土地拋荒的發(fā)生邏輯與破解之道[①]
李永萍[②]
（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 430074）
摘要：改革開放以來，伴隨著農民與國家、市場關系的變化，農村土地經歷了由政策性拋荒向結構性拋荒的轉變。土地拋荒引發(fā)了“無人種田”的擔憂。通過實地調研發(fā)現，當前農民拋荒的原因主要是農業(yè)生產關系滯后于農村發(fā)展水平的需要，表現為“田不好種”以及“種田不劃算”。地方政府大力推動資本下鄉(xiāng)流轉土地，可能制造“無人種田”的現實，確證無人種田的預言。強化和完善集體“統”的功能，在集體統籌之下實現土地連片和土地集中，并在此基礎上由集體完善農業(yè)基礎設施和提供統一的農業(yè)社會化服務體系，從而提高土地利用效率，降低小農生產成本，是破解土地拋荒的根本之道。
關鍵詞：土地拋荒；集體土地所有制；生產關系；資本下鄉(xiāng)
土地拋荒并不是一個新現象。自20世紀90年代中后期以來，中國農村即開始出現了較大規(guī)模的土地拋荒現象，這主要是由于當時的農業(yè)稅費負擔過重引起的。至21世紀初期，國家取消了農業(yè)稅。但是，農民負擔的減輕并不必定強化農民與土地的結合。取消農業(yè)稅以來，農村開始出現新一輪的土地拋荒。面對我國人多地少的現實，學界和政策部門逐漸出現“無人種田”的擔憂，并試圖通過推動資本下鄉(xiāng)流轉土地解決“無人種田”的問題。問題是，由于忽視了土地拋荒的復雜機理，單純強調資本下鄉(xiāng)，不僅無法解決土地拋荒，反而引發(fā)了預料之外的后果。本文基于在農村的實地調研，通過闡釋土地拋荒現象的復雜生成原因，提出解決土地拋荒問題的思路。
一、文獻梳理
關于土地拋荒現象成因的研究，可大致歸納為三個方面。 第一，打工經濟帶來農村勞動力向城市轉移，導致農業(yè)勞動力大量損失，農業(yè)勞動力不足，且當前農業(yè)勞動力的質量也有限，呈現出女性化和老齡化的特點。[[1]][[2]][[3]]第二，農業(yè)的相對收益較低。[[4]]從農業(yè)生產本身的成本收益分析來看，隨著農業(yè)機械化程度的提升以及農資產品價格不斷上漲，農業(yè)生產的成本上升，但農產品價格卻面臨下跌的趨勢，降低了農民種田的積極性。[[5]]同時，隨著我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，拓寬了農民勞動力市場化的空間，農業(yè)勞動力的機會成本提高，農業(yè)的比較收益較低。在外出務工經商收入明顯高于務農收入的情況下，農民當然更傾向于外出務工。[[6]]第三，土地制度的缺陷。有研究者認為，當前農村出現土地拋荒現象的主要原因在于土地產權不清晰導致耕地流轉困難。在土地產權不清晰的情況下，農民不愿意將土地流轉給別人，大戶的流轉意愿也隨之降低，從而帶來了土地拋荒現象。[[7]][[8]]也就是說，土地產權不清晰同時弱化了土地流入者與土地流出者的流轉意愿，并據此提出在土地產權明晰的基礎上，健全和完善土地流轉制度是推動耕地充分利用的關鍵。[[9]]
總體而言，既有研究豐富了學界對土地拋荒現象的認識，但存在兩個缺陷。其一，將農民務農與外出務工對立起來，認為務農會耽誤農民外出務工，而務工機會多也會導致農民更傾向于放棄務農，從而帶來土地拋荒現象。這一視角實際上忽視了當前我國農業(yè)的兩個特征：一是農業(yè)生產主體的特征，當前我國農村務農的主體是中老年人，相對于年輕人而言，其外出務工的機會有限，因此其務農的機會成本較低；二是農業(yè)生產本身具有季節(jié)性和靈活性的特點，且在機械化水平提高以后，農業(yè)生產所花費的時間更少，這為中老年人的“半工半耕”提供了空間，他們完全可以同時兼顧務農和臨時性的務工。農民家庭內部的勞動分工與合作在一定程度上限制了城市化和工業(yè)化可能產生的離農化的效應。因此，僅僅從工業(yè)化和城市化帶來務工機會增多來解釋當前的土地拋荒現象，其解釋力有限。其二，既有研究聚焦于農民作為理性經濟人的生產決策，認為土地拋荒是市場經濟條件下農民主動選擇的結果。[[10]]這一視角強調了農戶決策的自主性，忽視了生產關系與土地制度對農民決策的結構性約束。
實際上，有學者已經發(fā)現，集體土地制度變遷視野下集體的乏力和缺位是土地拋荒的根本原因。[[11]]某種意義上講，農村土地制度的核心是生產關系的調控，即土地制度實際上界定了農民與農民、農民與集體、農民與市場的關系。研究者普遍將農村集體土地制度化約為農民的土地權利問題，反而脫離了農村生產關系的場域和情境�；诖耍疚闹饕晕錆h郊區(qū)農村的土地拋荒現象為例，從生產關系和土地制度的角度，探討農民拋荒的生成機制與治理之道。
