指標(biāo)。這里也有一個(gè)前提，即安徽省必須規(guī)定合肥市只能從金寨縣買(mǎi)掛鉤指標(biāo)，否則，安徽幾十個(gè)縣都有大量宅基地可以退出形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，安徽卻只有一個(gè)地方財(cái)力比較強(qiáng)的省會(huì)城市合肥，就一定會(huì)出現(xiàn)所有縣競(jìng)爭(zhēng)性向合肥賣(mài)指標(biāo)，這樣就會(huì)將指標(biāo)價(jià)降低到接近農(nóng)民退出宅基地的安置成本，這個(gè)安置成本在湖北省大約為2萬(wàn)元/畝。這樣的成本僅僅略高于部分農(nóng)民騰退出宅基地的代價(jià)，農(nóng)民從中所獲利益極為有限，這里面顯然不存在所謂財(cái)產(chǎn)性收益，更不存在所謂“農(nóng)民抱著金飯碗”的情況。
要保持增減掛鉤指標(biāo)的高價(jià)，只有兩個(gè)辦法：一是人為造成地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺；二是只允許極少數(shù)特權(quán)地區(qū)退出農(nóng)村建設(shè)用地形成掛鉤的城市建設(shè)用地指標(biāo)。城市建設(shè)指標(biāo)越稀缺，可以?huà)煦^農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成城市建設(shè)用地指標(biāo)越少，指標(biāo)價(jià)值就越高。這個(gè)價(jià)值可以達(dá)到100萬(wàn)元甚至200萬(wàn)元/畝，前提要嚴(yán)格限定掛鉤指標(biāo)的供給以及人為造成城市建設(shè)用地稀缺。
但是，城市建設(shè)需要新增建設(shè)用地是有限的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前2億多畝農(nóng)村建設(shè)用地的存量，另一方面，嚴(yán)格人為造成城市建設(shè)用地稀缺會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化，這顯然是不可能的。而嚴(yán)格限定掛鉤指標(biāo)的供給，比如只允許安徽金寨縣和河北阜平縣的掛鉤指標(biāo)交易到特定市區(qū)，實(shí)際上這樣不僅沒(méi)有市場(chǎng)配置，而且是完全特權(quán)的計(jì)劃。全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村是無(wú)法從農(nóng)村建設(shè)用地減少中獲得所謂巨額土地財(cái)產(chǎn)性收益的，當(dāng)然也就不可能產(chǎn)生100萬(wàn)億的財(cái)富出來(lái)。
現(xiàn)在有一種普遍性的誤會(huì)，以為通過(guò)擴(kuò)大增減掛鉤范圍就可以形成更大的土地級(jí)差收益，從而增加增減掛鉤指標(biāo)的價(jià)值。例如，姚樹(shù)榮等人認(rèn)為，要探索增減掛鉤市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，其中之一是“取消項(xiàng)目范圍限制，允許在全國(guó)范圍內(nèi)跨省進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)交易，最大限度釋放土地級(jí)差收益，用于精準(zhǔn)扶貧工作”。
實(shí)際上，擴(kuò)大增減掛鉤范圍，全國(guó)農(nóng)村都可以通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)形成掛鉤指標(biāo)，并在全國(guó)形成統(tǒng)一的市場(chǎng)交易，結(jié)果必然是掛鉤指標(biāo)供過(guò)于求而導(dǎo)致掛鉤指標(biāo)的成本價(jià)降低，卻不會(huì)形成更大的土地級(jí)差收益，增加增減掛鉤指標(biāo)的價(jià)值。擴(kuò)大增減掛鉤范圍建立全國(guó)增減掛鉤市場(chǎng)可以最大限度釋放土地級(jí)差收益的想法，這種想法的數(shù)學(xué)表述為：
“
（最高指標(biāo)購(gòu)入價(jià)－最低生產(chǎn)指標(biāo)成本）×全國(guó)可以騰退減少的農(nóng)村建設(shè)用地面積=農(nóng)村建設(shè)用地減少所可以產(chǎn)生的總財(cái)富
”
這顯然是一種靜態(tài)思維。因?yàn)槿珖?guó)市場(chǎng)必然意味著供過(guò)于求，最高指標(biāo)購(gòu)入價(jià)會(huì)無(wú)限趨近最低指標(biāo)生產(chǎn)價(jià)，兩者相減接近于零。
正是基于擴(kuò)大增減掛鉤范圍就可以產(chǎn)生出巨額土地財(cái)富的想象，增減掛鉤政策被國(guó)土資源部作為壓箱底的政策用于精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興以及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，結(jié)果造成了關(guān)于土地和土地制度的各種誤解，以及實(shí)踐中巨大的混亂與損失。比如，2017年國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》，明確省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，并要求“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo)，以提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益，進(jìn)一步加大對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作的支持力度”。2016年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了深度貧困地區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可不受指標(biāo)規(guī)模限制，探索“三州三區(qū)”及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支扶框架內(nèi)開(kāi)展交易，收益主要用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。
據(jù)報(bào)道，“2016年增減掛鉤支持扶貧開(kāi)發(fā)新政出臺(tái)以來(lái)，各地國(guó)土資源部門(mén)完善配套政策措施，開(kāi)展政策指導(dǎo)，組織項(xiàng)目立項(xiàng)，建立交易平臺(tái)，探索交易方式，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的成交額不斷攀升。2016年2月?2017年9月，河北等省份增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益461億元，高于國(guó)家同期對(duì)易地扶貧移民搬遷投入資金。”