二、拋荒類型與生產關系變革
在現象層面，土地拋荒反映了農民與土地關系的變化。農民與土地的關系是多種因素共同影響的產物。因此，理解土地拋荒的發(fā)生邏輯，有必要在農民與土地關系的歷史脈絡中定位土地拋荒的現象。從政策性拋荒向結構性拋荒的轉變，反應了農業(yè)生產關系逐漸成為制約農民拋荒行為的關鍵變量。
（一） 從政策性拋荒到結構性拋荒
從20世紀80年代分田到戶至今，我國農村出現了兩輪土地拋荒現象。第一輪拋荒現象發(fā)生于20世紀90年代中后期，由于農業(yè)稅費負擔過重，且糧食價格不斷下跌，極端的情況是農民的農業(yè)收入還不夠上交農業(yè)稅，土地成為了“負擔”，且引發(fā)了“三農危機”。在此背景下，一部分農民開始“棄田”外出務工，由于土地負擔過于沉重，如果村組干部不能協調農民接手拋荒的土地，土地的拋荒也就成為必然�？傮w而言，在這一階段，土地拋荒主要是由國家宏觀性政策實踐的后果。至21世紀初期取消農業(yè)稅，同時國家開始反哺農村，施加于土地之上的沉重負擔逐漸解除。然而，政策負擔的解除，似乎并沒有徹底扭轉農民的拋荒行為。農民與土地的利益關聯并不必然轉化為農民與土地的實踐性關系。
從筆者及其所在研究團隊近年來在全國多地農村的田野調研來看，稅費改革之后，農村開始出現新一輪的土地拋荒現象，并且與之前90年代中后期由于政策性原因導致的土地拋荒在性質上很不相同。在調研中，當問及農民為何不愿種地時，農民首先回答“現在種地不賺錢、打工掙錢多”。在打工經濟普遍興起的背景下，現在農民種田都要算一筆“經濟賬”，既要比較務工與務農哪個更為合算，也要衡量增加農業(yè)勞動投入帶來的收益是否值得。但需要注意的是，當前農村種田的主力不是年輕人，而是中老年人。雖然年輕人外出務工的機會很多，但中老年人（尤其是老年人）務工的機會有限，大多數農民家庭形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”[[12]]的家計模式。中老年人普遍從事非正規(guī)就業(yè)，其就業(yè)具有臨時性和不穩(wěn)定性的特點。即使在武漢這種大城市郊區(qū)農村，中老年人也并非每天都有機會打工，而且還要注意，大城市近郊農村的本地務工也使農民在很大程度上規(guī)避了在務工與務農之間非此即彼的兩難選擇，降低了務農的機會成本。在理想的條件下，農業(yè)生產花費的時間可大大的壓縮，一年最多花兩個月左右的時間，就足以將戶均不足10畝的田地種好。也就是說，在務農的主體是中老年人、且其就業(yè)機會有限的背景下，中老年人完全可以同時兼顧務農和非正式的務工，那么，為何他們要拋荒？當筆者將此問題拋向農民時，他們的回答是“現在地也不好種”。因此，與20世紀90年代中期以來的政策性拋荒的邏輯有所不同，當前的拋荒主要源于兩個原因：一是“田不好種”，這進一步導致了第二個原因，即“種田不劃算”�！疤锊缓梅N”和“種田不劃算”的話語的背后，實際上隱含著拋荒行為發(fā)生的條件性和情境性。在土地的政策負擔解除的背景下，拋荒現象日益成為生產關系與生產力不匹配、不協調的產物。為了與之前階段的政策性拋荒區(qū)分，筆者稱之為結構性拋荒。因此，本文試圖深入農民拋行為發(fā)生的結構，闡釋拋荒的發(fā)生學機制。
（二）生產關系變革與農民拋荒特征
結構性拋荒關注的不再僅僅是農民個體的生產決策。對于農民而言，“田不好種”不僅是農業(yè)基本設施的問題，而且是農業(yè)生產關系變革的問題。在農村市場化的背景下，面對農民與土地（永久或暫時）分離的現實，如何使生產關系適應農村生產力的變革，進而調控農民與土地的關系，無疑具有重要的政策意義。生產關系是在集體土地制度的框架下展開的，集體與農戶個體對應，在“共有私用”的土地制度框架下，集體主要解決農業(yè)生產的公共領域的問題，從而緩解小農生產的外部性，化解一家一戶分散生產面臨的公共服務難題。與此對應，結構性拋荒的一個突出特點即“連帶性”。單個農戶的拋荒行為往往會引發(fā)村社范圍內其他更多農戶拋荒，拋荒因而具有較強的負外部性。調研中常常發(fā)現，拋荒現象一般是相對連片分布，例如，同一個行政村的不同村民小組之間在拋荒比例上也會存在較大差異，有的小組幾乎全部拋荒，而有的小組則拋荒較少。實際上，這種現象恰恰反映出土地拋荒在本質上是生產關系調整的問題，農民與農民、農民與集體以及農民與市場的關系的變革，導致單家獨戶小農的種地難度和種地成本都不斷提高。
生產關系與生產力的張力在大城市近郊農村往往表現得最為顯著和極端。近兩年筆者在武漢市黃陂、新洲等郊區(qū)農村調研，[③]發(fā)現當地的拋荒現象普遍比較嚴重。按理說，大城市周邊農村由于其特有的區(qū)位優(yōu)勢，其土地的利用率應該更高、拋荒現象應該更少。但現實卻是，武漢郊區(qū)農村的拋荒比例遠遠高于中西部一般農業(yè)型村莊。2018年4月，筆者在武漢市新洲區(qū)店村調研，發(fā)現該村目前的土地拋荒比例達到50%左右，且該村在2010年前后拋荒比例最高時達到70%左右。實際上，武漢郊區(qū)農村的拋荒現象既有其特殊性，又與全國大多數農村的拋荒現象具有普遍性。其普遍性在于，農民拋荒的原因都在于“田不好種”和“種田不劃算”，而其特殊性在于，相對于一般中西部城市而言，武漢屬于大城市，其特有的區(qū)位優(yōu)勢為當地農民提供了更多就業(yè)機會，進而放大了農業(yè)生產關系滯后引發(fā)的土地拋荒現象。
三、農民拋荒的發(fā)生邏輯
從生產關系的視角出發(fā)，土地拋荒現象包含兩個層次，首先是農戶層次上的拋荒行為，其次是村社層面上的拋荒現象。事實上，農戶的拋荒行為既可能是立足于家庭再生產的一種行為策略，也可能是生產關系制約的結果�；蛘哒f，只有當農戶拋荒行為中流出的土地難以重新納入村社的生產系統之中，土地拋荒現象才能成為一種現實。正是在這個意義上，生產關系提供了理解農民拋荒行為發(fā)生的重要框架。借用農民的語言，生產關系的滯后，最為鮮明地表現為“田不好種”和“種田不劃算”。
（一）“田不好種”
“田不好種”是小農拋荒的直接原因。對于小農而言，“田不好種”是由小農分散性生產的基本格局決定的。
第一，土地細碎化。土地細碎化在我國農村是一個普遍問題，這源于分田到戶時的“公平”邏輯。在分田到戶時，為了做到盡量的公平，一般都將村內土地根據“遠近肥瘦”的特點進行搭配，從而使得每家每戶分得的土地都極為細碎，少則四五塊，多則上十塊。土地細碎化不僅增加了農民的生產成本，而且還增加了農民種地的難度。細碎化的土地配置使得每家每戶的土地形成犬牙交錯之態(tài)，因而對農戶之間合作的要求很高。在八九十年代，市場機會相對較少，大部分農民還是以在村務農為主，并且村集體此時在農業(yè)生產上還具有較強的統籌能力，因此農戶之間可以通過互助協作的方式以及依托村集體的統籌能力來盡量減少土地細碎化帶來的弊端。然而，隨著打工經濟的普遍興起，農民內部發(fā)生了很大的分化，一些農民不再種地，一些農民種地較少，農戶之間互助協作的可能性降低，加之村集體在農業(yè)生產上的統籌能力進一步弱化，因此土地細碎化的弊端進一步凸顯出來。
第二，小農生產的“統”的層面不斷弱化，不斷壓縮農業(yè)生產的公共領域與公共服務，農業(yè)基礎設施較差，尤其體現在水利和機耕道方面。一方面，這是源于取消農業(yè)稅之后鄉(xiāng)村治理體系發(fā)生變化，村集體在農業(yè)生產方面的統籌能力越來越弱。在稅費時期，村集體要代表國家向農民收取農業(yè)稅，此時村集體也要為農民提供基本的生產條件，例如組織集體抗旱解決水利問題、每年組織農民進行溝渠維護、機耕道維修等，村集體的統一組織解決了單家獨戶農民不好做和做起來不合算的事情，因此這一時期農業(yè)生產條件相對較好。而取消農業(yè)稅之后，國家不再向農民收取稅費，村集體也不再具有為農民提供基本生產服務的積極性，農民需要自己解決生產過程中的諸多問題。例如，在水利方面，稅費時期主要是依靠村集體的統籌實現大水利與小水利的對接，其中小組內部的集體行動能力尤其重要。稅費時期的村組干部很重要的一個工作就是組織農民集體抗旱、排澇，解決農業(yè)生產用水的問題。從90年代后期開始，村組集體的行動能力都不斷弱化，大水利和小水利之間難以實現有效銜接，僅靠單家獨戶的力量無法解決農業(yè)灌溉的問題，大部分農民只能“靠天吃飯”。另一方面，打工經濟普遍興起之后，農民之間的利益日益分化，弱化了村莊公共性，導致“搭便車”[[13]]的機會主義行為蔓延，農民的集體行動能力弱化。例如，在武漢郊區(qū)農村，實際上每個村民小組都有幾個水塘，如果維護的好，這些水塘可以解決很大一部分農戶的農業(yè)用水問題。在八九十年代這些水塘也確實發(fā)揮了很重要的作用。但從90年代后期開始，隨著小組公共性的弱化，“只有人開（水塘的）口子，沒有人關口子”，即使下再大的雨也無法蓄水，水塘基本都是干涸的。在機耕道方面，一些村莊原本也有一米多寬的機耕道，但被路兩邊的農民“越挖越窄”，機耕道最終變成了小道，無法再過機械，這也使得農業(yè)生產極為不方便。