要特別注意的是：第一，國(guó)土資源部通知明確要求“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排”，這是為了造成節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)更大稀缺，從而人為提高指標(biāo)價(jià)值；二是只允許深度貧困地區(qū)產(chǎn)生增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，以及特許“三州三區(qū)”進(jìn)行對(duì)口的跨省指標(biāo)交易，以減少指標(biāo)交易中產(chǎn)生的供過(guò)于求問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)由發(fā)達(dá)地區(qū)城市向深度貧困地區(qū)的資源轉(zhuǎn)移，這樣的資源轉(zhuǎn)移顯然不是市場(chǎng)行為，表面上是增減掛鉤政策為深度貧困地區(qū)生產(chǎn)出來(lái)巨額財(cái)富，實(shí)際上是借增減掛鉤這一政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)深度貧困地區(qū)的對(duì)口支持。這其中并沒(méi)有新增財(cái)富，只有財(cái)富通過(guò)增減掛鉤的政策工具實(shí)現(xiàn)了由發(fā)達(dá)地區(qū)向深度貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移。
五
結(jié)論
以上討論可以看到，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤只是一項(xiàng)為保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地而由國(guó)土資源部主導(dǎo)的政策，這項(xiàng)政策因?yàn)樯婕暗疆?dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市擴(kuò)張中城市建設(shè)用地指標(biāo)供給的問(wèn)題，而引發(fā)廣泛關(guān)注。又因?yàn)樵鰷p掛鉤作為政策工具被用于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興以及精準(zhǔn)扶貧，而在社會(huì)上乃至學(xué)界和政策部門(mén)產(chǎn)生了廣泛誤解。如以為增減掛鉤政策可以額外生產(chǎn)出巨額土地財(cái)富；只要農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地就可以產(chǎn)生出巨額財(cái)富；只要退出宅基地，農(nóng)民就可以帶著巨額財(cái)產(chǎn)性收益進(jìn)城。從而將所有注意力集中起來(lái)折騰農(nóng)民宅基地。這些認(rèn)識(shí)顯然過(guò)于簡(jiǎn)陋了。農(nóng)民退出宅基地所產(chǎn)生的唯一真實(shí)價(jià)值是復(fù)墾而來(lái)的耕地，耕地是用于種糧食的，當(dāng)前農(nóng)地的平均地租不超過(guò)500元/畝，而很多地方通過(guò)增減掛鉤政策讓農(nóng)民退出宅基地的成本達(dá)30萬(wàn)元/畝，即使只按5%的年息計(jì)算，地租也高達(dá)1.5萬(wàn)元，是500元平均地租的30倍。為了追求這根本就不存在的30倍收益，增減掛鉤政策在實(shí)踐中變成了拆農(nóng)民房子以復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧食，未必當(dāng)前中國(guó)糧食短缺到非得拆農(nóng)民房子來(lái)種糧食的地步？此外，在貧困地區(qū)搞增減掛鉤政策所退出的宅基地是無(wú)法復(fù)墾為耕地的，也是無(wú)人耕種的，因?yàn)檫@些地區(qū)正是生態(tài)自然條件惡劣而導(dǎo)致的貧困。
實(shí)際上，增減掛鉤沒(méi)有創(chuàng)造出任何財(cái)富，只是轉(zhuǎn)移了財(cái)富。增減掛鉤作為轉(zhuǎn)移財(cái)富的政策工具，將城市財(cái)富向農(nóng)民轉(zhuǎn)移。從這個(gè)意義上講，在當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和融合的背景下，以城帶鄉(xiāng)、以工助農(nóng)也未嘗不可。表面上增減掛鉤政策是一個(gè)市場(chǎng)行為，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的掛鉤交易，實(shí)際上，增減掛鉤本身并非市場(chǎng)的合適載體，且在政策實(shí)踐中造成了巨大的浪費(fèi)，以及由于地方政府誤解所造成的各種嚴(yán)重的實(shí)踐災(zāi)難。
當(dāng)前增減掛鉤政策存在的最大弊病是，本來(lái)只是轉(zhuǎn)移財(cái)富，卻讓整個(gè)社會(huì)都以為增減掛鉤政策可以創(chuàng)造財(cái)富，從而可以為農(nóng)民提供財(cái)產(chǎn)性收益，從而實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興，由此設(shè)計(jì)出了各種虛假市場(chǎng)機(jī)制，使得增減掛鉤的制度成本極高，產(chǎn)生了很多破壞性后果，包括急不可耐地拆農(nóng)民房子等等，卻沒(méi)有也不可能產(chǎn)生出任何實(shí)質(zhì)性的收益。更糟糕的是，當(dāng)前中國(guó)正在進(jìn)行的土地制度改革大多是以并不存在的所謂土地財(cái)富作為假定前提，以增減掛鉤作為基本的政策工具，從而將本來(lái)具有極大制度紅利的中國(guó)公有土地制度改得支離破碎，問(wèn)題多多。
當(dāng)前增減掛鉤政策最大的問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其本來(lái)的適用范圍，被作為一項(xiàng)基本政策工具使用，造成了各種想象與誤會(huì)，這種誤會(huì)包括混淆城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、建設(shè)用地指標(biāo)之間的基本差異，簡(jiǎn)單地以城市建設(shè)用地價(jià)值來(lái)想像農(nóng)民宅基地價(jià)值。增減掛鉤政策所起轉(zhuǎn)移資源的功能，因?yàn)槠涮摷偈袌?chǎng)性質(zhì)造成了當(dāng)前土地實(shí)踐和資源轉(zhuǎn)移實(shí)踐中的各種混亂和損害。這個(gè)意義上講，轉(zhuǎn)移資源不再能用增減掛鉤這樣的笨拙工具，而應(yīng)當(dāng)用公共政策。用公共政策工具轉(zhuǎn)移資源，可以保證資源轉(zhuǎn)移的透明與公正，減少不必要的制度成本。
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