“（分田到戶）一開始是集體組織抽水，從店村旁邊的水庫抽到小組的水塘和農民的田里，中間要轉四五次機子。每家都要出一個人，集體去。（小組）每年還要組織清水渠。集體組織抽水一直持續(xù)到1995年左右，后來都是農民自己抽，自己買電泵。大家都從水塘里抽，抽完就完事，沒水了，也沒人管。水塘口子開了，也沒人管，只有人開口子，沒有人關口子，下雨水塘也關不住水。以前集體抽水時，有專門的人管水塘，自己灣子請一個老年人，有責任心的，一年給一兩百元，水塘管的很好。現在大家都不愿意和集體打交道，打多了有矛盾。”（店村6組，周坤福，男，60歲）
第三，伴隨著農村市場化，原有的建立在互助合作基礎上的農業(yè)生產關系逐漸瓦解。在土地細碎化和戶均土地不多的背景下，小農之間在農業(yè)生產環(huán)節(jié)上天然就具有合作的需求，這樣既可以降低生產成本，也可以降低生產難度。例如，在水利灌溉、機耕道維護以及機械化使用方面，小農之間都需要相互合作。在打工經濟興起以前，每家每戶都在種植自己的承包田，農戶之間的合作較好達成。然而，隨著外出務工的農民越來越多，農民之間開始發(fā)生分化，一些農民不種地，另一些農民繼續(xù)種地，或者是一些農民種地較多，另一些農民種地較少，從而對熟人社會內部原有的農業(yè)互助合作體系構成破壞。分化后的農民對農業(yè)和土地的認知存在較大差異，對土地的依賴程度也不同，農業(yè)生產的公共領域逐漸消解，小農之間在農業(yè)生產上的合作越來越難以達成。這進一步帶來兩個問題：一是農業(yè)生產成本更高，例如在水利方面，以前可以合作共攤，現在只能依靠單家獨戶自己抽水；二是種田的難度越來越大，比如在機械化方面，以前大家都在種地時，可以更方便的使用機械耕種和收割，隨著種地的人越來越少，機械也不愿意來，因為無法形成規(guī)模，機械的成本太高。農民分化對農業(yè)互助合作體系的瓦解，在市場化程度越高的農村地區(qū)體現的越為明顯。在武漢郊區(qū)農村，由于大城市的經濟輻射與帶動，當地農民的市場化程度更高。市場一方面給當地農民提供了更豐富的就業(yè)機會，尤其是老年人也可以進入市場，降低了農民對土地的依賴度以及種地的意愿；另一方面也使得當地的農業(yè)生產關系被瓦解的更為徹底，當地農民種地的難度更高、種地更為不劃算，這就導致越來越多的農民都傾向于不種地，并由此陷入一個惡性循環(huán)。
（二）“種田不劃算”
“田不好種”是導致農民不愿意種田的直接原因，而在打工經濟普遍興起的背景下，“種田不劃算”進一步加劇了農民不愿種田的行為。小農認為種田不劃算主要有以下兩個層面的原因：其一，務農收入與務工收入相比不劃算，務農的機會成本較高；其二，在“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小規(guī)模土地承包形態(tài)基礎上，小農種植出現“規(guī)模不經濟”的問題。實際上，如果單純從投入與產出的比例來看，農業(yè)的絕對收益是很高的，因為農業(yè)分季節(jié)性，以戶均10畝土地為例，農民只需要花不到兩個月時間，就可以把10畝田種的很好。如果種植糧食作物，10畝田的毛收入將近1萬元，如果只計算兩個月的農業(yè)勞動時間，種田的絕對收益并不低于一般的務工收入。然而，關鍵在于，由于農村的戶均土地有限，一般不超過10畝，因此種田的相對收益較低，且農民家庭的勞動力不能得到有效配置。因此，當前農村戶均10畝土地的規(guī)模，如果按兩個月的勞動時間來看，農業(yè)收益較高；但如果按一年的勞動時間來看，農業(yè)收益又很低。
如果能夠擴大種植規(guī)模，讓種地的農民達到戶均50畝左右，種田就變得比較劃算，務農收入與務工收入就相差不大，就會有更多農民愿意種田。那么，關鍵在于小農是否具有擴大生產規(guī)模的機會和空間？即想要種地的人能否順利流轉到土地？實際上，在工業(yè)化和城市化背景下，農村已經出現了普遍的土地“自發(fā)流轉”的現象，一些農民在外出務工經商時，將自家承包地免費或低價流轉給在村的親戚朋友種植，從而使得后者能夠達到適度規(guī)模經營，有學者將這些村莊內部通過自發(fā)土地流轉形成適度規(guī)模經營的主體稱為“中農”，[[14]]“中農”的務農收入與一般外出務工者的收入相差不大。雖然“中農”種地很劃算，且還能解決土地拋荒問題，但當前有很多土地方面的制度設置在阻礙土地向“中農”集中。因此，如何通過政府和集體的引導，完善生產關系和土地制度，促進土地向真正種植的農民集中，釋放土地作為生產資料的功能，是解決土地拋荒問題的關鍵。
四、資本下鄉(xiāng)：無人種田的“自證預言”
對于當前農村出現的土地拋荒現象，很多學者以及政府的判斷是農村將會很快出現“無人種田”的問題，因此在政策上鼓勵資本下鄉(xiāng)流轉土地，希望以此來解決土地拋荒問題。以武漢市為例，武漢市政府自2007年以來開始積極推動資本下鄉(xiāng)流轉土地，并在2009年成立農村綜合產權交易所。[[15]]目前武漢市的土地流轉比例超過全國同期水平，且越是靠近市區(qū)的農村，土地流轉的比例越大。以黃陂區(qū)為例，全區(qū)耕地面積80.5萬畝，截止2017年9月全區(qū)土地流轉面積為50.1萬畝，土地流轉面積已超過全部耕地面積的50%以上。然而，調研發(fā)現，雖然武漢市的土地流轉率很高，但是卻并沒有解決土地拋荒的問題，土地利用率并沒有得到提高，反而是將土地拋荒問題進一步鎖定。
為了推動資本下鄉(xiāng)流轉土地，政府一般都會給予工商資本很多政策性的補貼，但即使如此，筆者在武漢市各個區(qū)調研時發(fā)現，這些工商資本在下鄉(xiāng)流轉土地之后都會陷入經營性困境。以武漢新洲區(qū)某街道為例，該街道大約在2007年左右大力引進工商資本下鄉(xiāng)流轉土地種植花卉苗木，至筆者調研的2018年4月，當時引進的大約50家公司只有1家在政府的全力支撐下存活下來，其余40多家公司全部破產。 2017年9月，筆者在黃陂區(qū)某街道調研時，發(fā)現了類似的情況。該街道自2008年到2011年期間大約引進了10家農業(yè)公司，經過幾年經營之后，這10家公司也都紛紛破產。
實際上，大部分資本下鄉(xiāng)都不可能真正種糧食作物，資本進入農業(yè)生產環(huán)節(jié)沒有任何優(yōu)勢，只要是小農能夠進入的生產環(huán)節(jié)，資本肯定是種不過小農的。資本種地的成本極高，不僅需要支付較高的土地流轉費，而且在經營過程中還需要大量雇工，因此靠種地是不可能存活的。一般而言，資本下鄉(xiāng)流轉土地主要有以下幾種目的：一是套取國家惠農項目補貼，一旦補貼到手之后，就放棄流轉土地；二是種植經濟作物，但經濟作物面臨市場風險和自然風險的問題，其收益也不能得到保證；三是一二三產業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，但這種方式只能在極少數有市場區(qū)位優(yōu)勢和自然條件優(yōu)勢的地方才可能成功，并且還需要依托于政府大量的項目資源投入，因此必然只有極少部分資本能夠依靠這種方式存活，其余大部分資本最終都無法生存。因此，對于大部分工商資本而言，其下鄉(xiāng)流轉土地的最終結果是，要么拋荒（其拋荒的虧損往往還低于其種植的虧損），要么跑路，或者是轉租，但不管是哪種方式，最終都無益于解決土地拋荒問題。
此外，資本下鄉(xiāng)流轉土地不僅不能從根本上解決土地拋荒問題，而且還會擠壓小農和中農的生存空間，使得“無人種田”成為一種自證預言。調研發(fā)現，資本下鄉(xiāng)進一步鎖定了土地拋荒狀態(tài)，導致“無人種田”在武漢農村成為一個真問題。首先，資本下鄉(xiāng)流轉土地，消解了村莊內部中農和大戶發(fā)育的空間。[[16]]在資本下鄉(xiāng)流轉土地之前，每個村莊內部都存在數量不等的中農或者大戶，他們因為各種原因沒有外出務工，因此通過非正規(guī)流轉的方式將外出務工者的土地種植起來形成適度規(guī)模經營，不僅提高了自己的收入，而且很好地解決了土地拋荒的問題。這種方式在當前很多中西部一般農業(yè)型村莊仍然普遍存在，但在武漢郊區(qū)農村，村莊內部的中農和大戶卻并沒有普遍發(fā)育出來，其根本原因就在于資本下鄉(xiāng)之后消解了中農和大戶發(fā)育和生存的空間。一般而言，村莊內部的中農或者大戶種植外出務工者的土地，只需要支付很少的租金（每畝100元左右）或者不用給付租金，這對于雙方都是互惠的，外出務工農民只是不想土地荒著，因為荒久了以后不好種，而村內大戶或中農也不可能支付太高的租金，否則種田就不劃算。因此，在沒有資本下鄉(xiāng)流轉土地的地方，在外出務工者與部分在村務農者之間形成了一種自然的平衡，既解決了土地拋荒的問題，也使得雙方都能實現利益最大化。然而，資本下鄉(xiāng)流轉土地的租金普遍較高，此時小農就不愿意再將土地免費或低價流轉給村內大戶或中農，而更愿意流轉給外來的大資本。其次，資本下鄉(xiāng)流轉土地不僅擠壓了小農的生存空間，而且可能導致小農難以回歸農業(yè)。一方面，資本下鄉(xiāng)之后，原本支持小農的農業(yè)社會服務體系瓦解，小農進行農業(yè)生產可能面臨更大困境；另一方面，由于資本流轉土地的租金普遍較高，提高了農民對土地價值的預期，因此出現農民“只要租金不要土地”的現象，一些資本跑路之后，在合同到期之前，只能由政府兜底繼續(xù)向農民支付租金，這進一步增加了政府的負擔。
因此，政府試圖通過推動資本下鄉(xiāng)流轉土地解決未來可能出現的“無人種田”問題，最終結果可能南轅北轍，不僅不能解決土地拋荒的問題，而且還使得土地拋荒狀態(tài)被進一步鎖定，這是理解農民拋荒的外部政策變量。前文述及，當前農民拋荒的主要原因在于“田不好種”和“種田不劃算”，因此政府應該著力于解決這兩個問題，而不是盲目鼓勵資本下鄉(xiāng)流轉土地。實際上，只要解決了“田不好種”和“種田不劃算”的問題，“無人種田”就是一個假問題。
五、土地拋荒的破解之道
如前所述，在現有的條件下，無論是農戶的分散性生產，還是工商資本流轉土地，都難以擺脫土地拋荒的困境。實際上，當前農民面臨的“田不好種”以及“種田不劃算”的問題，其背后反映的都是生產關系和土地制度的問題，而非農業(yè)生產本身的問題。只有著眼于強化集體的“統”的能力，完善集體土地制度，才能真正走出農戶拋荒與資本下鄉(xiāng)形成的死循環(huán)，解除生產關系的鎖定，從而真正釋放農村的生產力。因此，解決土地拋荒、提高土地利用效率的關鍵是構建與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程相適應和相匹配的土地制度。[11]農地制度的核心是提高土地利用效率，促進土地生產性價值的最大化。農地制度的基本理念是耕者有其田，實現生產資料與勞動者的有效結合，而要做到“耕者有其田”，就需要給村社集體一定程度的調整土地利益分配的權力。[[17]]
（一）拋荒現象的地權邏輯
在武漢新洲農村調研時，一位村書記提到，解決土地拋荒問題要做到以下兩點：一是“土地集中”，二是“土地連片”。這位書記所說的“土地集中”是指，要將土地集中到少數農民手中，實現適度規(guī)模經營，這樣就可以實現“規(guī)模經濟”，農民家庭的勞動力能夠得到充分調動和最優(yōu)配置，種田的收益就會相對較高，這樣就可以解決“種田不劃算”的問題，同時也可以將土地拋荒率降到最低。而“土地連片”是指，將每家每戶的土地盡量連片，這樣既方便農民耕作，而且可以降低生產成本，方便機械化操作，這就解決了土地細碎化帶來的農業(yè)生產難題。實際上，土地集中和土地連片都涉及到地權配置和土地制度的問題。
地權問題是我國農業(yè)問題在當前面臨的根本性障礙。我國當前農業(yè)領域中的地權問題主要體現為地權分散以及個體承包農戶在土地上的權力過大，因此很難實現土地集中和土地連片，從而影響了農業(yè)生產力的釋放。我國是消滅了土地私有制的國家，除少部分土地（如國有農場）以外，絕大部分土地都是屬于農民集體所有。農民集體所有的土地實行以家庭為單位的承包責任制，即土地的所有權屬于村集體，農民家庭擁有土地的承包經營權。從土地的權力配置來看，村集體擁有土地的所有權，因此原則上可以根據村莊內部人地關系的變化以及農民方便耕作的需求進行土地調整，從80年代分田到戶到1998年二輪延包之間，很多地方的村社集體都根據農民的實際需求對土地進行過不同程度的調整，一般是采取“五年一大調、三年一小調”的方式。但從1998年開始的土地制度設置，都傾向于不斷強化個體農戶的土地承包權。1998年前后，全國開展第二輪土地延包，將農民對土地的承包經營權確定為三十年不變。2006年出臺的《物權法》將農民的土地承包經營權界定為用益物權。2013年左右在全國范圍內推行的“土地確權”政策，進一步強化了個體農戶“土地私有”的觀念。這一系列與土地相關的改革和政策都在不斷強化農民的土地權力，雖然從法律上來看，農民仍然只擁有土地承包經營權，土地所有權仍然屬于村集體，但現實是，隨著農民的土地承包經營權越來越凸顯和強化，村集體的土地所有權則越來越虛化和弱化，村社集體想要調整土地或者是調整土地利益分配變得越來越難。
然而，隨著工業(yè)化和城市化的快速推進，我國農民已經發(fā)生了很大程度的分化，因而土地制度也應該進行相應的調整和改革。根據農民對土地的依賴程度，可以將農民分為以下四種類型。第一類是完全脫離土地的農民家庭，這類家庭一般都實現了完全的城市化，已經脫離農業(yè)和農村，但在現行土地制度下，他們依然有土地承包經營權；第二類是舉家進城務工的農民家庭，他們暫時脫離農業(yè)生產，暫時脫離土地，但他們沒有實現完全的城市化，隨時可能進城失敗后返鄉(xiāng)；第三類是“半工半耕”的農民家庭，年輕的子代家庭外出務工，年老的父代在村務農，他們的家庭收入來自于務工和務農兩部分；第四類農民家庭因為各種原因不能外出務工，其家庭收入主要來自于務農。因此，當前已經有相當部分農民雖然具有土地承包經營權，但已經完全或部分脫離農業(yè)和農村，他們不再經營土地，但他們的土地權利仍然存在。在此背景下，不斷強化個體農戶的土地承包經營權，保護了原承包戶的權利，但卻損害了實際的土地經營者的權利，阻礙了土地與生產者的有效結合。如果不對土地制度進行相應的調整和改革，這些已經完全或部分“離土且離鄉(xiāng)”的農民的土地權利，就可能侵蝕那些繼續(xù)從事耕種的農戶的利益。[[18]]
（二）拋荒治理的制度路徑
前文述及，當前農民拋荒主要是因為“田不好種”和“種田不劃算”，而這兩個原因背后反映的是我國土地制度存在的問題。因此，要想突破當前農業(yè)面臨的困境，必須對我國的土地制度進行一定程度的改革。土地制度改革的核心是堅持和完善集體土地所有制，強化集體對土地的調控能力，發(fā)揮村集體優(yōu)化和完善土地資源配置的功能，實現村社內部的土地集中和土地連片，使土地作為一種生產資料在生產者之間進行優(yōu)化配置。
第一，通過集體統籌實現土地連片，解決土地細碎化的問題。農民有強烈的實現土地連片的需求，一些地區(qū)的農民通過私下調換土地的方式，將每戶的土地調整為兩三塊，在一定程度上解決了土地細碎化的問題。但是，由于土地“插花”現象很嚴重，農戶之間私下調換土地難度很大，這往往涉及到要與好幾戶甚至上十戶農民協商，交易成本極大。如果通過村集體來統籌安排，就變得相對容易。湖北省沙洋縣在解決土地細碎化方面具有很好的經驗。2015年，湖北省全面啟動土地確權頒證工作，沙洋縣根據自身實際情況，在完成確權頒證等“規(guī)定動作”的同時，鼓勵農民通過多種方式實現“按戶連片耕種”。按照沙洋縣委縣政府的政策規(guī)定，“按戶連片耕種是在落實土地集體所有權，穩(wěn)定家庭承包權的前提下，以灌溉水源為基本參考依據，由村委會領導，充分尊重農戶的意愿，通過村民小組內部的經營權流轉、承包地重分和承包權互換三種方法，使農戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且‘不插花’，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現農戶對土地最大規(guī)模的經營”。通過“按戶連片耕種”政策的全面鋪開，沙洋縣80%以上的村莊都實現了土地連片，實現了以戶為單位的耕地相對集中，每家每戶的土地一般集中在2片或3片，這不僅便利了農業(yè)生產，而且極大地降低了農業(yè)生產成本。
第二，通過集體實現土地經營權的整合，將拋荒的土地以及“離土離鄉(xiāng)”農民的土地向繼續(xù)種地的農民集中。對此，東部一些發(fā)達地區(qū)進行了很多有益的探索，且形成了諸多值得借鑒的經驗。例如，上海農村的“反租倒包”、蘇南農村的“土地換社�！薄⒅槿堑貐^(qū)的土地股份合作制等，都是通過集體對土地經營權的整合，有效地解決了農村勞動力外流后的土地利用問題。上海、蘇南等長三角地區(qū)從20世紀80年代就開始發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農村勞動力開始外流，為了解決農民離土后的土地經營問題，長三角地區(qū)很早就開始實行“兩田制”，即農民家庭只保留數量較少的“口糧田”，主要滿足家庭的糧食需求；剩余土地作為“承包田”由集體統一發(fā)包，收益由集體統一安排。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之后，上海、蘇南等長三角地區(qū)又對土地資源進行了新的配置。上海農村從上世紀90年代中期以來即開始采用“反租倒包”的方式，重新配置土地資源。具體而言，不愿意種地的農民將土地全部“反租”給村集體，村集體向農戶支付土地流轉金；然后村集體再將土地統一承包給外地人種植，外地人向村集體繳納租金，村集體從中收取一定比例的管理費。蘇南農村則是通過“土地換社保”的方式，有效解決了農民進城帶來的人地分離和土地利用率低的問題。珠三角地區(qū)從改革開放以后進入發(fā)展高潮，需要大力開發(fā)土地。而地權分散影響了土地的統一開發(fā)，在此背景下，當地農村探索出“土地股份合作制”，農民將土地承包經營權入股，由集體統一開發(fā)，農民按股獲得分紅利益。
可見，無論是“反租倒包”、“兩田制”，還是土地股份合作制，都實現了作為生產資料的土地與勞動者的有效結合，體現出集體在土地資源有效配置中的作用。這幾種方式的共同特點是，虛化了個體農戶的土地承包經營權，將土地經營權收歸村集體，由村集體根據實際情況對土地資源進行重新配置，實現地盡其利、物盡其用。
第三，通過集體來完善和解決農業(yè)基礎設施的問題。一般而言，村集體沒有資源直接為農民提供農業(yè)基礎設施，完善農業(yè)基礎設施首先需要國家一定的資源投入，但在國家投入之后，關鍵還需要集體發(fā)揮其“統”的功能，將農民組織起來共同維護。村集體在此過程中的功能在于重建村莊（尤其是小組內部）的公共性，通過將農民組織起來，激發(fā)農民的主動性和主體性，共同維護集體內部的農業(yè)基礎設施，否則又會出現“機耕道越挖越窄”無法過車以及溝渠堵塞無法通水的困境。
第四，通過集體統籌提供農業(yè)社會化服務體系，降低個體小農對接市場的風險和成本。當前我國農業(yè)勞動力老齡化已經成為普遍趨勢，并且農業(yè)生產環(huán)節(jié)中有很多是一家一戶“辦不好、不好辦或者辦起來不合算”的事，通過集體統籌經營的模式，可以實現生產環(huán)節(jié)的整合，彌補一家一戶分散經營的不足。例如，江蘇射陽縣的“聯耕聯種”模式以及山東汶上縣的“土地托管”模式，都體現了以基層組織為載體的農業(yè)經營體制創(chuàng)新。射陽農村的“聯耕聯種”模式是在村集體的組織下，以村民小組為單位，農民按自愿原則，依照自然條件將參與“聯耕聯種”農戶的田埂打破整合為大塊田，讓大型農機統一耕田，并在農業(yè)技術部門的指導下統一選種和統一播種。[[19]]山東汶上的“土地托管”服務主要是以縣供銷社為載體來提供，村集體在其中起統籌協調的作用。分為“全托管”和“半托管”兩種方式，所謂 “全托管”，就是從耕到收都由托管隊負責，服務內容包括提供種子、農藥、化肥，耕、種、收的機械化服務，還包括灌溉、打藥等服務，最后將產品交給農戶�！鞍胪泄堋眲t是指在其中一些環(huán)節(jié)上給農戶服務。因此，“聯耕聯種”和“土地托管”都是在集體的統籌組織之下，實現了分散農戶的生產聯合，不僅實現了耕作的便利，而且極大地降低了農業(yè)生產成本。
六、小結與討論
本文的分析認為，當前我國農村出現的“拋荒”問題不是因為“無人種田”，而是因為“田不好種”和“種田不劃算”。因此，解決農地拋荒問題的關鍵就在于要解決“田不好種”和“種田不劃算”的問題。土地問題是我國農業(yè)在當前面臨的最大障礙，因而，完善土地集體所有制是解決我國農地拋荒的根本之道。通過制度設置強化集體的土地所有權，在集體統籌之下實現土地連片和土地集中，這樣既能提高土地利用效率，解決土地拋荒問題，也能提高農業(yè)生產效率，降低農業(yè)生產成本。
當前中央提出“三權分置”的制度設計，將農地上的權力分為所有權、承包權和經營權。將之前歸屬于農民所有的土地承包經營權劃分為土地承包權和土地經營權。在打工經濟和城市化快速推進的背景下，農戶之間自發(fā)流轉土地的現象越來越普遍，農村已經出現相當部分的土地承包權和經營權分屬于不同農戶的情況，并且這一趨勢還將繼續(xù)強化。那么，當前正好可以借助于“三權分置”的政策，強化村集體的土地利益分配權力，使土地作為一種生產資料能夠得到優(yōu)化配置。具體而言，當農民不再耕種自己的承包地時，就可以將承包地的經營權交付給村集體，由村集體來統籌安排，村集體向交還土地經營權的農戶支付一定的地租。如果這些農戶進城失敗，或者因為別的原因又想要種田，那么可以隨時從村集體那里要回土地的經營權（可能不再是自己過去那塊地）。這樣一來，村集體就具有兩種權力，即土地所有權和不再種地農戶承包地的經營權。[[20]]村集體可以將不再種地農戶承包地的經營權在村社范圍內統一發(fā)包，想要種地的農戶自己來競標，價高者得。村集體在發(fā)包土地時還可以盡量做到連片，并且在土地上進行一定的基礎設施建設以方便農戶耕種。如此，在村社范圍內部，土地作為一種生產資料得到了最優(yōu)配置，不再種植自己承包地的農戶獲得了相應的土地租金，并且可以在進城失敗后從村集體那里要回土地的經營權；繼續(xù)種地的農戶不僅可以相應地擴大種植規(guī)模，而且可以實現連片經營，其生產成本和生產難度都大大降低。同時，在此過程中還能強化和激活村集體的治理能力，解決集體公共性弱化的問題。
參考文獻：
[①] 中國博士后科學基金第63批面上資助項目“農村老年人危機與鄉(xiāng)村振興的組織機制研究”（2018M630845）；2017年湖北省博士后擇優(yōu)資助項目“現代化背景下農村老年人危機的生成路徑與干預策略研究”（Z62）。
[③] 筆者分別于2017年9月和2018年4月在武漢市黃陂區(qū)沿村和武漢市新洲區(qū)店村各進行了為期20天的駐村調研，主要關注當地的土地問題和農業(yè)治理問題。按學術慣例，本文中出現的村莊名稱和人名均已經過技術化處理。
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